Une innovation qui dérange

15Dans le département A, la DDASS choisit d’associer, sans délai, un grand nombre d’institutions concernées par la parentalité. Le comité de pilotage réunit la caisse d’allocations familiales, le conseil général, différents servi ces de l’État, ainsi que les associations représentatives. La DDASS assure le pilotage du dispositif, dont le fonctionnement demeure cependant assez flou. Les représentants des différentes institutions changent souvent, la continuité est difficile à assurer. Alors que la DDASS sollicite la participation de ses partenaires au financement des actions, le conseil général se montre désireux de contribuer au REAAP. Quant à la CAF, elle ne souhaite pas participer à un « pot commun » pour soutenir des programmes que l’État voudrait encourager.
La motivation qui permettrait de lancer l’animation du réseau fait défaut. Des solutions sont retenues – engager un recensement de l’existant, créer des comités ad hoc pour l’animation et l’observation des pratiques –, qui ne semblent pas de nature à dépasser ce blocage. C’est seulement à travers l’appel à une association spécialisée, Profession Banlieue, que l’animation se trouve enfin dotée d’un contenu : l’association organise notamment une soirée à laquelle sont conviées les institutions, les associations et les parents. D’autres actions sont envisagées, mais la place de l’animateur est constamment en question. Comment mieux articuler le pilotage du réseau et l’animation ? Le fonctionnement du comité de pilotage reste en effet problématique : le conseil général et la CAF y participent, mais sans paraître convaincus de l’intérêt de faire vivre le réseau. Tout se passe comme si l’obligation de faire ensemble sur une thématique que couvre déjà chacun des organismes concernés venait déranger des règles et habitudes de travail bien établies, qui se prêtent mal à l’innovation et dans lesquelles les parents n’ont guère de place en tant qu’acteurs autonomes.

Le huis clos des institutions et l’esquisse d’une organisation locale

16Dans le département B, les relations existant entre la DDASS, les CAF et le conseil général ne facilitent pas la collaboration entre eux. La DDASS, qui pilote seule le REAAP, préfère restreindre le nombre des instances appelées à travailler à sa construction, de sorte que le dialogue s’établit pratique ment à huis clos entre les trois partenaires.

17Une deuxième étape de la vie du REAAP s’est ouverte avec la nomination d’un coordinateur des réseaux. Proposé par l’Union départementale des associations familiales (UDAF), ce coordinateur est pris en charge, soutenu et contrôlé par le comité réunissant les institutions partenaires. C’est à lui que revient la tâche d’assurer le lien entre le comité de suivi, jusqu’alors resté isolé, et les porteurs de projets. Trois comités locaux sont créés qui correspondent aux principales zones urbaines du département. Ces comités s’organisent d’une manière qui leur est propre. L’organisation reste toute fois pyramidale, les comités locaux étant coiffés par le comité de suivi et le coordinateur étant sous le contrôle étroit des institutions mandataires.

Le REAAP dans l’esprit du projet de la DIF

18Dans le troisième département (C) la réunion initiale du réseau a associé, comme dans le département A, de nombreux organismes : pouvoirs publics, municipalités et associations. Le comité de pilotage réunit les principaux responsables des trois institutions qui pilotent en commun le réseau – DDASS, CAF et conseil général. Chacune des trois institutions apporte le même montant au fonctionnement du réseau. Les décisions sont prises en commun. Le comité d’animation, réunissant une trentaine d’organismes, a eu un régime d’activité soutenu pour assurer la mise en place du réseau, le faire connaître et répondre aux demandes émanant des porteurs de projets et des parents.
La mobilisation en faveur du REAAP est constamment réalimentée. Le comité d’animation travaille sur des projets successifs : création d’une lettre d’information, fiche d’évaluation pour recenser l’existant et le faire valoir, organisation d’une journée départementale. Un lieu ressource voit le jour, qui concrétise l’entente entre les institutions du département. Le souci de la territorialisation de l’action pousse à créer des comités locaux pour répondre, au plus près, aux demandes des parents

Réorientation et confirmation des REAAP

19Pour clore cette histoire très schématique de la mise en place des REAAP, on indiquera encore que les réseaux ont ensuite connu une réorientation puis une confirmation. La réorientation est venue de la ministre déléguée à la Famille, Ségolène Royal. Dès lors que la tutelle de la DIF a été assurée par ce ministère, les REAAP se sont trouvés mis en question. Il a été notamment décidé que les réseaux devraient inclure en priorité des actions ayant l’école pour cadre, la moitié des crédits alloués devant leur revenir – une mesure qui n’a pas été facilement mise en œuvre. Dans le même temps, la cellule d’appui technique qui suivait le développement des réseaux n’a pas été reconduite. Quant à la confirmation, elle a été obtenue après le change ment de majorité du printemps 2002, alors que les acteurs des réseaux s’interrogeaient sur la pérennité du dispositif dans lequel ils s’étaient engagés. À leur soulagement, les crédits correspondants ont été renouvelés. Aujourd’hui les REAAP perdurent donc, avec sans doute une moindre visibilité qu’à l’époque de leur lancement, et avec, comme on vient de le suggérer, un effet de mobilisation très variable suivant les départements.

La valorisation d’un champ en émergence

21Le projet des REAAP s’inscrit dans une perspective de rénovation des modalités de l’action publique. On peut se référer ici aux travaux récents sur la modernisation de l’État (Grémion, Fraisse, 1996). De nouvelles conceptions se sont diffusées dans le secteur public, à partir de la critique de la bureaucratie et la dénonciation de la distance qui séparait naguère l’administration des citoyens. L’idée s’est fait jour, et s’est trouvée concrétisée dans de multiples expériences, d’un État plus « modeste », de services moins distants et capables de faire la place aux intérêts et aux initiatives venant du « terrain », des agents des services, voire des usagers. Dans cette même perspective, se trouve souvent promue l’idée de « faire ensemble », en poussant à la coopération ou au « partenariat » les institutions qui interviennent dans un même champ de pratique. On en trouve une parfaite illustration dans l’expérience des REAAP, qu’il s’agisse de la manière dont a été pensé le dispositif ou des modalités selon lesquelles il a été mis en œuvre dans certains départements, comme dans le département C. C’est d’ailleurs ce qui ressort très clairement du rapport récent que l’IGAS a publié au sujet des REAAP (IGAS, 2004).

22Au sommet de l’État, tout se passe comme si les responsables de la DIF avaient perçu la nature du mouvement en cours dans le champ de l’intervention familiale et comme s’ils avaient voulu penser un dispositif capable de récupérer les énergies à l’œuvre et de les fédérer. On sait que le premier délégué interministériel à la famille, Pierre-Louis Rémy, était en contact étroit avec les mouvements familiaux et qu’il était au fait des expériences et des tentatives existantes. Le comité qui s’est réuni pour préparer la circulaire et la Charte représentait également la diversité des partenaires en présence. Le projet, tel qu’il se concrétise dans la Charte et la circulaire, traduit cette connaissance du terrain. Il montre que ses rédacteurs savaient de quoi la base est faite : un mouvement porté par des acteurs, dont certains appartiennent aux professions reconnues du champ médico-psychologique, tandis que d’autres sont des profanes, mais un mouvement dont l’action se situe à la marge des institutions quand elle ne se définit pas contre celles-ci. Les médiateurs familiaux ou les intervenants des lieux d’accueil enfants parents sont psychologues, éducateurs, assistantes sociales et certains ont leur emploi principal dans les institutions du social. En s’engageant dans le soutien à la parentalité, ils cherchent à renouveler les cadres traditionnels de leur action. Créer un lieu d’accueil, ouvrir un « groupe de parole » pour les parents, c’est une manière d’offrir un espace différent, dans lequel les intervenants se placent en retrait tandis que les usagers sont incités à se prendre en charge eux-mêmes. Dans cette perspective, on ne peut pas faire « à la place des parents », il n’existe pas un seul modèle des relations familiales, ni une seule manière d’exercer le rôle de parent, et les nouveaux dispositifs se doivent de mettre les parents en responsabilité. Or, cette idéologie est reprise, voire magnifiée, dans la circulaire de la DIF : il s’agit de faire avec les services existants et, pour ceux-ci, de faire avec les parents. L’originalité du projet vient de cette délégation « en cascade ». On retrouve la représentation d’un cercle vertueux : reconnaître les initiatives permettra aux acteurs impliqués, professionnels ou non, d’intervenir eux-mêmes avec une légitimité accrue, de sorte que les parents touchés par les actions se sentiront mieux reconnus dans leur rôle. L’ensemble du dispositif est animé par un souffle démocratique, une idée de liberté et de responsabilité. On a confiance dans le fait que l’autonomie laissée aux instances locales leur permettra de trouver les solutions correspondant au plus près à l’état de leurs relations et aux besoins des familles. De même, on préfère ne pas délimiter les actions à soutenir et les manières de travailler avec les parents pour respecter la diversité des expériences et celle des situations familiales.

23L’exemple du département C, comme celui d’autres départements, suggère que cette manière « ouverte » de concevoir l’action de l’État n’était pas entièrement utopique. Les observations faites dans ce département démontrent que le projet était viable pour autant qu’il s’inscrive dans un contexte favorable, celui dans lequel des relations de confiance préexistaient entre les acteurs concernés. Dans ce département, la parentalité était déjà un objet d’investissement fort de la part des institutions sollicitées. L’implantation du REAAP a suscité une vague d’intérêt supplémentaire. En s’appuyant sur la circulaire, les institutions ont pu réunir les acteurs et renforcer leur intervention. Les différents participants ont continué leur activité en faveur des parents, en se sentant mieux reconnus et mieux appuyés du fait qu’ils se trouvaient inclus dans un dispositif ayant une assise large. Des structures ont pu coopérer d’une manière nouvelle : par exemple certaines associations départementales, comme l’École des parents ou un collectif réunissant des associations de médiation, ont pu offrir leurs services à des structures locales, MJC ou centres sociaux, pour l’organisation de conférences destinées aux parents. Par ailleurs, des parents associés d’une manière informelle ont pu recevoir du soutien et voir leur action commune valorisée. Les résultats obtenus dans ce département traduisent l’équilibre qui a été trouvé et maintenu entre les institutions et les associations participantes. Les décisions sont restées entre les mains des « tutelles » associées, mais elles ont été prises en maintenant constamment actif le collectif réunissant l’ensemble des structures adhérant au REAAP.
Si l’on ne peut que s’enthousiasmer, comme dans ce département, de la dimension d’animation et de reconnaissance qui résulte de l’action de l’État dans son rôle d’entraîneur, il faut aussi mentionner les réserves qui lui sont adressées. En effet, ne peut-on pas s’inquiéter, comme le font certains professionnels, de la dynamique engagée lorsque celle-ci conduit à survaloriser certaines pratiques sans offrir des garanties suffisantes quant à la qualité de la prestation proposée ? On pense ici plus spécialement au développement des « groupes de parole », dont on n’a pas fait état jusqu’ici. Ces groupes de parole ou « groupes de parents », constituent l’une des formes d’action qui ont été fortement valorisées dans l’expérience des REAAP. Il s’agit, en pratique, de réunir des parents, autant que possible à leur demande, pour leur proposer un lieu d’expression de leur vécu et de leurs difficultés de parents. Les groupes de parole sont généralement animés par un ou deux professionnels expérimentés et répondent à une déontologie précise – notamment en ce qui concerne la confidentialité des propos qui y sont échangés (Dialogue, 2001 ; Masclet, Rozier, 2000). Les groupes de parents, dont certains préexistaient à la création des REAAP, étaient expressément nommés dans la circulaire de la DIF et leur développement y était encouragé. Ils constituent une solution apparemment aisée à mettre en œuvre, peu coûteuse et proche des parents intéressés qui sont en quelque sorte invités, dans un tel cadre, à se « rendre le service à eux-mêmes ». Le risque existe cependant, souligné par certains acteurs, qu’à promouvoir un tel dispositif, on en ait suscité la création, dans toute la France, d’une manière qui va bien au-delà de la demande des parents et des compétences des intervenants. Pour profiter de « l’effet d’aubaine », certaines structures se sont en effet dotées de tels groupes et les ont offerts aux parents, quitte à s’éloigner de l’objet principal de leur action et de leur savoir-faire de base. Si on ne connaît pas d’évaluations précises à propos d’une telle dérive, on peut trouver ici l’illustration d’un effet non voulu de l’entraînement de l’État.

Un retour de l’État aux affaires familiales au moindre coût ?

24Une autre lecture de la mise en place des REAAP est possible, pas nécessairement exclusive de la précédente, qui met l’accent sur l’opportunisme des services dans leur intervention sur la question de la parentalité.

25Pour évoquer cette dimension de l’action publique, il faut rappeler que l’État central avait quitté le secteur de la famille, en 1972, avec les lois de décentralisation. Depuis lors, ce sont les départements qui se trouvent en charge de l’essentiel des questions familiales et qui exercent la tutelle sur nombre de structures intervenant dans le champ social. La création d’une délégation interministérielle à la famille et la définition d’une politique visant à mettre en réseau les initiatives locales, constituaient à cet égard un « retour de l’État » dans ce domaine. Ce retour n’est d’ailleurs pas sans poser problème aux DDASS qui ne disposaient plus, en 1999, ni des personnels, ni des dossiers garantissant une connaissance des structures existantes. La nouvelle directive les a contraintes à rechercher des alliances qui n’ont été faciles ni à solliciter ni à gérer. Surtout, ce retour de l’État dans le champ familial n’est pas sans faire question dans son principe. L’État veut-il reprendre pied dans un domaine dont on sait qu’il constitue l’un des volets les plus importants de -l’action des départements ? Cherche-il ainsi à capitaliser, en les « labellisant » à son profit, les acquis de multiples expériences, jusqu’alors éparses, mais dont on peut pressentir qu’elles vont dans une même direction et proposent une même vision « moderne » de la parentalité ?

26Un trait supplémentaire de l’opportunisme dont fait preuve l’État pour lancer cette nouvelle politique de la parentalité réside dans les moyens limités qu’il y consacre. En 1999, ce sont 63 millions de francs qui sont alloués aux REAAP, ce qui, à l’échelle du pays tout entier, représente une somme assez dérisoire [8]. Le projet inclut, certes, une participation, à égale hauteur des autres « poids lourds » de l’action sociale que sont les conseils généraux et les CAF, mais cette participation, souhaitée au niveau national, ne s’est pas nécessairement concrétisée au plan local. On peut en effet se demander si les institutions sollicitées ont partout accru les subventions allouées aux projets aidés ou si elles ont seulement inclus dans leur contribution aux nouveaux réseaux des sommes qu’elles destinaient, année après année, aux interventions sociales relevant du champ familial. Les différentes instances départementales ont certes participé au lancement du REAAP, mais une évaluation précise de l’effet d’entraînement sur le plan financier reste à faire.

27Pour les services et les associations qui ont été répertoriés au titre du REAAP et soutenus par ces subventions, les montants dont ils ont pu bénéficier sont restés, sauf exception, bien limités. Il est rare de dépasser 100 000 francs de l’époque par an. Et ces crédits ont également été marqués du sceau du provisoire, puisqu’il s’agissait normalement de subventions de démarrage, pour lesquelles le « relais » devrait être ensuite pris par une autre institution.

28Si l’État investit ainsi à faible coût le champ de la parentalité, c’est, rappelons-le, avec des justifications très précises. Il ne s’agit pas d’ajouter une nouvelle source de subventions à celles qui existent déjà en faveur des dispositifs professionnels de soutien au couple et à la famille. Pas question, en principe du moins, de doter à nouveau des consultations ou des services déjà financés par ailleurs. On refusera aussi d’allouer une subvention pour du conseil conjugal, de la thérapie de famille ou de la médiation familiale. Les subventions des REAAP devaient servir à soutenir, pendant un temps limité, des initiatives locales, venant des parents eux-mêmes, et pour les quelles l’apport de professionnels n’est que subsidiaire.

29Cette perspective particulière développée dans les REAAP traduit une certaine méfiance vis-à-vis des professionnels de l’enfance et de la famille. Cette méfiance – dont le sens sera analysé plus loin – a sans doute eu pour effet de rendre délicate la mise en œuvre même du projet dans l’esprit recherché. En effet, les initiatives de parents, visées par le projet, ne sont pas si nombreuses à émerger dans la spontanéité et à se faire connaître des institutions et elles ne sont pas si faciles à susciter de la part des acteurs impliqués dans le soutien à la famille. Au cours de notre enquête, en recherchant les structures ayant une action auprès de parents, nous avons rencontré à plusieurs reprises des associations ayant le profil précis visé par la DIF, mais qui ignoraient tout de la création des REAAP.

30Les associations et les services qui ont été répertoriés et aidés ont d’abord été ceux qui, se trouvant proches des centres de décision, ont eu connaissance assez tôt du lancement des réseaux et ont pu y participer activement, ou du moins présenter des projets correspondant aux orientations définies par la DIF. En fait, parmi les premiers bénéficiaires des subsides alloués à ce titre figurent des structures bien connues des conseils généraux et des CAF, que ces institutions ont pu introduire dans les réseaux dès lors qu’elles étaient sollicitées par les DDASS pour participer à l’animation et à la prise de décision sur la dotation de l’État. Des organisations importantes, structurées, connues, déjà rompues à l’exercice que constitue la demande de subvention ont eu plus de chance de figurer parmi les promoteurs et les bénéficiaires du REAAP. Cela ne signifie pas que ces services n’ont pas été, à la faveur de leur intégration dans le réseau, poussés à innover et à développer des actions plus proches des destinataires que sont les parents. On pense par exemple à une association soutenue par le conseil général dans l’un des départements urbains étudiés : offrant du soutien aux travailleurs sociaux en butte à des difficultés dans leur travail avec les familles, cette association a mis en place, sous l’étiquette et avec le soutien du REAAP, une permanence à l’intention des parents en difficulté dans un collège.

31Au fond, l’opportunisme de l’État dans son retour aux affaires familiales peut se retrouver « en cascade » aux différents niveaux du système, les structures ayant voulu profiter de l’effet d’aubaine évoqué plus haut.

32Si une telle vision utilitariste a bien eu pour effet de valoriser la parentalité, sa limite tient au fait qu’elle a pu aussi se retourner contre les REAAP. Cela a été le cas au moment où ceux-ci se sont trouvés mis en cause, peu avant les élections d’avril 2002, au motif que des actions de parents ou de professionnels isolés restaient peu visibles et que l’investissement réalisé dans les réseaux donnait peu d’occasions de communiquer à leur sujet au sommet de l’État. De fait, les associations et les structures encouragées étant très disparates, animées souvent par des bénévoles ou par des professionnels à temps très partiel, il était difficile d’en retirer une image générale, « médiatique », à l’exception des grands colloques réunissant plusieurs centaines de personnes lors du lancement ou de l’anniversaire des REAAP.
Les REAAP ont certes passé le cap du changement de majorité et se sont vus reconduits, ce qui a rassuré les acteurs locaux qui s’y étaient engagés, mais leur développement suscite des questions quant au type d’investissement que l’État a cherché à avoir dans le secteur familial, en encourageant ce type d’initiatives.
N’y a-t-il pas, dans la méfiance vis-à-vis des professionnels de l’action sociale et le projet d’encourager des actions peu professionnalisées, voire des « initiatives de parents », une stratégie, plus ou moins explicite, qui dépasse le souci, légitime, de se valoriser en s’associant au développement d’une thématique nouvelle ? Comment analyser cette préférence pour de nouveaux dispositifs issus de la sphère privée et associative, justifiée par une rhétorique de l’innovation et de la proximité avec les parents ? Ne peut-on pas y voir l’expression d’un mouvement plus profond dans un temps où les professions du social voient leurs fonctions questionnées et redéfinies – dans un sens qui, très schématiquement, les éloigne du terrain et leur donne un rôle de coordination et de décision ? Ne peut-on pas voir dans le projet des REAAP la valorisation d’expériences qui, combinant professionnalisme et bénévolat ou faisant appel à des acteurs déjà employés par ailleurs, laissent penser que l’intervention sociale en direction des familles peut se réaliser d’une manière plus « légère » et surtout moins coûteuse que celle qui a cours traditionnellement dans le secteur institutionnel ? On peut donner l’exemple des relais enfants-parents, qui prennent en charge une dimension particulière du rôle des institutions pénitentiaires, une dimension que celles-ci ont du mal à accomplir : la relation des détenus avec leur famille. Accepter et soutenir l’initiative associative, c’est prendre acte du fait que l’intérêt des enfants des détenus, comme celui des détenus eux-mêmes, est de conserver des contacts entre eux. Pour autant, c’est aussi considérer que cette sorte de médiation – qui présente de grandes difficultés et certains risques pour les enfants – peut-être valablement confiée au secteur associatif, dans des conditions qui combinent l’action de professionnels et de bénévoles, d’une manière beaucoup moins coûteuse que ne le serait une véritable prise en charge dans le cadre institutionnel. On peut voir un intérêt à cette délégation : les associations, les détenus et leurs enfants, bénéficient grâce à elle d’une liberté qui les rend indépendants des intérêts de l’administration pénitentiaire. Mais on peut y trouver aussi la tentation, à termes, d’une réduction drastique des sommes allouées par l’État à ce type d’activité qu’il « soutient », mais de façon très subsidiaire, et le risque, sur le même modèle, d’une déprofessionnalisation et d’un renvoi au secteur caritatif de pans entiers de l’intervention sociale. Dans ce sens, l’opportunisme dont fait preuve l’État en développant une instance comme les REAAP, nécessite d’être suivi de près.

Le repli sur les stratégies de contrôle

33Un dernier aspect de la mise en place des réseaux mérite enfin d’être mentionné : le repli sur des stratégies qu’on peut qualifier de bureaucratiques. Des directions déconcentrées de l’action sociale ou encore des responsables au niveau des départements ont participé à cette mise en place d’une façon qui témoigne de leur conception du rôle de l’État. Nonobstant l’esprit dans lequel les directives étaient proposées, on peut lire dans leur action la méfiance à l’égard de l’innovation et le souci de ne rien « lâcher » tant dans l’élaboration des règles que dans la mise en œuvre du contrôle sur le domaine concerné, celui de l’intervention sociale en direction des familles. C’est ainsi que l’appel au partenariat s’est transformé en un « entre soi » des institutions et que le souci de rechercher et de valoriser des expériences originales, proches des parents, s’est transformé en un retour sur des solutions connues et validées. Cette approche particulière du projet des REAAP a donné lieu à des avatars divers, par exemple le développement d’inventaires et de taxinomies formelles des interventions destinées aux parents et la recherche de critères permettant de les évaluer et de les financer. On ne peut certainement pas ignorer l’intérêt qu’il y a, aujourd’hui, à développer des procédures permettant d’analyser et de certifier la qualité d’une intervention ou d’un programme. Il n’en reste pas moins que le développement excessif de telles procédures a pu passer, dans certains cas, auprès des « porteurs de projets » que sont les associations invitées à participer au REAAP, comme l’expression d’une incompréhension totale à l’égard de la spécificité de leur action et comme le moyen d’éluder des questions plus importantes, s’agissant de la mobilisation des acteurs en faveur de la parentalité.