La mobilisation de l’État au service du capital ?

11Classiquement, les transformations de la société par l’État peuvent s’analyser à partir des travaux du courant néo-marxiste, ce qui a été largement le cas en Grande-Bretagne pendant les années Thatcher. Marx le premier a mis en évidence le fait que le marché autorégulé, le supposé libre jeu efficace des forces du marché, constitue une utopie. Dans cette perspective, l’État joue un rôle essentiel, notamment à partir de la notion d’accumulation primitive et de l’idéologie, reflet des forces dominantes. Cet argument a été repris dans diverses recherches empiriques. À titre d’exemple, la recherche classique en sociologie urbaine de Logan et Molotch (1987) sur les coalitions urbaines de croissance et le fonctionnement des marchés immobiliers urbains aux États-Unis éclaire empiriquement le rôle social de l’État dans ces coalitions de croissance. L’État intervient tout d’abord comme garant de l’ordre social, notamment par l’idéologie, et par la régulation des différents intérêts sociaux – argument classique des néomarxistes – condition essentielle pour l’investissement immobilier. Il intervient ensuite dans la phase d’accumulation, mettant à disposition des promoteurs immobiliers des terrains à prix bradés ou des subventions.

12Ce type d’analyse a été mobilisé pour expliquer les transformations de la société britannique. Dans cette optique, le rôle de l’État dans le projet politique de Thatcher est analysé pour recréer les conditions d’une accumulation profitable, ainsi qu’en termes d’idéologie et de maintien de l’ordre. De nombreux auteurs ont insisté sur la mobilisation de l’idéologie de la démocratie d’actionnaires, la mobilisation nationaliste pendant la guerre des Malouines, l’obsession sécuritaire du gouvernement  [2]. Pour ce qui concerne le maintien de l’ordre social, d’autres ont analysé le recours à la justice dans le cadre des relations professionnelles, les limitations législatives des activités des syndicats ou l’enfermement des pauvres. Le retrait de l’intervention publique et les privatisations ont permis la création de nouveaux marchés subventionnés par l’État, qui a réuni les conditions de l’investissement, parfois de la spéculation. On a bien assisté à une coopération étroite (une coalition de croissance pour reprendre les termes de Logan et Molotch, 1987) entre intérêts financiers, grands acteurs économiques et État, pour assurer le développement économique. L’État n’a pas disparu dans ce cas, il a organisé cette phase, en a déterminé le rythme, a joué à plein le rôle de régulateur, tout en subventionnant la phase d’accumulation.

13Ces analyses sont-elles suffisantes pour reconstituer notre puzzle ? Pas vraiment. L’analyse de l’idéologie, des croyances, des coalitions d’intérêts, si elle peut peut-être contribuer à expliquer la mobilisation d’une partie de la population autour du projet néolibéral de Thatcher, n’explique pas les comportements routiniers, leur évolution, les micro-transformations observables de manière régulière dans la vie quotidienne. Toutes ces dimensions vont au-delà de la dimension politique de l’analyse marxiste du rôle de l’État. Ces transformations sont fondamentalement sociales.

14En d’autres termes, l’accent mis, dans une perspective plus ou moins néomarxiste, sur la capacité de l’État à transformer la société britannique dans le cadre du projet néolibéral porté par les gouvernements Thatcher ne permet pas d’ordonner notre puzzle. Il nous faut analyser plus complètement la force de changement social associée à ce projet politique, les mécanismes en jeu, et le rôle de l’État.

L’État crée la société de marché, il oriente les comportements des acteurs du marché

15Si Marx a bien mis en évidence les ressorts politiques et économiques du fonctionnement des marchés, c’est Polanyi qui a sans doute écrit la critique la plus féroce de l’idéologie du marché autorégulé et de ses effets dans les sociétés industrielles.

16Dans son ouvrage de 1944, La grande transformation, aux origines politiques et économiques de notre temps, Polanyi insiste bien davantage que Marx sur l’importance des paramètres sociaux et politiques des activités marchandes. Au-delà de sa célèbre analyse de l’encastrement du marché, il souligne deux éléments essentiels à la compréhension de ce qu’il appelle la société de marché dans un système capitaliste. En premier lieu, de manière plus précise que Marx, il insiste sur la capacité de l’État à créer, manipuler, sanctionner les comportements des acteurs sur le marché, c’est-à-dire à orienter les comportements en définissant les paramètres des activités marchandes. En second lieu, il met l’accent sur le fait qu’une société de marché nécessite des conditions sociales et des comportements particuliers au-delà des règles de propriété ou de l’idéologie. En d’autres termes, le marché autorégulé pour fonctionner doit être organisé au sein d’une société de marché… qui n’existe pas de manière spontanée : elle doit être construite, élaborée, notamment par l’État. Le marché autorégulé est pour Polanyi une institution (institutional structure) créée et planifiée par l’État. Polanyi montre bien par ailleurs comment le développement du marché autorégulateur a nécessité une croissance massive et continue de l’interventionnisme et du contrôle de l’État : « En fait, réglementations et marchés grandissaient ensemble. Le marché autorégulateur était inconnu. » (Polanyi, [1944] 1983, p. 102).

17Reste alors la question centrale : qu’est-ce qu’une société de marché ? Comment est-elle créée ? Polanyi s’appuie sur l’anthropologie pour développer une critique du libéralisme économique qui a pour but de montrer que l’homo economicus est le produit d’une société de marché et non pas l’inverse.

18Reprenant Polanyi, il nous semble possible d’insister sur le fait qu’une société de marché ne doit pas seulement être définie à partir des deux éléments marxistes, à savoir : comme une société au sein de laquelle les capacités de résistance aux mécanismes marchands ont été annihilées par des législations contraignantes, une société au sein de laquelle le projet néolibéral est devenu hégémonique au sens de Gramsci. Une société de marché doit être définie selon nous comme une société au sein de laquelle les comportements des organisations et des individus, dans leur vie quotidienne, sont orientés, contraints, alignés sur les principes de l’économie de marché. Une telle conception peut nous permettre de progresser dans la compréhension du puzzle à condition de préciser un mécanisme  [3] et un processus qui rendent possible un tel « réalignement » des comportements, des conduites, à savoir premièrement le contrôle et la destruction des relations sociales et, deuxièmement, la création d’acteurs du marché par des mécanismes assurant l’insécurité et l’imprévisibilité.

19Le premier argument est bien connu, il est au cœur du livre de Polanyi, qui donne maints exemples dramatiques de cette destruction des structures sociales traditionnelles, des solidarités sociales ou des institutions sous les coups de boutoir du marché. En permettant, en encourageant les acteurs à se comporter de manière efficiente comme des acteurs rationnels égoïstes, les régulations de marché détruisent les bases normatives des institutions, de l’action collective. L’État peut contribuer à créer ces bases, à introduire et maintenir un ensemble de règles qui constituent les paramètres au sein desquels les mécanismes de marché peuvent produire leurs effets. La société de marché est d’abord construite par ces institutions qui délégitiment d’autres comportements et/ou rendent plus efficaces et légitimes les comportements des acteurs rationnels égoïstes  [4].

20La question des structures de récompenses (structure of rewards) et de sanctions des individus constitue le second point essentiel de notre raisonnement, qui contribue à la production et reproduction de l’ordre social. Il renvoie à l’analyse wébérienne de la bureaucratie.

Une nouvelle révolution bureaucratique ?

21La transformation des comportements des individus et organisations britanniques requiert selon nous de revenir au pouvoir de transformation sociale que Weber attribue à la bureaucratie. Weber utilise le terme « révolution bureaucratique » qui change les individus « du dehors » en transformant les conditions auxquelles ils doivent s’adapter. Son analyse de la bureaucratie comme force révolutionnaire s’oppose à l’autre grande force révolutionnaire, à savoir le charisme (Weber, [1922] 1972, pp. 657-658). « La rationalisation bureaucratique peut aussi, comme nous l’avons vu, être une force révolutionnaire de premier ordre contre la tradition et tel a souvent été le cas. Mais c’est grâce à des moyens techniques qu’elle révolutionne, et ceci en principe – comme cela se produit dans toute transformation de l’économie – “de l’e térieur”. Elle révolutionne en premier lieu les faits et les structures [Dinge und Ordnungen], puis, partant de là, les humains en modifiant leurs conditions d’adaptation au monde extérieur et éventuellement en augmentant leurs possibilités d’adaptation grâce à la mise en place de moyens et fins rationnels. La force du charisme, au contraire, repose sur la croyance en une révélation et un héros, sur une importante persuasion émotionnelle et sur la valeur d’une manifestation du religieux, de l’éthique, de l’artistique, du scientifique, du politique ou quoi que ce soit, sur l’héroïsme, que ce soit dans le domaine de l’ascèse ou la guerre, la justesse de la sagesse, la magie de la grâce ou encore tout autre forme d’héroïsme. Cette croyance révolutionne les humains “de l’intérieur” [“von innen heraus”] et cherche à donner forme aux faits et aux structures [Dinge und Ordnungen] selon son propre vouloir révolutionnaire. » (Weber, [1922] 1972, pp. 657-658).

22Charisme et bureaucratie sont bien deux forces révolutionnaires de changement social, de destruction de systèmes sociaux traditionnels et de création de nouveaux systèmes, avec tout ce que cela comprend de violence et de résistance. Les deux forces diffèrent cependant profondément : le charisme apparaît dans des contextes particuliers, contingents ; il est peu contrôlable, est indifférent ou hostile à l’économie, et vise à changer les individus et leur culture « à l’intérieur ». À l’inverse, la force de transformation de la rationalisation bureaucratique est tout à fait compatible avec la modernisation de l’économie, elle rend les comportements plus prévisibles, participe à la production de l’ordre social organisé à partir du calcul, de l’efficience, de la rationalisation. Il s’agit bien d’une force qui détruit les formes intérieures et crée de nouvelles institutions qui vont contribuer à la définition des acteurs et de leurs intérêts.

23La comparaison rapide de la société de marché de Polanyi et la domination bureaucratique de Weber permet de mettre en évidence les structures de récompenses qui contribuent à la production de l’ordre social. En effet, dans les deux types d’ordre social, la stabilité est obtenue par la création de systèmes de récompenses qui garantissent un certain niveau de prévisibilité des comportements  [5]. Scott (1996) a suggéré de différencier ces deux types d’ordres sociaux à partir des techniques, des instruments utilisés pour assurer la prévisibilité de l’action et de ses résultats, et des intermédiaires mobilisés par exercer un contrôle. Cependant, et c’est le point qui nous intéresse ici, non seulement les logiques, certes différentes du marché et de l’État, sont des formes compatibles d’organisation sociale, mais ce sont des formes complémentaires  [6].

24Les analyses classiques de Weber sur les instruments de la bureaucratie montrent les effets des mécanismes « command and control » sur le comportement des fonctionnaires qui obéissent à leur hiérarchie, jusqu’à un certain point  [7]. Pourtant, plus que Weber, Polanyi est assez sceptique quant à la capacité du droit à garantir la stabilité sociale dans une société de marché. La question de l’obéissance et de la loyauté des acteurs dans un système de domination bureaucratique, indépendamment des mécanismes de contrôle et de surveillance, est une question classique des sciences sociales.

25La célèbre remarque de Bismarck qui constatait que l’obtention d’une retraite payée par l’État offrait la meilleure garantie de loyauté de ses fonctionnaires nous met sur la piste des principes d’incitations, de récompenses opérant au sein de la bureaucratie : ils donnent de la stabilité et de la prévisibilité aux fonctionnaires en échange de leur obéissance et de leur loyauté. Lorsque cette loyauté est systématiquement récompensée, les acteurs peuvent être commandés et l’on peut compter sur leur obéissance. En forçant un peu le trait, on pourrait dire que Weber laisse entendre que la stabilité et la prévisibilité sont deux mécanismes-clés pour s’assurer de la loyauté des fonctionnaires et de la prévisibilité des résultats de l’action de ceux qui sont soumis à la domination bureaucratique. Cependant, Weber est clairement conscient du fait que l’acteur, au sein de la bureaucratie, est peu adapté à un environnement caractérisé par l’innovation, l’instabilité, le leadership. La stabilité permet sans doute la prévisibilité, mais ne caractérise pas les relations de marché. Ceci ne nous permet pas de comprendre comment la stabilité peut être produite dans un ordre social instable comme le marché.

26En utilisant Weber et Polanyi de la sorte, nous essayons de mobiliser l’un de leurs acquis parfois mis de côté par les sociologues, à savoir la construction politique du marché (i.e. pas seulement la construction sociale)  [8]. Cela dit, ces auteurs s’intéressent, à l’origine, à l’émergence du marché autorégulateur et non à la transformation de la gestion de l’État en tant que telle. Weber ne développe pas l’analyse de l’utopie du marché comme le fait Polanyi. Mais Weber, s’il ne développe pas l’idée de relations économiques encastrées ou désencastrées, ne considère pas non plus le marché comme une forme spontanée, mais bien comme une invention relativement récente, voire un artifice. Dans une conférence de 1906, il s’exprime en termes quasi polanyiens pour distinguer le vieil ordre économique du nouveau en termes de principes d’organisation et de motivations : « Le vieil ordre économique renvoie à la question suivante : comment est-il possible, sur un lopin de terre donné, de donner des ressources et du travail au plus grand nombre d’hommes ? Le capitalisme pose une question différente : à partir de ce lopin de terre, comment produire le plus de récoltes possible pour le marché avec aussi peu de main-d’œuvre que possible. » (Weber, [1906] 1948, p. 367). Il conclut d’ailleurs son paragraphe en soulignant à propos de la paysannerie « le combat mené depuis 1 000 ans contre l’invasion de l’esprit capitaliste » (ibid.).

27Nous sommes bien conscients du fait que nous mobilisons un cadre d’analyse de manière différente de ce qu’avaient envisagé les auteurs. De même, nous reprenons de Weber l’analyse de la construction politique du marché et du point crucial, selon lui, de la stabilité, de la prévisibilité du comportement de la bureaucratie légale rationnelle, qu’il oppose au caractère imprévisible et discrétionnaire de l’administration pendant les périodes plus anciennes, ce qui rendait plus périlleuses et difficiles les anticipations des acteurs privés. La création de l’État de droit et d’une bureaucratie au comportement prévisible est donc essentielle dans son raisonnement concernant la construction politique du marché.

28L’analyse que nous proposons opère par conséquent un glissement par rapport à l’analyse originale de Weber en termes de « révolution bureaucratique ». Nous reprenons les catégories de raisonnement de Weber en termes de prévisibilité pour montrer, en sens inverse, comment l’État, en promouvant le changement incessant, en déstabilisant les institutions et en créant un nouveau système de sanctions et de récompenses, rend prévisible le comportement des acteurs individuels et collectifs.

29Au sein d’un système de marché, le comportement des acteurs n’appartient pas, en principe, au registre de l’obéissance à des ordres, mais de la poursuite individuelle de leur intérêt. Ceci pose un problème de stabilité sociale d’une société de marché. Comment s’assurer de la prévisibilité des actions et de leurs résultats lorsque les acteurs ne sont pas contraints par la loyauté au sein d’un environnement stable et prévisible ? Polanyi souligne à juste titre qu’une pure société de marché n’est qu’utopie car le marché pose des problèmes insurmontables de stabilité sociale qui ne peuvent être résolus que par le recours à des ressources ou des régulations non marchandes.

30On peut tirer de ce point la proposition suivante : les relations de marché ne sont pas forcément un problème pour les relations hiérarchiques ou les relations de pouvoir, elles peuvent se renforcer l’une l’autre.

31Cette question du contrôle, de l’orientation, de la société au-delà des instruments « command and control », des interventions hiérarchiques directes est au cœur des travaux contemporains sur l’État, la gouvernance, la régulation, la multiplication des instruments de concertation, de pilotage, de consultations des individus et des organisations (Salamon, 2002 ; Hood, 2007 ; Hood et al., 1999 ; Politt et Bouckaert, 2000 ; Lascoumes et Le Galès, 2004, 2007). À partir du cas allemand et d’interrogations sur l’ingouvernabilité des sociétés complexes, Mayntz (1993,1999) a posé cette question de la coordination et du pilotage des acteurs, des groupes, des réseaux, de sous-systèmes sociaux autonomes. À la différence de ces travaux au sein du chantier de la gouvernance, notre interrogation a pour point de départ la transformation radicale des comportements des individus et des groupes, au niveau micro, dans le sens de la société de marché. Comment un État a réussi cette transformation ? Par quels mécanismes ?

32En d’autres termes, afin de reconstituer notre puzzle, au lieu de privilégier les croyances, la politique, les idées, cette analyse nous conduit à privilégier les transformations institutionnelles qui résultent des injonctions de l’État et de la bureaucratie ainsi que leurs effets sur les comportements et les orientations des acteurs. Nous allons tester cette hypothèse sur deux cas brièvement synthétisés.

Un État moins interventionniste, centralisé, qui gouverne à distance, affaibli par la crise économique

35Il est sans doute utile de rappeler que la Grande-Bretagne est un royaume multinational ou le mot « État » a longtemps fait figure de terme inadapté. Les Britanniques sont les sujets de la Couronne, et le gouvernement central n’est qu’un élément de l’État représenté par la Reine. Les conceptions du bien commun, de l’intérêt général, du domaine public sont bien différenciées de la question de l’État. Il n’existe pas de droit public en tant que tel dans un pays de Common Law  [9]. Le système politique classiquement qualifié de « modèle de Westminster » était organisé par, et autour, du Parlement sans Constitution écrite. Historiquement, le gouvernement central n’a pas joué le même rôle qu’en France ou en Scandinavie. L’intervention de l’État a toujours été soumise à la critique vigoureuse des élites des puissants milieux d’affaire, et de la City de Londres en particulier. Cela se mesure par un poids historiquement relativement faible de la dépense publique en pourcentage du PIB, sauf pendant les années 1930 et l’après-guerre, même si les évolutions de longue durée sont très parallèles et que les écarts relatifs ne s’accroissent pas dans le temps.

TABLEAU I.

Évolution du poids de la dépense publique en pourcentage du PIB

TABLEAU I. – Évolution du poids de la dépense publique en pourcentage du PIB 1870 1913 1937 1960 1994 2000 (environ) (environ) (environ) Royaume-Uni 9,4 12,7 30 32,2 42,9 39,2 France 12,6 17 29 34,6 54,9 51,4 Source : Chiffres de la Banque mondiale, actualisés dans Economic outlooks (OCDE).

Évolution du poids de la dépense publique en pourcentage du PIB

36Cela signifie, en retour, que le gouvernement central a eu un rôle moins interventionniste qu’en France, que les mécanismes de marché et les professions (ou le gouvernement de club) ont continué à jouer un rôle plus important dans le mode de gouvernance du pays (Moran, 2003). Les comparaisons en termes de traditions étatiques, de types d’État-providence (Esping-Andersen, [1990] 2007) ou de variétés de capitalisme (Shonfield, 1965 ; Crouch et Streeck, 1998) mettent en avant ce caractère plus arbitre, conservateur et régulateur de l’État britannique.

37Ceci ne l’a pas empêché de développer des modes de gouvernement à distance, « hands off » ou « at arms’lengths », to t à fait efficaces, à partir d’une élite de fonctionnaires basés à Londres (Moran, 2003 ; Burgi, 1992). En revanche, les analyses des administrations publiques mettaient classiquement en cause, au-delà d’une administration centrale peu nombreuse et élitiste, la relative inefficacité et les dysfonctionnements des autorités locales, des chemins de fer ou de l’imposante organisation du National Health Service.

38Rappelons ensuite à quel point la Grande-Bretagne des années 1970 est en crise et considérée, en interne comme en externe, comme l’homme malade de l’Europe. L’appel au Fonds monétaire international en 1975, lors d’une crise financière sans précédent, ou les grèves à répétition qui culminent lors du « Winter of discontent » de 1978-1979 ont fait office de révélateur brutal du déclin économique, en particulier industriel, dont souffrait le pays. La question du déclin hante les débats politiques et les controverses parmi les historiens depuis la fin du XIX^e siècle. Cette GrandeBretagne en crise est également profondément divisée : l’Écosse est mobilisée mais le nouveau statut n’est pas adopté par référendum, l’entrée sans enthousiasme dans la Communauté européenne en 1973 a renforcé les divisions politiques au sein des partis, la gauche politique et syndicale s’est profondément radicalisée, ce qui a conduit à de nombreux conflits sociaux. Ces divisions se traduisent par une instabilité politique particulièrement forte : la victoire surprise des conservateurs traditionnels de Heath en 1970, le retour des travaillistes en 1974 (double élection), la démission surprise du Premier ministre Wilson, remplacé par Callaghan en 1976 après une lutte âpre au sein du Parti travailliste, et, enfin, les élections de 1979 où les travaillistes apparaissent dans l’impasse.

39Le projet porté par Thatcher ne suscite pas l’enthousiasme mais les autres solutions ont échoué. L’appel au retour du modèle de l’État moins interventionniste, mais efficace, au dynamisme et au travail des individus et des familles aux dépens des syndicats et de la bureaucratie du secteur public, à la restauration de la grandeur britannique, a rencontré des échos dans la population. Même minoritaires, les gouvernements conservateurs ont proposé une voie de sortie de crise aux Britanniques qui s’est appuyée sur des modèles ou des mythes anciens et éprouvés, notamment la supériorité des régulations du marché sur un secteur public qui n’était caractérisé ni par une forte légitimité, ni par ses performances. Le système électoral donne une majorité claire au parti vainqueur de l’élection avec entre 42 et 45 % des suffrages. Thatcher gagne trois élections de suite et donne ainsi aux conservateurs la possibilité de poursuivre leur projet pendant onze ans. Ces victoires électorales successives ont profondément affaibli les oppositions.

40Les gouvernements britanniques, et les gouvernements Thatcher en particulier, ont utilisé les instruments classiques de l’État pour imposer la discipline du marché sur l’économie britannique, qu’il s’agisse de la réduction du pouvoir des syndicats, de la privatisation du logement social, ou de coupures de budgets publics. Ces points sont notamment bien mis en évidence dans l’ouvrage de référence de Gamble ([1988] 1994), The free economy and the strong state. Au-delà de cet aspect, nous essayons de mettre en évidence d’autres dynamiques qui nous paraissent aussi importantes et que nous avons rassemblées sous le terme « révolution bureaucratique ».

41Deux exemples sont présentés ici afin de faire apparaître deux mécanismes qui visent à l’explication de changements de moyenne durée, sur une dizaine d’années. En pratique, les deux mécanismes mis en évidence se combinent dans la plupart des secteurs, ils sont analytiquement distincts.

42Dans le cadre de cet article, la démonstration par des cas est par nature limitée. Nous avons fait le choix d’une présentation stylisée de mécanismes liés à une étude de cas pour faire ressortir les mécanismes de changement qui apparaissent ainsi sans chair, sans contradictions, sans résistances ou sans effets pervers. Ces éléments sont évidemment très importants ; mais ce n’est pas l’objet de cet article ; ils seront cependant évoqués en conclusion.

La création d’un marché interne : concurrence et nouveau système de récompenses et de sanctions pour créer des entrepreneurs et des individus rationnels, égoïstes et compétitifs

43Pour les conservateurs de Thatcher, le secteur public était à l’origine de nombreux maux dont souffrait la Grande-Bretagne. Transformer et réduire le poids de ce secteur, tout en baissant les impôts, ont donc été des priorités politiques majeures.

44Ainsi, la création de marchés internes ou de quasi-marchés pour la production et la fourniture de services au sein du service public a été une stratégie assez systématiquement poursuivie par les gouvernements britanniques depuis 1979 pour transformer ou, en langage néo-travailliste, « moderniser » différents secteurs  [10]. Le principe est assez simple : il s’agit d’organiser la fourniture de biens et de services publics à partir des principes du marché, à savoir la concurrence et l’échange fondé essentiellement sur les contrats et les prix, en séparant clairement les fournisseurs de service des acheteurs de service (purchaser/provider split). La recherche du profit devient le principe structurant d’organisation de la fourniture de ces biens et services et de l’organisation de la main-d’œuvre. Pour y parvenir, on remplace les imposantes bureaucraties verticales, hiérarchiques par un ensemble d’organisations, d’agences, relativement autonomes, moins importantes et moins étroitement contrôlées par les instruments « command and control ». Cha ue agence est responsable de l’exécution de son budget, alloué chaque année. L’indépendance relative de l’agence permet notamment une gestion du personnel qui échappe tout ou partie aux contraintes de la fonction publique ou au poids des syndicats. Les salaires des responsables des agences, ou parfois des personnels, comprennent une dimension qui varie en fonction des performances, notamment financières, de l’agence.

45Chaque agence achète et vend des services à d’autres agences, parfois au sein de la même organisation, du même ministère ou du même hôpital. Les objectifs des agences dépendent bien entendu de leur domaine d’intervention, mais toutes doivent respecter la doctrine fondamentale de la gestion publique formalisée par le gouvernement Thatcher sous le vocable « value for money », inspiré de l’audit (Saint-Martin, 2000), comprenant trois principes : 1) l’obtention des inputs de l’action publique au prix le plus bas possible ; 2) avoir la meilleure performance possible à partir d’un niveau donné d’inputs et 3) être le plus efficace possible en fonction des objectifs donnés.

46Dans de nombreux cas, les agences n’ont pas le monopole d’une tâche ou d’une fonction, soit leur périmètre géographique a été élargi, soit leurs fonctions sont plus diversifiées. En d’autres termes, les agences se sont retrouvées le plus souvent en concurrence avec d’autres organisations.

47Les auteurs marxistes ont depuis longtemps montré les effets de la concurrence en termes de discipline pour les organisations et les individus (Harvey, 1989). Harvey insiste sur le mode de régulation qu’implique la concurrence, et en particulier la discipline imposée par l’extérieur, ainsi que les sanctions qui menacent ceux qui ne jouent pas ce jeu. Cette concurrence est codifiée par des agences ou par le gouvernement central, parfois les médias, qui élaborent des classements, des indicateurs de performance qui contribuent à rendre naturelle et souhaitable cette logique concurrentielle, ce qui permet de nier ou de faire disparaître de l’agenda politique ou de réduire les ressources attribuées à d’autres questions. La réussite dans la concurrence s’impose peu à peu comme principe de légitimation de l’action publique, elle est naturalisée comme une contrainte incontournable.

48Le système de santé britannique avait été l’une des fiertés des Britanniques après la Seconde Guerre mondiale. Progressivement, cependant, et sans qu’il soit possible ici d’apporter des éléments de preuve indiscutables, il a été considéré comme l’un des moins performants d’Europe (qualité des soins et coûts).

49Par conséquent, lorsque le principe de la gestion par agences décentralisées s’est largement répandu dans la plupart des secteurs de l’action publique en Grande-Bretagne, le National Health Service a subi cette transformation à partir de 1988, soit après la troisième victoire électorale des conservateurs conduits par Thatcher, la remise en cause du système de santé se heurtant à de profondes réticences. Les principes des réformes ont été exposés dans le livre blanc Working for patients (1989). Le gouvernement Thatcher a attendu presque dix ans avant d’introduire un marché interne au sein du National Health Service car il a ait besoin d’une légitimité politique incontestable pour imposer cette réforme à des professions médicales très structurées et indépendantes. Dans ce cas également, la politique de santé des néo-travaillistes après 1997 a adapté et renforcé le cadre élaboré par les gouvernements conservateurs, comme l’indiquait clairement le livre blanc publié dès 1997, The new National Health Service : modern, dependable. Le quasi-marché interne au National Health Service a été réfomé et régulé différemment, mais pas supprimé. La différence majeure est venue des fortes augmentations de budget pour le National Health Service.

50L’introduction de mécanismes de marché ou quasi-marché interne au National Health Service s’est faite de ma ière progressive. La première rupture a consisté à retirer une partie des hôpitaux du contrôle des bureaucraties régionales, les Health authorities, en créant des Trusts, sortes de fondations dotées d’un budget propre et autorisées à concurrencer les hôpitaux privés. Une partie des hôpitaux sont devenus de fait des agences autonomes fournisseurs de prestations et de services pour les médecins d’une part, pour la Health authority d’a tre part. À l’inverse, les médecins de famille, les general practitionners et les Health authorities sont devenus des acheteurs de services à l’hôpital. Au lieu de garantir le budget annuel de l’hôpital ou de ses différents services, les Health authorities négocient avec eux des contrats annuels renouvelables et soumis à appel d’offres concurrentiel obligatoire. L’objectif était double : premièrement, rendre les hôpitaux plus sensibles aux demandes et objectifs de leur financeur d’une part, à savoir le gouvernement central et ses agences, de ses clients d’autre part, les general practitionners qui envoient les patients dans les hôpitaux et, deuxièmement, améliorer l’efficacité et l’efficience des hôpitaux. Le National Health Service était ré uté pour la longueur interminable des fameuses files d’attente. Le nouveau système a d’abord été introduit pour certains hôpitaux, une frange particulière des médecins. Des ajustements se font faits année après année avant la généralisation du système.

51Quels ont été les effets micro de cette transformation par l’État de sa bureaucratie ? Les individus, au sein de ces agences, ont d’abord dû faire face à un système bouleversé de sanctions et de récompenses. La multiplication des agences et l’introduction de mécanismes de marché ont eu un effet profondément déstabilisateur pour les individus et les organisations habitués à la hiérarchie, à des carrières relativement prévisibles. Dans le système des agences décentralisées, les individus, notamment les directeurs, sont récompensés de trois manières : ils peuvent bénéficier de promotions plus rapides et plus diversifiées au sein d’une agence, ou d’une agence à l’autre ; la progression de leur salaire échappe à la grille de la fonction publique ou aux grilles professionnelles standardisées, elle dépend de leur performance ; enfin, ils bénéficient d’une très grande autonomie dans la mise en œuvre des objectifs, ils échappent à des procédures très codifiées… dans les limites de la loi d’airain de value for money. Le système de sanction est aussi modifié : la sécurité de l’emploi n’est plus assurée, des agences peuvent être fermées et les individus se retrouver au chômage, la progression des salaires peut être négative, les moins qualifiés perdent des capacités de négociation.

52Prenons l’exemple d’un service hospitalier de chirurgie organisé en centre de coût. Le budget est désormais au cœur de l’organisation. Un service hospitalier ne se contente pas d’attendre des patients. Il négocie avec des médecins un prix pour un nombre d’opérations de tel ou tel type chaque année. Le médecin lui-même achète ces opérations. Si un hôpital lui fournit les opérations de l’appendicite à un prix plus intéressant pour une qualité qu’il juge équivalente, il a désormais intérêt à acheter ces paquets d’opérations au prix le moins cher car son revenu va dépendre de sa capacité à négocier le meilleur prix possible, toutes choses égales par ailleurs. Le service hospitalier qui gère ses coûts engage ses chirurgiens, ses infirmières, ses personnels, en fonction d’une prévision d’activité. Il achète des services à l’hôpital ou à d’autres agences du National Health Service ou bien à des entreprises privées. La performance de chaque service hospitalier va être précisément mesurée grâce à une batterie d’indicateurs de qualité ou financiers. Cette qualité peut-être mesurée de différentes manières : des consultants vont proposer des indicateurs tirés de comparaisons internationales ; des associations de professionnels ou l’institut national vont discuter sur la mise en indicateurs de la notion de qualité, qui peut varier d’un domaine à un autre ; des représentants de patients peuvent contribuer. Si un service du cœur n’arrive pas à fournir un service de qualité à un coût compétitif (ici par exemple un indicateur classique de qualité sera le taux et la durée de survie des malades ou le pourcentage de complications nécessitant une nouvelle hospitalisation), les médecins n’achètent plus d’opérations, les clients ne viennent pas et le service n’a plus qu’à fermer. À l’inverse, un service performant peut attirer et payer les meilleurs chirurgiens, s’offrir du matériel moderne, augmenter sa productivité. Enfin, les règles du jeu de ces quasi-marchés au sein du National Health Service vont varier chaque année en fonction de priorités politiques, d’allocations budgétaires ou d’objectifs de performances.

53En pratique, la déstabilisation des services hospitaliers fut importante dans un premier temps. Les individus avaient perdu leurs repères. La pratique des indicateurs et l’apprentissage des règles du jeu ont été vécus comme un traumatisme par différents groupes ; des syndicats, des médecins se sont opposés à ces transformations au nom de l’éthique professionnelle, ce qui a provoqué des conflits et des tensions  [11]. Tout ceci ne s’est pas mis en place en une année. Cependant, certains directeurs de services ou d’hôpitaux ont été ravis de pouvoir échapper au système de contraintes précédent. Les plus performants, ou les plus connus, ou les plus entreprenants se plaignaient régulièrement des contraintes et de la bureaucratie du National Health Service. Les nouvelles règles du jeu leur ont donné l’occasion de réorganiser leur service, de remettre en cause certaines pratiques professionnelles, d’écarter des collègues notoirement connus comme de mauvais médecins ou chirurgiens, d’écarter des rivaux, de mettre sous pression les personnels hospitaliers à partir des recettes classiques du management. Le groupe de dirigeants de ces agences s’est retrouvé face à un dilemme bien connu : résister à la mise en œuvre de ces nouvelles règles, notamment sur une base collective, s’adapter sans broncher ou bien, cas le plus courant, accepter une partie des nouvelles règles, refuser les autres et développer des conduites d’évitement des contraintes. Au départ, le système des agences a créé un énorme chaos. Progressivement, les règles du jeu se sont précisées, des critères, des normes ont été élaborés, de nouveaux repères se sont institutionnalisés. Le changement, à savoir ici l’adoption de mécanismes de marché pour la gestion de la santé et des hôpitaux, a été progressif. Les sanctions ont joué un rôle non négligeable pour discipliner les salariés. Après trois années d’expérimentation, la fermeture soit de services hospitaliers, soit un peu plus tard d’hôpitaux a illustré concrètement les risques encourus par les individus qui ne se pliaient pas aux nouvelles règles. Si tel ou tel service refusait la nouvelle comptabilité et les règles du jeu budgétaire, il perdait son budget et risquait la fermeture. Ces règles budgétaires des agences ont donc permis un formatage des problèmes et des logiques d’action des individus au sein des services hospitaliers.

54Au sein de ce système les salariés doivent se montrer performants en profitant de l’autonomie gagnée sur les procédures pour prendre des initiatives, initier des réorganisations, négocier des contrats, prendre des parts de marché, développer des innovations. La stabilité de l’emploi a été remplacée comme récompense par une grande autonomie dans la capacité d’organisation des agences et de mise en œuvre des programmes.

55Dans ces agences, les réorganisations ont pour effet en principe de différencier « the quick and the dead », celui ou celle qui s’adapte vite, qui réagit, saisit les opportunités, et celui ou celle qui attend et qui va disparaître. La vie des individus rapides dans ces agences est devenue plus intéressante, plus excitante, ils ont plus d’autonomie et de capacités stratégiques, et peuvent bénéficier de récompenses substantielles. Les individus rapides et innovants peuvent bien sûr se retrouver un jour en décalage au sein de l’agence et devront partir mais, à court terme, ces agences bénéficient à plein de leur implication maximale, de leur énergie, de leur capacité d’innovation. Conformément à la théorie économique classique, l’intérêt de l’agence résulte des performances d’individus motivés. Un jour bien sûr les individus rapides devront disparaître. C’est toute la force de ces mécanismes de marché. Au sein de ces agences en concurrence, les individus bénéficient de marges de manœuvre accrues, d’une plus grande autonomie mais, au bout du compte, ils demeurent une variable d’ajustement, et les échecs individuels et collectifs sont supportés par ces individus, aussi rapides puissent-ils être.

56La force du marché dans l’orientation du comportement des individus ne repose pas sur la hiérarchie et l’obtention de l’obéissance, mais sur la capacité à donner de l’autonomie aux individus, on pourrait presque dire à les émanciper des bureaucraties précédentes… ce qui rend leur comportement plus prévisible.

57La création de ces agences, en concurrence relative les unes avec les autres, notamment pour les ressources rares allouées par le gouvernement central, a pour effet de dépolitiser certains enjeux de redistribution. Au bout du compte, les effets de ces processus apparaissent comme le résultat du dynamisme et de la performance d’individus et d’organisations autonomes sur des quasi-marchés, on est loin du débat public !

58En termes plus analytiques, au lieu d’échanger loyauté contre stabilité, les mécanismes de marché créent un environnement instable, déstabilisateur, qui fragilise les individus qui craignent pour leur carrière et leur emploi. Le pouvoir de la hiérarchie, du gouvernement central, des élites de l’État est maintenu par la création d’incitations et de sanctions qui visent à rendre prévisible le comportement des individus. Dans le cas du National Health Service et des h pitaux, les directeurs de services, les médecins, voire les infirmières parfois, ont progressivement adapté leur comportement en profondeur afin de maximiser l’efficacité et l’efficience mesurées de leur service. La maximisation du profit et de l’intérêt des individus et de l’organisation est placée au centre des services hospitaliers. Il ne s’agit pas de la main invisible du marché mais de la main visible de l’État, qui a imposé des sanctions et des récompenses visant à faire émerger un individu rationnel, maximisateur et égoïste, y compris chez les médecins et les infirmières. La répétition et l’évolution de ces incitations et sanctions, année après année (favorisées d’une part par quatre victoires consécutives du parti conservateur, et d’autre part par l’adoption de principes proches par les néo-travaillistes), ont eu pour effet de naturaliser ces modes de fonctionnement et de faire disparaître l’ancien système délégitimé ou les alternatives. Après l’adoption de ce cadre par les néo-travaillistes, le sentiment a prévalu qu’il n’y aurait pas de retour en arrière. Les individus, au sein de l’hôpital, notamment les responsables, sont progressivement devenus des entrepreneurs évalués à partir des critères établis par le gouvernement central, relayés par leur agence, quasiment indépendamment d’autres considérations.

Auditer, inspecter, classer, et sanctionner : une pression continue pour réorienter le comportement des individus et des organisations

59La force de la révolution bureaucratique britannique est d’avoir mis en mouvement des mécanismes dont les effets se font sentir sur le moyen ou long terme avec une force renouvelée. C’est particulièrement le cas de mécanismes engendrés par l’introduction systématique d’instruments d’action publique comme l’audit ou les classements (Lascoumes et Le Galès, 2004) ou, en d’autres termes, d’une transformation des règles du jeu de l’action publique opérée par le gouvernement central mettant en place des procédures d’audit appliquées et développées par le secteur privé.

60En effet, deux tendances sont apparues dans la gestion publique britannique : 1) la régulation/réglementation du secteur public est devenue une énorme entreprise, plus importante même que la régulation/réglementation du secteur privé ; 2) cette régulation/réglementation du gouvernement, du secteur public, s’est accrue massivement en termes de complexité, de précision, de spécialisation. Cette capacité de contrôle a dû être construite de toutes pièces. En effet, historiquement, les professions de santé ont été contrôlées et régulées en Grande-Bretagne à partir de la formation de régimes et de corps d’inspection professionnels au XIX^e siècle. Or, ces régimes ’inspection vérifiaient avant tout des normes professionnelles, des standards dans un cadre consensuel d’amélioration des services. Les inspecteurs eux-mêmes étaient le plus souvent d’anciens responsables de ces services (on peut penser au modèle des inspecteurs de l’Éducation nationale dans le cas français). Cette approche classique de la régulation/réglementation au sein du gouvernement (Hood et al., 1999 ; Baldwin et Cave, 1999) a été bouleversée par l’introduction d’un nouvel instrument, les league tables, et par celle des rocédures d’audit.

61Pour réformer l’administration publique britannique, le gouvernement Thatcher s’est appuyé sur les idées défendues par les économistes néolibéraux et sur les modèles issus de la gestion privée. La Premier ministre tenait elle-même pour acquis que la gestion des entreprises du secteur privé devait être la référence pour réformer le secteur public de la santé, comme d’autres secteurs. L’introduction de mécanismes de pression sur les coûts était décisive pour le gouvernement, mais délicate compte tenu du soutien de l’opinion au National Health Service. Dès 1979-1980, de nouveaux programmes et organisations apparaissent auprès du Premier ministre et du ministre des Finances : l’Efficiency Unit, le Scrutiny Programme q i fait partie du Financial Management Initiative du ministère des Finances, puis, en 1983, une innovation majeure qui passe un peu inaperçue à l’époque, la création du National Audit Office, l’organisation d’audit du secteur public  [12]. C’est à cette occasion qu’est formulée la nouvelle loi d’airain de la gestion publique britannique : value for money. Toute dépense, tout programme doit être jugé et engagé à l’aune du rapport coût/efficacité, sans autre critère de décision, ce qui requiert la production d’indicateurs, de mesures de performance, d’évaluation, de mise en concurrence  [13].

62Comment produire ces mesures, ces instruments de connaissance, ces indicateurs ? La transformation originale majeure est venue de la création du National Audit Office par le gouvernement Thatcher (qui sera ensuite divisé en deux et pour la partie qui nous occupe deviendra l’Audit Commission), qui a été développé indépendamment, et même contre les régimes d’inspections professionnelles. L’objectif était donc de produire des indicateurs de gestion en fonction de critères supposés neutres de bonne gestion indépendamment des contextes locaux, puis de comparer les organisations entre elles pour encourager la diffusion des « bonnes pratiques » et sanctionner les mauvais gestionnaires, soit un système continu de pression sur l’efficacité de la gestion et les indicateurs de performance. Ce système de mesure a été créé non pas à partir des associations professionnelles, mais à partir du modèle fourni par le prestigieux Chartered Institute for Public Finance and Accountacy, le cœur du système d’audit et d’inspection des comptes des entreprises en Grande-Bretagne.

63Par conséquent, la mise en forme d’indicateurs de gestion et de performance et de leur contrôle suit les quatre principes de l’audit (Hood et al., 1999) :

• l’indépendance des auditeurs à l’égard des organisations qui sont auditées, leur professionnalisme (le contraire du modèle des peer review – évaluation par les pairs) ;
• l’existence d’objectifs, de standards, de résultats mesurés, qui se veulent par nature apolitiques et non spatiaux, les mêmes critères devant s’appliquer dans différents contextes ;
• l’accent mis sur la standardisation des procédures et les procédés, indépendamment des situations particulières et des objectifs politiques ;
• la comparaison systématique des cas à partir de la production d’indicateurs précis et de mesures de performance.

64Il s’agit donc d’un cadre précis, rigide, robuste, voire hyperrationaliste, sorte de nouvelle cage de fer (Le Galès, 2004). Le contrôle sur la gestion exercé par l’Audit Office a contribué à créer des standards, à produire des mesures et à vérifier les chiffres. La beauté de ce mécanisme vient de la visibilité offerte aux responsables du gouvernement central. Les performances des agences peuvent être mesurées à l’aune des principes de value for money. Les progrès de l’informatique dans les années 1980 ont rendu possible la généralisation de processus précis de reporting, dactivités visant à rendre compte des actions et à mesurer les écarts par rapport aux objectifs, mais aussi les écarts par rapport aux hôpitaux les plus performants. Les gestionnaires de la santé ont dû se plier à ce nouveau système de contraintes qui a consisté, dans un premier temps, à mesurer les coûts, à produire les indicateurs de performance demandés, à réorganiser leurs services et à transformer leur système comptable. Hood et al. (1999) défend l’idée que ces processus de contrôle rappellent la tradition ancienne de l’utilitarisme de Bentham et de son disciple Chadwick. Bentham s’était fait le champion de stricts régimes d’inspection (Hood et al., 1999), d’où sa célèbre formule : « The more strictly we are watched, the better we behave. »

Indicateurs hospitaliers

65En 2000, le gouvernement a revu ses indicateurs pour montrer la différence avec la gestion conservatrice. Dans le document stratégique « NHS plan. A plan for investment, a plan for reform », le gouvernement détaille l’ensemble des indicateurs et des objectifs de gestion comprenant notamment des indicateurs tels que : durée d’attente dans un service d’urgence, nombre de semaines passées à attendre un rendez-vous chez un spécialiste ou une opération. Des objectifs précis et détaillés ont été élaborés pour les directeurs d’ôpitaux, les services, les médecins, les infirmières avec un système de classement, pour les hôpitaux, rendu public chaque année. Le gouvernement a créé un National Institute for Clinical Excellence (NICE) pour mesurer les coûts et les effets des traitements en cours ou des nouveaux traitements, instrument essentiel de la rationalisation de l’offre de soin. Enfin, sur le modèle de l’Audit Commission, le gouvernement a créé un organisme de contrôle spécialisé, la Commission for Health Improvement, en charge de la production d’indicateurs, de la mesure des performances et de l’audit des hôpitaux.

66La création de classements – league tables – est un instrument classique du nouveau management public, afin de mettre en mouvement des organisations. La concurrence, la course à la performance mesurée et un système de récompense/sanction ont souvent pour effet d’entraîner la mobilisation d’acteurs dans le sens voulu par les promoteurs du système. Le premier classement des hôpitaux a été publié en 2001 par le ministère de la Santé, puis tous les deux ans.

67Tous les hôpitaux (hôpitaux publics et fondations, 170 la première fois) ont ainsi été classés en trois catégories : pas d’étoile, une étoile, deux ou trois étoiles, à partir des critères suivants, tous traduits en termes d’indicateurs de performance.

68Le classement comprend plusieurs dimensions, à savoir :

• le classement de chaque hôpital du pays dans l’une des trois catégories avec d’un côté les récompenses financières pour les hôpitaux trois étoiles et des sanctions (financières et contrôles) pour ceux qui n’ont pas d’étoile ;
• tous les indicateurs de chaque hôpital sont rapportés à une moyenne nationale ;
• pour chaque critère, le classement précise si l’hôpital a atteint ses objectifs ou pas ;
• enfin, on mesure l’évolution de la différence positive ou négative par rapport à la moyenne nationale.

69En 2001, trente-cinq hôpitaux ont obtenu trois étoiles, et 12 pas d’étoile. Ces derniers ont immédiatement fait face à une sanction : ils ont été placés sous le contrôle direct d’une nouvelle agence, NHS Modernisation Agency, chargée de réorganiser l’hôpital pour améliorer sa gestion et son efficacité. La sanction pour les individus est donc très concrète. Ce classement a permis aux médias de s’intéresser particulièrement au St Helier NHS Trust, identifié à l’époque comme le plus mauvais hôpital de Grande-Bretagne, ou bien de railler le mauvais classement du très prestigieux Oxford Radcliffe Hospital Trust. À l’inverse, les performances des hôpitaux les mieux classés sont alors mises en scène comme la référence, le « benchmark » à partir duquel la gestion des autres hôpitaux doit être comparée. Les managers des hôpitaux « trois étoiles » ont obtenu l’année suivante deux récompenses concrètes : une plus grande autonomie de gestion et des ressources financières plus importantes, ainsi que la capacité de développer leurs activités. Les managers des hôpitaux « deux étoiles » ont également obtenu un peu plus de ressources, mais sans autonomie de gestion plus importante.

70La publicité donnée aux indicateurs contribue puissamment à l’institutionnalisation des critères de « bonne » gestion. De prime abord, une partie des directeurs d’hôpitaux a annoncé ne pas vouloir tenir compte de ces classements essentiellement élaborés par un petit groupe de hauts fonctionnaires et de consultants. L’association des directeurs d’hôpitaux a protesté très officiellement dès la publication du classement car les critères étaient arbitraires, obscurs, les mesures de performances et les contrôles sujets à caution, les hôpitaux étant des organisations complexes. Pourtant, l’annonce des résultats des tableaux de classements provoque des réactions et l’ignorance de ces conclusions s’avère difficile. Les gagnants contribuent largement à légitimer l’instrument : les responsables d’hôpitaux se félicitent et leur équipe de direction obtient des primes de résultats. En outre, leur prestige s’accroît fortement au sein des associations professionnelles. Certains directeurs de services (directeurs généraux des services) sont engagés dans d’autres hôpitaux pour redresser des scores médiocres ou faibles dans les classements, parfois au prix de substantielles augmentations de salaires. D’autres sont appelés à des fonctions plus prestigieuses au sein du gouvernement et du National Health Service. Du côté des sanctions, les mauvais classements ont conduit à des pressions de plus en plus fortes et très progressivement à la fermeture de certains services, et finalement à la fermeture de certains hôpitaux. Le ministre de l’époque, Alan Milburn, encourageait officiellement le départ des directeurs qui obtenaient de mauvaises performances… s’ils n’amélioraient pas significativement leur performance pendant l’année suivante.

71Ce système de sanction, lié au classement, n’a été mis en œuvre qu’un bout d’une dizaine d’années de réformes initiées par les conservateurs : la répétition systématique des classements naturalise ces instruments et légitime progressivement la fermeture d’un hôpital, toujours contestée au niveau local. De mauvais scores sur les indicateurs de qualité de soin constituent de puissants instruments de légitimation : la fermeture ne se justifie pas pour des raisons de coûts, mais toujours pour des raisons de protection des malades et d’amélioration de la performance des grands hôpitaux qui concentrent les ressources.

72Le système de sanction a été mis en place très progressivement. La fermeture d’hôpitaux était inenvisageable pendant les gouvernements Thatcher. Ensuite, des fermetures de services ont pu se faire. Sous les gouvernements néo-travaillistes, après 1997, une quinzaine d’hôpitaux ont été fermés. Après une phase d’investissement, la rigueur budgétaire a été mise en avant. Les déficits massifs de nombreux hôpitaux ont conduit à de nouvelles fermetures et menaces de fermeture. Le gouvernement envisage désormais la fermeture de soixante hôpitaux dans tout le pays, et la concentration de moyens et de technologies avancées dans quelques immenses hôpitaux phares.

73La logique de l’audit et de l’inspection a conduit progressivement à davantage de standardisation, la dimension « managériale » prenant le dessus sur la dimension plus politique de la gestion (Miller, 2005), d’où une pression de plus en plus forte sur les personnels. Les priorités stratégiques, les besoins des populations locales, les choix politiques ont été laissés de côté au profit de la course à l’échalote, la compétition pour obtenir la note maximale pour les services, qui fait office de réussite politique et professionnelle. Les hôpitaux gagnants obtiennent lentement l’autonomie financière promise et mettent en scène les innovations ainsi rendues possibles sous le regard envieux des autres, le tout bien relayé par la presse professionnelle et au sein des associations professionnelles, des colloques, journées d’étude.

74Afin d’expliquer les transformations de comportements d’acteurs individuels et collectifs en Grande-Bretagne, nous avons mobilisé la notion de « révolution bureaucratique » empruntée à Weber pour rendre compte à la fois de processus de destruction de relations sociales existantes et de définition d’un nouveau cadre de sanctions et de récompenses pour les acteurs. À la suite de Weber et de Polanyi, nous avons voulu montrer que le politique est mobilisé pour permettre l’importation de mécanisme de marché, les deux sont donc complémentaires. Un État centralisé, qui concentre des ressources sur une période assez longue (ce qui rend moins crédibles les alternatives ou les chances de succès des mobilisations qui résistent), on serait tenté de dire un État fort, est essentiel pour discipliner les acteurs, les récompenser et leur faire accepter un nouvel environnement institutionnel, presque une nouvelle éthique du travail. Nous avons identifié les instruments introduits par le gouvernement central pour pénétrer des mécanismes de marché comme l’appel d’offre compétitif obligatoire ou la transformation d’un service hospitalier évalué en fonction d’indicateurs définis par le gouvernement central. Nous avons insisté également sur la dynamique de moyen terme, qui conduit progressivement à une transformation des comportements, et, de manière centrale dans notre analyse, qui les rend plus prévisibles, ce qui donne des capacités de pilotage considérables au gouvernement central s’il peut modifier les objectifs et les indicateurs. Au-delà des effets micro, il nous semble que la logique de transformation par les normes et les indicateurs, de transformation institutionnaliste, produit des effets de moyen terme cumulatifs, facteur puissant de changement social et politique. Cette révolution bureaucratique, initiée par les conservateurs de Margaret Thatcher, s’est poursuivie indépendamment ou presque des alternances politiques, l’essentiel de cette dynamique ayant été repris et poursuivi par les néo-travaillistes.

75Nous n’avons pas évoqué, dans cet article, les limites de ces transformations. Remarquons tout d’abord que, pour Weber, et contrairement à certains gourous du management, une modification ancrée dans des transformations d’organisation et d’institutions ne produit pas de modifications de « l’intérieur » des individus, de leurs valeurs ou de leurs cultures. Ceci signifie que même si nous avons mis en évidence des dynamiques de moyen terme, qui produisent des transformations assez systématiques de comportements, ces transformations ne sont évidemment pas univoques et ne déterminent pas des changements de croyances ou de valeurs des individus. Dans différents secteurs, des oppositions ont été organisées contre ces transformations. Dans d’autres cas, les individus se sont adaptés au cadre sans transformation de leurs valeurs, de leurs croyances. D’autres ont multiplié les résistances au niveau micro contre ces réformes  [14]. Enfin, des effets non prévus et des effets pervers des évolutions sont mis en évidence de manière systématique, ce qui incite les dirigeants néo-travaillistes à modifier à nouveau leur système d’indicateurs.

76À certains égards, l’analyse que nous présentons peut-être vue comme assez banale, à savoir le triomphe de « l’esprit gestionnaire » analysé par Ogien (1995), mais un esprit gestionnaire mobilisé dans un projet politique de restructuration d’un État pour s’inscrire dans un capitalisme mondialisé. Ceci invite à un rapprochement plus systématique entre les travaux sur la socio-logie du management, de ses recettes et des résistances dans les organisations publiques et privées, et sur les dynamiques de transmission et de résistance à différentes pratiques, soit au niveau précis des mécanismes comme le fait Segrestin (2004), soit à la recherche plus aléatoire d’un « nouvel esprit » des organisations publiques à la suite du travail de Boltanski et Chiapello (1999).

77Pour finir, soulignons un paradoxe des travaux contemporains sur l’État et la contradiction entre le constat d’ingouvernabilité des sociétés d’une part, de concentration de moyens de coercition par l’État d’autre part. Certains auteurs, qui s’inscrivent notamment dans le domaine de l’action publique, des régulations ou de la gouvernance multiniveaux, apportent des preuves de formes d’érosion, de remise en cause, de perte de centralité. Les travaux sur les politiques publiques, puis sur l’action publique menés par des politistes et des sociologues ont permis de déconstruire la catégorie État, de se libérer de cette pesanteur pour analyser les fonctionnements concrets, les dynamiques d’institutionnalisation, de gouvernement et de gouvernance, les réformes de l’État. Ces travaux sur l’action publique conduisent à mettre l’accent sur l’illusoire nité de l’État, les enchevêtrements, les éclatements de pouvoirs, les dynamiques brouillonnes de formation de la gouvernance européenne, les interactions multiples entre groupes et organisation ou les échecs de l’État… On y voit pas ou peu de preuve de la capacité de l’État à transformer radicalement les comportements. À l’inverse, les travaux d’une partie de la sociologie critique insistent sur le triomphe du néolibéralisme et de la discipline imposée par l’État, une partie des arguments présentés dans cet article vont d’ailleurs dans ce sens. Pourtant, pour être complet, il faudrait détailler les formes de résistances, les impasses, les échecs de ces programmes.

78Ces perspectives contradictoires sur la recomposition de l’État encouragent non pas le retour de la sociologie de l’État, mais le développement d’une sociologie de l’État plus en phase avec la « nouvelle phase de l’État » qu’avait identifiée Poggi (1996), qui prend en partie les formes d’analyse de la régulation/réglementation (Hood, Rothstein and Baldwin, 2001 ; Rouban, 1998). Hood et ses collègues suggèrent notamment que l’État agit désormais davantage par l’utilisation des règles et la détermination des standards et paramètres de l’action publique plutôt que par l’intervention directe. La Grande-Bretagne est un laboratoire de ces transformations.

79Notons cependant que si notre interprétation en termes de « révolution bureaucratique » est correcte, alors les mécanismes de diffusion et d’imitation devraient pouvoir être identifiés non seulement dans le cas britannique, mais largement au-delà. Il nous semble que les transformations en cours de la gestion publique française, par exemple en matière de recherche, de santé ou de décentralisation mériteraient d’être analysées en ces termes.