2.1 – « Enseignement supérieur et recherche » : le découpage de la mission

11Le fait de réaliser une mission regroupant enseignement supérieur et recherche n’allait pas de soi. Les premières discussions au sein du gouvernement et du Parlement envisageaient deux ou trois missions : une mission enseignement (de la maternelle à l’université) et une mission recherche, ou une mission enseignement scolaire (de la maternelle au baccalauréat), une mission enseignement supérieur et une mission recherche. C’est le fort lobbying de la CPU qui a fait émerger la solution retenue : une mission « enseignement scolaire » et une mission « recherche et enseignement supérieur », dont il faut négocier les périmètres. En recherche, il existe un antécédent : le budget civil de recherche et de développement technologique (BCRD) créé en 1982, qui est à la fois un instrument de mesure et de pilotage de l’effort de recherche publique. Dans une lettre au directeur du cabinet, la directrice de la recherche déclarait au mois d’août 2002 : « Dans la mise en œuvre de la LOLF, l’enjeu est double : il s’agit à la fois de pérenniser, en le transposant, le BCRD dans le nouveau paysage budgétaire et de sauvegarder, sinon d’élargir, les prérogatives politiques de la ministre déléguée à la recherche et aux nouvelles technologies. » Si la transposition du BCRD a été effective, la capacité d’action de la DR s’est dégradée comme le déplorent ses membres : les différents ministères construisent le PAP et le RAP de leur programme sans les consulter? [7].
Côté enseignement supérieur, la première proposition élaborée par la DES comprend toutes les formations supérieures :

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• celles dépendant d’autres ministères : écoles supérieures de la magistrature ou de la santé des ministères du même nom, École des Mines dépendant du Minéfi, École des Ponts de l’Équipement, etc. ;
• celles dépendant d’une autre direction du ministère (la DESCO) : en particulier les CPGE (classes préparatoires aux grandes écoles) et les STS (section de techniciens supérieurs), toutes deux présentes dans les lycées.

13Les CPGE et STS n’intégreront pas non plus la mission. La DESCO mettra l’accent sur les difficultés matérielles d’une telle intégration. Mais les enjeux de pouvoir, y compris financier [Eyraud, 2008], semblent ici encore particulièrement forts : la volonté de la DESCO, soutenue par des lycées très cotés et leurs associations d’anciens élèves, de garder les formations d’élite dans les lycées versus la proposition de la CPU d’intégrer totalement les CPGE dans les universités.
Cabinet du ministère et Matignon ont tranché pour redécouper à l’identique, reproduisant l’organisation duale de l’enseignement post-bac français, entre universités et grandes écoles.

2.2 – La recherche universitaire : de l’universitaire ou de la recherche ? Ou le découpage en programmes

14Il restait donc à structurer en programmes la recherche dépendant du Menesr : celle réalisée dans les organismes sous la tutelle de la DR (CNRS, Inserm, Inra, etc.) et celle réalisée dans les universités sous la tutelle de la DES. Allait-on les associer dans différents programmes de recherche thématiques à côté d’un programme « enseignement supérieur » ? C’est la solution soutenue par la ministre : cohérence et visibilité de la politique nationale de recherche, et combattue par la CPU : indissociabilité enseignement et recherche, visibilité de la recherche universitaire. Qui en aurait alors la responsabilité ? Ou les dissocier : les organismes dans les programmes de recherche thématiques, la recherche universitaire dans un programme « enseignement supérieur et recherche universitaire » ; solution soutenue par le ministre délégué à l’enseignement supérieur, la DES et la CPU, elle privilégiait l’unité des universités. Le Parlement y était fermement opposé, considérant que ce programme concentrerait à lui seul la moitié des crédits de la mission (crédits et personnels : environ 10 Md €), et plaidait pour le scinder en deux : enseignement supérieur d’un côté, recherche universitaire de l’autre. C’est toutefois la deuxième solution que retiendra l’arbitrage de Matignon sur un argument technique de la DB : l’impossibilité informatique, pour l’élaboration des payes, de partager chaque enseignant-chercheur sur deux programmes. Parallèlement, un certain nombre de moyens gérés par la DR (allocations de recherche pour les doctorants, personnel) passeront sous gestion de la DES. Ces arbitrages traduisent ainsi l’état des rapports entre recherche universitaire et recherche des organismes ; différentes décisions et politiques engagées depuis viendront consolider et accentuer ce relatif basculement vers les universités? [8].
Finalement, l’isolement de l’action sociale (« Vie étudiante ») dans un programme à part entière (P231) n’a pas donné lieu à controverses.

2.3 – L’enseignement supérieur et la recherche : pour quelles actions publiques ?

15Les programmes de recherche des organismes et la partie recherche de « Formations supérieures et recherche universitaire » (programme 150 ou P150) seront structurés en actions identiques, le Parlement souhaitant pouvoir comparer leurs budgets et leurs performances. Concernant la partie enseignement du P150, trois approches existaient. L’une prônait un découpage par type d’établissements (reprenant une nomenclature existante : établissement à dominante scientifique, à dominante littéraire…) ; soutenue par la DB, elle permettait une allocation facile des crédits et une visualisation des économies possibles, le cabinet du Menesr s’y est opposé arguant d’un non-sens en termes de politiques publiques. La seconde envisageait un découpage par filière (droit, santé, etc.), proposé par des membres de la DES, elle permettait une gestion « en fonction des besoins du marché du travail », mais le cabinet s’y est fortement opposé craignant de réinstaurer le système facultaire et de visibiliser les différences de financement entre disciplines. La troisième souhaitant une structuration par cycle (licence, master, doctorat) ; soutenue majoritairement par la DES et le cabinet, arguant de la nécessité d’un tel affichage pour ancrer dans la réalité cette structuration des études pas encore en place, à l’époque, dans toutes les universités. La CPU pensait que cette approche comportait le risque pour les universités de perdre le pilotage des masters au profit du CNRS. Cette troisième solution sera celle retenue par Matignon.

16Cette structuration en actions a été marquée par un très fort lobbying de la Conférence des directeurs d’IUT. Ces derniers demandaient la création d’une action « IUT » pour conserver leur capacité de négocier (en crédits et personnel) directement avec le ministère et non pas avec le président de leur université. Il a fallu l’arbitrage (défavorable aux IUT) de Matignon, ce qui montre la puissance du lobby en question? [9].

17Cela a conduit à la structuration mission /programmes /actions, telle que nous la connaissons aujourd’hui. La DAF a alors travaillé à l’élaboration d’une matrice de correspondance entre l’ancienne structure budgétaire et la nouvelle, puis a reventilé les crédits. Le ministère demandait, dans le même temps, à tous les établissements de répartir leurs personnels dans ces programmes et actions? [10]. C’est sous cette structuration que le ministère alloue les crédits aux organismes dont il a la tutelle et que ces derniers, en particulier les universités, élaborent, votent et exécutent leurs budgets.

3.1 – Logiques des acteurs. Indicateurs de performance vs indicateurs de moyens ?

23La DES est dans une double logique : vis-à-vis des établissements dont elle a la tutelle, et vis-à-vis du Minéfi et du Parlement. Par rapport aux premiers, elle conçoit les indicateurs comme des incitations à agir dans telle ou telle direction : « Derrière chaque indicateur il y a une volonté politique, on essaie d’inciter les établissements à améliorer ceci ou à développer cela, il y a un message à tous les établissements derrière chaque indicateur. » (membre DES) Cette manière de concevoir les relations aux établissements rejoint la théorie économique de l’agence? [14] et accepte les principales hypothèses de la théorie des anticipations rationnelles : les indicateurs servent de signaux. Par rapport aux seconds, il s’agit plutôt de donner une image positive de l’enseignement supérieur et de la recherche : « Vous n’êtes quand même pas masos, vous ne construisez que des indicateurs qui ne peuvent que s’améliorer, vous n’avez pas envie d’être fusillés derrière. » (Membre DES) « On voulait donner à voir ce qui marche » (membre DEP) et probablement de montrer qu’une amélioration pourrait être obtenue avec des moyens supplémentaires (taux d’encadrement en personnel enseignant et en personnel IATOS, coût par étudiant, etc. ; tous ces indicateurs n’ont pas été retenus). La DR est également dans cette dernière logique ; tout comme la CPU, dont le premier vice-président donne, dans une lettre écrite début 2005 au directeur de l’enseignement supérieur, ses observations quant aux objectifs et indicateurs retenus dans le premier projet de PAP : « S’agissant des trois premières actions (licence, master, doctorat), le commentaire général est que plusieurs parmi les indicateurs proposés sont globalement défavorables à l’université », suivent des propositions d’indicateurs qui ne seront pas retenues.

24La direction du Minéfi (DB et DRB), quant à elle, déclare constamment ne pas vouloir d’indicateurs de moyens : « Nous ne voulions pas d’indicateurs directement corrélés à des moyens budgétaires » (membre DB), « ils voulaient vraiment éviter de susciter des discussions autour des budgets qui s’articulent justement sur : si je veux améliorer les résultats sur tel indicateur ça veut dire que j’ai besoin de plus de moyens » (membre DAF), « ils ont voulu bannir tous les indicateurs qui permettaient de faire le lien entre l’activité décrite et les moyens budgétaires » (membre DES). Quand on regarde précisément les indicateurs retenus, on se rend compte que cela n’est pas si simple. Ainsi, certains indicateurs que l’on pourrait considérer comme des indicateurs d’activité ou de moyens ont été, non seulement retenus, mais imposés par Bercy. C’est le cas du taux d’occupation des locaux. Bercy a également tenté d’imposer le taux d’activité des enseignants-chercheurs, sous différentes formes : temps réel passé par les enseignants-chercheurs à des activités de recherche, heures d’enseignement effectuées sur la durée théorique de leur service. « Ils ont fait énormément de pressions, et ils en font encore. C’est vrai que quand le directeur de l’enseignement supérieur se retrouve face au Budget, il est quand même très mal à l’aise, parce que tout le monde sait qu’une partie des enseignants-chercheurs fait peu de recherche, et que, face au Budget, demander des emplois en plus sachant que toute une partie du personnel ne fait pas son service, c’est gênant. » (Membre DES) Parallèlement, le Minéfi essaie, encore aujourd’hui, en s’appuyant sur les rapports de la Cour des comptes et des commissions des finances parlementaires, d’imposer un plus grand nombre d’indicateurs d’efficience (au Menesr comme dans tous les autres ministères sectoriels), autrement dit des indicateurs d’économie des ressources, mais sans grands résultats? [15].
Il semble donc que c’est moins la distinction entre indicateurs de performance et indicateurs de moyens, grille d’analyse portée par les acteurs transversaux, qui explique les positions du Minéfi, que l’image de la performance susceptible de lui donner le plus de pouvoir dans les discussions puis l’arbitrage budgétaires? [16]. Dans ce cadre, il peut être utile que les indicateurs donnent une image négative du service public en question : « Bercy voulait absolument des calculs qui auraient pu faire les gros titres d’un canard un peu people (taux d’échec, sortants non diplômés, etc.), une image en négatif quoi. » (Membre DEP) « Nous avons eu de très fortes pressions de Bercy pour le choix de certains indicateurs, et même sur le périmètre des indicateurs, il a fallu batailler fort pour que le taux de doctorants obtenant leur thèse en trois ans prenne en compte les soutenances jusqu’au 31 décembre et non pas jusqu’au mois de septembre, cela faisait augmenter ou diminuer le taux de 20 points » (membre DR). Cette dernière citation nous montre à quel point les « détails » peuvent avoir de l’importance, et à quel point également les acteurs en présence se sont saisis de ces détails sans les laisser, comme souvent, définir par les statisticiens. La fixation des cibles montre également cette bataille entre image positive et image négative. Elles ont été élaborées par les responsables de programmes en collaboration avec le cabinet du ministre, puis négociées avec la DB ; les premiers les souhaitant atteignables : « Si vous mettez la barre trop haut, vous prenez le risque de vous planter et de vous le faire reprocher, donc la tendance naturelle est de mettre la barre pas trop haut pour être sûr d’atteindre mon objectif, voire de le dépasser » (membre DES), tandis que les seconds les souhaitent élevées : « Bercy nous reproche que nos cibles ne sont pas assez ambitieuses » (membre DES), « ils nous ont obligés, pour la part mondiale des publications, d’afficher une valeur cible en hausse, alors que c’est complètement impossible avec la montée en puissance en particulier de la Chine et de l’Inde, même les États-Unis diminuent en valeur relative » (membre DR).

3.2 – Indicateurs absolus vs indicateurs relatifs

25Un deuxième type de controverse a traversé les débats : utilise-t-on des indicateurs en valeur absolue (nombre, volume) et leurs « dérivés relatifs » pour une analyse temporelle (taux d’accroissement), ou utilise-t-on des indicateurs en valeur relative (rapports, ratios, part de). Là aussi, la ligne de partage passe entre les ministères et organismes (CPU) sectoriels et les ministères et organismes transversaux. Ces derniers mettent en garde, dans le guide méthodologique puis dans leurs différents rapports, contre l’utilisation du premier type d’indicateurs. Tandis que le président de la CPU déclare dans sa lettre au directeur de l’enseignement supérieur : « Alors que l’université a mission et obligation d’accueillir tous les bacheliers, elle sera jugée sur des critères qualitatifs, comme des taux de réussite dans un laps de temps donné. Il est indispensable que l’université puisse aussi afficher des résultats quantitatifs, comme l’effectif (absolu) de diplômés formés, même si cet objectif est ensuite décliné en relatif, comme pourcentage d’une classe d’âge diplômée de l’enseignement supérieur. » La DR proposera également des indicateurs absolus. Ces différentes propositions ne seront pas retenues, la quasi-totalité des 40 indicateurs sont des indicateurs relatifs ; les raisons invoquées sont généralement celles de la comparabilité. Ce choix permet ainsi la construction de nouveaux espaces d’équivalence, permet les comparaisons entre organismes de recherche et universités en matière de recherche (voire la structure miroir des actions et le choix des mêmes indicateurs), entre pays, et en infra entre laboratoires de recherche ou entre universités. Cette solution rend ainsi possible le développement de palmarès et de benchmarking? [17], mais, et c’est ce que l’on peut leur reprocher à l’instar des indicateurs de démocratisation scolaire et de performance des lycées [Garcia et Poupeau, 2003], sans introduire les conditions de travail de chacun : comparer les résultats sans prendre en compte les conditions de production conduit justement à occulter les effets des conditions de production sur les résultats.

3.3 – Les indicateurs au crible des cités

26Il existe une autre manière d’analyser ces controverses. On peut utiliser assez librement, comme le propose Gadrey [1996] pour l’évaluation de la productivité des services, la grille élaborée par Boltanski et Thévenot [1991] pour l’analyse de disputes autour de six cités ou mondes : le monde industriel, le monde marchand, le monde civique, le monde de l’opinion, le monde domestique, le monde de l’inspiration. « Les “produits”, résultats et performances des activités des services sont alors susceptibles d’être définis, qualifiés et évalués à partir de critères de justification multiples : des critères industriels (productivité), marchands (chiffres d’affaire, marges), civiques (contribution au bien commun, équité, etc.), domestiques (qualité des liens personnels), de réputation (renommée, image), de créativité ou “inspiration” (innovation). » [Gadrey, 1996] Gadrey propose d’utiliser cette grille pour mettre à plat les évaluations possibles de la performance d’un service, pour expliciter les systèmes de valeur ou les « grandeurs » en présence selon les groupes d’acteurs concernés et leur propre représentation des missions de ce service, et finalement pour tenter de traduire ces grandeurs en une liste structurée de critères (quantifiables ou non) permettant justement une analyse multicritère. L’exemple qu’il développe sur l’évaluation de l’activité courrier de La Poste (Gadrey) est tout à fait parlant. On peut ainsi retenir comme indicateurs de la grandeur du monde industriel des indicateurs relatifs aux volumes de courrier et à la qualité (erreurs, dysfonctionnements, respect des délais) ; pour le monde marchand, les montants des recettes, les marges dégagées et des indicateurs sur la compétitivité ; pour le monde domestique, des indicateurs informant sur la production de liens personnels en particulier dans la distribution (enquête auprès des usagers) ; et pour le monde civique, d’autres informant sur le traitement équitable des usagers, l’assistance aux populations marginalisées, etc. Nous pouvons « retourner » cette démarche : analyser les controverses autour des indicateurs comme des « épreuves de grandeur » et tenter d’associer chaque indicateur à un type de grandeur et de monde particulier. Cette tentative a des limites, en particulier épistémologiques ; mais elle a, il nous semble, une valeur heuristique indéniable. Prenons pour exemple l’un des deux indicateurs visant à mesurer l’atteinte de l’objectif n° 7 (du point de vue du citoyen) « Produire des connaissances scientifiques au meilleur niveau international ». Il a donné lieu à des batailles acharnées : nombre ou taux d’accroissement des publications françaises dans les revues européennes ou mondiales (position de la DR) ou part des publications françaises dans les publications européennes et mondiales (position de Bercy). On peut considérer que la première proposition se rattache au monde industriel (volume de production et augmentation de ce volume) et à une vision productiviste de l’activité de recherche, tandis que la seconde se rattache au monde marchand, le terme de « parts de marché » est d’ailleurs utilisé par le directeur de l’enseignement supérieur de l’époque dans plusieurs de ses discours ; c’est cette dernière qui l’a emporté.

27Boltanski et Chiapello [1999] sont venus prolonger ce travail et ajouter une nouvelle cité dont l’importance est caractéristique du « nouvel esprit du capitalisme », la « cité par projets ». Cette dernière valorise la capacité à s’intégrer, à créer et à étendre des réseaux dans le cadre de projets, et ainsi le nombre et la valeur des connexions qui passent par une personne ; la flexibilité, la mobilité, la visibilité, l’autonomie, la capacité d’ajustement, le développement de partenariats.

28Essayons de rattacher la quarantaine d’indicateurs des programmes 150 et 231, tels qu’ils figurent dans les versions finales des PAP, à une cité particulière. Quatre cités apparaissent.

29En matière de recherche, les grandeurs relèvent essentiellement de la cité marchande (6 indicateurs) et de la cité par projets (5 indicateurs). En matière d’enseignement, ce sont les logiques industrielle (8 indicateurs) et marchande (7 indicateurs) qui dominent ; la cité par projets est également présente, mais faiblement (4 indicateurs), tout comme la cité civique (et ce, malgré la présence, dans les titres des objectifs, de nombreux « objectifs du point de vue du citoyen »). Cette dernière est faible tant quantitativement (3 indicateurs) que qualitativement : les indicateurs choisis ne relevant pas de projets politiques forts ni en termes de démocratisation ni en termes de participation. Elle est sur ces deux points beaucoup plus forte, voire quasi exclusive, dans le programme 231. Or rappelons que ce programme s’intitule « Vie étudiante » et comprend essentiellement les aides financières directes et indirectes, autrement dit la cité civique prend essentiellement place dans l’aide sociale.
Il est possible d’articuler acteurs et cités : les propositions des « organismes » sectoriels (DES, DR, CPU) s’inscrivent plutôt dans la cité industrielle, celles des organismes transversaux (DB, DRB, Cour des comptes, Parlement, CIAP) plutôt dans le couple cité marchande / cité par projets, rejoignant les thèses en termes d’« économie de la connaissance ». Ce sont finalement les indicateurs pouvant être associés à la cité marchande qui dominent quantitativement le programme 150. Les lignes de partage des trois manières d’analyser les controverses (indicateurs d’activité et de moyens versus indicateurs de performance, indicateurs en valeur absolue vs valeur relative, cité industrielle vs marchande) se recoupent largement. Cela n’a rien d’étonnant : les indicateurs associables à la cité industrielle sont des indicateurs d’activité le plus souvent exprimés en valeur absolue, les indicateurs rattachables à la cité marchande appartiennent aux indicateurs de performance, généralement exprimés en valeur relative. Les indicateurs exprimés en valeur relative participent au développement d’un espace de comparabilité, qui est une condition d’existence du marché.

30Si nous reprenons trois éléments de notre analyse : les indicateurs comme signaux, le développement d’un espace de comparabilité et une dominance de la cité marchande, nous retrouvons une idée avancée par Desrosières [2008, vol. 2] : « Marché, incitation, palmarès : ce triplet caractérise l’espace dans lequel la statistique publique s’est en partie redéployée depuis les années 1980. » Toutefois, la prédominance de la cité marchande dans notre classification souligne plus une transformation des idées que des usages. Les indicateurs victorieux inscrivent un nouveau référentiel en termes de pratiques, de missions, de valeurs qui a pour finalité de faire émerger de nouvelles pratiques ou a minima de réinterroger les anciennes. Notre propos n’est pas de conclure à une marchandisation ou une privatisation de l’enseignement supérieur mais à une incitation à la compétition scientifique à travers la mobilisation de nouveaux modes de gestion. Cette tendance est à mettre en relation avec le développement des thèses et des politiques du Nouveau management public ou New Public Management (NPM)? [19].

4.1 – Au Parlement

33La discussion et le vote du budget se font depuis l’automne 2006 dans le cadre de la structure LOLF. Nous avons suivi aux mois de novembre 2007, 2008 et 2009 les discussions des projets de loi de finances (PLF).

34Le PLF est examiné en amont par la commission des finances, un ou deux « rapporteurs spéciaux » élaborent un rapport sur chaque mission s’appuyant sur les PAP des années n et n+1 et sur le RAP de l’année n-1. Les rapports pour la Mires montrent essentiellement l’augmentation des crédits, les « efforts sans précédent » consacrés à l’enseignement supérieur et la recherche, et insiste sur la LRU, ses chantiers, le Plan Campus. Ils énumèrent les budgets pour des politiques particulières : orientation active, tutorat, insertion professionnelle, etc., et soulignent les augmentations d’enveloppe. Les indicateurs sont peu sollicités (au contraire des montants budgétaires) si ce n’est pour argumenter le bien-fondé de telle ou telle politique. Ainsi, même s’ils sont parsemés d’indicateurs, ces rapports s’inscrivent largement dans une « logique de moyens », et non pas, objectif de la LOLF, dans une « logique de résultats ». Dans le même sens, la présentation par le ministre du Budget ne comporte aucun indicateur de performance mais seulement des données budgétaires, et insiste sur l’augmentation conséquente du budget ; les débats porteront sur la portée de cette augmentation. De manière générale, les indicateurs sont très loin d’avoir structuré les débats? [20] ; ils relèvent encore du champ technique et n’ont pas été intégrés au discours politique.

4.2 – Au ministère? [21]

35On peut différencier deux types d’usage, chacun étant lié à un interlocuteur particulier. Le premier de ces interlocuteurs est la DB du Minéfi au moment des négociations de crédits (février-mai). Ces négociations se font sur la base de la maquette budgétaire LOLF. Cette phase de rencontres s’accompagne depuis 2006 de « conférences de performance » entre les directions du ministère et la DB. Y sont rediscutés la pertinence des objectifs et des indicateurs retenus et le niveau d’atteinte des cibles. Les négociations budgétaires ne se sont pas référées aux indicateurs comme l’attendaient certains hauts fonctionnaires : « On ne discute pas des indicateurs de performance dans les discussions budgétaires, mais de montants de crédits et d’emploi ; les indicateurs ne pèsent pas sur la construction du budget, ils nous servent parfois d’arguments, comme on le faisait auparavant avec ce que la DB appelle des indicateurs de moyens, mais comme ça dans la discussion, ça n’a pas d’impact, surtout sur des budgets où 60 (enseignement supérieur) à 90 % (scolaire) sont de la masse salariale. » (Membre DAF)

36Les deuxièmes interlocuteurs sont chaque université. Depuis la fin des années 1980, elles négocient et signent avec le ministère un contrat pour quatre ans décrivant leurs forces et faiblesses, leurs projets prioritaires et les moyens que l’État leur alloue pour les réaliser. Ces ressources sur contrat représentent de 15 à 30 % des subventions d’État ; le reste étant la Dotation globale de fonctionnement (DGF) calculée sur des critères quantitatifs (en particulier le nombre d’étudiants, l’effectif du personnel enseignant-chercheur et BIATOS et les surfaces immobilières) appelés « Normes San-Remo »? [22]. Depuis l’année 2006, les indicateurs d’évaluation présents dans les contrats sont une déclinaison des indicateurs PAP au niveau de chaque établissement.

37Dans le cadre de la nouvelle loi sur les libertés et responsabilités des universités (loi LRU) et de la Révision générale des politiques publiques (RGPP)? [23], un nouveau système d’allocation des moyens? [24], issu des discussions entre la DGES? [25], le Parlement et la CPU, est en place depuis le 1^er janvier 2009. Le contrat définira désormais la subvention globale versée par l’État aux universités, y compris la masse salariale pour les universités passées aux « compétences élargies », allant ainsi vers le « budget global » inscrit dans la loi LRU. Ce contrat comprendra deux parties : une part performance incluant une partie de la masse salariale et une part toujours critérisée sur activités ; cette distinction remplacerait la précédente entre part contractuelle et DGF. La part performance correspond à 20 % du budget d’une université, le changement ne semble donc pas si considérable. Mais signalons, tout d’abord, les 80 % sur activités se décident sur des critères « d’activités performantes » : il ne s’agit plus du nombre d’étudiants mais des présents aux examens, il ne s’agit plus du nombre d’enseignants-chercheurs mais des seuls « publiants ». La part performance est, quant à elle, basée sur les critères de taux de réussite en licence et nombre de diplômés de master pour l’enseignement, et pour la recherche sur la cotation des laboratoires (A+, A, B ou C) par l’Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (AERES).
Ces quelques indicateurs devenus les « indicateurs prégnants » [Boussard, 2001] du système sont vraisemblablement le fruit de compromis entre DGES, Parlement et CPU? [26] (on reconnaît par exemple, dans le nombre de diplômés de masters, la volonté d’indicateurs quantitatifs de la CPU). Les indicateurs de performance et les cibles déclinées (plus ou moins directement) du PAP deviennent un des fondements de la détermination du budget alloué par l’État à chaque université, budget susceptible de variations importantes d’une année sur l’autre. On comprend alors l’importance qu’il y aurait eu à avoir des indicateurs intégrant les « conditions de production » des activités d’enseignement et de recherche : on récompense la performance et on punit financièrement la non-performance? [27], mettant ainsi en œuvre les principes de la théorie de l’agence. Mais la première peut être en lien, non exclusif, avec de bonnes conditions de travail, et la seconde avec des conditions difficiles que la punition ne viendra qu’aggraver ; « il paraît probable que l’argent public […] aille aux établissements déjà les mieux dotés » [Vinokur, 2008, p. 14]. Ce système met en place une mise en concurrence des universités : une fois l’enveloppe globale « enseignement supérieur et recherche universitaire » (le programme 150) définie, si certaines ont plus, c’est que d’autres ont moins.

4.3 – Dans les universités

38Certaines universités s’appliquent cette démarche de performance. Elles déclinent au niveau de leurs composantes les indicateurs qu’elles trouvent pertinents pour leur propre gestion et fixent des cibles à atteindre, actualisant elles aussi les principes de la théorie de l’agence. Le niveau d’atteinte donne droit ou pas à un « bonus » budgétaire. Ce nouveau système va à l’encontre du précédent pour lequel l’allocation des moyens était largement fondée sur le nombre d’étudiants (cité industrielle) et sur la puissance en matière de lobby (cité domestique) de la composante. Il est difficile pour l’instant de savoir dans quelle mesure ce nouveau système cohabitera avec et remplacera progressivement le précédent, ou viendra simplement le légitimer. Certaines universités ont d’autre part créé un « bonus qualité publications » pour leurs laboratoires et équipes de recherche ainsi qu’une prime individuelle pour les enseignants-chercheurs ; le montant de ces bonus et primes est fonction du nombre de publications et surtout de leur indice de citation.

39En matière de recherche, ce sont les indicateurs de nombre de publications (cité industrielle? [28]) et d’indice de citations (cité par projets) qui sont devenus les indicateurs prégnants? [29] tant pour l’évaluation individuelle, pour celle des unités et équipes de recherche, que pour celle des universités. Et ce sont donc sur ceux-là que se focalise la contestation du monde de la recherche. Comme nous l’indiquions plus haut, le débat autour des indicateurs est resté confiné aux acteurs technocratiques. Tant que ces indicateurs n’acquièrent pas d’efficacité sociale, ils peuvent rester confidentiels. Mais quand ils deviennent performatifs (ici en termes de financement et de carrières individuelles), leur légitimité est alors remise en cause.