Revisiter l’analyse séquentielle

9La première raison qui nous semble justifier l’emploi du process tracing pour l’analyse de l’action publique tient à la prévalence de schémas d’analyse séquentiels au sein de la littérature. Parce qu’elle est aussi une héritière des approches structuro-fonctionnalistes et de la cybernétique encore en vogue dans les années 1950 et 1960  [19], l’analyse des politiques publiques a en effet dès l’origine été structurée par des hypothèses ou postulats insistant sur les logiques de systèmes à l’exemple des boucles de rétroaction identifiées par Talcott Parsons  [20]. Sans qu’il soit nécessaire de s’étendre longuement sur des éléments connus, cette caractéristique s’est trouvée systématisée de manière précoce par la mise au jour de différentes grilles séquentielles de l’action publique, la plus connue restant celle proposée par Charles O. Jones  [21]. De manière symptomatique, l’auteur justifiait sa démarche précisément en avançant l’idée qu’une politique publique consistait fondamentalement dans une recherche collective de résolution d’énigmes sociales et enclenche un processus complexe : « Ce mode d’analyse pourrait être adéquatement défini comme une approche processuelle des politiques publiques. »  [22] L’identification de plusieurs phases suivait logiquement ce postulat et constitue un point de contact évident avec le process tracing, qui consiste également, on le verra plus en détail par la suite, à découper les dynamiques étudiées en séquences plus ou moins longues et s’enchaînant de façon inégalement linéaire. Même si elle a été plusieurs fois amendée, la grille séquentielle de C. O. Jones repose fondamentalement sur quatre à cinq phases essentielles : l’émergence d’un problème social précède son inscription sur l’agenda, phase de sélection des problèmes couplée à la production d’alternatives de choix ; la décision, qui valide ensuite une option (re)formulée et légitimée par des acteurs et processus politiques ; la mise en œuvre plus ou moins fidèle par les acteurs bureaucratiques et les ressortissants concernés de cette même décision ; la phase d’évaluation, enfin, qui revient sur l’action entreprise en jugeant ses outputs, la forme prise par la politique, comme ses outcomes, les résultats constatés.

10Cet enchaînement séquentiel a souvent été critiqué pour son caractère excessivement schématique et linéaire, même si C. O. Jones lui-même mettait en garde contre une utilisation trop simple de sa grille analytique. Ces critiques ont justifié des aménagements ultérieurs, en particulier l’idée selon laquelle ces phases doivent être organisées dans des cycles de politique publique  [23]. Tout en conservant l’idée de phases caractéristiques des modalités concrètes d’élaboration des politiques publiques, Michael Howlett et M. Ramesh soutiennent en effet que la notion de cycle permet de faciliter « la compréhension de l’élaboration des politiques publiques en réduisant la complexité du processus en un nombre limité de phases et de sous-phases, chacune d’entre elles pouvant faire seule l’objet d’une analyse ou étant pensée dans l’interaction avec tout ou partie des autres phases du cycle »  [24]. Les mêmes auteurs, plus récemment, ont tenté, avec Anthony Perl, d’amender la grille séquentielle en l’associant à un autre schéma processuel de l’action publique, l’analyse des courants proposée par John Kingdon. Cette association permet selon eux de tisser l’ensemble des fils qui constituent les dynamiques principales de toute forme d’action publique. Cela permet en particulier « d’appréhender [...] un processus entier de politique publique du “début” jusqu’à la “fin”, tout en prenant en compte les moments cruciaux comme les périodes où se produisent des événements inattendus et où des décisions doivent être prises – par exemple, lorsqu’il faut choisir entre plusieurs plans d’action, lorsqu’il faut trouver comment transformer une idée en dispositif opérationnel, ou encore lorsqu’il faut s’adapter à une situation sans les matériaux ou les ressources nécessaires »  [25]. Analyser une politique publique, c’est alors décrire et identifier l’ensemble des dynamiques qui structurent l’élaboration et l’évolution d’une action publique.

11On le voit, l’ensemble de ces schémas, qui restent encore aujourd’hui des éléments du kit analytique de l’analyse des politiques publiques, reposent tous peu ou prou sur l’idée partagée de processus de décision complexes faits d’agencements de dynamiques sociales, politiques et bureaucratiques, dont il faut découper l’enchaînement en séquences ou en cycles. Il ne faut pas négliger les différences existantes entre ces modèles voisins : la dimension temporelle introduite par la notion de cycle est par exemple assez largement absente de l’hypothèse fonctionnaliste initiale, cette distinction ou incertitude étant d’ailleurs encore perceptible dans la littérature relative aux mécanismes causaux que l’on évoquera plus tard. Il reste que ces schémas, comme le process tracing, doivent être vus comme des méthodes ou des perspectives de recherche plus que comme des modèles analytiques. Peter de Leon, revenant sur les critiques formulées à l’encontre de la grille séquentielle, ne s’y était pas trompé, rappelant que cette vision de l’action publique se déployant en phases éventuellement successives n’avait d’autre objet et vertu qu’heuristiques. Pour lui, en effet, « avant de rejeter un ami utile – en l’occurrence le processus de politique publique ou le modèle séquentiel – nous devons nous assurer : en premier lieu, qu’il mérite réellement sa place dans la poubelle des paradigmes abandonnés ; en second lieu, que nous pouvons nous reposer sur un modèle plus robuste ; enfin, que même dans notre quête de nature théorique, nous n’avons pas besoin d’un élément plus opérationnel. Aucun de ces critères (pas plus que les modèles alternatifs) ne plaident de façon décisive, ou même très fortement, pour l’abandon du modèle séquentiel » [26].

12Même avec ces préventions en tête, il n’est cependant pas interdit de trouver un protocole de recherche alternatif, permettant d’être tout à la fois opérationnel et analytique. Et, ce qu’ajoute à nos yeux le process tracing, avec la notion de mécanismes causaux, c’est une capacité à pouvoir expliquer le passage d’une séquence à une autre et à sortir de la pure description.

Mieux comparer les logiques de l’action publique

13C’est d’autant plus vrai que le process tracing permet également de fournir une grille analytique utile à la comparaison. Il ne s’agira pas ici de soutenir l’idée que la comparaison est absolument nécessaire à une sociologie de l’action publique, même si nous partageons la proposition avancée par Philipp Schmitter, selon lequel la comparaison est la seule voie possible pour une approche scientifique du politique, parce qu’elle est la meilleure méthode disponible pour procéder à des généralisations [27]. Il ne s’agit pas non plus de plaider à nouveau pour le bien-fondé proprement factuel d’une approche comparative des politiques publiques, bien marqué par exemple dans l’ouvrage d’Anneliese Dodds [28]. Simplement, comme le montrent d’ailleurs la plupart des études de cas présentes dans ce numéro spécial, la comparaison des processus de décision ou des trajectoires de réforme repérables dans certains secteurs et/ou plusieurs pays nous semble mieux établie encore s’il est fait un usage explicite du process tracing.

14C’est sans doute d’abord lié au fait que le process tracing a comme vertu d’être adapté aux formats de recherche les plus souvent pratiqués dans l’analyse des politiques publiques, à savoir les monographies et les comparaisons sur le format des small-N studies [29]. La plupart des études comparatives de politiques publiques reposent en effet sur un nombre limité de cas, en raison de la densité empirique nécessaire à la saisie de la cartographie des acteurs et à l’analyse de la pluralité des facteurs ou dynamiques qui caractérisent toute forme d’action publique. Par exemple, l’analyse faite par Damien Larrouqué des modes de diffusion d’un plan d’inclusion digitale dans l’éducation en Amérique latine, depuis l’expérience du plan Ceibal en Uruguay, n’a été possible que dans quatre pays en raison de la complexité des systèmes éducatifs et de la grande diversité des acteurs impliqués [30]. De la même façon, l’analyse des réformes de la haute fonction publique menée par Natacha Gally en France et en Grande-Bretagne nécessitait de mobiliser des sources archivistiques et de comprendre les rapports de forces évolutifs au sein des sommets de l’État par le biais d’entretiens, limitant de fait le nombre de cas d’études [31]. Ces comparaisons relèvent de ce que certains auteurs appellent des « within-case analyses », soit des études en profondeur d’un, voire deux ou trois cas, pas plus.

15Cela ne signifie pas que la comparaison des politiques publiques soit cantonnée à des monographies utilisant la littérature comparative pour répertoire analytique ou focalisées sur deux à quatre cas seulement. Des programmes de recherche récents, comme le « projet agenda » (le Policy Agenda Project, puis le Comparative Agendas Project), ont mobilisé un grand nombre de chercheurs sur plusieurs dizaines de cas d’étude à partir de la constitution de bases de données originales sur une variété d’indicateurs vus comme pertinents [32]. Mais, comme toute étude macro, fondée sur un grand nombre de cas, le « projet agenda » est conduit à tenter de mettre au jour des corrélations possibles entre un nombre limité de variables vues comme explicatives. Il permet ainsi d’identifier des effets de seuil et des ponctuations, en particulier dans l’analyse des processus budgétaires, mais ne fournit finalement qu’une explication souvent simplifiée des processus de mise à l’agenda et d’élaboration des politiques publiques. Dans un article récent, Keith Dowding, Andrew Hindmoor et Aaron Martin, tout en soulignant le caractère impressionnant de la densité empirique obtenue, estiment dès lors que « les résultats empiriques de PAP/CAP sont essentiellement descriptifs et, bien que différentes idées ou hypothèses aient été suggérées pour les expliquer, il n’y a aucune théorie globale »  [33].

16Dès lors, l’usage du process tracing suppose, de manière plus ou moins consciente, de poser autrement le dilemme défini par Giovanni Sartori entre l’intensité explicative et l’extension empirique propre à toute élaboration conceptuelle. Dans un article devenu un classique de la politique comparée [34], G. Sartori met en lumière une tension entre l’extension empirique, soit le nombre de cas possibles couverts par une proposition analytique, et l’intensité explicative, soit les propriétés rattachables à un concept. Une analyse macro de la démocratie ne peut se faire ainsi qu’au prix d’un appauvrissement des critères de définition de ce type de régime. Et, symétriquement, une conceptualisation de portée empirique limitée pourra s’appuyer sur un ensemble plus étoffé et complexe de propriétés ou de variables vues comme pertinentes. Or, par bien des aspects, le process tracing constitue une méthode ou un protocole de recherche adapté à des conceptualisations de moyenne portée. L’analyse en profondeur requise (within-cases studies) interdit en effet une forte ambition généralisante, mais la recherche de mécanismes causaux empêche symétriquement de se cantonner à une pure description. Le process tracing nourrit ainsi moins une déperdition explicative qu’une autre forme d’explication attentive à la complexité des agencements de facteurs et à la diversité des configurations de réformes par exemple.

Dimension historique de l’analyse de l’action publique

17Un autre aspect essentiel justifiant à nos yeux l’emploi du process tracing dans l’analyse des politiques publiques (et au-delà...) tient à l’importance croissante accordée à la dimension historique. Souvent associé à ce que certains ont appelé un « historic turn » dans les sciences sociales [35], soit la (re)découverte de la nécessaire profondeur historique dans la construction de l’analyse, cet infléchissement de la focale a pris plusieurs formes selon les disciplines concernées, mais dans l’analyse des politiques publiques, son influence s’est manifestée par des propositions nouvelles sur la construction des objets de recherche.

18L’une des manifestations les plus simples de ce « tournant historique » (un de plus...) consiste à faire de la dimension temporelle l’un des axes privilégiés de construction de l’analyse. Paul Sabatier préconisait ainsi de façon répétée de prendre en compte une décennie au moins pour pouvoir appréhender les développements d’une politique [36]. Autre façon de procéder, en particulier dans la construction des démarches comparatives, la proposition faite par Giuliano Bonoli d’analyser des cas placés dans différentes temporalités, mais qui présentent des similitudes sur plusieurs propriétés. Dans un article important  [37], G. Bonoli pose en effet l’hypothèse que certaines réformes de l’action publique ne sont possibles qu’à partir du moment où les cas étudiés disposent de caractéristiques analogues. En observant plusieurs politiques sociales attachées aux enjeux de parité entre femmes et hommes, G. Bonoli remarque ainsi que les problématiques réformatrices sont enclenchées le plus souvent lorsque les pays européens atteignent les seuils caractéristiques de la société suédoise dans les années 1970 (taux d’emploi des femmes, part relative des emplois de services, taux de divorce, etc.). Il en découle l’idée que les séquences réformatrices peuvent être décalées dans le temps en fonction des évolutions socio-économiques vues comme décisives. De ce fait, cet auteur introduit l’idée de séquençages différenciés des trajectoires de politique publique, une idée dont on verra dans la deuxième partie de l’article l’importance dans la mobilisation du process tracing.

19Par rapport à cet usage particulier de la dimension temporelle ou historique, le process tracing nourrit cependant une perspective plus dynamique. L’un des écueils possibles de telles analyses, qui reposent là encore sur des effets de seuil, réside en effet dans une propension à envisager les changements de l’action publique comme la conséquence de tensions structurelles et de pressions adaptatives. Si l’on suit cette orientation, on pourrait en déduire par exemple que les réformes de systèmes de retraite seraient activées dès qu’un seuil de vieillissement démographique et/ou un ratio particulier entre actifs et inactifs est atteint ou dépassé. Or, les réformes se déploient dans des cadres normatifs, des configurations institutionnelles et des réseaux d’acteurs qui filtrent et déterminent ces pressions structurelles. Utiliser le process tracing ne consiste donc pas à renouveler une stricte approche structurelle, qui ferait de l’addition de plusieurs facteurs la condition déterminante de certaines évolutions de l’action publique, mais vise au contraire, comme on le verra, à identifier l’ensemble des mécanismes possibles d’une trajectoire spécifique.

20En définitive, à partir de cette dimension historique, il est donc logique de constater des affinités électives entre les protocoles d’enquête fondés sur le process tracing et l’un des courants analytiques les plus directement attachés à ce « tournant historique », à savoir le néo-institutionnalisme historique [38]. Même s’il n’est pas utile de rappeler les principales caractéristiques de ce courant, on peut constater malgré tout que de nombreuses notions ou des modèles d’analyse issus de ce courant ont eu pour ambition de retrouver une dimension temporelle dans une veine non historienne, c’est-à-dire échappant à la pure narration [39]. La notion la plus connue reste de ce point de vue l’idée de path dependence, déjà avancée par Arthur Stinchcombe dans les années 1960 avant d’être « réactivée » par P. Pierson dans les années 1990 [40]. De façon similaire au process tracing, analyser les processus d’élaboration et de transformation des politiques publiques (entre autres objets) permet d’insister sur la variété des trajectoires, sur le caractère essentiel des conditions de genèse d’un processus (les débuts sont cruciaux) ou encore sur les « accidents de parcours », qui ont des effets à leur tour cumulatifs sur l’évolution ultérieure des politiques étudiées. P. Pierson insiste en particulier sur le fait que le calendrier des événements ou dynamiques étudiés, un peu à la façon du séquençage opéré par le process tracing, est crucial. Les deux notions partagent ainsi une perspective dynamique qui incite à identifier les séquences pertinentes d’une politique publique comme les rythmes et modalités de passage d’une séquence à une autre.

21Au-delà même des propositions initiales, à partir notamment des analyses relatives aux transformations de politiques aussi saturées d’institutions que le sont les politiques sociales notamment, plusieurs auteurs ont proposé par la suite d’affiner l’analyse en dessinant différentes formes de trajectoires institutionnelles  [41]. L’une des typologiques les plus connues, sur laquelle nous reviendrons, reste celle proposée par J. Mahoney et K. Thelen qui identifient plusieurs scénarios d’évolution institutionnelle [42]. Pour se cantonner à un exemple, elle mobilise notamment l’idée, déjà identifiée par Jacob Hacker [43], d’institutional drift, soit une ligne de pente fréquente dans les réformes de l’État providence, qui met en avant l’hypothèse de glissements progressifs des configurations institutionnelles attachées à toute forme de politiques sociales.

22Par rapport à ces travaux d’inspiration néo-institutionnalistes, la notion de process tracing présente malgré tout à nos yeux un avantage, celui de ne pas présumer la forme et les résultats possibles d’une dynamique particulière d’évolution de l’action publique. Car, si l’on suit les propositions avancées par les auteurs néo-institutionnalistes, ainsi que leurs conclusions empiriques, il existe depuis l’origine une convergence entre ces travaux plus ou moins directement inspirés par la notion de path dependence et le concept d’incrémentalisme disjoint développé par Charles Lindblom  [44]. Comme chez ce dernier, les institutions, parce qu’elles sont aussi des facteurs de réduction de la complexité et qu’elles pèsent sur les comportements des acteurs, nourrissent le plus souvent des changements limités. Même si d’autres propositions, on l’a vu, en particulier la notion de path-shifting process, ont permis d’insister sur le fait que la sédimentation de changements en apparence limités peut provoquer à long terme des changements importants, cette vision restrictive des modalités et des issues du changement reste assez largement dominante. En décalant et complexifiant la perspective, le process tracing permet d’éviter cette forme d’appauvrissement.

Process tracing et analyses du changement

23On l’aura compris, l’analyse centrée sur l’idée de process tracing entretient pour finir une corrélation évidente avec l’analyse du changement. Inscrire ces objets d’analyse sur la longue durée, être attentif aux trajectoires, évaluer le poids variable des dynamiques historiques, c’est finalement tenter de penser les changements qui affectent une politique publique. Or, la plupart des modèles d’analyse des politiques publiques reposent sur des hypothèses relatives au changement, Pierre Muller établissant par exemple que « le problème du changement est un classique de l’analyse des politiques publiques »  [45].

24Comme l’ont montré plusieurs recherches collectives [46], cette focale sur le changement des politiques publiques invite à s’interroger sur la variété des facteurs, des rythmes et des contenus des changements de politique publique. Et une bonne partie du lexique analytique de la discipline est liée de près ou de loin à des hypothèses sur l’évolution de l’action publique. Pour faire le lien avec la section précédente, il en est ainsi des théories du changement utilisées récemment, qui ont mis en avant trois scénarios dominants : la path dependence, les path-shifting processes ou les ruptures plus nettes que déterminent les changements de paradigmes des politiques publiques [47]. On le verra plus loin, ces concepts ont non seulement pour point commun d’identifier des vecteurs de changements (les dynamiques institutionnelles, les évolutions cognitives et normatives), mais elles insistent également sur des issues et des intensités variables repérables dans les transformations des politiques publiques.

25Au-delà de ces premiers outils, d’autres notions sont souvent utilisées dans cette analyse du changement, notamment parce qu’elles permettent d’identifier des ruptures qui ouvrent la voie au séquençage d’une politique publique. Dans cette perspective, la notion de fenêtre politique élaborée par John Kingdon constitue un outil majeur. On ne détaillera pas ici un schéma bien connu et qui fait toujours l’objet de discussions et d’ajustements plus de quarante ans après la publication de l’ouvrage, Agenda, Alternatives, and Public Policies [48]. Simplement, on peut avancer que cette notion, parce qu’elle postule l’idée de ruptures politiques aux conséquences potentiellement importantes sur la capacité réformatrice des titulaires du pouvoir, est cohérente avec la volonté de séquençage portée par le process tracing. Parce qu’elle confère un capital politique important aux nouveaux élus, parce que ces derniers bénéficient d’une marge de manœuvre inégale en fonction des leviers institutionnels dont ils disposent et de la conjoncture à laquelle ils sont confrontés, une élection d’alternance peut ouvrir en effet une séquence réformatrice dont la recherche devra évaluer la portée et l’intensité. Utiliser la notion de fenêtre politique avec le process tracing permet ainsi d’identifier les ruptures politiques (qui ne sont pas nécessairement liées à une élection, les attentats du 11 septembre 2001 constituant un exemple non électoral de fenêtre politique) qui nourrissent des attentes et des capacités réformatrices qu’il appartient alors aux acteurs politiques de saisir et d’activer.

26Cette liste pourrait être allongée, mais elle suffit à prouver de notre point de vue l’intérêt du process tracing. Construire l’analyse par ce biais va permettre en effet d’agréger des éléments souvent séparés en les ordonnant et en les hiérarchisant suivant des séquences précisément isolées. Une fois encore, l’intérêt de l’approche en termes de process tracing est de remonter non seulement à toutes les variables indépendantes possibles, mais surtout d’identifier des mécanismes causaux variés. Et, de ce point de vue, comme on le verra dans la section suivante, les modalités du changement habituellement identifiées dans l’analyse des politiques publiques sont proches des intervening variables isolées par certains auteurs. Tracer le changement d’une politique publique oblige alors à identifier tous les facteurs possibles dans les évolutions isolées, à pointer quels sont les points d’inflexion et les scansions du changement, à mieux saisir quelles en sont les formes et les conséquences. Pour paraphraser la citation de Sherlock Holmes en exergue, il s’agit d’identifier tous les fils qui vont nous guider dans la recherche de la « vérité ».

Ouvrir la mécanique des objets politiques

29Comme nous l’avons déjà évoqué, le process tracing figure pour beaucoup parmi les nouveaux axes de développement des méthodes qualitatives au sein de la science politique internationale. J. Mahoney, nous l’avons vu, considère en particulier ces schémas méthodologiques comme l’une des « réactions » à l’ouvrage de G. King, R. O. Keohane et S. Verba  [49], qui pointait une forme de « retard » des méthodes qualitatives dans la rigueur logique et l’administration de la preuve. L’un des arguments principaux reposait au fond sur l’idée que l’appréhension de la causalité, vue comme nécessaire à la formalisation des hypothèses et à la production de généralisations empiriquement établies, faisait défaut en science politique, singulièrement dans les recherches qualitatives. L’une des conséquences de ces réflexions et préconisations a conduit à l’adoption d’un vocabulaire et à l’incorporation de certaines règles d’exposition logique, en particulier par la référence croissante (et inégalement pertinente ou contrôlée) des notions de variables indépendantes et dépendantes. Pour le dire autrement, il s’agissait d’une certaine façon de « durcir » les approches qualitatives en incorporant explicitement la recherche de causalité et en repoussant tout excès de formalisation ou toute exigence de mathématisation.

30Cette proposition de G. King, R. O. Keohane et S. Verba a nourri des débats durables et a contribué au développement de controverses épistémologiques et méthodologiques qui constituent presque un genre littéraire académique à part entière. Toutefois, comme l’a montré en particulier Henry Brady  [50], les développements ultérieurs des recherches ont emprunté deux voies principales sur le plan des méthodes et de la production. La première, assez proche des recommandations initiales de G. King, R. O. Keohane et S. Verba, consiste à fonder les observations sur des ensembles de données (data-set observations, DSO) qui peuvent être quantitatives et qualitatives, pourvu que ces dernières souscrivent à un certain degré de formalisation. Certaines recherches récentes sur la qualité ou sur la performance démocratique sont assez caractéristiques de ces orientations, comme les analyses des discours qui s’appuient sur la recherche systématique des occurrences de certains termes  [51]. La deuxième voie, dans laquelle se situe le process tracing, vise quant à elle à produire des observations fondées sur l’identification de processus causaux (causal-process observations, CPO). Ces derniers sont définis comme « un élément ou une donnée fournissant des informations sur le contexte, le processus ou le mécanisme et contribuant puissamment à l’élaboration d’une inférence causale »  [52]. De façon plus précise, ces processus causaux peuvent être vus comme une configuration de variables ou comme une succession de mécanismes repérables dans l’analyse d’un objet donné. Or, pour J. Mahoney, le process tracing est évidemment attaché aux causal-process observations, dans la mesure où il contribue à la production « d’inférences causales principalement par la découverte de CPO. Ça n’est pas une méthodologie dont la force dérive principalement de DSO »  [53].

31Même si le vocabulaire analytique employé est parfois instable (et souvent nébuleux...), la plupart des auteurs ont retenu désormais comme notion centrale dans ces analyses processuelles celle de mécanisme causal  [54]. Comme le montrent B. Palier et C. Trampusch dans ce numéro spécial, la notion de mécanisme peut être vue fondamentalement comme une vision plus complexe et plus dynamique de la causalité classique, en essayant de déterminer ce qui se passe entre X et Y, entre la variable indépendante et la variable dépendante ou, de manière peut-être plus juste, entre un état X et un état Y, par exemple d’une politique publique. La plupart des définitions, maintenant nombreuses, retiennent toutes peu ou prou cette idée de chaîne causale entre plusieurs situations. Pour Peter Machamer et al., par exemple, les mécanismes sont « des entités ou des activités agencées de telle sorte qu’elles produisent des changements réguliers entre un début ou des conditions initiales et une fin ou des conditions finales »  [55]. Pour Derek Beach, les mécanismes sont des dynamiques fondées sur des entités et des activités qui, associées à d’autres dynamiques, expliquent le passage d’une situation donnée à une autre (plus qu’une relation de cause à effet)  [56]. Enfin, J. Mahoney estime que le repérage d’un mécanisme causal renvoie à « une entité qui, une fois activée, génère un résultat digne d’intérêt »  [57] ou l’effet attendu.

32Dans un ouvrage récent, Gary Goertz montre de manière simplifiée comment symboliser un mécanisme causal  [58]. Reprenant des débats épistémologiques plus larges, il estime que la notion de mécanisme causal remet en cause une vision probabiliste de la causalité, car si cette dernière permet d’établir un lien entre X et Y, elle ne permet pas d’établir comment X a produit ou causé Y. Dès lors, plutôt que de postuler qu’une situation initiale ou des inputs X ont causé une situation finale ou outcomes Y, X → Y, on établira que c’est par un mécanisme M, que l’on est passé de X à Y (figure 1).

Figure 1. Les différentes figurations de la causalité

Figure 1. Les différentes figurations de la causalité

33 Cette conception différente et (légèrement) plus complexe de la causalité permet également d’intégrer l’idée d’équifinalité, autrement dit de montrer que dans des situations singulières les mêmes mécanismes peuvent aboutir à des situations sensiblement différentes. Ainsi, une même directive communautaire intégrée par des dispositifs analogues peut-elle conduire à des trajectoires et des conséquences différentes. Cela ouvre la voie, comme le montrent Tulia Falleti et Julia Lynch  [59], à une nécessaire prise en compte des contextes dans l’examen des changements des politiques publiques (cf. figure 2).

Figure 2. Le modèle processuel dans différents contextes

Figure 2. Le modèle processuel dans différents contextes

34La mise à jour de cette nouvelle formulation de la causalité et d’une nécessaire contextualisation permet ainsi d’aboutir à des analyses plus complexes des processus étudiés, qui semble allier cohérence logique et précision empirique. Prenant l’exemple des travaux sur les transitions et les consolidations démocratiques, G. Goertz montre ainsi que les recherches de John Pevehouse [60], reprenant des arguments avancés par Juan Linz et Alfred Stepan  [61], tentent d’établir un lien entre l’existence d’organisations intergouvernementales fondées sur des principes et des institutions démocratiques (OID) et le degré de démocratisation de leurs États-membres. Les données statistiques compilées lui permettent d’établir une corrélation effective entre l’existence de telles organisations intergouvernementales et l’occurrence de transitions démocratiques. Mais seule une approche mécanistique établit comment ces mêmes organisations sont susceptibles de déterminer des phases de transition démocratique (cf. figure 3).

Figure 3. Comment les organisations intergouvernementales « produisent » une démocratisation

Figure 3. Comment les organisations intergouvernementales « produisent » une démocratisation

35L’approche par les mécanismes causaux permet ainsi de voir dans quelle mesure plusieurs facteurs possibles produisent des dynamiques évolutives qui ont à leur tour des effets sur les phénomènes observés.

36Rapporté à l’analyse des politiques publiques, et compte tenu des observations faites précédemment sur la grille séquentielle, l’intégration d’une perspective historique et le cadre comparatif, l’intérêt que peut avoir le process tracing apparaît plus nettement. Analyser une réforme, suivre le développement d’un programme ou comprendre une rupture, c’est repérer, dans le sous-système d’action publique étudié, les dynamiques les plus significatives. Comprendre le passage du système Admissions post-Bac (APB) au dispositif ParcourSup, c’est mettre à l’épreuve plusieurs explications conventionnelles possibles. Est-ce le reflet des diagnostics produits sur les erreurs d’affectation « commises » par APB ? Cette réforme est-elle la conséquence d’une stratégie ministérielle visant à satisfaire des clientèles et/ou à conférer une visibilité aux nouveaux responsables ? Est-ce encore la conséquence d’un changement plus ou moins explicite qui vise à introduire des critères de sélection dans les logiques d’accès à l’enseignement supérieur ? Le process tracing a cette vertu fondamentale d’obliger l’analyste à être exhaustif dans la recherche des mécanismes causaux pertinents pour l’explication d’un processus donné. Il suppose par conséquent une enquête approfondie (d’où encore une fois l’expression de within-case studies) dans l’étude d’un cas donné. Car il s’agit en définitive de repérer les dynamiques évolutives de l’action publique comme autant de « suspects habituels » que le chercheur peut traquer.

37Avant d’établir une liste possible de ces « usual suspects », il est important de préciser que cette analyse centrée sur les processus causaux peut avoir en outre, selon J. Mahoney, deux applications différentes, comme le signale la figure 4. Elle peut permettre de produire un développement théorique (l’identification d’une nouvelle trajectoire réformatrice par exemple dans les politiques publiques) ou de procéder à un test empirique des théories éprouvées (une réforme correspond-elle à la dynamique de drift institutionnel isolée par J. Mahoney et K. Thelen ?).

Figure 4. Types d’observations

Figure 4. Types d’observations

38Selon J. Mahoney, ces tests théoriques et empiriques peuvent prendre différentes formes. Imaginons une étude de cas portant sur les questions d’euthanasie en France. La recherche vise à comprendre pourquoi plusieurs lois successives ont pu être récemment adoptées, en particulier la loi Claeys-Leonetti de 2016, mais également quelles sont les oppositions actuelles à un réaménagement du dispositif devant les revendications répétées de plusieurs associations. La forme de l’analyse peut alors suivre un ou plusieurs des objectifs identifiés par J. Mahoney. Dans le premier cas, qualifié de processus causal centré sur une variable indépendante (Independent Variable CPOs), la question de recherche vise à mieux attester la dynamique attachée à un mécanisme supposé. Si l’on fait l’hypothèse que les politiques peuvent être modifiées par le biais d’un changement de paradigme, les observations réalisées doivent permettre à minima d’identifier une nouvelle matrice cognitive et normative partagée par les acteurs étudiés. Dans une telle perspective, la recherche s’appuiera sur l’identification d’une telle matrice apparue par l’effet de nouvelles informations (de nouvelles affaires médiatisées sur la fin de vie) et de nouvelles valeurs (la mise en avant de la liberté individuelle devant ce choix) comme étant le principal élément à l’origine de la réforme. La deuxième modalité, Mechanism CPOs, va consister à examiner si un mécanisme attendu est bien présent ou absent. Ainsi, dans sa recherche sur les réformes des télécommunications dans plusieurs pays européens, Mark Thatcher a pu montrer que l’Union européenne, souvent vue comme l’une des forces motrices des réformes libérales, avait joué un rôle modeste dans le calendrier et dans le contenu des réformes étudiées en Grande-Bretagne et en France  [62]. Enfin, la dernière modalité, Auxiliary Outcome CPOs, permet d’identifier les traces ou conséquences additionnelles des mécanismes analysés à partir de l’étude de cas. La conversion, par exemple, des élites politiques à des préceptes néolibéraux aura des effets non seulement sur les politiques macroéconomiques, mais également sur les politiques de santé (par l’individualisation des dispositifs) ou sur les politiques culturelles (par l’ouverture du financement des musées au mécénat privé).

39Ces différents usages ou prescriptions ne sont pas exclusifs les uns des autres dans une recherche donnée. La mise au jour d’une cause première peut très bien conduire à des diagnostics plus fins ou étendus en fonction de l’évolution de la recherche et de la nature des informations finalement agrégées. Pour reprendre nos travaux sur les politiques du livre [63], nous avions dans un premier temps mis en avant une dynamique dominante, à savoir l’émergence d’un paradigme d’action publique centré sur l’expression « le livre n’est pas un produit comme les autres ». Si ce paradigme paraissait légitimé et intégré à l’action publique dès 1981 avec l’adoption de la loi Lang sur le prix unique du livre, l’examen attentif des réformes entreprises par la suite permit d’établir un effet d’abord limité en raison d’importantes mobilisations chez les opposants à la loi. Pour que ce paradigme soit totalement cristallisé, il fallut que d’autres mécanismes s’enclenchent, en particulier une logique de sédimentation institutionnelle nourrie par l’évolution de la jurisprudence ou encore un entreprenariat politique durable caractéristique de l’action de Jack Lang  [64]. Bien plus, des travaux menés ultérieurement permirent de montrer que cette cristallisation eut des effets durables en se diffusant progressivement à d’autres enjeux affectant le secteur du livre. Sur la longue durée, la force du paradigme n’est pas seulement attestée par la réforme de la loi Lang, elle l’est également par d’autres « traces », notamment par le fait que la même justification persiste au cours du temps (cf. les controverses autour du livre numérique, où la même argumentation, « le livre n’est pas un produit comme les autres », est réactivée constamment) et parce que l’absence d’une telle matrice est vue comme l’une des causes de la déstabilisation de secteurs d’action publique voisins. Le déplacement de focale ou d’objets permet alors de multiplier les usages possibles du process tracing.

Identifier et générer des mécanismes causaux à l’aide des « trois I » ?

40On le voit, l’intérêt premier du process tracing de notre point de vue repose sur plusieurs éléments associés : il oblige tout d’abord à inscrire les objets d’analyse dans des temporalités suffisamment longues pour identifier les logiques pertinentes du changement ; il nécessite des analyses en profondeur, afin de disposer d’une densité empirique suffisante pour envisager les facteurs explicatifs possibles ; il incite à une cohérence logique dans la recherche de mécanismes causaux, entreprise qui peut déboucher sur les usages variés identifiés par J. Mahoney. Au-delà même de ces objectifs d’enquête plus ou moins coordonnés, il est clair également, à lire cette littérature désormais profuse, que l’usage du process tracing se fait selon des cadres théoriques et méthodologiques extrêmement variés. Le process tracing, sans doute parce que la notion de causalité y est constamment présente, intéresse aussi les chercheurs qui s’appuient sur des sources et des méthodes d’enquête qui ouvrent la voie à une certaine forme de formalisation et de mathématisation  [65]. On voit bien notamment, au sein de ce numéro spécial, avec l’article de Cyril Benoît, que ce protocole de recherche peut être couplé à une approche bayésienne pour mettre au jour des configurations de facteurs explicatifs dans la comparaison de trajectoires réformatrices.

41Ce que nous suggérons ici, dans une veine plus qualitative et à la suite des remarques déjà faites sur les « suspects habituels », c’est de s’appuyer sur les travaux existants d’analyse des politiques publiques pour identifier quelles sont les dynamiques ordinaires de l’action publique susceptibles d’être repérées et activées dans une étude de cas précise. Pour ce faire, il nous semble que le « modèle des trois I », que nous avions déjà identifié comme cadre heuristique possible  [66], peut constituer une forme de matrice de mécanismes causaux utiles dans l’analyse d’une politique publique donnée. Cette tâche nous semble d’autant plus nécessaire que les ouvrages et articles récemment publiés ne donnent finalement que peu d’indications précises sur les modalités concrètes d’utilisation du process tracing. Pour le dire autrement, les débats sont pour l’essentiel de nature épistémologique mais ont rarement une implication concrète et opérationnelle.

42Ce souci d’opérationnalisation et de clarification n’est cependant pas totalement absent dans la littérature. L’une des entreprises les plus intéressantes allant dans ce sens a été proposée par T. Falleti et J. Lynch [67], à l’origine de l’une des typologies possibles des mécanismes causaux fréquemment rencontrés dans l’analyse de différents objets politiques. Listant un certain nombre de travaux utilisant l’idée de mécanismes, T. Falleti et J. Lynch posent comme critère d’identification et de classement les différents niveaux d’abstraction et les échelles d’analyse classiquement mobilisées. Selon ces auteur.e.s, il est alors possible de distinguer des mécanismes aux niveaux individuel, collectif ou structurel, comme le montre le tableau 1.

43On pourrait ranger aisément dans ces catégories certaines des dynamiques repérables dans l’action publique. La genèse de l’alcool au volant comme problème public peut être ainsi relié à la formation de croyances qui tendent à décrire ce comportement social comme déviant et dangereux pour autrui. Le mécanisme de sédimentation correspond à la logique incrémentale mise en lumière par Ch. Lindblom et peut recouvrir par exemple les effets cumulatifs d’un empilement de niches fiscales. Enfin, un environnement technologique peut constituer un cadre général de production et d’échanges stabilisé en raison des bénéfices perçus ou objectivés qu’il génère pour une communauté. C’est ainsi l’addition de ces différents éléments qui peut permettre de rendre justice à la complexité des processus étudiés, car, comme l’écrivent T. Falleti et J. Lynch, certains mécanismes « ont un caractère individuel (anticipations adaptatives, choix rationnel), tandis que d’autres s’appliquent à des acteurs collectifs (effet de cliquet d’une politique, sédimentation institutionnelle, conversion) ou aux deux [policy drift] » [68].

Tableau 1. Exemples de mécanismes causaux selon T. Falleti et J. Lynch

Mécanisme causal	Définition	Échelle d’analyse
Formation des croyances	Actions et perception conformes à des valeurs portées par d’autres acteurs	Individuelle
Coordination	Bénéfices attachés à une opération croissent avec le nombre de participants	Individuelle et collective
Sédimentation	Ajustements lents des dispositifs institutionnels par accumulation	Collective
Conséquence fonctionnelle	Système apparaît ou persiste en fonction des effets bénéfiques qu’il nourrit	Système ou structure sociale

Tableau 1. Exemples de mécanismes causaux selon T. Falleti et J. Lynch

44Même si cette perspective est intéressante, il nous semble que le spectre retenu (l’ensemble des objets politiques) comme les niveaux d’analyse mobilisés restent trop larges. Dès lors, pour aller plus loin que ces premières tentatives et systématiser l’analyse, le « modèle des trois I », tel que nous l’avions formulé, nous semble convenir à l’élaboration d’une matrice des mécanismes causaux potentiellement repérables au sein d’une politique publique.

45Sans rappeler précisément les caractéristiques alors proposées de la démarche, il est important d’en souligner les origines comme les principaux aspects. Le schéma d’analyse était né d’une forme d’insatisfaction devant la grande variété des schémas explicatifs alors disponibles au sein de l’analyse des politiques publiques, variété qui nous semblait plus artificielle et nominale que fondée sur de vraies différences théoriques. Pour faciliter le travail de recherche et pour réintégrer des registres analytiques parfois séparés, nous avions soulevé l’idée de déconstruire les processus étudiés à l’aide des « trois I », soit les institutions, les idées et les intérêts, termes génériques qui recouvraient l’essentiel des facteurs explicatifs habituellement convoqués au sein de la sociologie de l’action publique. De la sorte, le « modèle » suggéré, dont la portée nous semblait d’abord instrumentale et descriptive, plutôt que d’être immédiatement et évidemment analytique, devait permettre de mieux porter la focale sur les principales dimensions de l’analyse. Comme nous l’avions montré alors, l’évolution des politiques monétaires jusqu’à l’émergence de l’euro pouvait être analysée comme la conséquence de dynamiques multiples attachées tour à tour à la genèse de principes d’action inspirés par le monétarisme, à la sédimentation de programmes et de dispositifs institutionnels nés avec le serpent monétaire et, enfin, à la confrontation des intérêts des États membres lors de la conclusion du traité de Maastricht  [69]. La pondération du poids relatif des variables nous semblait devoir être faite a posteriori, une fois que leur importance relative avait été attestée par une enquête approfondie sur le terrain choisi. Il y avait donc déjà, dans ce schéma initial, l’idée de s’appuyer sur des régularités constatées, ici attachées aux « trois I », dont il fallait ensuite séquencer l’importance inégale selon les périodes considérées.

46Le parallèle est dès lors facile à établir entre les deux cadres heuristiques proposés : les « trois I » peuvent servir à mieux formuler les variables et les mécanismes opérant dans toute politique publique ; l’approche en termes de process tracing invite à séquencer de manière plus rigoureuse les processus étudiés, à mieux identifier des phases de stabilité relative ou, à l’inverse, des épisodes de transformations brutales et, enfin, à voir dans la variété des trajectoires étudiées des configurations évolutives de mécanismes.

47Les « trois I » permettent en effet à nos yeux d’isoler plusieurs mécanismes, qui sont soit dépendants de l’une de ces dimensions, soit caractérisés par une interaction entre les dimensions retenues. Si l’on prend le cas d’un changement de paradigme, mécanisme attaché à la variable « idée », on pourra par exemple isoler son effet direct sur les objectifs énoncés de l’action publique (lorsqu’un argumentaire typique est repris par les acteurs politico-administratifs), mais on pourra également voir comment l’évolution des rapports de forces qui en découle parmi les clientèles concernées nourrit la perte d’influence d’un groupe d’intérêt et détermine une moindre probabilité de le voir se mobiliser avec succès. Les réformes des retraites attestent ainsi d’une acceptation croissante d’un certain nombre de diagnostics fondés sur des éléments cognitifs et normatifs (intériorisation des conséquences possibles du vieillissement démographique, délégitimation progressive des régimes spéciaux, etc.), qui génère à son tour une évolution des stratégies défendues par les principales centrales syndicales (activation variable des répertoires d’action collective disponibles).

48Autre exemple possible de mécanisme, plus directement attaché à la variable « intérêt », la notion de presidential leverage (effet de levier présidentiel) proposée par Daniel Ponder [70]. Analysant les capacités d’action inégales dont font preuve les présidents aux États-Unis dans l’initiative et la poursuite de réformes, D. Ponder propose de définir cette inégale propension réformatrice comme la conséquence de variations dans le capital politique mobilisable. Pour lui, « l’effet de levier présidentiel reflète l’appréciation qu’a le public du président, relativement à la confiance dans le gouvernement, et détermine une situation où le président dispose d’une influence sur la politique américaine » [71]. Il propose d’établir cet « effet de levier présidentiel » comme le produit d’un différentiel d’opinions positives entre le président et les autres institutions en charge du processus de décision. Certaines circonstances apparaissent alors inégalement favorables à la prise de décision, un « faible » levier empêchant de fait pour le titulaire de la Maison-Blanche de se lancer dans un processus complexe et conflictuel en raison de l’absence de vraies ressources mobilisatrices. L’intérêt du président à agir est ainsi la conséquence de dynamiques distinctes d’évolution de l’opinion publique à l’égard des différentes institutions politiques du régime américain et constitue un mécanisme, présent ou absent, dans différents processus de décision.

49Au-delà de ces différents exemples, on pourra proposer une première identification des mécanismes souvent repérables dans l’action publique à partir de l’entrée analytique fournie par les « trois I » dans le tableau 2. La variable « idée » permet par exemple, on l’a vu, d’émettre l’hypothèse selon laquelle aurait pu se produire un changement paradigmatique et, avec lui, une réorientation des objectifs d’une action publique. Autre mécanisme fréquemment identifié, de nouvelles représentations pourront se diffuser auprès des élites politico-administratives, comme l’avait montré par exemple Kathleen McNamara dans la formation de la monnaie unique, processus alors alimenté par l’acceptation de préceptes monétaristes par les chefs d’État et de gouvernement de l’Union européenne  [72]. Un changement organisationnel, conséquence par exemple de la fusion de deux agences, aura pour effet de modifier la place relative de cette organisation et conduira à définir de nouvelles préférences et de nouvelles stratégies conformément à l’ajustement induit des intérêts de l’organisation.

Tableau 2. Les « trois I » comme vecteurs d’identification des mécanismes causaux

Idées	Institutions	Intérêts
Changement paradigmatique	Policy drift	Changement organisationnel
Conversion normative des élites	Policy layering	Mobilisation de répertoires d’action collective
Conversion normative de l’opinion	Displacement	Nouveau leadership
Diffusion de connaissances (scientifiques)	Conversion	Jeux à deux niveaux (Robert Putnam)
Effets de réputation (Carpenter  [73])	Compliance	Presidential leverage (Daniel Ponder)

Tableau 2. Les « trois I » comme vecteurs d’identification des mécanismes causaux

50 On se contentera ici d’être plus précis et plus systématique sur l’une des dimensions, celle attachée aux institutions, dans la mesure où elle est bien renseignée, notamment depuis l’ouvrage déjà cité, dirigé par K. Thelen et J. Mahoney, Explaining Institutional Change  [74]. À partir de la notion de path dependence, ces même auteurs identifient plusieurs mécanismes ordinaires de changement institutionnel : le « déplacement » qui voit certaines règles être supprimées, tandis que d’autres apparaissent (changements fiscaux, par exemple, avec la suppression de l’impôt sur la fortune pour lui substituer une impôt sur la propriété immobilière) ; le layering, qui désigne un empilement de règles sur le cadre déjà existant (cf. les algorithmes « locaux » ajoutés par les universités à l’algorithme élaboré par le ministère) ; le drift, lorsque l’environnement change et alimente une pression adaptative sur les configurations institutionnelles (vieillissement démographique et réforme des retraites par répartition) ; la conversion, enfin, lorsque les mêmes règles font l’objet d’usages différents (cf., au niveau le plus strictement institutionnel, les usages différents des mêmes dispositifs constitutionnels, comme la pratique variable de la dissolution). On propose d’ajouter ici la notion de compliance, utilisée en particulier dans les travaux sur les effets de l’intégration européenne [75], qui insiste sur les pressions adaptatives liées aux principes structurants du droit communautaire (primauté, effet direct, etc.). Tous ces mécanismes, dérivés de l’entrée par les institutions, seront ainsi recherchés dans une politique publique donnée et/ou dans les séquences isolées, afin de mieux caractériser les trajectoires évolutives des politiques publiques étudiées.

51Cette liste est évidemment loin d’être exhaustive, mais elle peut constituer un premier kit analytique à éprouver et à enrichir dans différentes études de cas. Elle n’est pas non plus exclusive d’autres perspectives additionnelles. Il est ainsi souvent nécessaire d’ajouter à ces mécanismes les effets des changements de structure socio-économiques susceptibles de peser sur l’évolution des politiques publiques. Le vieillissement démographique, le réchauffement climatique ou encore l’émergence de l’intelligence artificielle sont autant d’éléments macro qui pèsent inégalement sur de nombreuses sociétés contemporaines et requièrent des changements de l’action publique. Sans constituer des mécanismes causaux, ces « grandes » évolutions sont susceptibles d’entraîner des ajustements dans les dynamiques cognitives et normatives, comme dans les logiques institutionnelles et les calculs stratégiques, autrement dit dans l’ensemble des éléments attachés aux « trois I ».

52Opérationnaliser le protocole de recherche offert par le process tracing suppose enfin de s’interroger sur les modes de séquençage et sur le repérage des points de rupture pertinents. L’une des étapes importantes, à la fois triviale et nécessaire, suppose d’établir une chronologie des différentes dynamiques attachées à l’élaboration et à l’évolution d’une politique publique. On suivra par exemple le développement des logiques cognitives et normatives par la publication de rapports, par l’émergence d’un nouveau diagnostic fondé sur des découvertes scientifiques et/ou par la diffusion de nouvelles perceptions attachées à un problème donné. Retracer la genèse des politiques de lutte contre l’obésité, c’est ainsi reconstituer l’évolution des préconisations de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), suivre la diffusion de l’indice de masse corporelle (IMC) comme standard dans les politiques de santé publique et voir comment ces perceptions sont portées par des médecins ou par des associations. Ces « ruptures » peuvent être déterminées par des facteurs extérieurs aux « trois I ». On peut retrouver ici l’idée de focusing event proposée par Thomas Birkland [76] à partir des travaux de J. Kingdon [77]. Un accident de la route particulièrement grave remettra ainsi sur l’agenda la question des transports scolaires et contribuera, plus ou moins durablement, à délégitimer les revendications ou analyses portées jusque-là par des groupes d’intérêt contre de nouvelles régulations. Il faudra observer alors les décisions prises dans les mois qui suivent pour voir si, et avec quelle intensité, une dynamique institutionnelle s’enclenche, en tâchant de la classer parmi les formes identifiées dans la littérature. De la même façon, une fenêtre politique peut nourrir des réformes dont il faudra attester de l’importance relative en suivant les mécanismes activés après la mise en place d’un nouveau gouvernement. L’élection de François Mitterrand et l’arrivée au ministère de la Culture de Jack Lang eurent ainsi pour effet d’accélérer l’intégration des revendications des éditeurs, l’évolution induite du rapport de forces faisant éclater les oppositions des grands distributeurs et facilitant l’adoption de la loi sur le prix unique du livre. L’alternance politique de 1981 a eu dès lors dans ce domaine un effet d’activation de plusieurs mécanismes associant conversion des élites, recomposition des ressources des clientèles et genèse d’un nouveau processus institutionnel.

53L’usage du process tracing couplé avec le modèle des « trois I » n’est pas sans poser des difficultés. Comme l’ont montré plusieurs auteurs  [78], s’attacher à séquencer le processus étudié sur une durée relativement longue nécessite de mobiliser une grosse densité d’informations. Construire une recherche de ce type à partir de matériaux principalement qualitatifs requiert en effet d’appréhender sur une durée généralement longue (le plus souvent plus d’une décennie) une grande variété de données et d’informations liées à la configuration d’acteurs, aux dynamiques institutionnelles et à l’ensemble des éléments cognitifs pertinents. Ces within-case studies  [79] nourrissent par conséquent une forte densité empirique sans méconnaître le principe d’infinité phénoménologique rappelé par Pierre Favre  [80] : il s’agit moins de tout voir et de tout rapporter que de se donner les moyens d’une enquête suffisamment fine pour ne pas laisser de côté un acteur important, pour bien attester du poids relatif des facteurs identifiés, pour isoler les séquences significatives. Cette densité empirique requise explique aussi que les formes de causalité multiples mises au jour puissent paraître faibles aux partisans d’une approche plus formalisée, où les relations causales seraient clairement identifiées. Parce qu’elle prend le risque d’un degré de complexité élevé, une recherche appuyée par le process tracing insistera plus volontiers sur les combinatoires, sur des configurations complexes de mécanismes aux effets parfois difficiles à isoler vraiment. De façon plus générale, la pondération des facteurs explicatifs possibles reste une tâche difficile avec des matériaux de type qualitatif et cette propriété assumée de ce type de protocole de recherche peut aussi nourrir une critique pointant les limites des généralisations obtenues par ce biais.

54Pour conclure, nous voudrions avancer une dernière série d’arguments en faveur de cette (nouvelle) modalité d’analyse qui nous semble féconde pour l’analyse des politiques publiques. On peut commencer ce plaidoyer en reprenant ou en anticipant certaines critiques déjà lues ou entendues. La première tient au fait, critique assez banale au demeurant, que le process tracing est une notion en vogue, un pur effet d’emballement lié à des entreprises de marketing académique, qui ne renouvelle pas fondamentalement les outils de la sociologie de l’action publique. Il est vrai que l’usage parfois purement cosmétique de la méthode conduit à des études de cas sous forme de récits à peine ordonnés des séquences évolutives d’une politique publique. Pourtant, il nous semble que cette notion, couplée ici avec d’autres outils heuristiques tels que le modèle des « trois I », doit pouvoir permettre à minima de formuler les hypothèses de façon plus claire et d’opérationnaliser les variables d’analyse sous la forme de mécanismes causaux inégalement activés. De la sorte, même si elle suppose nécessairement d’identifier et de construire un cadre temporel, cette manière de faire l’analyse des politiques publiques permet d’inscrire les objets étudiés dans le temps sans pour autant « faire de l’histoire » au sens où Paul Veyne l’entendait, c’est-à-dire en évitant de produire un pur « récit véridique »  [81]. Le séquençage rythmé par la succession des mécanismes causaux permet au contraire d’utiliser une construction temporelle, qui s’éloigne d’une démarche historienne qui serait purement narrative et descriptive, écueil qu’avait déjà identifié Stefano Bartolini  [82].

55L’intérêt supplémentaire de la démarche tient en outre à la variété des usages que peut revêtir le process tracing. Nous en avons déjà évoqué certains aspects en rappelant avec J. Mahoney les objectifs possibles d’une recherche fondée sur un tel protocole. Dans leur ouvrage Process-Tracing Methods. Foundations and Guidelines, D. Beach et R. B. Pedersen établissent quant à eux trois utilisations majeures : theory testing, theory building et explaining outcomes. Ces trois usages renvoient à des objectifs analytiques différents, puisque le premier consiste principalement « à évaluer si les preuves montrent que le mécanisme causal liant X à Y dont on a fait l’hypothèse est présent et s’il fonctionne conformément à la théorie »  [83], tandis que le second suppose d’identifier un nouveau mécanisme et que le troisième consiste plus modestement à expliquer une trajectoire spécifique, ici de politique publique. Le degré d’exigence, d’abstraction et de formalisation peut dès lors varier d’une étude à une autre selon que la focale est placée sur l’effectivité d’un mécanisme, sur l’identification d’une nouvelle dynamique causale ou sur l’explication d’une réforme de politique publique.

56Pour toutes ces raisons, le process tracing nous semble offrir un cadre suffisamment souple et évolutif, tout en insistant sur certains principes constants, pour être capable de produire des analyses plus fortes et mieux établies analytiquement et empiriquement que nombre d’études de cas. Pour ceux qui le pratiquent vraiment, comme les contributeurs de ce numéro spécial, la plus-value est évidente car elle oblige à être plus attentif dans la construction de la démarche à la variété des facteurs possibles et à être plus ouvert à la diversité des trajectoires et des scénarios d’évolution des politiques publiques. Tracer le changement de l’action publique, c’est encore une fois être soucieux de nourrir suffisamment d’informations sur plusieurs dimensions analytiques pour arriver à des conclusions plus robustes. C’est enfin contribuer au développement d’une approche des sciences sociales attentives à la complexité des phénomènes étudiés et à leur caractère pluriel sans abandonner tout à fait le principe de causalité et l’exigence de généralisation contrôlée. Fin de la plaidoirie...