Une expertise politique proche de la représentation des intérêts agricoles français

30 L’ouverture des relations entre la Communauté européenne et les pays d’Europe centrale et orientale dans le domaine de l’agriculture était caractérisée par une absence réciproque de connaissances des politiques agricoles de chaque côté des frontières. La Commission, les gouvernements nationaux et les acteurs économiques étaient donc dans une situation de besoin d’expertise concernant l’agriculture est-européenne, nécessaire pour diminuer l’insécurité dans la prise de décision. Cette absence de connaissance a conduit à de très fortes craintes de la part des agriculteurs vis-à-vis de l’agriculture de l’Europe centrale et orientale. Confrontée à cette situation, la Commission a initié des rapports pour essayer de répondre aux problèmes qui s’étaient présentés dans ce contexte.

31 Le premier rapport publié dans la série des rapports agricoles fut le rapport « Nallet-Van Stolk », cité de multiples fois en France [43]. Le rapport fait des propositions quant à la question politique des relations agricoles entre l’Union et les PECO. « [D]es mesures sont à prendre pour accompagner un processus de convergence graduelle entre l’agriculture dans l’UE et les PECO. Ces mesures auraient pour but de mettre efficacement à profit les possibilités d’échanges et d’éliminer les tensions inutiles… » [44]. les auteurs proposent de restructurer phare et de permettre aux projets d’être suivis attentivement et efficacement par les « “résidents” agricoles » sur place. avec ses propositions, h. nallet, ancien ministre de l’agriculture français et a. van stolk, se rapprochent de la position du ministère de l’agriculture français qui insistait pour une réforme rapide du programme phare [45].

32 Les auteurs proposent de prendre des mesures pour garantir aux producteurs agricoles des PECO, en même temps qu’une rémunération marginale de leur travail, l’octroi d’une indemnisation sur les intrants, tels que les carburants, l’utilisation des machines, les engrais, les semences, les produits phytosanitaires, qu’ils doivent acheter pour assurer une production efficace. Par ailleurs, des mesures sont à prendre pour assouplir l’économie agricole et créer un marché des terres agricoles pour faire progresser la restructuration graduelle de la production agricole lorsque celle-ci aura acquis une rentabilité potentielle. Il est proposé que la terre puisse servir de garantie aux prêts, dans le contexte d’une « banque foncière ». Cette banque pourrait également détenir des terres pour les revendre et veiller ainsi à une régulation des prix des terrains et favoriser la création d’unités de production viables. Ces banques foncières pourraient être fondées en collaboration avec les gouvernements des PECO, la BERD [46] et la Banque mondiale.

33 Enfin, des mesures sont à prendre pour accompagner un processus de convergence graduelle entre l’agriculture dans l’UE et les PECO. Ces mesures auraient pour but de mettre efficacement à profit les possibilités d’échanges et d’éliminer les tensions inutiles dans des domaines tels que les dispositions vétérinaires et phytosanitaires, grâce à l’organisation de contacts réguliers entre les fonctionnaires et les professionnels des deux partis. Les auteurs conseillent aussi très fortement de renforcer les contacts entre les agriculteurs des PECO et de l’UE et exigent que des fonds soient consacrés à l’explication aux syndicats centre et est-européens du fonctionnement de la PAC [47].

34 En France, la presse, certains responsables politiques et administratifs et les syndicats agricoles font régulièrement référence à ce rapport, considéré comme le « rapport majeur dans ce domaine ». À la Commission, nos interlocuteurs à la DG VI sont restés prudents : « Ce rapport a le mérite de poser un certain nombre de questions. Il avait comme objectif de démystifier le débat et a été un bon rapport pour cela. » [48] Malgré l’accueil positif de ce rapport en France, il était peu connu en Allemagne en dehors des forums spécialisés comme le syndicat agricole allemand, le DBV [49]. L’attitude positive française peut être analysée sous l’angle de la proposition du transfert d’un modèle national. La forme de la banque foncière proposée par le rapport n’est pas sans rappeler les SAFER français (Sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural), qui ont joué un rôle très important dans la restructuration des exploitations agricoles après 1962. Le rapport ne préconise à aucun moment une réforme radicale de la PAC, mais reste très prudent sur les possibilités d’une intégration rapide des PECO dans la PAC.

35 Les critiques allemandes vont plutôt dans le sens opposé. La revue principale des économistes agricoles allemands lui a consacré un rapport très critique : « Non pas des analyses trop rapides, mais des études objectives et soigneuses sont nécessaires. L’étude « stratégique » sur les relations de l’Union européenne et des pays d’Europe centrale et orientale dans le domaine agricole et agroalimentaire, fortement influencée par les intérêts des producteurs agricoles, ne peut pas prétendre répondre à cette exigence… Les auteurs ne semblent pas remarquer que, bien que les PECO cherchent des relations économiques étroites avec l’Union européenne, ils ne peuvent aucunement être intéressés par l’imitation de la politique agricole protectionniste pour des raisons qui relèvent déjà de leurs possibilités financières limitées et de désavantages économiques généraux. » [50]

36 Dans cette même optique, le rapport fut également critiqué par la direction générale responsable de la gestion de l’élargissement. Selon les responsables de la DG I, il était nécessaire de traiter le problème de l’impact de l’élargissement sur la Politique agricole commune, et pas seulement la question des relations agricoles entre les PECO et l’UE.

Le nucléaire : la création du rôle d’expert au sein du système

37 Une des tâches initiales de la Commission face aux problèmes que représentaient les centrales nucléaires de l’Europe centrale et orientale a été d’élaborer une classification des centrales nucléaires afin de décider des stratégies à suivre dans le domaine des aides financières. L’ensemble des actions devait permettre d’aider les pays de l’Est à amener leur parc de réacteurs à un niveau de sûreté comparable à celui des centrales occidentales, comme le conseil de préparation du conseil européen d’Edimbourg l’avait rappelé dans sa résolution du 18 juin 1992 [51].

38 Dès le début des années 1990, la Commission a regroupé le savoir-faire de ses services et des acteurs externes à la Commission dans la cellule de coordination de l’aide pour la sûreté nucléaire (G 24 Nuclear Safety Assistance Coordination : NUSAC) au sein de ses services.

39 En général, les entreprises et industries nucléaires des pays membres de l’Union ont été étroitement associées à la cellule NUSAC, notamment dans le cadre de TPEG (Twinning Programme Engeneering Group) [52]. Les premières études techniques [53] commandées par la Commission auprès de TPEG ont été réalisées par les entreprises. Dans ce contexte, EDF a joué un rôle principal grâce à son expertise technique [54].

40 Quel rôle a donc joué l’expertise des acteurs économiques fournie aux institutions européennes ? Les premières études techniques du secteur de la production d’électricité d’origine nucléaire ont montré que les systèmes développés par l’ancien système soviétique, largement répandus en Europe centrale et orientale et inspirés par les besoins de la filière nucléaire militaire, répondaient à des impératifs de production, mais que les questions de sûreté opérationnelle et de l’environnement avaient été délaissées. La Commission, et avant tout la direction générale I, ensuite IA, considérait que l’amélioration de la sûreté devait s’inscrire dans une stratégie d’ensemble pour le secteur énergétique des pays de l’Est, au sein desquels le traitement des déchets posait des difficultés aiguës, mais le monde nucléaire représentait une force socio-économique importante et jusque là privilégiée par rapport à d’autres secteurs industriels.

41 Dans un premier document que la Commission publia en décembre 1993 [55], élaboré sur la base du Plan directeur (Master Plan) préparé suite à un rapport technique fourni par TPEG, elle avait exprimé le soutien de l’Union au plan d’action adopté par le G7 lors du sommet de Munich et soulignait l’importance d’un secteur énergétique efficace pour l’amélioration durable de la sûreté nucléaire. Dans son rapport, elle conclut que la fermeture immédiate des réacteurs moins sûrs serait « économiquement difficile » quels que soient les vœux exprimés par la communauté internationale, dans la mesure où tous ces pays dépendent plus ou moins de l’électricité générée par l’énergie nucléaire. La Commission estime alors qu’il serait inopportun de subordonner l’assistance à une fermeture rapide des centrales, puisque ni l’assistance technique, ni le marché de l’énergie dans les pays concernés ne pouvaient garantir la fourniture d’énergie alternative. La stratégie présentée par la Commission dans son rapport englobait deux aspects : le premier concernant les installations nucléaires civiles les moins sûres et le second les centrales nucléaires relativement plus sûres. Dans les rapports fournis par les entreprises ouest-européennes, le même argumentaire était avancé : la fermeture des centrales serait économiquement très difficile, puisque les pays en question dépendaient de cette source d’électricité [56].

42 Cette activité grandissante de la part de la Commission est toutefois ponctuée par un « abandon » des entreprises électronucléaires allemandes. RWE et Preussenelektra se sont graduellement retirés du « marché de fabrication de rapports ». Un de nos interlocuteurs a souligné : « Nous n’avons pas le personnel pour pouvoir réaliser les grandes études. Nous n’avons donc plus participé à ces études ; parce que c’était pénible, ne menait à rien et parce que trop de personnes avaient été nécessaires. » [57] Toutefois, le constructeur de centrales nucléaires allemand Siemens KWU et ses homologues français ont continué à produire de l’expertise, pour « empêcher qu’un accident comme Tchernobyl ne se répète encore une fois. Ce serait très mauvais pour les affaires, comme vous pouvez l’imaginer. » [58]

43 Malgré une production importante d’études, aucune stratégie d’ensemble énoncée de façon explicite n’a pu être élaborée par les services de la Commission sur cette base. Au cours de la période 1990 à 1999, comme le souligne le rapport de la Cour des comptes de l’Union européenne [59], les fonds PHARE ont été principalement orientés vers les questions relatives aux réacteurs de la centrale nucléaire de Kozloduy en Bulgarie. Les programmes financiers de la Commission ont tout d’abord consisté en des études permettant aux acteurs de l’UE de comprendre les technologies et d’analyser les problèmes de sûreté des centrales nucléaires de conception soviétique, puis ont été orientés vers l’assistance sur site accompagnée de fourniture d’équipements et complétée par une assistance aux autorités de sûreté. Ce n’est que suite aux demandes du Conseil et du Parlement qu’une réflexion plus globale a été engagée en 1995, conduisant la Commission à proposer en juin 1996 une stratégie couvrant l’ensemble des domaines d’actions relatifs à la sûreté nucléaire. Elle propose de conserver le principal objectif de ces programmes à court et à moyen terme, à savoir l’amélioration de la sûreté des centrales nucléaires et le renforcement des pouvoirs réglementaires [60].

44 Deux hypothèses peuvent être avancées pour expliquer le retard subi dans l’élaboration d’une stratégie claire et globale vis-à-vis de la sûreté nucléaire. D’une part, les conflits bureaucratiques au sein de la Commission [61] ont rendu très difficile toute élaboration cohérente d’une stratégie unifiée. Les luttes d’influence, et, in fine, de survie des services responsables de l’énergie nucléaire ont entraîné une oscillation entre le sujet de l’énergie nucléaire et celui de la sûreté nucléaire. D’autre part, la multitude des acteurs – économiques, politico-administratifs des niveaux nationaux, communautaires et internationaux, liés dans un réseau de compétences partagées et diverses – n’a pas permis de créer une instance coordinatrice permettant d’élaborer une stratégie homogène dans le contexte de la sûreté nucléaire en Europe de l’Est.

45 Nous constatons ainsi que, dans un contexte d’incertitude et de visibilité politique élevée, deux attitudes différentes se présentent vis-à-vis de la production d’expertise. Les services de la Commission européenne perçoivent les syndicats agricoles comme peu capables d’abstraire leurs revendications sectorielles et de fournir l’expertise nécessaire pour l’élaboration d’une stratégie vis-à-vis de l’Europe centrale et orientale. Cette attitude est d’autant plus forte que l’expertise économique peut être trouvée au sein des services communautaires responsables des questions agricoles.

46 Au contraire, dans le secteur nucléaire, l’expertise au sein de la Commission est presque totalement absente, et les services communautaires responsables de la gestion de la sûreté nucléaire en Europe centrale et orientale ont fait appel aux entreprises électronucléaires individuelles, regroupées dans des groupes de travail ad hoc. Toutefois, comme dans le domaine agricole, les Eurogroupes, fédérant les entreprises électronucléaires, n’ont pas été invités à participer. L’absence de savoir-faire dans les Eurogroupes, dont le rôle principal est d’observer les développements au niveau communautaire et d’en informer les membres s’est révélé un obstacle dans l’exercice de fabrication d’expertise.

47 L’expertise présentée par des groupes d’intérêt nucléaires ou des experts économiques agricoles n’est toutefois pas neutre, mais peut être utilisée par des services administratifs dans des luttes bureaucratiques.

La commande d’une contre-expertise

48 À travers la gestion de l’élargissement, la DG I a vu la possibilité d’accroître son poids relatif dans les affaires extérieures communautaires de l’Union, mais aussi l’opportunité de mettre clairement en avant la nécessité de réformer la Politique agricole commune, perçue comme trop protectionniste. Au début de l’année 1994, la DG I décida d’utiliser des fonds du programme PHARE pour financer un certain nombre d’études à la fois sur la politique agricole en Europe centrale et orientale et sur l’influence que ces agricultures auraient sur l’avenir de la Politique agricole commune. La DG I gérait, jusqu’à la fin de l’année 1994 encore, les questions liées à l’élargissement à l’Est avant de les transférer à la DG IA, créée par une restructuration bureaucratique déclenchée par Jacques Delors [62]. Alors que la responsabilité générale pour l’élargissement se trouvait auprès de la DG I, la gestion des questions « sectorielles », comme l’agriculture, même dans le contexte de l’élargissement, a toujours été confiée aux directions générales spécialisées. Face à cette concurrence, la DG I, soucieuse de ne pas perdre son leadership dans l’élargissement, a donc décidé de fournir de l’expertise agricole en associant les économistes agricoles néo-libéraux les plus renommés dans ce domaine. À aucun moment, les syndicats agricoles n’ont été considérés comme des experts fiables. Jugés partisans, ils ont été écartés de « l’industrie » lucrative de fournisseur d’expertise.

49 Le rapport Nallet-Van Stolk fut suivi à la fin de l’année 1994 et au début de l’année 1995 par cinq autres rapports qui, cette fois–ci, étaient commandés par le Commissaire de la DG I, responsable pour le commerce extérieur, Sir Léon Brittan [63].

50 Tous les rapports soulignent la difficulté d’adapter l’agriculture des PECO à l’adhésion à l’Union européenne et prônent la nécessité d’une réforme profonde de la PAC. Le rapport de Louis-Pascal Mahé, économiste français connu pour ses positions critiques vis-à-vis de la PAC [64], constate que l’ouverture des échanges, la privatisation plus aisée de l’import-export et du secteur du détail ainsi que la tendance à surévaluer la monnaie contribueront à une détérioration de la balance agroalimentaire des PECO [65].

51 Tout comme Louis-Pascal Mahé et al., Stefan Tangerman et Timothy Josling, économistes agricoles respectivement allemand et américain, conseillent d’adopter une approche plus flexible dans la négociation avec les pays candidats. L’Union européenne pourrait cette fois envisager de réformer l’acquis communautaire avant le début de négociations d’adhésion. Une possibilité serait de rendre la responsabilité financière aux États membres [66].

52 Le rapport final d’Allan Buckwell, Jos Hayes et al., comme celui de Secundo Tarditi et Susan Senior Nello, conseille fortement une réforme rapide de la PAC, en réduisant les prix de manière significative et en soutenant les agriculteurs au travers d’autres moyens [67].

53 Les cinq rapports présentés sont, comme nous l’avons vu, imprégnés d’idées néo-libérales et semblent très proches des discours tenus par la DG I. Contrairement au rapport Nallet-Van Stolk, ces rapports préconisent une réforme radicale de la PAC avant l’entrée des PECO dans l’Union européenne. Les syndicats agricoles sont tenus pour responsables de l’inefficacité de la PAC actuelle. Toutefois, il nous semble que le contenu des rapports est moins éloigné du paradigme économique qui prévaut au sein de l’unité de prévision de la DG VI que l’on pourrait croire. Il s’agit davantage d’une opposition bureaucratique et d’un rapport de force entre les deux DG que d’une véritable opposition idéologique.

54 Dans le secteur nucléaire, l’utilisation de l’expertise à des fins de lutte bureaucratique semble encore davantage visible.

À la recherche de l’expertise « neutre » dans le nucléaire

55 L’accès des acteurs économiques à la Commission a été rendu plus difficile par deux événements. Il s’agit premièrement d’une modification des structures au sein de la Commission. Lors de la signature du deuxième contrat entre la Commission et TPEG, les services de la Commission et, en particulier, la DG IA ont commencé à manifester leur préoccupation vis-à-vis du fait que le groupement écrit ses propres « termes de référence » pour ses propres projets, attitude pourtant jugée acceptable jusqu’alors. Cette tâche a alors été attribuée au Centre commun de recherche, organisme interne à la Commission [68]. La gestion financière des accords a été transférée dès sa création en 1997 au Service commun des relations extérieures, chargé de gérer les contrats financiers avec les acteurs et groupes extérieurs à la Commission. « La décision de créer le SCR et de le charger de gérer nos contrats a vraiment été une coupure de la part de la Commission. D’abord, les relations avec la DG IA étaient très conviviales, mais ça s’est arrêté là. Monsieur van den Broek [le Commissaire chargé des Affaires extérieures] a d’ailleurs commencé à avoir des ennuis et c’est là où il a fait appel à des rapports externes » [69].

56 En avril 1996, Hans van den Broek avait donc exigé un rapport sur l’état actuel de sûreté nucléaire des centrales nucléaires de l’Europe de l’Est, sur le coût nécessaire pour réaliser des modernisations permettant que les centrales atteignent le « standard internationalement reconnu » de sûreté nucléaire et, enfin, des propositions pour les politiques futures de la Commission dans ce domaine.

57 Michael Hayns, Enno Hicken et Pierre Tanguy, consultants externes à la Commission et à tout groupe de travail attaché à la Commission, et donc a priori à toute entreprise électronucléaire [70], ont été chargés de préparer le rapport. Ces auteurs se fondent sur une quinzaine de rapports, élaborés par les groupes consultatifs, comme le TPEG, le TSOG (Technical Safety Organisation Group) [71], le RAMG (Regulatory Assistance Management Group), un sous-groupe de CONCERT, composé d’autorités de sûreté d’Europe occidentale, les rapports de l’AIEA (Agence internationale d’éner-gie atomique) et une trentaine d’entretiens avec des acteurs internes et externes à la Commission [72]. Le rapport, fondé ainsi sur d’autres expertises, fut nommé, au sein de la Commission, le « rapport des rapports ».

58 L’élément central de ce rapport est la distinction entre deux groupes de réacteurs, à savoir les réacteurs qui pourraient être modernisés et ceux qui doivent être fermés. Les auteurs constatent que les réacteurs de type VVER 440-213, VVER-1000 et les RBMK de la seconde et troisième génération pourraient être modernisés et atteindre un niveau de sûreté occidental. En ce qui concerne les coûts nécessaires pour mettre les centrales à niveau, les auteurs ont avancé les chiffres suivants : un coût total de 240 à 288 millions US$ doit être prévu pour les réacteurs VVER 440-213, entre 153 et 192 millions US$ pour les VVER 1000, et 300 millions US$ sont prévus pour un réacteur RBMK. Ces coûts ne peuvent évidemment pas être portés seulement par les programmes PHARE et TACIS. Les auteurs recommandent alors d’apporter des conseils tout en laissant œuvrer les opérateurs (« self-help ») ou de démontrer la faisabilité du processus de la mise à niveau auprès d’un certain nombre de centrales choisies [73].

59 Les auteurs sont d’avis que les pays d’Europe centrale et orientale et les NEI ont fait des progrès dans la mise à niveau de leurs réacteurs, ce qui rend un nouvel accident de type Tchernobyl peu probable. Cependant, ils ont produit une trentaine de recommandations. Deux types de recommandation sont particulièrement significatifs dans le contexte de notre questionnement sur les modes de représentation d’expertise des groupes d’intérêt. Les auteurs recommandent premièrement des modifications dans la gestion des projets entre la Commission et les consortia créés. Les fonctions que partageaient l’organisme consultatif regroupant les organes techniques de la sûreté nucléaire des pays membres (TSOG) et le groupe des autorités régulatrices (RAMG) devaient être plus clairement séparées, alors que le TPEG et le TSOG devaient coopérer plus étroitement. Le deuxième élément central concerne la stratégie de la Commission elle-même. Les auteurs soulignent la nécessité pour la Commission d’adopter une position plus ferme vis-à-vis des pays de l’Est, en vue de les obliger à accepter les obligations de sûreté occidentales. Une stratégie cohérente devrait être trouvée parmi les acteurs travaillant avec l’Europe centrale et orientale au plus haut niveau. Enfin, tous les projets futurs devraient obligatoirement inclure les autorités de sûreté nucléaire occidentales.

60 Confrontés à ce rapport, les acteurs économiques français et allemands ont cherché du soutien auprès les services de la DG XVII, responsable pour la politique énergétique [74]. La classification des centrales en deux groupes, qui incluent notamment des centrales sur lesquelles des programmes importants de mise à niveau ont été engagés par les entreprises [75], pose problème. Dans un commentaire général adressé à la DG IA, la DG XVII met en garde contre le traitement en bloc des réacteurs en fonction de leur type, et donc, de leur âge. Cette approche semble trop simpliste et pourrait amener à des jugements hâtifs qui risquent de ne pas être corroborés par une analyse en profondeur ultérieure. S’il était vrai que les réacteurs de première génération VVER 230 et les premiers RBMK présentent les plus grandes faiblesses de conception, les mettre tous sur le même pied n’est pas apparu approprié à la DG XVII [76].

61 Cependant, face à la DG IA, la direction générale XVII n’avait que peu d’influence dans le débat sur la sûreté nucléaire et la prise de contact des groupes d’intérêt économiques avec cette dernière n’a pas produit le résultat recherché.

La formation d’une stratégie agricole à l’aide d’experts économiques

62 L’attitude de la DG I dans la préparation d’une politique agricole vis-à-vis des PECO correspond à une stratégie d’intervention dans le domaine réservé de la direction de l’agriculture [77]. L’initiative de la DG I a en effet été vécue par les fonctionnaires de la DG VI comme une double destitution. La réaction des fonctionnaires et du commissaire de la DG VI fut catégorique : « Nous étions très mécontents de ces rapports et les avons mis dans un tiroir et c’est là qu’ils devraient encore être. Ils ne nous servaient à rien, ces rapports et on les a fait oublier… On a réfléchi : est-ce que l’on entre dans une guerre avec la DG I ? Mais après l’on s’est dit que ce n’est pas notre style et que nous allions faire autre chose » [78]. La DG VI a donc adopté une approche « scientifique » vis-à-vis de la DG I et a lancé trois nouveaux projets agricoles dans le contexte de l’élargissement.

63 En décembre 1994, constatant que « l’agriculture représente un élément clé » de la stratégie pré-adhésion, le Conseil européen d’Essen a invité la Commission à présenter au cours du second semestre de 1995, une étude sur « les moyens permettant de développer les relations entre l’Union européenne et les pays associés d’Europe centrale et orientale en vue de leur adhésion future » [79].

64 La DG VI a décidé de procéder en deux temps : au cours du premier semestre 1995 [80], une dizaine de rapports par pays candidat, portant sur la situation agricole et les perspectives dans les PECO, ont été produits par les services de la Commission en collaboration avec des experts nationaux des pays concernés ainsi qu’avec le concours de conseillers scientifiques de l’Union européenne. Le rapport de synthèse a été élaboré par l’économiste français Alain Pouliquen, directeur de recherche à l’INRA [81]. La DG VI a ainsi choisi deux experts internes à la DG VI, deux experts en provenance des pays candidats, ainsi que des experts issus du groupe Est-Ouest au sein de l’OCDE. Le choix des experts s’est fait sur la base des « réseaux, des gens que l’on connaissait » [82]. Ces études ont été réalisées selon la « technologie de la DG VI. On sait faire des études, on a des compétences », comme le soulignait l’un de nos interlocuteurs. Il opposait les études de la DG VI, qui étaient des études sérieuses et très reconnues sur les PECO, aux nombreuses études réalisées avec le soutien financier de la DG I.

65 Sur la base de ces travaux, un deuxième projet est élaboré en décembre 1995, commandé par le Conseil européen d’Essen [83]. Ce rapport constate dès 1995 qu’il ne sera pas nécessaire de prévoir des paiements compensatoires pour les agriculteurs en Europe centrale et orientale : « En matière d’élargissement, il n’est pas prévu de procéder à de fortes réductions de prix dans les PECO. Au contraire, pour certains produits, l’adhésion pourrait conduire à une hausse modérée des prix. Si tel est le cas, il n’y aura pas de raison économique de prévoir des compensations, du moins dans le cadre de la logique des réformes de 1992, et une plus grande attention pourra être accordée à d’autres aspects […] Dans une telle situation, une forte augmentation des revenus des seuls agriculteurs par le biais de paiements directs (compensatoires) – qui ne ferait pendant à aucune réduction de prix et s’ajouteraient même, dans certains cas, aux hausses de prix – risque de créer des disparités de revenu pouvant aboutir rapidement à des malaises sociaux dans les pays ou régions concernés. »

66 La Commission propose dans le document un approfondissement de l’approche de 1992, premièrement vers une compétitivité accrue, deuxièmement vers une politique rurale intégrée et, enfin, vers une simplification : « Poursuivre résolument l’approche présidant à la réforme de 1992 conduirait à faire une distinction plus claire entre la politique de marché et l’aide au revenu, entraînerait non seulement moins de distorsions sur le plan économique en axant d’avantage le secteur sur le marché et en contribuant à en accroître la compétitivité, mais tendrait également à faciliter l’intégration future des PECO. »

67 Enfin, le troisième projet de la DG VI était, à partir de 1995 et sur la base du document stratégique rédigé pour le Conseil de Madrid en décembre 1995, de préparer une réforme de la PAC. Elle a formé autour de l’économiste britannique Alan Buckwell, l’un des auteurs des rapports « DG I », un groupe de neuf experts économistes et quelques fonctionnaires de la Commission afin de réfléchir sur l’avenir de la Politique agricole commune. Le rapport Buckwell, à son tour, a servi de fondement à l’élaboration de l’Agenda 2000. Les deux piliers de la PAC, le pilier du développement rural et le pilier environnemental, sont ainsi dessinés. Le choix des économistes nous semble significatif puisque l’on y retrouve, tout comme parmi ceux qui avaient préparé les rapports sur l’état de l’agriculture dans les pays d’Europe centrale et orientale, les noms des experts qui ont préparé les rapports « DG I », tant rejetés par la DG VI. Toutefois, les économistes, auteurs des rapports de 1994 rédigés pour le compte de la DG I, sont des experts renommés, qui possèdent le savoir recherché par la DG VI. Nous observons ainsi comment l’expertise, même fournie par la même communauté scientifique, peut être utilisée dans la lutte bureaucratique entre les directions générales au sein de la Commission.

Une « politisation » du problème nucléaire ?

68 Dans l’Agenda 2000 que la Commission publia en juillet 1997 [84], la différenciation entre les centrales « upgradeable » et « non-upgradeable » [85] était au cœur du chapitre sur la sécurité nucléaire. Les décisions prises dans le cadre de l’Agenda 2000, fondées sur le « rapport des rapports », ont conféré aux relations entre l’UE et les pays candidats d’Europe centrale une dimension différente dans le domaine de la coopération pour la sûreté nucléaire [86]. En effet, des décisions politiques ont été prises sur la base de l’expertise et de considérations stratégico-politiques, comme l’a montré l’analyse des documents et communications internes à la Commission de 1994 à 1999. Il importait, pour les fonctionnaires travaillant au sein de la DG IA, de classifier clairement et nominalement les différentes centrales dans les pays candidats. On observe alors l’émergence d’une approche qui lie les critères d’adhésion à l’Union européenne au degré de sûreté nucléaire des centrales nucléaires, attitude très sévèrement critiquée par les groupes d’intérêt économiques et la direction générale XVII, qui est, à partir de 1996, de nouveau perçue par les groupes comme un partenaire dans le jeu intra-institutionnel.

69 La tendance à « politiser » l’expertise a été renforcée par un jeu complexe d’acteurs : la direction générale responsable de la gestion de l’élargissement (DG IA) a perçu une possibilité d’ajouter ses exigences dans le domaine de la sûreté nucléaire, pour lesquelles il n’existe pourtant pas d’acquis communautaire, aux exigences liées aux conditions d’adhésion des pays candidats de l’Europe centrale et orientale. Les groupes d’intérêt économiques actifs dans ce domaine étaient confrontés à une double contrainte : d’une part, la production de l’électricité nucléaire ne pouvait continuer que sous condition de sûreté des centrales nucléaires est-européennes ; un autre accident comme celui de Tchernobyl aurait discrédité l’énergie nucléaire dans son ensemble et, pour cette raison, toute ambiguïté en ce qui concerne le niveau de sûreté des centrales devait être exclue. D’autre part, comme nous l’avons souligné plus haut, les investissements d’un certain nombre d’industries nucléaires françaises et allemandes dans les centrales nucléaires de Mohovce, Bohunice et Kozloduy avaient été importants, et une fermeture de ces centrales mettait en cause non seulement l’effort financier entrepris, mais également la perception de la qualité du travail fourni.

70 L’examen des documents internes à la Commission montre que le sujet de la sûreté nucléaire est devenu de plus en plus important dans les discussions entre les représentants des pays candidats et la Commission à partir de 1995 [87]. Dans les rapports réguliers sur les progrès des PECO dans la transposition de l’acquis communautaire publiés en novembre 1999, la Commission rappelait les conclusions du Conseil européen de Cologne des 3 et 4 juin 1999 qui a mis en avant l’importance de standards élevés de sûreté en Europe centrale et orientale et la place centrale qu’ils occupent dans le contexte de l’élargissement de l’Union européenne. La situation des centrales nucléaires dans les pays candidats concernés est décrite en détail et des propositions d’amélioration sont inclues [88]. Dans un certain nombre de cas, et en particulier en ce qui concerne la Bulgarie, des recommandations sont formulées sous forme d’obligations.

71 Par ailleurs, les comptes rendus des discussions nous permettent également d’observer que les pays candidats, et en particulier la Bulgarie, ont rappelé de plus en plus souvent que les compétences dans le domaine de la sûreté nucléaire appartiennent à l’État et non pas à la Commission. Face à ce discours, les fonctionnaires de la DG IA ont renforcé leurs efforts de conviction au sein de la Commission en vue de créer une approche homogène à ce problème. Ils ont également adopté un discours plus « dur » vis-à-vis des pays candidats en question, tout en intensifiant les discussions avec les pays membres. Au cours des échanges et des discussions, les responsables de la Commission argumentaient que, bien que les questions de sûreté nucléaire ne fassent pas partie de l’acquis communautaire, il était nécessaire de renforcer le sentiment de l’importance extrême que revêt pour les États membres l’acceptation et la mise en œuvre des accords internationaux de sûreté nucléaire.

72 De nouveau confronté à un certain nombre de critiques concernant sa stratégie de sûreté nucléaire en Europe centrale et orientale, le Commissaire des relations extérieures politiques, Hans van den Broek, a commandé un rapport pour la fin de l’année 1997 en vue de donner suite aux recommandations formulées par le rapport des rapports. Le rapport « Contzen » a connu un développement mouvementé. Selon le président du groupe de travail (Panel of High-level Advisors) Jean-Pierre Contzen, ancien directeur général du Centre commun de recherche de la Commission, le rapport avait pour objectif de présenter une stratégie cohérente que la Commission et le Conseil puissent suivre dans le contexte de la sûreté nucléaire en Europe centrale et orientale [89]. Aucun représentant des groupes d’intérêt économiques n’en faisait partie, seulement des membres des instituts de recherche universitaires. L’importance qu’accorda la Commission à ces deux rapports montre la baisse de légitimité de l’expertise fournie par les groupes d’intérêt économiques. D’une manière similaire à la situation dans le domaine agricole, la Commission, ou mieux, les services de la Commission détenant le pouvoir principal de négociation choisissent les experts selon leurs exigences du moment.

73 Dans le secteur nucléaire notamment, nous observons ainsi l’utilisation de l’expertise à des fins politiques par la Commission, constat qui n’a, en soi, rien de surprenant [90]. Cependant, l’analyse des stratégies des groupes d’intérêt économiques a montré le rôle central des services de la Commission dans l’utilisation sélective de l’expertise. C’est à la Commission que revient le choix des experts, et après s’être appuyée longuement sur l’expertise technique des acteurs économiques, la Commission a changé de partenaires experts, suite à des critiques sévères venant de l’extérieur.

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75 L’analyse de ces deux études de cas nous a permis d’observer que le répertoire d’action du recours à la science n’est pas accessible à tous les groupes d’intérêt de la même manière. L’étude de la production des rapports d’expertise agricole dans le contexte de l’élargissement a montré l’absence des syndicats agricoles. Ceux-ci, représentants partisans, ne sont pas perçus comme fournisseurs d’expertise et ne se perçoivent eux-mêmes pas comme tels. La Commission, aussi bien la DG VI que la DG I ou DG IA, perçoivent les syndicats comme des représentants partisans d’un groupe de producteurs ou encore, des « clients qui cherchent de l’information ». En effet, les fonctionnaires de la DG VI constatent une augmentation des prises de contact de la part des syndicats sectoriels, transnationaux et nationaux en vue d’obtenir de l’information sur la situation agricole en Europe centrale et orientale. Il est très rare que les syndicats souhaitent présenter leurs propres études à la Commission. Ils acceptent d’emblée que l’expertise soit fournie par d’autres acteurs, ou qu’elle soit déjà existante au sein même de la Commission en ce qui concerne les documents de synthèse ou dits « stratégiques », dans la mesure où cette expertise ne contredit pas leurs positions de manière significative. Ce schéma est toutefois modifié et suit une toute autre logique dans le processus du policy-making quotidien. Les syndicats agricoles y jouent un rôle d’informateur et de contact avec le « terrain » qui est accepté, et même recherché par les fonctionnaires de la Commission. Le syndicat agricole joue donc son « rôle » vis-à-vis des acteurs politico-administratifs : cet ensemble d’attitudes et de comportements est le résultat du statut et de la position sociale dans un espace social.

76 Cependant, comme Fritz Scharpf l’avait démontré [91], l’élaboration réglementaire par la Commission européenne est fondée sur l’expertise lorsque les activités dépassent la mise en œuvre de l’intérêt commun de tous les États membres. Lorsque les intérêts nationaux divergent, ce qui est généralement le cas lors de décisions entraînant des conséquences redistributives, comme une réforme de la Politique agricole commune, l’expertise est alors nécessaire, mais ne peut pas seule légitimer les interventions [92]. Nous observons donc deux stades successifs. Lors de la préparation de l’élargissement dans le domaine agricole, nous constatons l’élaboration de l’expertise par des économistes, un processus duquel les syndicats agricoles sont exclus et s’excluent eux-mêmes, comme le montre l’analyse ci-dessus. Le second stade est celui de la négociation de la réforme de la Politique agricole commune, perçue comme nécessaire avant un élargissement, pour laquelle les syndicats agricoles interviennent à nouveau massivement [93].

77 L’analyse des stratégies et répertoires d’action des acteurs électronucléaires, quant à elle, a montré une différence d’approche lors de l’élaboration d’expertise dans le domaine de la sûreté nucléaire. La production de l’expertise a été utilisée à des fins de représentation d’intérêts. Ce répertoire d’action, que nous pouvons appeler « indirect », est utilisé pour représenter des intérêts des acteurs économiques vis-à-vis d’une administration à la recherche d’expertise.

78 Il faut souligner le rôle secondaire que jouent les ONG environnementalistes dans la production de l’expertise dans le contexte de la sûreté nucléaire en Europe centrale ou orientale. En dehors de l’expertise transmise par le gouvernement autrichien à la Commission dans le cas des centrales nucléaires de Mohovce et Bohunice et qui se fondent sur des études préparées en partie par Greenpeace Autriche, aucune contre-expertise relevant des ONG environnementalistes ne peut être trouvée dans les archives de la Commission auxquelles nous avons eu accès [94].

79 Il semble donc que nous avons observé, lors de cette étude, non pas une forme pluraliste ou néo-corporatiste des relations entre les acteurs politico-administratifs et les groupes d’intérêt au niveau communautaire, opposition sur laquelle se fondent une grande partie des recherches sur les groupes d’intérêt [95], mais une forme de représentation ad hoc, fondée sur l’expertise jugée nécessaire pour gouverner l’Europe de manière efficace. Néanmoins, l’analyse a mis en lumière l’importance de l’« interaction » entre les services de la Commission européenne et les groupes d’intérêt. Ce sont les services de la Commission qui décident de l’utilité politique de l’expertise.

80 Dans son Livre blanc sur la gouvernance européenne [96], la Commission propose toutefois des mesures pour changer cette situation : « Il y a actuellement un manque de clarté en ce qui concerne la manière dont les consultations sont menées et dont les institutions tiennent compte des avis exprimés… La Commission estime qu’elle doit rationaliser ce système peu maniable, non pour étouffer la discussion, mais pour rendre le système plus efficace et plus fiable, à la fois pour ceux qui sont consultés et pour ceux qui recueillent les avis. » Elle constate d’ailleurs que l’« on ne peut créer une culture de consultation en adoptant des réglementations qui introduiraient une rigidité excessive et risqueraient de ralentir l’adoption de politiques spécifiques. Une telle culture doit au contraire être soutenue par un code de conduite qui fixe des normes minimales et qui porte essentiellement sur les sujets, le moment, les publics et les méthodes. Par ces normes, on pourra aussi réduire les risques de voir les décideurs se contenter de tenir compte d’un seul aspect de la question ou de voir certains groupes jouir d’un accès privilégié en raison d’intérêts sectoriels ou nationaux, – talon d’Achille évident de la méthode actuelle des consultations ad hoc. » [97]

81 Enfin, comme le souligne Julien Weisbein, nous observons une tension entre deux répertoires d’action, celui de la « rue » et celui du « couloir », qui semblent emblématiques de la gouvernance elle-même [98]. Le Livre blanc sur la gouvernance en est la preuve. Toutefois, dans un contexte d’incertitude élevée ou de complexité technique, comme nous l’avons observé dans le cadre de l’élargissement, le répertoire d’action du recours à la science utilisé par les groupes d’intérêt est celui qui offre un accès au policy-making communautaire. Le groupe d’intérêt qui n’a pas recours à l’expertise pour représenter ses intérêts en reste exclu [*].