Notes
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[1]
L’auteur tient à remercier David W. Versailles, Renaud Dorandeu, ainsi que le référé anonyme pour les remarques et conseils formulés sur les versions antérieures de cet article. Les propos tenus dans cette communication n’engagent que son auteur et ne représentent en rien les idées du ministère de la Défense et de l’armée de l’air.
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[2]
Tout au long de cet article, les termes de « prospective » d’une part et de « Foresight » d’autre part seront conservés afin de distinguer les exercices reposant davantage sur un processus d’exploitation et ceux tournés vers l’exploration.
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[3]
Entretien réalisé en avril 2004 avec un responsable de l’AFOSR à Washington DC.
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[4]
Les organisations de défense sont caractérisées par le nombre de productions écrites visant à stabiliser les normes, classifications et langages dans tous les domaines de l’action publique.
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[5]
Entretien avec un responsable de la politique de recherche et technologie de la DGA en octobre 2004.
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[6]
Entretien réalisé en avril 2004 avec un responsable de l’Office of secretary of Defense à Washington DC.
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[7]
L’AFSOR est en charge de la politique scientifique et technologique de l’armée de l’air américaine.
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[8]
Entretien réalisé en avril 2004 avec un responsable de l’AFOSR à Washington DC.
1L’étude comparée de la prospective et de la planification stratégiques a rarement été réalisée pour mettre en évidence leurs caractéristiques fondamentales et pour analyser les formes possibles de coordination de ces deux outils d’aide à la décision à l’intérieur des grandes organisations. En reliant la prospective et la planification stratégiques aux notions d’exploration de nouvelles solutions et d’exploitation des solutions existantes, il est possible d’analyser la nature des communautés qui sont à l’origine de leur élaboration. Les modes d’interaction et de communication entre ces différentes communautés permettent de mieux comprendre les formes de gouvernance auxquelles ces deux outils sont associés. La planification et la prospective développées pour les politiques technologiques de défense aux États-Unis et en France constituent les cas empiriques qui viennent illustrer cette analyse.
2La prospective et la planification stratégiques représentent deux outils d’aide à la décision pour les grandes organisations. Elles correspondent aux besoins des décideurs de disposer d’instruments permettant de définir et d’orienter les stratégies des organisations pour réaliser des activités complexes dans un environnement incertain. La planification organise l’activité selon un plan alors que la prospective est définie comme la science ayant pour objet l’étude des causes techniques, scientifiques et économiques qui accélèrent l’évolution du monde.
3Au-delà de ces définitions, la prospective et la planification stratégiques peuvent être associées à la distinction proposée par March (1991) sur l’exploration de solutions nouvelles et l’exploitation de solutions existantes. La planification vise alors à mieux articuler les objectifs avec les moyens à partir des solutions connues. Élaborée à partir des savoirs maîtrisés par l’organisation, elle est donc directement reliée aux activités d’exploitation. La prospective stratégique, quant à elle, repose sur deux logiques spécifiques. La première tend à mieux explorer de nouvelles opportunités (Godet, 2001). Développée pour améliorer la capacité des individus à anticiper et à remettre en cause les schémas d’action et de représentation du monde (Lesourne, 1995), la prospective est reliée aux activités d’exploration de nouvelles solutions. La deuxième approche est reliée aux exercices de type foresight, constitués comme des outils de politique publique visant à créer une vision cohérente de la représentation du réel et des tendances à moyen terme à partir d’informations dispersées. Très utilisés aux États-Unis et en Europe lorsque les décideurs publics sont confrontés à des situations extrêmement complexes (Grant, 1988), ces exercices sont davantage reliés aux activités d’exploitation. Appréhender ces outils d’aide à la décision à partir de la distinction proposée par March entre exploration et exploitation conduit à mettre en évidence la différence de nature qui les distingue. Ces exercices n’obéissent pas aux mêmes règles ni aux même procédures. Une telle approche impose de s’interroger sur les formes de complémentarité de ces outils au sein des organisations.
4Cet article a un double objectif. Dans une première partie, il vise à mettre en évidence que le fait de relier la planification, les exercices de Foresight et la prospective [2] à la distinction entre exploration et exploitation conduit à les associer à des réseaux et des communautés de nature différente. Les réseaux sociaux et les communautés représentent un outil analytique pertinent pour aborder l’élaboration des exercices de prospective, de Foresight et de planification à partir de la distinction entre exploration et exploitation. Ils permettent d’appréhender la structure particulière des interactions entre individus, à l’origine de la création et du partage de connaissances. Dans une deuxième partie, cet article étudie les formes de coordination de ces outils d’aide à la décision à travers les formes d’interactions entre ces communautés auxquelles l’organisation contribue. Cette contribution tentera de montrer que l’approche en termes de communautés de communautés (Brown et Duguid 1991; Amin et Cohendet, 2004) apparaît extrêmement adaptée pour analyser les réseaux de prospective, de Foresight et de planification. Pour illustrer cette analyse, l’étude empirique des différents exercices de prospective et de planification pour soutenir les politiques scientifiques et technologiques de défense sera réalisée à partir d’une comparaison entre la France et les États-Unis.
I. LA DÉFENSE COMME CAS D’APPLICATION
5La défense offre une illustration particulièrement intéressante pour analyser les exercices de prospective et de planification à partir de la distinction entre exploration et exploitation. Cohendet et Lebeau (1987, p. 16) ont montré que le développement des grands programmes technologiques suppose la combinaison de deux logiques différentes :
- les phases de développement des programmes qui requièrent beaucoup de temps et d’investissements et rendent indispensable une réelle planification des activités sur le long terme à partir d’actions volontaristes ;
- les phases de recherche non finalisée qui impliquent un processus de découverte par nature aléatoire qui incite à l’usage de la prospective.
6La défense est donc contrainte de combiner en permanence plusieurs démarches : la planification concerne la réalisation de tâches complexes mais répétitives associées aux activités de développement des programmes alors que la prospective et les exercices de type Foresight visent à prendre en compte la complexité du développement des programmes, l’incertitude associée aux activités de recherche, la rapidité des changements scientifiques et technologiques ainsi que leurs impacts sur l’organisation de défense.
7Aux États-Unis, on assiste à la multiplication des exercices de prospective et de Foresight à travers l’activité des think tanks et à la mise en œuvre par le Pentagone d’une planification dite « adaptative ». Les politiques publiques américaines offrent ainsi des illustrations majeures de l’utilisation distincte par l’État des trois sortes d’outil d’aide à la décision. Ces exercices sont imposés à tous les appareils gouvernementaux en particulier dans le domaine de la défense. Les exercices de prospective et de Foresight sont organisés en interne ou confiés à des think tanks pour favoriser le dynamisme des réflexions et la diversité de points de vue. Pour la planification, l’introduction dès les années 1960 au sein des armées du Planning Programming and Budgeting System (PPBS) correspondait à la préoccupation des décideurs publics de se doter d’une programmation cohérente pour l’ensemble des activités du Pentagone, facilitant le cas échéant les arbitrages budgétaires entre les différentes armées par les décideurs politiques (Johnson, 2003). À partir des années 1990, la variété des missions militaires a rendu nécessaire l’introduction de nouveaux procédés favorisant une plus grande flexibilité du PPBS. La planification dite « adaptative » vise à intégrer plus facilement des innovations incrémentales qui ne remettent pas en cause l’architecture du plan (David et al., 1996; Johnson, 2003).
8En France, depuis 1997, le ministère de la Défense a développé un exercice unique dit Plan prospectif à 30 ans (PP30) qui occupe une place structurante dans toutes les décisions de court, moyen et long termes pour l’élaboration des grands programmes d’armement. L’originalité de l’approche française est de vouloir combiner au sein d’un même exercice les dimensions de planification, de prospective et de Foresight afin d’en faire le principal outil d’orientation de financement national des programmes d’armement. Toutes ces notions cohabitent au sein du PP30. Il s’agit « … d’imaginer les évolutions possibles – géostratégiques, opérationnelles et technologiques – sur le moyen et le long termes, … d’opérer les choix de programmes et de formation, afin de disposer des capacités opérationnelles voulues… » Il s’agit aussi « … d’identifier des “futurs” possibles pour faire émerger une perception commune des risques, des futurs besoins opérationnels, et des capacités humaines et technologiques qui permettront d’y répondre », (PP30,2003, p. 11).
1. Le rôle et la nature des communautés au sein de la planification et de la prospective
La diversité et la distance cognitive au sein des réseaux
9Nooteboom (2002) rappelle que l’exploitation est associée à un processus cognitif fermé reposant sur un nombre restreint d’agents alors que l’exploration suppose un processus cognitif beaucoup plus ouvert, mettant en avant des réseaux d’individus travaillant à l’intérieur et à l’extérieur de l’organisation.
10La planification repose sur l’existence d’un réseau interne à l’organisation, relativement stable. Sa composition doit refléter l’importance des différents modules d’activités pour intégrer si nécessaire l’ensemble des spécificités des différentes activités au sein de la stratégie générale de l’organisation. La diversité au sein des réseaux est limitée : le partage de références communes, de langages et de pratiques réduit la distance cognitive entre les individus. Toutefois, la spécialisation accrue des unités à l’intérieur des grandes organisations peut réduire les représentations partagées sur la stratégie de l’organisation et son environnement. Cette évolution a une incidence directe sur la composition des réseaux en charge de la planification. Le nombre d’acteurs augmente afin de prendre en compte l’ensemble des domaines d’activités de l’organisation. Le cas américain constitue en la matière une illustration particulièrement marquante à travers la mise en place de planification dite « adaptative ». Au sein du Pentagone, la réalisation du PPBS requiert la participation active d’un nombre croissant d’unités (Camm et al., 2003) et pose le problème des modalités de contribution des acteurs dans le processus d’élaboration du plan sur une période de temps extrêmement contrainte. Il s’agit de mobiliser les responsables de l’acquisition des systèmes d’armes, ceux en charge de la transformation des forces face aux nouvelles missions, du financement des projets de R&D, les responsables de la maintenance et des ressources humaines… La distance cognitive entre les membres du réseau peut alors s’accroître résultant d’une diversité de contextes et de pratiques. En tant que processus de formalisation de la stratégie et de ses étapes de réalisation, la planification va conduire à opérer des choix et donc à réduire la diversité.
11Les exercices de Foresight (exploitation) et de prospective (exploration) s’appuient sur un réseau ouvert qui dépasse les frontières de l’organisation. Ces deux exercices requièrent de l’information nouvelle transmise par des acteurs extérieurs à l’organisation (Grant, 1988; Becker, 2002). Blackman et al (2004) mettent en évidence comment l’ouverture des réseaux de Foresight et/ou de prospective au monde extérieur modifie la manière dont l’organisation perçoit l’environnement et envisage son avenir. La confrontation de points de vue entre des individus, porteurs de représentations et de visions différentes, permet de faire évoluer les schémas mentaux d’action et favorise l’émergence d’un sens partagé.
12En matière de défense, cette ouverture est d’autant plus indispensable que les décideurs publics ne disposent pas de toutes les connaissances et les informations nécessaires à l’analyse des technologies et des marchés. L’analyse comparée permet d’identifier que le degré d’ouverture des réseaux est très variable d’un pays à un autre. Ces différences s’expliquent en partie par le poids des cultures nationales et par l’évolution des relations entre les acteurs publics et privés impliqués dans le développement des projets technologiques (Marguin, 1999, p. 5; Mérindol, 2003). Aux États-Unis, les réseaux sont relativement ouverts permettant d’assurer la représentation des acteurs étatiques, industriels et du monde de la recherche publique. Dans le même temps, la prospective de défense en France repose sur un réseau relativement fermé. Les relations sont limitées aux acteurs traditionnellement impliqués dans les programmes d’armement. Le lien entre le ministère de la défense et les autres acteurs de l’innovation est extrêmement limité. La participation active du secteur privé et du monde académique dans l’élaboration du PP30 reste ainsi secondaire.
13L’utilisation des exercices de type de Foresight résulte du constat de la dispersion des informations relatives au traitement d’un problème donné. Les connaissances sont non articulées en raison de la spécialisation plus grande des acteurs intervenant dans le processus de politique publique. Il s’agit alors pour l’État de mobiliser des comités d’experts pour rendre cohérente une série d’informations permettant de mieux comprendre ou de formaliser les grandes évolutions et tendances d’ordres politique et économique et leurs incidences sur la défense. La prospective tournée vers l’exploration de nouvelles solutions requiert de « penser autrement ». La différence fondamentale avec les exercices de Foresight concerne alors la manière de construire les représentations communes liées au futur de l’organisation. Dans le cas de la prospective, il faut éviter que les réflexions ne reposent que sur une seule communauté ou un seul groupe imprégné(e) de la même mémoire organisationnelle, des mêmes cursus de formation et/ou d’expériences similaires. Plus le réseau est homogène, plus le risque est grand d’aboutir à une vision unique de l’avenir et du positionnement stratégique de l’organisation. Dans le cas de la prospective, la « diversité sur le contenu » (au sens de Nooteboom, 2002) c’est-à-dire la diversité de représentation et des modes de raisonnement se révèle alors extrêmement importante. Tout l’enjeu réside dans un processus de socialisation des acteurs pour créer une compréhension mutuelle. Cette diversité des compétences au sein des exercices de prospective de Défense est particulièrement significative aux États-Unis. Elle va jusqu’à intégrer de nombreux écrivains de sciences fiction aux débats. Leur présence s’explique par leur capacité à initier des réflexions dégagées des contraintes organisationnelles. Ils apportent des schémas cognitifs et mondes imaginaires nouveaux. Si cette ouverture se révèle essentielle, elle ne garantit pas la réussite des exercices de prospective. Les réseaux à l’origine de changements de paradigmes stratégiques sont relativement rares dans la mesure où ils peuvent être paralysés par les luttes de pouvoirs (Roubelat, 2000, p. 290). Ces difficultés conduisent à envisager que la prospective ne peut aboutir que si elle est menée sur un terrain apolitique.
14Alors que pour la prospective, l’enjeu repose avant tout sur la combinaison nouvelle de compétences, la planification comme le Foresight repose davantage sur un processus qui vise à articuler des connaissances et les diffuser au sein de l’organisation à partir de la production de rapports et de normes communes. Il s’agit de réduire la diversité et de favoriser la diffusion des schémas d’action. La planification et le Foresight s’apparentent, ici, à un processus de combinaison/généralisation des connaissances au sens de Nooteboom (2002). Le PP30 en offre une illustration majeure. Il s’agit avant tout de créer une grammaire commune facilitant le partage d’un ensemble d’options retenues au sein de la Défense. Ce processus permet de renforcer la compréhension mutuelle entre les acteurs et de favoriser la coordination de leurs actions.
15La distinction entre les exercices de planification et de Foresight repose sur leur caractère plus ou moins prescriptif. La planification constitue un guide qui « borne » l’autonomie des individus dans la réalisation de leurs activités alors que les travaux issus des Foresight permettent de rendre cohérente une variété d’informations pour produire des représentations communes et de mettre en place un système de communication et d’échanges adapté entre les membres d’une organisation (Grant, 1988, p. 33). Les processus associés à l’élaboration de la planification et du Foresight peuvent induire deux phénomènes inverses. Le premier est de donner aux middle manager les moyens de mieux saisir la complexité de l’environnement et de la stratégie de l’organisation. Ils peuvent ainsi tirer parti de toutes les opportunités dans la conduite de leurs activités, en particulier dans le financement de projets de R&D qui à terme peut remettre en cause le plan. À l’inverse la planification et le Foresight peuvent bloquer toutes nouvelles stratégies d’innovation. On se retrouve alors dans une phase d’inertie (au sens de Nooteboom). Tout nouveau projet peut être écarté au titre qu’il n’est pas a priori déjà contenu dans l’exercice de planification et de Foresight. Tout dépend à la fois des compétences et des mécanismes d’incitation qui existent à l’intérieur de l’organisation. L’utilisation de ces outils dépend en grande partie de la gouvernance et de la culture de l’organisation.
Nature des communautés associées à la prospective et à la planification
16Les différences associées aux réseaux de prospective, de Foresight et de planification ne concernent pas seulement leur degré d’ouverture au monde extérieur, la diversité des compétences et la distance cognitive entre les acteurs. L’analyse de l’organisation comme une communauté de communautés hétérogènes (Brown et Duguid, 1991; Amin et Cohendet, 2004, p. 119-121) peut aider à appréhender la spécificité des communautés associées à la prospective et à la planification stratégiques. Ces travaux suggèrent la coexistence de communautés, en particulier les communautés hiérarchiques et autonomes, qui composent les organisations et les relient au monde extérieur. Elles sont caractérisées par des liens forts et des relations particulières entre les agents ce qui permet leur différenciation.
17La planification comme les exercices de Foresight peuvent être associés à des communautés hiérarchiques c’est-à-dire des communautés contrôlées par des mécanismes hiérarchiques (Bootz, 2003, p. 307). Il s’agit de communautés traditionnelles, composées de représentants homogènes partageant la même spécialisation disciplinaire ou des spécialisations complémentaires clairement identifiées; l’objectif est défini par la hiérarchie et le recrutement est assuré généralement par le chef d’équipes. Ces communautés se retrouvent le plus souvent dans les activités d’exploitation de solutions éprouvées.
18Aux États-Unis, les communautés hiérarchiques sont au cœur de la planification « adaptative » du Pentagone (Johnson, 2003). La sélection des individus qui composent la communauté hiérarchique est confiée à l’Office of Secretary of Defense (OSD). Ces communautés sont composées d’un ensemble d’individus en charge de fonctions stratégiques (financières, opérationnelles, politiques) à l’intérieur du Pentagone. Les exercices de Foresight reposent sur des comités d’experts. Le Military Critical Technology List (MCTL) constitue l’un des plus importants exercices en la matière du Pentagone. Le document final MCTL est le résultat d’un travail de veille sur l’évolution des technologies et la position des États dans chacun des champs technologiques et une mise en perspective des grandes évolutions technologiques attendues pour les 10 prochaines années (Versailles et Mérindol, 2006). Il est réalisé à partir de la désignation par l’Office Secretary of Défense d’un millier d’experts issus des secteurs public et privé, réunis en petits comités par champs technologique. En mobilisant des comités d’experts, le Pentagone vise à donner de la cohérence à un ensemble de connaissances dispersées entre une multitude d’acteurs, connus par l’administration et considérés comme des spécialistes dans leur discipline. Chaque comité d’experts s’appuie sur des codifications relativement proches des classifications utilisées au sein du PPBS et qui permet la réalisation d’un document final regroupant des contributions d’experts en les présentant de manière assez homogène.
19En France, l’élaboration du Plan prospectif à 30 ans (PP30) s’appuie sur le collège des architectes de systèmes de forces (ASF) et des officiers de cohérence opérationnelle (OCO) qui rend effective la coopération entre les différents services du ministère de la Défense en charge de fonctions précises : la délégation aux affaires stratégiques pour la dimension géopolitique de la prospective, la délégation générale de l’armement pour les aspects techniques et industriels, les états-majors des armées à l’origine du besoin opérationnel (Anselme, 2000). Les éléments sont inclus dans le même document final. Chaque contributeur dans son domaine de prérogatives est en charge des éléments de planification et de Foresight. Le niveau de participation est attaché à la fonction. Chacun définit de manière discrétionnaire le niveau d’intégration des réflexions développées dans les réseaux d’extérieurs comme par exemples les résultats des réflexions prospectives des réseaux technologiques thématiques (comme les RRIT).
20En tant qu’activités tournées vers l’exploration de nouvelles solutions, la prospective s’appuie davantage sur des communautés autonomes qui se développent en dehors des contingences administratives et hiérarchiques car celles-ci sont peu adaptées à la remise en cause des représentations dominantes. L’enjeu principal de la prospective est d’une autre nature que la planification. La prospective constitue un outil visant à favoriser l’apprentissage organisationnel (Bootz, 2003 ; Blakman et al., 2004). L’objectif est d’améliorer la capacité des individus à anticiper, à donner du sens aux évolutions (Lesourne, 1995) et à accroître leurs aptitudes à remettre en cause leur perception de la réalité ou les orientations stratégiques de l’organisation. Les communautés peuvent parfois conduire à une remise en cause des schémas d’actions de l’organisation. On se situe alors dans le cas des communautés épistémiques décrites par Haas (1992) qui sont à l’origine de la création de nouvelles connaissances. Composées de membres hétérogènes, ces communautés autonomes sont caractérisées par un mode de désignation des individus qui échappe en partie à l’équipe dirigeante. La désignation des membres peut être guidée par un comité désigné par l’organisation mais elle se réalise aussi en fonction des compétences et des domaines d’expertise. Ces formes variées de désignation expliquent que la définition des experts soit multiple. Au sens large du terme, les experts de la prospective comprennent les individus qui peuvent apporter une contribution à la prospective pour leurs connaissances scientifiques, leur position de décideurs ou encore leurs expériences professionnelles (Roubelat, 2000, p. 288).
21La diversité est très importante au sein de ces communautés, chaque individu véhicule des expériences différentes mais tous les individus reconnaissent une même forme d’autorité procédurale ce qui favorise l’émergence d’une compréhension commune sur les sujets traités par la communauté. Ce mode de fonctionnement est prédominant aux États-Unis pour la réalisation d’exercices de prospective de défense alors que la France n’offre pas de telles illustrations. Les communautés hiérarchiques au sein du ministère de la défense sont responsables de tous les aspects au sein du PP30. Cette prédominance des mécanismes hiérarchiques réduit considérablement la dimension prospective de l’exercice.
22Cette section a donc mis en évidence que les communautés à la base de l’élaboration des exercices de prospective d’une part, et de planification et de Foresight d’autre part, sont fondamentalement différentes. La cohérence entre ces outils ne peut être recherchée par la « fusion » des deux types de communautés mais par leurs interactions. L’analyse du PP30 est en ce sens révélateur de l’impossibilité de combiner dans un même exercice des réseaux caractérisés par des modes d’interaction aussi différentes : la communauté hiérarchique à la base du PP30 est clairement identifiée et les fonctions sont bien formalisées alors même que l’intégration des acteurs des réseaux d’innovation dans une démarche prospective s’avère au mieux très indirecte dans la rédaction du rapport final. L’analyse de la cohérence entre ces outils d’aide à la décision revient à mettre en évidence que le problème de toutes organisations est de rendre compatible le fonctionnement de la structure hiérarchique avec les communautés autonomes (Amin et Cohendet, 2004, p. 119) et de gérer la transition entre les phases d’exploration à d’exploitation.
II. DE L’EXPLORATION À L’EXPLOITATION : FAVORISER LES ÉCHANGES ENTRE COMMUNAUTÉS
23Les interactions entre communautés permettent d’intégrer de nouveaux champs disciplinaires, de nouvelles représentations et favorisent la création de connaissances totalement nouvelles. La qualité des interactions entre les communautés dépend de leur degré de répétitions et des formes de communications utilisées (Brown et Duguid, 1991; Johnson et al., 2002, p. 254-255). Au niveau des exercices de prospective, du Foresight et de planification, il s’agit donc de comprendre l’intensité et les formes d’interaction entre communautés.
1. Intensité des interactions entre les communautés de planification et de prospective
24La France et les États-Unis représentent des formes d’interaction entre communautés extrêmement différentes ce qui s’explique par l’existence de modèles singuliers de culture organisationnelle. Chaque système de défense est porteur de croyances, de routines qui permettent de caractériser l’intensité des communications entre communautés à partir de la typologie sur la culture organisationnelle proposée par Amin et Cohendet (2004).
25En France, on constate la prédominance de la culture de corps dans les processus d’élaboration et de conduite des programmes de défense. Les filières de formation, de carrières spécifiques structurent l’ensemble des relations formelles et informelles au sein de l’action publique. Au sein du ministère de la Défense, la logique de corps est « collée » à l’existence des grandes institutions intervenant dans les processus d’élaboration de la planification et de la prospective : corps des ingénieurs de la délégation générale de l’armement (Giovachini, 2000), corps des officiers issus des concours de recrutement direct des différentes armées… Un tel modèle est porteur de formes particulières de coordination et de concurrence institutionnelle dans la conduite de l’action publique. Dans la typologie proposée par Amin et Cohendet (2004, p.125-127), on se situe dans un contexte organisationnel où la culture repose sur une dimension essentiellement tacite, les interactions entre communautés (dans ce cas précis les corps) sont faibles et où l’architecture cognitive commune (jargons, langage) est limitée. Chaque corps est porteur de ses propres codes et de modes spécifiques d’interactions entre les secteurs public et privé. L’équilibre entre les corps repose sur le partage des fonctions au sein de l’État. Il s’agit d’un modèle hiérarchique et pyramidal fondé sur la défense des corps, qui est peu ouvert à l’émergence de communautés autonomes. La plasticité du modèle est donc limitée. Un tel contexte explique la prépondérance des mécanismes hiérarchiques pour construire des outils de prospective et de planification (comme le PP30) qui transcendent les logiques de corps.
26Aux États-Unis, la culture organisationnelle est très différente. La mobilité des compétences entre les secteurs public et privé comme le maintien de relations étroites entre les communautés scientifiques et les représentants de l’État (manageurs de projet, militaires, etc.) [3] constituent des caractéristiques fondamentales du modèle américain. Elle n’empêche pas l’existence d’une concurrence institutionnelle au niveau de la gestion des programmes d’armement et la définition des priorités budgétaires mais elle favorise l’existence de croyances collectives associées au rôle du Pentagone dans les secteurs de haute technologie et au maintien d’une supériorité technologique américaine en matière de défense et sécurité. Au-delà de ces caractéristiques, le modèle culturel américain est très proche du cas 3 décrit par Amin et Cohendet (2004, p. 128). Il est caractérisé par des pratiques très codifiées [4] et d’intenses interactions entre communautés. Contrairement à la France, la plasticité du modèle américain se révèle importante. Le système de défense américaine est propice à la coexistence d’une variété de communautés hiérarchiques et autonomes d’autant plus qu’il favorise des projets à risque porteurs potentiels d’innovation radicale c’est-à-dire tournés vers l’exploration de nouvelles solutions technologiques.
27C’est pourquoi, les modes d’interaction entre communautés pour la réalisation du plan empruntent des voies originales. La planification « adaptative » vise à combiner des approches top down et bottom up à l’intérieur de la réalisation du plan (Davis et al., 1996). L’élargissement des réseaux de planification conduit à favoriser les relations entre les communautés hiérarchiques en charge de la réalisation du plan et les communautés de pratiques des différentes unités chargées de fournir les informations spécialisées nécessaires à l’élaboration du plan. La communauté hiérarchique est alors responsable de la coordination des différentes communautés de pratiques et réalisent les arbitrages nécessaires pour définir les orientations finales qui seront retenues dans le plan. De même, les planificateurs peuvent occuper un rôle de « traducteur » entre deux communautés car dans le processus de planification, ils sont directement en contact avec les manageurs, et lors de la réalisation de la réflexion stratégique, ils participent activement aux réseaux de prospective et de Foresight. Il s’agit finalement de Middle Managers au sens de Nonaka et al. (2001) qui sont à l’intersection entre les structures horizontales et hiérarchiques de l’organisation.
28Ces acteurs « multipositionnés » doivent être capables de comprendre et traduire les langages et les préoccupations de chacune des communautés et de les transmettre, voire de favoriser la création de routines et de codes communs. Brown et Duguid (1991) les définissent comme des « traducteurs » interagissant à l’intérieur de deux communautés. Aux États-Unis, l’activité des laboratoires militaires en matière de recherche et d’innovation favorise aussi cette dynamique entre les services tournés vers l’exploitation de solutions existantes et ceux tournés vers l’exploration de nouvelles solutions. Ils accroissent ainsi la création de base de connaissances communes entre l’État client, les industriels et le monde académique en jouant un rôle très actif dans la plupart des exercices de prospective et de Foresight. Il s’agit finalement d’experts qui permettent au Pentagone de préserver les capacités d’absorption de l’organisation favorisant ainsi le passage entre l’exploration à l’exploitation.
29Reste à comprendre les formes d’incitation mises en œuvre pour organiser les échanges entre les communautés et la nature des espaces d’échanges de connaissances.
2. Incitations et formes d’échanges entre communautés de prospective et de planification
30Nooteboom (2002) précise que les caractéristiques des activités d’exploration et d’exploitation imposent aux organisations une différenciation dans le temps et l’espace. Pour autant la transition entre les phases d’exploration et d’exploitation suppose l’organisation d’espaces d’échanges entre les différentes communautés. Cela peut être analysé à travers les plateformes cognitives, les Ba au sens de Nonaka et al. (2000), c’est-à-dire des espaces de dialogues et d’interactions « face à face » et virtuelles qui se développent au sein des organisations.
31Les modèles français et américains sont porteurs de modes différents de management des espaces d’échanges entre communautés. Dans le cas de la France, les interactions entre communautés reposent sur des incitations de la hiérarchie alors que pour les États-Unis, elles sont davantage le produit des relations individuelles et collectives issues de la mobilité des individus entre une grande variété d’organisations publiques et privées.
32En France, le développement de l’exercice PP30 repose sur une décision au plus haut niveau de la hiérarchie pour créer un « guide » commun qui dépasse les logiques de corps. Les mécanismes hiérarchiques se révèlent essentiels dans ce modèle culturel pour développer des interactions entre communautés. Dans un tel contexte, les exercices de prospective et de Foresight tendent à être institutionnalisés ce qui réduit diversité des projets et des idées. L’exercice de prospective perd alors de son intérêt en se retrouvant de fait restreints aux schémas cognitifs usuels de l’organisation.
33Dans ce contexte, les espaces d’échanges de connaissances et d’informations entre communautés sont relativement limités. Pour élaborer le PP30, ils prennent essentiellement deux formes. La première concerne la transmission sur support écrit (notes, rapports, etc.) des parties du PP30 rédigées par chacun des acteurs après validation de leur propre hiérarchique. La deuxième forme est associée à la réalisation de séminaires institutionnels (qu’on pourrait ici assimiler à des dialoguing Ba qui renvoient à des rencontres « face-à-face ») où chaque acteur est chargé de présenter les éléments de stratégies spécifiques à son organisation. La variété des échanges et la redondance des informations transmises au sein de ces plateformes d’échanges sont de fait réduits. L’utilisation des espaces d’échanges virtuels est limitée. La mise en place de bases de données est considérée comme un enjeu secondaire en raison des contraintes de temps auxquelles sont soumis les cadres [5]. De plus, l’organisation de tels espaces d’échanges virtuels supposerait d’identifier préalablement la nature des informations qui pourraient être utilement transmises au sein d’autres communautés.
34Les États-Unis donnent la priorité aux exercices de prospective implicites. Pour faire émerger ce type de communautés et favoriser les échanges entre communautés en charge de la prospective, des Foresight et de la planification, la hiérarchie joue de fait un rôle réduit. Elle se limite à avoir un regard bienveillant sur les individus en charge des programmes de R&D qui participent à des travaux de prospective et de Foresight. Au sein des organisations en charge de la politique de R&D et d’acquisition du Pentagone, la hiérarchie cherche rarement à initier elle-même de tels exercices. La participation des agents du Pentagone aux exercices de prospective extérieurs ne consiste pas à définir de nouvelles stratégies qui doivent être validées au plus haut niveau mais à s’assurer que les États-Unis ne passent pas à côté d’une révolution technologique [6]. Le Pentagone incite plutôt à une démarche qui favorise une ouverture d’esprit des individus qui doivent initier des projets innovants.
35Le modèle de gouvernance américain repose sur des espaces d’échanges extrêmement nombreux fondés sur des interactions volontaires et auto-organisées par les différences communautés. La hiérarchie joue donc un rôle réduit dans la coordination des activités des différentes communautés. Elle n’intervient directement que dans des cas bien particuliers, lorsque les plateformes d’échanges ne sont plus jugées pertinentes pour développer les projets. On se situe alors explicitement dans les cas décrits par Amin et Cohendet (2004, p. 129) où la hiérarchie est impliquée dans la réorganisation des structures d’apprentissage organisationnel en définissant de nouvelles plateformes d’échanges de connaissances. Ainsi certains exercices ont été directement initiés par le Pentagone en particulier lorsque les modes de gouvernance existants au sein des organisations ne semblent pas permettre de prendre en compte toutes les dimensions de politique publique. Pour mieux prendre en compte toutes les implications liées à l’intégration des nouvelles technologies de l’information au sein des forces armées, l’Office of Scientific Research (AFOSR) [7] de l’Air Force a participé à la demande du Congrès, à un exercice de prospective du Pentagone en 2002 qui a mobilisé une soixantaine d’individus (des chercheurs, des opérationnels et des industriels). Le résultat des réflexions du groupe d’experts a été formalisé dans un document public transmis au Congrès. L’objectif était d’en faire un exercice récurrent, renouvelé tous les deux ou quatre ans. Toutefois, l’exercice n’est pas reconduit de manière régulière car les premiers résultats ont conduit à mettre en évidence que les réorientations stratégiques pour la défense américaine se révélaient en fait limitées [8].
36Entre les communautés, la variété et la redondance des informations transmises sont très nombreuses. Les espaces d’échanges virtuels prolifèrent : constitution de base de données et de moteurs de recherche adaptés à la recherche d’informations des différents milieux professionnels, sites internet dédiés aux activités des communautés de prospective et de planification viennent toujours consolider les séminaires de réflexions (institutionnels et scientifiques). À titre d’illustration, la réalisation du PPBS s’appuie maintenant explicitement sur un site dédié regroupant le plan, toutes les informations utiles comme les noms des interlocuteurs, les études spécifiques y compris prospectives nécessaires à la compréhension des enjeux actuels et futurs, l’agenda de réalisation du nouveau plan… (Camm et al., 2003).
CONCLUSION
37À travers la distinction entre l’exploitation et l’exploration (March, 1991) et l’analyse des organisations en termes de « communautés de communautés » (Brown et Duguid, 1991; Amin et Cohendet, 2004), cet article a cherché à mettre en évidence la nature des réseaux à l’origine de la prospective et de la planification stratégiques. Cette approche permet l’étude des formes d’articulation entre ces outils d’aide à la décision à travers les interactions entre une variété de communautés.
38D’un point de vue de l’analyse des organisations, une telle analyse de la planification et de la prospective comme l’étude empirique sur le secteur de la défense permet d’opérer une grille de lecture pertinente des différentes formes de gouvernance des projets de R&D. Elle permet de mettre en relation le type d’outils d’aide à la décision publique, les formes de réseaux d’acteurs publics et privés avec la nature des solutions de politique publique recherchées.
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Notes
-
[1]
L’auteur tient à remercier David W. Versailles, Renaud Dorandeu, ainsi que le référé anonyme pour les remarques et conseils formulés sur les versions antérieures de cet article. Les propos tenus dans cette communication n’engagent que son auteur et ne représentent en rien les idées du ministère de la Défense et de l’armée de l’air.
-
[2]
Tout au long de cet article, les termes de « prospective » d’une part et de « Foresight » d’autre part seront conservés afin de distinguer les exercices reposant davantage sur un processus d’exploitation et ceux tournés vers l’exploration.
-
[3]
Entretien réalisé en avril 2004 avec un responsable de l’AFOSR à Washington DC.
-
[4]
Les organisations de défense sont caractérisées par le nombre de productions écrites visant à stabiliser les normes, classifications et langages dans tous les domaines de l’action publique.
-
[5]
Entretien avec un responsable de la politique de recherche et technologie de la DGA en octobre 2004.
-
[6]
Entretien réalisé en avril 2004 avec un responsable de l’Office of secretary of Defense à Washington DC.
-
[7]
L’AFSOR est en charge de la politique scientifique et technologique de l’armée de l’air américaine.
-
[8]
Entretien réalisé en avril 2004 avec un responsable de l’AFOSR à Washington DC.
