1. L’émergence de la corruption en tant qu’enjeu mondial

1 Depuis quelques années, on assiste à l’émergence de ce qu’on pourrait appeler une campagne internationale de lutte contre la corruption (Sandholtz et Gray, 2003). Pour Glynn et al. (1997), cet effort, coordonné à l’échelle internationale, est un indice de plus de la globalisation [1] de la corruption, une pratique aussi vieille que l’utilisation de l’argent dans le monde. Le mouvement international anticorruption prend forme au début des années 1990, lorsqu’un nombre considérable de gouvernements appuyés par des organisations internationales (OI) et des organisations non gouvernementales (ONG) décident d’intervenir pour combattre ce fléau (Sandholtz et Gray, 2003). Il s’agit, pour plusieurs d’entre eux, d’un changement d’attitude majeur. En effet, traditionnellement, on considérait la corruption comme un mal nécessaire (Elliott, 1997), étroitement liée à la bonne marche des affaires. Mais, au début des années 1990, plusieurs facteurs amèneront la communauté internationale à une prise de conscience sur ses dangers et sur la nécessité de la combattre.

2En premier lieu, les gouvernements et la communauté internationale commencent à réaliser que depuis la fin des années 1980, la progression des échanges économiques internationaux est associée à de nouveaux mécanismes internationaux de corruption [2] et à une multiplication des réseaux illégaux internationaux liés à la corruption (Glynn et al., 1997; Naim, 2003). Le résultat de cette évolution est double : d’abord, l’apparition de structures nouvelles et plus sophistiquées favorables à la corruption. Ces structures viennent notamment de l’intégration spectaculaire des marchés financiers, de la disponibilité d’outils de communication plus puissants, de la prolifération des paradis fiscaux et du développement de puissants réseaux économiques dont la nébulosité défie l’analyse (Mény, 1996). Ensuite, on note partout une inflation de ces pratiques, particulièrement au sein des grandes organisations (entreprises, administrations, partis). Ce phénomène touche aussi beaucoup de pays riches, où les pratiques de corruption fleurissent, en particulier grâce à la porosité grandissante des frontières nationales (Lascoumes, 1996).

3En deuxième lieu, la plus grande ouverture économique de la Chine, mais également d’autres grands pays émergents tels que l’Inde, le Mexique et le Brésil, a fait prendre conscience aux Occidentaux, parfois d’une façon brutale, de l’omniprésence de la corruption dans de vastes régions du monde. On savait depuis longtemps qu’en Chine et en Asie du Sud-Est, la corruption était un phénomène répandu (Wertheim, 1978; Myrdal, 1978a; Ravenholt, 1978). Ainsi, déjà en 1976, en Chine, le nombre de dossiers de corruption bureaucratique traduits en justice, pour cette seule année, s’élevait à 61000 (Backman et Guirchoun, 1998). Cependant, après la libéralisation économique décrétée par le parti communiste les industriels étrangers nouvellement installés dans ce pays ont appris, parfois à leurs dépens, que, dans les faits, aucune opération économique n’échappe aujourd’hui à « la règle de la commission ».

4Enfin, les cas des pays en transition vers des systèmes privilégiant l’économie de marché ont attiré l’attention de la communauté internationale sur les dangers de la corruption pour les institutions politiques et pour la stabilité des règles de jeu. Plus spécifiquement, les crises répétées de la Russie pendant les années 1990 ont révélé un pays où la corruption continuait à gangrener la vie sociale, politique et économique (Mendras, 1995) en s’insérant dans une structure particulièrement propice à son extension [3].

5La prise de conscience de la problématique de la corruption débouche sur une mobilisation des acteurs autant sur les plans nationaux qu’internationaux. Elle se traduira, comme nous le décrivons plus loin dans ce texte, par un grand nombre d’initiatives qui verront le jour principalement à partir de 1996, année charnière dans le mouvement international anticorruption.

6Le consensus international sur le danger et l’étendue de la corruption a eu également un effet important sur la recherche. Les recherches théoriques se sont multipliées, au point qu’aujourd’hui il existe un corps théorique solide sur cette problématique et surtout un meilleur balisage théorique des causes et des conséquences de la corruption. Cependant, les initiatives empiriques n’ont pas avancé à la même vitesse. Seules quelques études empiriques commencent à tester les relations de cause à effet proposées dans la littérature [4].

7Si sur le plan pratique, l’urgence d’agir se fait sentir, la rareté des études empiriques nous force à constater que les actions anticorruption ne peuvent être soutenues par de véritables outils d’analyse, de diagnostic et de suivi. En particulier, dans un domaine aussi complexe que la corruption, où toute tentative de qualification est difficile à cause de la nature même de l’activité, on devrait disposer d’outils pour apprécier l’efficacité des politiques et des programmes de lutte développés autant par les pays que par les OI concernées.

8Les stratèges ont besoin de mieux comprendre si leurs efforts sont appliqués dans la direction appropriée (faire les bonnes choses) et déployés correctement (faire bien les choses). Comment peut-on évaluer l’efficacité d’une stratégie de lutte contre la corruption ? est une question essentielle pour les personnes chargées directement de la formulation et de la mise en place desdites stratégies. Définir les paramètres et les critères qui doivent valider les stratégies anticorruption ainsi que les résultas auxquels il faut s’attendre, est un défide taille, pour lequel cet article propose quelques pistes de réflexion et quelques recommandations.

2. Comment évaluer la qualité d’une stratégie anticorruption ?

9Traditionnellement, les effets d’une stratégie, donc les résultats a posteriori, ont été et sont encore considérés comme le test acide en matière d’évaluation (Andrews, 1987). Dans le cas d’une stratégie de lutte contre la corruption, il s’agit donc d’apprécier les effets concrets de celle-ci sur l’ampleur, la fréquence ou même l’intensité de ces pratiques (Elliott, 1997). Plusieurs facteurs contribuent cependant à rendre très difficile une évaluation a posteriori, et à limiter son utilité. En effet, premièrement, il y a une question délicate des effets dans le temps. Ainsi, une stratégie anticorruption peut s’attaquer à certains facteurs conjoncturels qui agissent sur la dynamique de la corruption, comme les opportunités d’appropriation des rentes offertes par les processus de privatisations des organisations économiques du secteur public [5]. Ce faisant, elle peut laisser intact de nombreux facteurs socioculturels et politiques dont l’influence sur la dynamique de la corruption est plus durable (Myrdal, 1978a; Huntington, 1968) et dont les manifestations ne se présentent que lentement et subtilement. Il est déjà arrivé que l’on assiste à une diminution des manifestations de la corruption à court terme, alors que les structures qui la favorisent à long terme se renforcent.

10L’effet inverse peut aussi se présenter. L’un des éléments principaux d’une stratégie anticorruption est précisément de dévoiler les mécanismes et de démasquer les acteurs, donc de soulever le voile sur ces pratiques pour les exposer au jugement public et aux sanctions prévues (Dommel, 1999). De ce fait, une stratégie efficace de lutte contre la corruption va paradoxalement à court terme entraîner une augmentation du nombre de cas de corruption répertoriés officiellement et provoquer une fausse perception que la corruption est en croissance.

11Une autre alternative serait d’évaluer la qualité de la stratégie anticorruption par ses effets sur la croissance économique d’une nation. Bien sûr, il s’agit d’une approche indirecte, mais après tout il y a parmi les chercheurs un certain consensus sur le niveau élevé de corrélation entre la corruption et le développement économique. Sur une longue période, plus il y a de corruption, plus lente est la croissance économique d’une nation et vice versa, plus le pays est économiquement faible, plus il semble y avoir de la corruption (Mauro, 1998). La conclusion est donc évidente : une stratégie anticorruption réussie devrait, au moins à long terme, procurer des retombées économiques nationales certaines. À partir de données empiriques comparant des pratiques de plusieurs pays, Mauro (1996) montre entre autres, qu’un pays qui réussit à diminuer le niveau de corruption, d’un IPC [6] de 6 à 8 (0 étant le plus corrompu et 10 le moins), verra croître de quatre points son taux d’investissement et le taux de croissance de son PIB sera bonifié d’un demi pourcent. Les analyses de Mauro montrent également que la corruption modifie la composition des dépenses gouvernementales (Mauro, 1998). Les gouvernements au sein desquels la corruption est plus élevée, auraient tendance à dépenser moins en santé et en éducation et plus en investissements publics, où la concurrence est moins importante et les transactions plus difficiles à surveiller. Les analyses de régression montrent par exemple qu’un pays qui diminue le niveau de corruption IPC de 6 à 8 augmentera ses dépenses en éducation d’un demi pourcent du PIB (Mauro, 1998).

12Malgré son côté séduisant, l’approche a posteriori et indirecte d’évaluation de la qualité d’une stratégique anticorruption révèle aussi des limites importantes. Le niveau élevé de corrélation entre corruption et faible croissance économique ne signifie pourtant pas que la corruption est la seule ou même la principale cause de la stagnation économique d’un pays. Des études récentes montrent que des facteurs d’inefficience institutionnelle – plusieurs d’entre eux aggravés par la corruption, comme par exemple l’instabilité politique, la faiblesse des systèmes législatif et judiciaire et la rigidité excessive de la bureaucratie –, contribuent de manière importante à une faible performance économique. Quelle part de la faible croissance économique revient à la corruption et quelle part à l’inefficience institutionnelle ? Pour Mauro (1998), il est impossible de faire la part des choses car les deux faiblesses, corruption et inefficience institutionnelle, sont étroitement liées puisqu’elles se nourrissent l’une de l’autre, se renforçant mutuellement. Grâce à cela d’ailleurs, une stratégie de lutte contre la corruption aiderait un pays à surmonter ses faiblesses institutionnelles, tandis que des politiques de bonne gouvernance visant à développer de meilleures capacités institutionnelles contribueraient à vaincre la corruption.

13Les incertitudes sur les changements suscités à court terme ainsi que les difficultés d’interprétation qu’on risque de rencontrer lors d’une évaluation des effets plus à long terme d’une stratégie anticorruption, qu’ils soient directs (l’ampleur, la fréquence ou même l’intensité des pratiques) ou indirects (sur le taux de croissance économique et sur le profil des dépenses publiques, etc.), font en sorte que l’évaluation des résultats a posteriori représente un travail particulièrement ardu et d’une valeur fort limitée. Dans une telle situation, une évaluation a priori est non seulement souhaitable mais nécessaire. Celle-ci devrait notamment permettre d’apprécier la qualité de la stratégie formulée avant que les résultats ne se manifestent. Ceci permettrait de compléter l’évaluation des effets avec des critères permettant d’effectuer une évaluation avant ou pendant la mise en œuvre. Pour l’essentiel, ces critères devraient faciliter l’expression d’un jugement sur la formulation de la stratégie, sur la façon dont les choix ont été réalisés et sur les processus utilisés pour les mettre en application (Hafsi et al., 2001).

14Dans la partie suivante, nous proposons un ensemble de critères a priori qui porteront un jugement sur les choix réalisés et sur les processus de leur réalisation, auxquels s’ajoutent des critères a posteriori. Notre approche s’inspire des démarches traditionnelles d’évaluation de la qualité d’une stratégie d’affaires (Andrews, 1987).

3. Les critères d’évaluation a priori d’une stratégie anticorruption

15 Toute stratégie porte sur des objectifs et des moyens de les atteindre. Cela est l’essence même de la stratégie. La formulation et la mise en œuvre stratégiques sont les processus par lesquels on définit les objectifs et les moyens de les atteindre. Dans l’analyse d’une stratégie, on s’intéresse autant aux choix d’objectifs et de mécanismes de réalisation (contenu stratégique) qu’aux processus grâce auxquels ces choix sont agencés et mis ensemble (processus stratégique). La qualité d’une stratégie est fonction autant de la pertinence des objectifs et de moyens de réalisation que de la façon dont ces objectifs et ces moyens ont été choisis.

4. Les critères d’évaluation a posteriori d’une stratégie anticorruption

41Malgré les difficultés que cela impose [11], il est important de compléter les critères d’évaluation a priori avec des critères qui sont disponibles seulement a posteriori, c’est-à-dire lorsqu’on vit déjà les effets de la stratégie, autant à court terme qu’à long terme.

42Un premier critère d’évaluation a posteriori s’interroge sur les conséquences à court terme de la stratégie anticorruption. Comme nous l’avons mentionné plus haut, les informations par rapport au nombre, à la fréquence et à l’ampleur des cas de corruption, ne sont pas des indicateurs appropriés pour mesurer l’efficacité à court terme d’une stratégie anticorruption. Par contre, une façon d’apprécier la validité de la stratégie serait l’identification de cas concrets où les nouvelles règles de jeu appliquées ont fait la différence.

43Septième critère. La validité d’une stratégie anticorruption doit être confirmée par des résultats concrets, facilement observables et mesurables.

44Ainsi, par exemple, suite à l’implantation de nouvelles règles de jeu dans le secteur des travaux publics, on peut choisir un échantillon de projets en réalisation et les comparer aux projets déjà réalisés en considérant des facteurs tels la transparence dans le processus d’assignation de contrats, le respect du budget et des délais initiaux, le niveau de satisfaction des utilisateurs avec le produit final, la diminution des cas de litige contractuels, etc. Ces indicateurs concrets et spécifiques fournissent un indice de la validité de la stratégie anticorruption beaucoup plus fiable que des mesures globales sur le nombre de cas déclarés de corruption ou sur l’ampleur de ceux-ci.

45L’efficacité d’une stratégie doit également pouvoir être mesurée par des indicateurs à long terme. La croissance économique n’est peut pas être le seul indicateur d’une stratégie réussie car elle dépend également, comme nous l’avons déjà mentionné, de l’amélioration des capacités institutionnelles et de la mise en place d’autres principes de bonne gouvernance. Par contre, on peut être plus certain de l’efficacité d’une stratégie anticorruption quand elle réussit à changer les comportements et les attitudes des acteurs-clés et de la population en général envers la corruption.

46Huitième critère. Une stratégie anticorruption doit constituer un guide d’action autant pour les acteurs concernés que pour la population en général.

47En définitive, la finalité d’une stratégie anticorruption doit être de modifier les comportements et les attitudes de façon à créer un climat collectif hostile à la corruption. Pour les pays où la corruption est fortement répandue, il s’agit d’un véritable changement de culture qui demande des efforts collectifs soutenus dans le temps. Il existe des façons de vérifier ces changements : les sondages d’opinion publique sur le niveau d’acceptation des pratiques de corruption et d’appui aux politiques anticorruption (cette méthode a été développée depuis plusieurs années par TI [12] ); l’implication de la population dans les campagnes de dénonciation et de surveillance collective; enfin, « l’auto-réglementation » de la part des acteurs publics et privés concernés par l’adoption volontaire de nouvelles règles de conduite dont l’acceptation et le respect sont vérifiables, est aussi un autre indicateur de l’efficacité de la stratégie à long terme. Dans le cadre des programmes d’aide de TI aux gouvernements, l’élaboration des ententes contractuelles de transparence et de saine gestion entre les participants, appelées aussi les pactes d’intégrité [13], est un exemple de cette sorte d’initiative qui cherche à vérifier les changements de comportements des acteurs concernés.

Tableau 1

CADRE D’ÉVALUATION D’UNE STRATÉGIE DE LUTTE CONTRE LACORRUPTION

Tableau 1 CADRE D’ÉVALUATION D’UNE STRATÉGIE DE LUTTE CONTRE LACORRUPTION Évaluation du contenu Évaluation du processus Éléments évalués: objectifs et mécanismes de mise en œuvre 1. Implication des acteurs concernés et 1. Réduction des structures soutien de la population (quatrième d’opportunités pour la corruption critère)Évaluation (premier critère) 2. Leadership et engagement des a priori 2. Diminution des bénéfices tirés de la autorités et des hauts fonctionnairesDimension corruption et augmentation des coûts (cinquième critère) ciblée: pour ceux qui s’y adonnent (deuxième 3. Niveau de cohérence entre lesla qualité critère) mécanismes de mise en œuvre eux-3. Augmentation des risques globaux mêmes et puis entre eux et les objectifs de la corruption (troisième critère) (sixième critère) Évaluation Cas concrets de validation des choix Évidence des changements dans lescomportements et les attitudes de laa posteriori stratégiques (septième critère) collectivité (huitième critère)Dimensionciblée: l’efficacité

CADRE D’ÉVALUATION D’UNE STRATÉGIE DE LUTTE CONTRE LACORRUPTION

48La matrice du tableau 1 résume les critères d’évaluation d’une stratégie de lutte contre la corruption.

49Pour illustrer la force de cette démarche, nous décrivons les principales composantes du programme de lutte contre la corruption de Hong Kong, un cas reconnu de réussite, et nous en analysons les résultats.

5. La stratégie de lutte contre la corruption de Hong Kong

50Les pays, qu’ils soient développés ou en développement, sont de plus en plus nombreux à exprimer leur volonté de lutter contre ce que beaucoup considèrent comme un vrai « cancer » de la société [14]. Des initiatives anticorruption de toute sorte se sont multipliées depuis le début des années 1990 (Elliott, 1997). Ces initiatives peuvent être classées en deux catégories : celles à caractère multilatéral qui cherchent à établir à l’échelle internationale un cadre général légal et normatif de lutte contre la corruption, et celles, nationales ou internationales, qui débouchent sur des actions de lutte contre la corruption sur un territoire donné, notamment un pays. Parmi les premières, on trouve principalement la Convention de l’OCDE contre la corruption de personnels étrangers dans des transactions de commerce international [15] et les principes de bonne gouvernance du Fond monétaire international (FMI) [16]. En ce qui concerne les dernières, elles peuvent prendre la forme de campagnes nationales de lutte contre la corruption sous la direction du gouvernement, d’interventions qui combinent une politique nationale avec des actions internationales chapeautées par des organisations telles que TI [17].

51Le succès des efforts de l’OCDE, du FMI et de TI dépend de la volonté et de la capacité des pays à mettre en exécution les directives et les conseils de ces OI dans le cadre de leurs programmes gouvernementaux. C’est pour cette raison qu’il est particulièrement intéressant de regarder de près les cas des programmes gouvernementaux anticorruption qui ont été couronnés de succès.

52Dans les régions où la corruption est endémique, quelques États sont parvenus à la faire reculer de façon spectaculaire. On cite souvent comme cas étudiés Singapour, le Chili et Hong Kong (Dommel, 1999). L’analyse de ces cas à succès confirme l’observation faite à plusieurs reprises, que la volonté politique de lutter contre la corruption seule ne suffit pas. Les autorités des pays qui ont réussi avaient développé également des capacités réelles à changer. En fait, en plus d’afficher une grande détermination pour changer, ces pays ont mobilisé toutes les ressources et ont pris tout le temps nécessaire pour accroître les chances de réussite de leurs stratégies de lutte contre la corruption. Ainsi, le cas de Hong Kong constitue l’un des meilleurs exemples de programme public de lutte contre la corruption mené à grande échelle sur une longue période. Aujourd’hui, 20 ans après le début du programme, la corruption semble y avoir considérablement diminué (Hors, 2000). Une analyse plus détaillée des éléments de la stratégie appliquée à la lutte contre la corruption aidera à comprendre ce succès.

53Premièrement, les objectifs du programme ont été formulés de façon claire et ils ont été amplement communiqués par le gouvernement à tous les acteurs intéressés. Ils sont au nombre de trois : d’abord, imposer le respect de la loi moyennant l’ouverture d’enquêtes et l’engagement de poursuites à propos de cas récents de corruption; ensuite, assurer la prévention, en agissant sur l’organisation et la culture de l’appareil bureaucratique et en dispensant des conseils et de l’aide aux entreprises sur les moyens de lutter contre la corruption; et enfin, informer la population des méfaits de la corruption (de Speville, 1997).

54Conformément aux critères d’évaluation énoncés auparavant, le premier objectif vise à augmenter le niveau d’imputabilité des décideurs par l’imposition du respect de la loi et l’instauration d’enquêtes. Également, la recherche d’une plus grande implication du système judiciaire aide le gouvernement à bâtir sa crédibilité quant à son engagement contre la corruption, tout en augmentant les risques de ces activités (troisième critère).

55En appliquant le deuxième objectif, le gouvernement introduit des mesures afin de modifier le fonctionnement des systèmes qui sont susceptibles d’accroître les chances de corruption. Ces mesures comprennent une incitation à rejeter la corruption s’adressant aux fonctionnaires (deuxième critère) et des modifications à l’environnement de prise de décision de la gestion publique comprenant des changements organisationnels, de la formation (pour modifier les acquis culturels), ainsi que la création de cellules de conseil aux acteurs du secteur privé (premier critère). Dans leur ensemble, ces mesures cherchent à mettre sur pied des systèmes moins vulnérables à la corruption.

56Le troisième objectif vise à sensibiliser la population sur les méfaits de la corruption. En informant la population sur les coûts collectifs de ces pratiques et sur les mécanismes et les formes qu’elles prennent habituellement, le gouvernement s’attend à ce que les citoyens jouent un rôle central de surveillance et de dénonciation dans la stratégie et contribuent ainsi à la mise sur pied de systèmes moins vulnérables à la corruption.

57Deuxièmement, le gouvernement a mis en place des moyens des plus importants pour la réalisation des objectifs. Ainsi, la Commission indépendante de lutte contre la corruption (ICAC), un organe spécialisé ne relevant ni de l’administration publique ni de la police, mais directement du gouverneur, a été créée pour coordonner le programme national de lutte contre la corruption. La Commission s’est attachée à lutter contre toutes les formes de corruption, celles touchant le secteur public ou le secteur privé, les petits cas ou ceux impliquant des hauts fonctionnaires et des cadres d’entreprises (de Speville, 1997).

58Les liens de la structure mise en place avec les objectifs ne sont pas difficiles à faire. Afin d’assurer la crédibilité du processus et d’éloigner la tentation d’en faire une arme politique contre les opposants, on a crée une commission indépendante et spécialisée. Étant donné le grand nombre d’instances publiques et privées qui doivent collaborer pour atteindre les objectifs fixés, on s’assure que toutes ces interventions se fassent de manière ordonnée en donnant un rôle de coordination à l’ICAC. Enfin, on a donné à l’ICAC un mandat clair et ample, des ressources et l’autorité nécessaires et compatibles avec la réalisation du mandat.

59Troisièmement, la manière dont le processus stratégique a été géré par le gouvernement de Hong Kong est également cohérente avec nos critères d’évaluation. L’ICAC relève directement du gouverneur, sans aucun intermédiaire, ce qui montre l’engagement au plus haut niveau du gouvernement envers la stratégie anticorruption (cinquième critère).

60Le gouvernement a réussi à faire de la lutte contre la corruption l’affaire de tout le monde. Tant dans la formulation des objectifs que dans la mise en œuvre, la stratégie adoptée a été menée avec le concours des autorités et des milieux des affaires, et le gouvernement a fait constamment appel au soutien de la population. En impliquant dès le départ les acteurs concernés, le gouvernement a encouragé la participation d’amples segments de la population dans la stratégie (quatrième critère).

61Le programme anticorruption de Hong Kong montre une démarche stratégique anticorruption dans laquelle les objectifs et les mécanismes de mise en œuvre sont en adéquation avec les critères d’évaluation du contenu et du processus énoncés auparavant. Il est aussi remarquable au niveau de la cohérence entre les éléments de la stratégie eux-mêmes. La capacité de leadership du gouvernement, la clarté dans les choix et la communication des objectifs formulés ainsi que la structure mise sur place pour coordonner les efforts et susciter la collaboration des acteurs concernés, se sont renforcées mutuellement de façon exemplaire (sixième critère).

62Après une vingtaine d’années d’efforts, il y a maintenant des indices concrets qui permettent de valider les orientations de la stratégie. Ainsi, on peut vérifier que la fixation des règles au sommet s’est traduite par l’adoption de mesures concrètes d’assainissement des pratiques commerciales. La construction et l’aménagement de l’aéroport de Hong Kong, un vaste projet de 20 milliards de dollars [18], ont été utilisés comme exemple pour montrer aux citoyens et aux milieux d’affaires qu’il est possible d’arriver à un consensus sur les nouvelles règles de jeu. Ce projet, dont la réalisation s’est étalée entre 1991 et 1998, a été réalisé sans retard et sans dépassement de budget, un changement important par rapport à la plupart des projets comparables réalisés dans le passé (Rooke et Wiehen, 1999). Les résultats impressionnants affichés par ce projet illustrent une façon de valider les conséquences de la stratégie anticorruption (septième critère).

63Enfin, peut-être le résultat le plus important de la stratégie réside dans les changements culturels qu’elle a suscités. Par exemple, les attitudes ont commencé à changer, signifiant une évolution dans les valeurs auxquelles la société de Hong Kong a accordé la priorité. En effet, les sondages montrent que l’opinion publique est dans sa grande majorité d’accord avec les initiatives en faveur de la lutte contre la corruption (de Speville, 1997). Les facteurs socioculturels qui jadis contribuaient aux indices de corruption élevés, ont sérieusement diminués après vingt ans du programme. Maintenant, Hong Kong est considérée comme une société qui ne tolère plus la corruption. En fait, l’opinion publique et le monde des affaires ne semblent plus voir la corruption comme un phénomène inévitable de la vie quotidienne [19]. Il s’agit ici peut-être de la preuve la plus convaincante de l’efficacité à long terme de la stratégie anticorruption de Hong Kong (huitième critère).

6. Leçons pour les stratèges de la lutte contre la corruption

64Le programme de lutte contre la corruption de Hong Kong est malheureusement un cas d’exception. La vérité est que, dans la plupart des pays, mais surtout dans les pays en développement, la grande majorité des cas de corruption restent dans l’ombre et impunie [20]. Parfois, la volonté politique n’y est pas ou elle vise plutôt à en cacher les pratiques et rendre encore plus difficile le travail d’enquête (Klitgaard, 1998). Toutefois, la plupart du temps, ce sont les capacités de changer qui manquent. Il arrive très souvent que la lenteur des procédures, les difficultés auxquelles se heurtent les enquêteurs pour remonter les filières nationales et internationales, la rareté et la légèreté des sanctions, contribuent à nourrir le scepticisme de la population et des acteurs concernés sur l’efficacité des initiatives avancées par les gouvernements.

65Heureusement, dans beaucoup de pays, il y a des dirigeants déterminés qui font preuve d’une volonté réelle de combattre la corruption. Pour eux, le cas de Hong Kong permet de tirer des leçons précieuses, dont les plus importantes peuvent être résumées comme suit :
La clarté des objectifs. Les autorités de l’île ont accordé la priorité à un nombre restreint d’objectifs visant le renforcement, l’amélioration ou la correction des systèmes vulnérables à la corruption.

66La communication des objectifs. Aucun moyen n’a été négligé pour informer la population, et chacun des groupes d’acteursclés, des éléments de la campagne anticorruption et de l’intention du gouvernement de s’attaquer à toutes les formes de corruption.

67L’horizon du long terme. La stratégie anticorruption a été conçue pour changer fondamentalement et durablement les pratiques de la population locale. Vingt ans après le début du programme public, les efforts pour combattre la corruption continuent.

68La mobilisation de ressources impor-tantes. lutte contre la corruption à grande échelle et sur une longue période a nécessité la mobilisation constante d’énormes ressources nationales. La disponibilité de ces ressources n’a jamais été remise en question malgré les difficultés économiques et les luttes politiques causées par la conjoncture nationale.

69Le rôle de l’Agence indépendante anti-corruption. a joué un rôle primordial dans la coordination des efforts nécessaires au cours des différentes étapes de la formulation et de la mise en place stratégiques. Son caractère indépendant par rapport aux instances politiques, policières et bureaucratiques a été essentiel pour légitimer le processus. Enfin, la spécialisation et le professionnalisme des agents ont beaucoup contribué à la crédibilité du programme.

70Le rôle du leadership. La formulation et la mise en place des mesures énergiques et innovatrices du programme de lutte contre la corruption ont été possibles grâce au leadership assumé par les autorités du territoire de Hong Kong. Ces dernières ont eu le courage de s’attaquer à toutes les formes de corruption, y compris à celles impliquant des hauts fonctionnaires, dans un pays où ces pratiques étaient la norme. En assurant l’indépendance de l’ICAC et en lui donnant un statut de premier plan, elles ont accordé toute la crédibilité au processus.

71L’implication de la population et desacteurs concernés. Le processus de formulation et de mise en œuvre des politiques a été mené avec le concours des autorités et des milieux des affaires, avec le souci constant de solliciter le soutien de la population. Les acteurs concernés, publics et privés, ont été consultés et conseillés quant aux moyens de lutter contre les pratiques de corruption dans leurs milieux respectifs.

72L’éducation et la sensibilisation de la population. la population des méfaits de la corruption faisait partie dès le départ des objectifs du programme public contre la corruption. Les autorités de l’île de Hong Kong étaient conscientes du rôle essentiel de l’éducation dans les changements importants qu’elles voulaient provoquer au sein de la population. Les sondages montrant que la population est aujourd’hui très peu tolérante face à la corruption et qu’elle est, dans sa grande majorité, favorable aux initiatives de lutte contre la corruption, semblent leur donner raison.

CONCLUSION

73Les grandes transformations économiques et technologiques qui ont accéléré le processus de mondialisation économique depuis le début des années 1980 ont également eu pour effet de globaliser la problématique de la corruption. La communauté internationale a été saisie par un double sentiment : d’abord, de vulnérabilité, ne plus être à l’abri d’un fléau contre lequel certains pays développés se croyaient depuis longtemps immunisés; et puis, de danger potentiel que ces pratiques représentaient pour le fonctionnement du système mondial. Cette prise de conscience de la problématique globale de la corruption et la mobilisation qui a marqué la dernière décennie ont généré un grand nombre d’initiatives anticorruption.

74La globalisation de la problématique de la corruption a également suscité un important regain d’intérêt de la part des chercheurs pour ce sujet. Plusieurs travaux récents ont contribué à la formation d’un corpus théorique de plus en plus fourni sur les causes et les conséquences de la corruption. Cependant, les études empiriques sont encore peu nombreuses. Si les besoins d’agir sont urgents, les praticiens ne peuvent s’inspirer que de modèles théoriques.

75Le contexte international étant propice, la plupart des gouvernements ont manifesté leur volonté de s’attaquer aux formes de corruption les plus pernicieuses. En effet, la globalisation de la problématique de la corruption a eu un effet libérateur pour les pays lourdement affectés par ces pratiques. La corruption n’y est plus un sujet tabou. Les campagnes pour la combattre font partie des programmes affichés par la plupart des partis politiques et les programmes anticorruption deviennent un enjeu politique important. Si la volonté politique est au ren-dez-vous, il n’est cependant pas certain que les capacités et les connaissances pour changer les choses soient disponibles partout.

76Dans les années à venir, le déficonsistera à développer un savoir-faire pour soutenir les praticiens qui combattent la corruption. Certes, les stratégies anticorruption des gouvernements sont de plus en plus nombreuses; le déploiement des efforts de la part des autorités, souvent avec l’aide des OI, se multiplie partout et les ressources qui y sont consacrées ne cessent de s’accroître. Toutefois, les gouvernements, les OI concernées et les populations ont besoin de savoir si ces ressources sont bien utilisées, si les stratégies anticorruption sont efficaces.

77Les difficultés pratiques que pose la problématique de la corruption, à savoir son caractère secret, les relations « symbiotiques » qu’elle entretient avec d’autres problématiques telles les faiblesses institutionnelles et le potentiel de manipulation politique que revêt toute campagne anticorruption, représentent des défis de taille pour les stratèges anticorruption. Le peu d’aide que peut fournir, en ce sens, la théorie, rend très difficile une appréciation juste des effets des stratégies anticorruption une fois celles-ci mises sur pied. D’où la nécessité de toute urgence de disposer de plusieurs critères d’évaluation des stratégies anticorruption a priori qui puissent compléter les validations a posteriori.

78L’idée selon laquelle la corruption était un mal nécessaire est loin derrière nous. La corruption n’est plus perçue comme l’héritage inéluctable d’une société manquant de modernisation. Aujourd’hui, aucun gouvernement ou autorité ne peuvent prétendre à l’inaction sous prétexte d’une telle prédestination. La corruption n’est plus non plus considérée comme le simple produit de quelques « cols blancs délinquants ». Les gouvernements ont appris qu’il faut changer le fonctionnement des systèmes pour les rendre moins vulnérables à la corruption. Tout cela représente des progrès majeurs dans la quête de sociétés plus justes et plus prospères. Il faudra plus d’outils, plus de modèles pratiques pour aider les dirigeants à ne pas rater cette occasion. Cet article se veut un apport dans cette direction.