L'évaluation des politiques publiques. Une introduction

1La France, certainement plus qu’aucun autre pays du G5, est actuellement à un tournant de son histoire économique : des réformes structurelles doivent être entreprises pour que notre modèle social soit soutenable et qu’il perdure. Elle a le taux de chômage le plus élevé et le nombre d’heures travaillées parmi les 20-65 ans le plus faible du G5. Ces mauvaises performances ne sont pas des accidents conjoncturels mais de longues tendances : depuis une trentaine d’années, le taux de chômage se situe entre 8 et 10 %, mais surtout le taux d’emploi, défini comme la part des personnes en emploi parmi les individus âgés de 16 à 64 ans, est désormais inférieur à 65 %, alors que parallèlement, le nombre d’heures travaillées par salarié a chuté de 32 % depuis 1960. Ces tendances sont différentes chez nos principaux partenaires. Ainsi, en Allemagne, depuis 2005, le taux de chômage a baissé de 7 points, passant de 12 % à 5 %. Parallèlement, le taux d’emploi a augmenté depuis le milieu des années 1980 et excède désormais 75 %, alors que le nombre d’heures travaillées par salarié a connu la même chute qu’en France. Ces indicateurs sont encore différents aux Etats-Unis : le taux de chômage n’a connu aucune tendance, variant autour de 5,5 %, alors que le taux d’emploi et le nombre d’heures travaillées par salarié ont crû. Les réformes qui ont été entreprises dans ces pays ont permis d’améliorer les indicateurs macroéconomiques du marché du travail, fournissant alors des leviers aux politiques de redistribution de la richesse visant à améliorer la situation des plus défavorisés. Ce décrochage du marché français contribue à expliquer pourquoi la position de la France s’est progressivement détériorée dans le classement des pays de l’OCDE en termes de production par tête. Même si ce seul indicateur n’est certainement pas suffisant pour apprécier le niveau de développement des pays, le passage de la France du haut au bas du classement en quelques années suggère une tendance inquiétante, qu’on ne peut ignorer. D’autres indicateurs sont également préoccupants : ils portent sur les performances du système éducatif français qui constitue l’un des principaux leviers de la productivité et de la croissance futures de notre pays. Le dernier classement PISA de 2012 (Programme for International Student Assessment), qui évalue tous les trois ans les acquis des jeunes de 15 ans, place la France au 25^ème rang des pays de l’OCDE, ce qui contraste avec sa place dans le G5. En plus de travailler de moins en moins, l’éducation, et donc à terme la productivité, seraient, elles-aussi, tendanciellement à la baisse ! Face à l’ampleur de ces « déficits » structurels, les débats sur les vertus d’une relance « keynésienne », visant à rapprocher la production et donc l’emploi de leurs valeurs potentielles, semblent être de second ordre : le mal est plus grave car c’est notre « potentiel » qui s’érode petit à petit, certainement en raison du manque d’adaptation de notre pays au monde nouveau qui s’est dessiné dans les années 1980. Il est donc nécessaire de réformer les structures économiques de la France, comme d’autres pays l’ont fait avant avec succès. Bien entendu, il ne s’agit pas d’appliquer chez nous ce que d’autres ont choisi de faire ailleurs : chaque pays a ses spécificités, qu’elles soient historiques, sociologiques et politiques. Il est donc nécessaire de diagnostiquer ce « mal français » et, au-delà, de proposer un ensemble de remèdes.

2Dans ce débat dont l’enjeu est majeur, l’économiste a deux missions importantes : d’une part, diagnostiquer la situation actuelle et évaluer l’efficacité des politiques publiques mises en place, d’autre part, proposer des améliorations ou des alternatives en matière de politique publique. Les questions ouvertes au débat et sur lesquelles l’économiste peut apporter son expertise sont nombreuses. Que penser des politiques de relance ? Quelle fiscalité est la plus favorable à l’emploi ? Quelle efficacité ont les aides au retour à l’emploi des chômeurs ? Comment financer notre protection sociale ? Comment améliorer nos performances en termes d’éducation ? Il s’agit d’apporter des éléments de réponses pour contribuer au débat qui s’est engagé sur ces questions dans la société française. L’économiste mobilise à cette fin les méthodes de l’évaluation des politiques publiques.

3Ce numéro de la Revue française d’économie regroupe des contributions qui évaluent des politiques publiques visant à améliorer les performances du marché du travail. Toutes ces contributions ont été présentées dans le cadre de l’Ecole thématique sur l’évaluation des politiques publiques (ETEPP) qui s’est déroulée du 4 au 8 février 2013 à Aussois. Cette école récurrente est placée sous l’égide du CNRS et portée par la Fédération de recherche « travail, emploi et politiques publiques » (FR-CNRS TEPP n°3435).

4Un premier objectif de ce numéro consiste à dresser un panorama de la situation de l’emploi en France et des différentes options de politique économique permettant de réduire les écarts de performance entre la France et ses principaux partenaires ; un deuxième objectif consiste à examiner les difficultés d’accès à l’éducation rencontrées par certaines familles et étudiants, et à proposer des mesures correctrices. Enfin, un troisième objectif consiste à présenter les avancées méthodologiques récentes dans le domaine de l’économie de l’évaluation. La richesse, souvent sous-exploitée, de ces travaux, témoigne du dynamisme d’un réseau qui peut être utilement mobilisé pour identifier des politiques publiques efficaces.

5Plus précisément, les contributions présentées dans ce numéro sont organisées comme suit.

6– Quels sont les nouveaux arguments des tenants d’une politique dite de « demande » ?

7– Quels sont les grands principes d’une réforme de la fiscalité favorisant l’emploi ?

8– Peut-on s’éduquer et être en retraite plus longtemps, tout en bénéficiant d’un allongement de l’espérance de vie, sans mettre en péril notre système de protection sociale ?

9– Si les aides au retour à l’emploi améliorent l’employabilité des chômeurs ne permettent-elles pas également d’accroître les performances des entreprises ?

10– L’accès à l’éducation dépend-il des situations familiales ? Le cas échéant, quel rôle peut jouer la politique familiale ?

11– Travailler en parallèle de ses études est-il nécessairement un facteur d’échec en premier cycle universitaire ?

12– Que faut-il retenir des nouvelles méthodes de l’économie expérimentale lorsqu’elles sont appliquées au marché du travail ?

13La crise et la longue tendance à la baisse des taux d’intérêt nominaux auraient précipité nos économies dans une situation de trappe à liquidité : le taux d’intérêt étant rigide à la baisse, puisqu’il ne peut pas être négatif du fait de l’existence d’une monnaie rémunérée à un taux d’intérêt nominal nul, la politique monétaire devient inefficace face à une réduction de la demande alors que la politique budgétaire retrouve son efficacité maximale. Les politiques d’austérité préconisées depuis le début des années 1990 auraient des effets négatifs beaucoup plus importants dans ce régime. Au-delà de ce mécanisme bien connu du modèle IS-LM, les nouveaux keynésiens, emmenés par Paul Krugman, défendent des politiques d’accroissement de l’inflation, éventuellement par une diminution de l’offre rentable. La contribution d’Arthur Poirier, intitulée « Le multiplicateur de dépenses publiques en période de trappe à liquidité », consiste à expliciter ce débat autour de la régulation conjoncturelle.

14L’article d’Etienne Lehmann et Yannick L’Horthy, intitulé « Renforcer la progressivité des prélèvements sociaux », se place dans une perspective de moyen et long termes en diagnostiquant des pertes d’emploi tendancielles, et donc sortant de cette logique keynésienne des écarts au produit potentiel. Il pose la question de la fiscalité qui permet de limiter ces pertes d’emploi potentiel. L’enjeu est alors de trouver une fiscalité qui ne mette pas en péril notre « modèle social », fondé sur la stabilité des inégalités salariales reposant en grande partie sur un salaire minimum élevé. Comment alors financer notre protection sociale tout en préservant l’emploi ? Les auteurs fournissent un ensemble d’arguments qui plaident pour une fiscalité faible sur les bas salaires : elle est nulle au niveau du Smic puis progressive avec le niveau de salaire. Cette contribution apporte également une vision historique de l’évolution de cette fiscalité depuis la création de notre système de protection sociale.

15La contribution d’Yves Guillotin et François Langot, dans un article intitulé « Santé, éducation et retraite, un modèle stylisé » met l’accent sur la cohérence que doivent avoir ces trois décisions, afin d’être soutenables économiquement. En effet, si le progrès permet de dégager des moyens pour financer des dépenses de santé allongeant l’espérance de vie, il convient d’avoir une répartition de ce temps de vie entre activité (le travail) et non-activité, décomposée ici entre périodes d’éducation et de retraite, financièrement possible et acceptable du point de vue des ménages. Telles sont les conditions de pérennité de notre protection sociale. Il est montré qu’un accroissement de l’âge de départ en retraite est nécessaire, alors même que la proportion de temps passé en dehors de l’emploi est rendue possible par la croissance de la productivité. Les réformes à prévoir sont liées à l’évolution des postes de dépense de la protection sociale : l’éducation et la retraite se stabiliseront vraisemblablement, mais il n’en va pas de même de l’assurance maladie, qui, elle, augmentera. Si les deux premiers postes peuvent être liés au salaire, et donc fonder des cotisations assises sur ces derniers, cela est plus contestable pour l’assurance maladie et pose donc à terme la question de notre système fiscal.

16L’article de Sylvie Blasco et Barbara Pertold-Gebicka, intitulé « L’effet de l’accompagnement sur les recrutements et performances des entreprises » montre que les aides apportées aux chômeurs, sous forme de programmes d’accompagnement au retour à l’emploi, ont aussi un impact sur la demande de travail. L’intuition est la suivante. Sur le marché du travail, les offreurs et les demandeurs sont en recherche. Si une politique publique permet d’améliorer l’efficacité de l’un des côtés du marché, alors l’autre bénéficiera également d’une diminution de ses coûts de recherche. De fait, sur la base d’une expérience réalisée au Danemark, les auteurs montrent que ces programmes d’aide aux chômeurs incitent les entreprises à davantage les recruter, améliorant la fluidité du marché du travail. Même si les effets sur la valeur ajoutée de ces entreprises sont négligeables, cette étude révèle l’existence de bénéfices mutuels d’une politique orientée sur une population particulière de chômeurs.

17La contribution de François-Charles Wolff, dans un article intitulé « Niveaux d’éducation et composition de la fratrie en France », s’intéresse à la politique familiale. L’auteur montre que les enfants qui appartiennent à de grandes fratries, ou qui sont les plus jeunes de leur famille, pâtissent d’un déficit relatif d’éducation par rapport à leurs frères et sœurs. Le taux de natalité relativement élevé en France constitue un atout important pour notre système de protection sociale. Pour autant, cet article met en lumière un effet négatif pour les familles qui soutiennent ce taux de natalité élevé, prenant la forme d’inégalités scolaires plus fortes au sein des familles nombreuses. Ce résultat plaide pour un soutien de la politique familiale plus important pour ces familles, avec un ciblage sur celles comportant plus de trois enfants.

18La contribution de Jekaterina Dmitrijeva, Loïc du Parquet, Yannick L’Horty et Pascale Petit, intitulée « Réussir à l’université avec un emploi salarié », s’inscrit dans le débat sur l’insertion des jeunes sur le marché du travail. Dans la plupart des pays où la formation en milieu scolaire et en entreprise est intégrée, la durée de chômage après l’obtention du diplôme est plus courte. Face à ce constat, il est souvent argué que le cumul études/emploi peut être aussi un facteur d’échec scolaire, en particulier lorsque les étudiants travaillent plus de 16 heures par semaine en parallèle de leurs études. L’évaluation d’une expérimentation conduite à l’université du Mans, montre que si les emplois à temps partiel occupés par les étudiants sont compatibles avec l’emploi du temps universitaire, alors le surcroît d’activité salariée permis par le dispositif n’a pas d’effet négatif sur les chances de réussite universitaire. Ces résultats plaident donc en faveur d’une plus forte coopération entre les bureaux d’aide à l’insertion professionnelle des universités et les entreprises.

19Finalement, l’article de Nicolas Jacquemet, Olivier L’Haridon et Isabelle Vialle, intitulé « Marché du travail, évaluation et économie expérimentale » fait le point sur les développements récents de l’économie expérimentale, et montre l’apport de ces méthodes pour évaluer des règles spécifiques au marché du travail. Au-delà de l’exposé méthodologique particulièrement original et pédagogique, les auteurs expliquent comment ces méthodes ont conduit à deux résultats remarquables. D’une part, les modèles couramment utilisés en économie du travail s’appuyant sur la théorie de la recherche d’emploi ne peuvent pas être rejetés sur la base d’expériences en laboratoire. D’autre part, ils expliquent comment des règles, telles que le salaire minimum ou l’allocation chômage, ont une influence significativement négative sur les taux de retour à l’emploi. Ces analyses viennent donc utilement compléter les travaux théoriques et les études empiriques sur les données relatives au marché du travail.