L’étude d’impact comme épiphenomene de l’émergence d’une culture de l’évaluation

1 Les études d’impact font partie intégrante du mouvement pour une « Meilleure réglementation » en Europe et de l’adoption d’une série d’outils dont l’intérêt est de mesurer et de réduire les charges administratives ou d’évaluer l’incidence des politiques publiques. L’OCDE définit l’étude d’impact en faisant référence à une « méthode consistant à (i) examiner systématiquement et de manière constante les impacts potentiels sélectionnés découlant de l’action gouvernementale et à (ii) communiquer les informations aux décideurs » (OCDE, 1997, p. 14), par une « approche systémique de l’évaluation critique des effets positifs et négatifs des réglementations proposées et existantes ainsi que des options alternatives non réglementaires » (OCDE, 2009b). Le recours à des techniques d’étude d’impact peut prendre différentes formes : ex ante (avant l’adoption d’un texte) ou ex post (après son adoption) et peut s’appuyer sur différentes méthodo­logies : d’une analyse « coûts-avantages » quantitative à part entière, comprenant une analyse de risque détaillée, à une analyse « coût-efficacité », plus limitée. De manière plus générale, l’étude d’impact peut se définir comme une « stratégie politique » influençant les décisions et les actions des pouvoirs publics « par une analyse préalable des effets prédictibles » (Bartlett, 1989).

2 La conduite d’une évaluation systématique ex ante, soit l’évaluation des effets qui vont être produits par des normes juridiques encore au stade de projet, enrichit la conception traditionnelle du projet de loi et de la légistique. Le processus est peu à peu transformé : initialement exercice purement juridico-technique de transposition de « la volonté générale » telle qu’exprimée par le Parlement et/ou l’Exécutif, il devient un processus dont le but est de produire « un bon travail législatif » (OCDE, SIGMA, 1994). L’étude d’impact est une norme économique et analytique parmi d’autres (ex. : la mesure des impacts sur les entreprises et le commerce), conçue pour offrir une qualité réglementaire (OCDE, SIGMA, 1997). De ce point de vue, elle illustre l’intersection de plus en plus fréquente du droit et des sciences sociales dans le processus législatif et l’application des normes juridiques (Lianos, 2009), ainsi que l’ouverture de ce processus à des formes d’expertise non juridiques qui incluent dans le sous-système juridique les connaissances, les valeurs et les aspirations d’autres sous-systèmes sociaux (Luhmann, 1997). Cette dimension interdisciplinaire de l’outil que constituent les études d’impact ne devrait cependant pas cacher le fait qu’en dernier recours, les avantages et les coûts de différentes options réglementaires sont finalement liés aux droits et aux devoirs.

3 Les origines de cet outil ne le prédisposaient pas à une telle incursion dans les domaines politiques et législatifs. Il a tout d’abord été développé pour la gestion des projets d’infrastructures du XIX^e siècle en France (Dupuit, 1844, 1853, a essayé de mesurer les avantages nets des constructions par le montant de la rente du consommateur). Par la suite, l’utilisation des études d’impact a été systématisée aux États-Unis par l’US Army Corps of Engineers qui, dès les années vingt, exigeait que les projets qu’il recommande génèrent des avantages supérieurs aux coûts. L’US Flood Control Act de 1936 soulignait, par la suite, que le contrôle des crues allait « dans le sens de l’intérêt du bien-être général » et déclarait que « le rôle du gouvernement fédéral était d’améliorer ou de participer à l’amélioration des voies navigables […] dans le but de contrôler les crues si les avantages dépassaient les coûts estimés, quelle que soit la personne à qui ils profitent » (Pearse, Atkinson et Mourato, 2006, 33). Même si les décideurs avaient pleinement confiance en l’expertise de l’US Army Corps of Engineers, dont les avis étaient pris en compte de manière systématique, leurs décisions furent rapidement remises en cause par les puissants services publics de l’eau et des chemins de fer. Les désaccords des experts et les antagonismes administratifs ont contribué à accroître le développement de la quantification comme recherche de solutions aux conflits. Le développement du secteur de l’économie du bien-être à partir des années trente (Hicks, 1939, 1943 ; Kaldor, 1939) a obligé à « redéfinir l’analyse « coûts-avantages » selon des normes économiques » au milieu des années cinquante (Zerbe, 2007), suite aux efforts de codification des règles de l’analyse « coûts-avantages » et à l’utilisation de plus en plus répandue de cet outil dans des domaines d’intervention de l’État autres que les projets d’infrastructure, tels que les dépenses militaires (Pearse, Atkinson et Mourato, 2006, soulignent l’attention considérable accordée à l’époque à la question générale de « l’efficience dans le secteur gouvernemental »).

4 L’outil d’analyse « coûts-avantages » a peu à peu trouvé sa place dans le processus réglementaire à la fin des années soixante et soixante-dix avec la publication d’une série de manuels conçus par des organisations internationales travaillant au soutien technique des pays en développement (Centre de développement de l’OCDE : Little et Mirlees, 1974 ; Dasgupta et Pearce d’UNIDO, 1972 ; Squire et van der Tak de la Banque mondiale, 1975). Ces manuels et les procédures conçues ultérieurement ont inspiré l’élaboration de l’analyse « coûts-avantages » dans les pays développés, notamment aux États-Unis depuis 1971 (quand le gouvernement Nixon introduisit un processus d’analyse « qualité de vie » qui obligeait les administrations à envisager plusieurs options alternatives de réglementations et de coûts lorsqu’elles souhaitaient mettre au point des réglementations importantes : Hahn et Litan, 2005). La respectabilité accrue de l’analyse « coûts-avantages » due à l’implication d’économistes du bien-être a, non seulement, étendu leur intervention dans d’autres formes d’activité gouvernementale, mais a aussi étendu la portée des coûts et des avantages envisagés : même pour des projets d’infrastructure, le coût ne faisait ainsi plus référence aux coûts de construction, mais comprenait aussi plus largement les coûts sociaux et économiques du projet, (ex. : externalités, coûts d’opportunité ; Zerbe, 1998).

5 Le décret 12291 du Président Reagan sur l’analyse « coûts-avantages » de 1981 a renforcé l’institutionnalisation de cette procédure dans le processus états-unien d’élaboration de politiques pour toutes les initiatives normatives majeures (DeMuth et Ginsburg, 1986). Après que l’utilisation de l’outil d’élaboration de politiques publiques et de son socle philosophique dans les contextes politiques et juridiques états-uniens ont soulevé de vives réactions et de violentes critiques (voir par exemple, Kelman, 1981 ; Porter, 1995 ; Nussbaum, 2000 ; Sen, 2000 ; Sunstein, 2003 ; Hahn et Litan, 2005 ; Adler et Posner, 2001, 2006 ; Zerbe, 2007 ; Revesz et Livermore, 2008 ; Susan Rose-Ackerman, 2011), l’analyse « coûts-avantages » est entrée dans les mœurs, bénéficiant d’un soutien bipartite grâce à la publication du décret n°12866 par le Président Clinton en 1993 (Revezs et Livermore, 2008) et du décret n°13563 par le Président Obama en 2011.

6 L’évaluation systématique des politiques publiques a été progressivement introduite en Europe, tout d’abord dans le but d’éviter des charges réglementaires qui auraient été imposées aux entreprises (ex. : le livre blanc britannique de 1985 sur la « suppression des charges » ou l’étude d’impact sur les entreprises inspirée par la présidence britannique de la Communauté européenne mise en place pour les propositions de la Commission européenne en 1986) (Renda, 2006). Dès la fin des années quatre-vingt-dix, l’attention se déplace vers une « meilleure règlementation ». Le groupe de travail britannique sur une « meilleure règlementation » a publié ses premiers principes en ce sens en 1998 ; l’étude d’impact ex ante des nouvelles réglementations en est sortie renforcée. Le choix de la terminologie de « l’étude d’impact » fournit la garantie symbolique que le rôle principal de l’outil est de fournir des informations et des prédictions sur les effets des réglementations dans le but d’éclairer les décideurs et de ne surtout pas les remplacer par des experts. Au niveau de l’Union européenne, le protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, introduits par le Traité d’Amsterdam, exigeait de la Commission, lorsqu’elle exerce son droit d’initiative législative, de « prendre dûment en compte la nécessité de minimiser et de garder à sa juste proportion par rapport aux objectifs à atteindre toute charge, financière ou administrative, pesant sur la Communauté, les gouvernements nationaux, les pouvoirs locaux, les opérateurs économiques et les citoyens ». Cette disposition fournit dès lors un fondement juridique à l’évaluation de l’impact de la législation proposée. Peu de temps après, l’Union européenne lancera son initiative « Mieux légiférer » (Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mai 2000, conclusions de la Présidence ; Conseil européen de Laeken des 14 et 15 décembre 2001, conclusions de la Présidence ; groupe Mandelkern sur la qualité de la réglementation, rapport final du 13 décembre 2001) qui a contribué au développement et à l’institutionnalisation de l’outil d’étude d’impact réglementaire dans le processus de prise de décision de l’Union européenne (Commission européenne, Communication sur l’étude d’impact réglementaire, 2002 ; Commission européenne, Lignes directrices concernant l’analyse d’impact, 2002 ; Commission européenne, Lignes directrices concernant l’analyse d’impact, 2009). Par la suite, le thème de la « réglementation intelligente » est devenu le leitmotiv du processus d’évaluation de la réglementation (Commission européenne, Communication sur une réglementation intelligente dans l’Union européenne, 2010) accompagné des propositions correspondantes de la Commission sur la « réglementation ajustée de l’Union européenne » (Commission européenne, Communication sur la réglementation ajustée de l’Union européenne, 2012). Plusieurs États membres ont suivi le chemin tracé par la Commission européenne et ont adopté des outils d’évaluation tels que les études d’impact (pour une analyse comparée, voir le Parlement européen, 2011). Les « institutions d’évaluation » renforcent cette culture de « l’assurance qualité » en impliquant des services de supervision indépendants de l’Exécutif, des auditeurs indépendants qui rendent compte aux parlements ou bien des « réseaux d’évaluation » plus larges qui comprennent des organisations internationales (ex. : OCDE) et des organismes de surveillance indépendants (ex. : ACTAL aux Pays-Bas sur les charges administratives ; l’Institut d’économie de marché en Bulgarie) dont certains sont étroitement liés à la société civile.

7 Dans la pratique, les formes les plus courantes d’études d’impact sont l’analyse « coûts-avantages » et l’analyse « coûts-efficacité » (Lawrence, 2013). L’analyse « coûts-avantages » constitue une méthode d’évaluation des politiques qui classe de manière systématique les conséquences de la réglementation ou de la législation sur la société dans son ensemble (ou sur ceux qui ont leur mot à dire) en avantages et en coûts ; ces effets sont pondérés en étant évalués en unités monétaires ou autres, puis leurs avantages nets sont déterminés vis-à-vis du statu quo en calculant la différence entre coûts et avantages. L’analyse « coûts-avantages » peut être réalisée ex ante quand une législation/réglementation est envisagée, avant son adoption et sa mise en œuvre, ou ex post, après un certain délai au cours de la mise en œuvre (autrement dit, une analyse « coûts-avantages » in media res) ou à la fin de la mise en œuvre de la disposition réglementaire dans le but de fournir des informations sur les résultats de son application. La forme la plus courante d’analyse « coûts-avantages » est celle qui est menée ex ante : elle permet de comprendre l’enjeu de la règlementation examinée. L’analyse « coûts-efficacité » est une solution alternative à l’analyse « coûts-avantages » fréquemment utilisée, en particulier dans des domaines où la quantification ou la monétisation des effets des politiques publiques (en particulier les avantages) présente des difficultés. Ces dernières peuvent être liées à des préoccupations morales ou éthiques, ou bien à des obstacles techniques : il est en effet difficile de monétiser des avantages qui ne sont pas certains ou pour lesquels l’évaluation contingente pourrait avoir à faire à des préférences douteuses non observées, qu’il vaudrait mieux ne pas laisser à l’appréciation des experts. L’analyse « coûts-efficacité » compare des options alternatives (s’excluant mutuellement) quant au rapport de leurs coûts avec une seule mesure d’efficacité quantifiée sans être pour autant nécessairement monétisée (Boardman et al, 2014, 450). Contrairement à l’analyse « coûts-avantages », qui porte sur l’efficacité allocative, l’analyse « coûts-efficacité » mesure l’efficacité technique : elle classe les politiques alternatives selon leur efficacité technique mais ne peut pas indiquer si une action vaut la peine d’être entreprise, même si, dans certains cas, l’analyse « coûts-efficacité » peut se rapprocher de l’analyse « coûts-avantages », notamment lorsque la mesure de l’efficacité tient compte de tous les avantages sociaux et que les politiques alternatives sont de la même échelle. Cependant, même dans ces circonstances, l’analyse « coûts-efficacité » ne pourra pas préciser si cette initiative est pertinente.

8 Les études d’impact peuvent être horizontales et s’appliquer de manière générale à toutes les formes d’action de l’État, y compris les textes réglementaires (études d’impact réglementaire) ou les propositions législatives ou encore les amendements à la législation proposés (études d’impact législatif). Ceci constitue une des différences majeures entre les modèles d’études d’impact européens et états-uniens. Aux USA, le législateur est, en effet, dispensé de tout effort d’évaluation systématique de son action. Cette exigence est réservée à l’action des agences réglementaires indépendantes et, de manière plus générale, à celle de l’Exécutif, en vertu du principe selon lequel son rôle principal est de garantir un contrôle politique de la bureaucratie ou technocratie par le sommet politique, à savoir le Président des États-Unis. Il est ironique de voir que l’outil que constitue l’analyse « coûts-avantages », qui représente essentiellement un moyen d’utilisation des connaissances, peut alors devenir une façon pour la politique (ex. : l’administration présidentielle) de dérouler son ordre du jour règlementaire (ou dérèglementaire) et de réaffirmer sa prééminence en centralisant le processus de prise de décision et en mettant au pas les technocraties autonomes des agences administratives indépendantes. Le « lien direct entre la délégation (de l’Exécutif vers les agences administratives indépendantes) et le rôle du savoir scientifique (acquis grâce à un recours systématique à l’analyse « coûts-efficacité ») comme outil de contrôle de l’agence […] et pour l’agence comme moyen de répondre à la supervision et au contrôle venant du sommet » a depuis longtemps été reconnu par les experts en sciences politiques (Schrefler, 2010, 312).

9 L’émergence de l’ « État réglementaire » en Europe a pourtant abouti au développement de normes de légitimité et de responsabilité qui diffèrent des normes démocratiques conventionnelles appliquées à la prise de décision traditionnelle (Majone, 1996). Celui-ci faisait référence à une opération différente de l’outil d’étude d’impact, allant d’un instrument visant à soumettre le pouvoir délégué des autorités administratives indépendantes au pouvoir politique, à un mécanisme assurant la prééminence de l’expertise dans le processus de prise de décision. L’objectif déclaré de cet outil était de garantir l’apprentissage politique afin de légiférer « mieux » et de manière « plus intelligente » (utilisation instrumentale-rationnelle des études d’impact). Cependant, dissimuler l’utilisation politique (stratégique) potentielle de l’outil que constitue l’étude d’impact serait faire preuve de naïveté : le bénéficiaire principal d’une utilisation toujours plus large de cette méthode d’évaluation des politiques publiques est presque systématiquement un service gouvernemental centralisé (ex. : le bureau du premier ministre, le ministère des finances), qui, par le biais de l’instrument des études d’impact, a la possibilité de contrôler les initiatives réglementaires de différents services ministériels et du Parlement. Le renforcement des capacités d’évaluation du pouvoir législatif devient essentiel si ce dernier doit conserver sa pertinence politique comme mécanisme de responsabilité et de contrôle de l’Exécutif (ex. : la constitution de services d’études d’impact ou de comité d’évaluation technique représente un ingrédient essentiel de cette stratégie : le service d’études d’impact du Parlement européen, le Comité d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée nationale française).

10 L’étude d’impact peut évaluer les effets d’une proposition de réglementation sur tous les secteurs de l’économie (ex. : le modèle d’étude d’impact intégré de la Commission européenne ; Commission européenne, Communication sur l’étude d’impact réglementaire, 2002). Elle peut aussi être davantage centrée sur un secteur et tenir alors compte de variables spécifiques (ex. : étude d’impact sur l’environnement, étude d’impact sur la santé, étude de la concurrence). Les valeurs prises en compte dans l’étude d’impact n’incluent plus seulement des valeurs purement économiques (valeurs pouvant être évaluées par des méthodologies économiques de marché ou par évaluation contingente), mais aussi des valeurs comme l’égalité de genre, les droits fondamentaux ou la cohésion territoriale. Cette évolution tend vers une vision plus holistique de l’évaluation que l’approche de l’analyse « coûts-avantages » états-unienne qui ne se concentre que sur l’aspect économique, et qui implique d’autres champs disciplinaires que celui de l’économie [1].

11 La diffusion de l’utilisation de cet outil sous ses diverses variantes et dans des contextes politiques et des traditions juridiques différents prouve sa grande malléabilité et son indéniable succès.

La diffusion de l’outil de l’étude d’impact sur le continent européen

12 La diffusion de l’étude d’impact peut être avantageusement étudiée au travers de deux étapes : l’adoption et la mise en œuvre (Adelle et Weiland, 2012). L’adoption renvoie à l’introduction formelle de l’étude d’impact dans un contexte organisationnel et son institutionnalisation. La mise en œuvre peut être conceptualisée comme une référence aux étapes précédant et suivant le point d’adoption ou, plus généralement, à la « profondeur de l’adoption » (De Francesco, 2010), essentiellement par l’expérience pratique directe de l’outil que forme l’étude d’impact indiquée, notamment, par la fréquence de son utilisation, par la portée des impacts couverts, par la qualité des études, par son rôle dans le processus d’élaboration des politiques et par son institutionnalisation, ce dernier concept faisait référence à sa « permanence » au sein d’une organisation, transcendant les élections et les changements de gouvernements (De Francesco, 2010, 169). Le processus de mise en œuvre du système d’étude d’impact dans un contexte organisationnel et institutionnel spécifique présente plusieurs phases (Radaelli, De Francesco et Troeger, 2012). Il ne faut pas perdre de vue le fait que l’importation de l’étude d’impact dans des systèmes politiques et juridiques qui n’offrent pas d’équivalents fonctionnels au système originel puisse produire des résultats totalement différents, créant ainsi des situations de diffusion sans convergence (Radaelli, 2005).

13 La diffusion peut être verticale, horizontale ou les deux à la fois. La diffusion verticale passe par le canal de l’influence des organisations internationales, des consultants et des communautés épistémiques (Haas, 1992), les plus importantes étant probablement l’OCDE et l’Union européenne. Pour ce faire, la première possède des fonctions de médiation (construction d’un dialogue politique entre experts) et de recherche (audit, comparaison, classement par contrôle, étalonnage et examen par les pairs) pour ce faire (Mahon et McBride, 2009). La diffusion horizontale implique l’interconnectivité des gouvernements et permet aux élites de communiquer et d’interagir, d’échanger des idées, des solutions et des expériences (De Francesco, 2012). Les mécanismes de diffusion varient : ils peuvent se rapporter à l’apprentissage découlant de sources internes [2] ou externes [3] (De Francesco, 2010), à la concurrence entre gouvernements pour la « qualité de la réglementation » qui les pousse à des innovations politiques, à la contrainte et à la socialisation entre réseaux d’experts et/ou élites administratives (De Francesco, 2010).

L’adoption de l’outil de l’étude d’impact

14 Il est bien démontré que l’innovation politique que constitue l’étude d’impact a vu sa diffusion progresser rapidement depuis le début des années soixante-dix, en particulier au cours de la période 1995-1999 et 2003-2006, suite à la publication en 1995 des recommandations de l’OCDE sur la réforme réglementaire et le lancement en 2002 du système intégré d’analyse d’impact de l’Union européenne (De Francesco, 2012). Le processus de diffusion est particulièrement significatif au sein des pays de l’OCDE, pour lesquels nous disposons de données (voir graphique 1).

Graphique n° 1 : L’adoption de l’étude d’impact dans les États membres de l’OCDE [4]

Graphique n° 1 : L’adoption de l’étude d’impact dans les États membres de l’OCDE [4]

15 Les recherches menées sur la diffusion des innovations politiques dans les États-membres de l’Union européenne et de l’OCDE a montré que la décision d’adopter l’outil que constitue l’étude d’impact dépend d’une série de facteurs, dont la présence de réseaux transnationaux, les dépenses gouvernementales et des textes juridiques (Francesco, 2012). En observant les déterminants internes et externes, ainsi que les dimensions verticales et horizontales de la diffusion, plusieurs hypothèses ont été testées dans cette optique. [5] Les résultats globaux montrent la contribution importante des réseaux transnationaux dans la diffusion des pratiques administratives innovantes. Le rôle de médiateur de l’OCDE, organisation perçue comme un forum facilitant le dialogue entre experts dont le but est de trouver les meilleures solutions politiques possibles, a été central dans l’adoption des procédures d’étude d’impact par plusieurs États-membres de l’OCDE, illustrant ainsi la dimension verticale de la diffusion de l’étude d’impact sur le continent européen.

16 L’Union européenne a également été un agent de diffusion, à la suite du rapport du groupe Mandelkern de haut-niveau sur la qualité de la réglementation qui recommande l’introduction de l’étude d’impact réglementaire comme partie intégrante du processus d’élaboration des politiques publiques, non seulement au niveau de l’Union européenne, mais aussi au niveau national. [6]

17 La Commission a rapidement soutenu l’idée que, pour être pleinement efficientes, les pratiques d’étude d’impact réglementaire de l’Union européenne devaient être complétées, « lorsque cela était nécessaire, par des pratiques équivalentes dans les États-membres » (Commission européenne, 2004). La Commission a ainsi recommandé aux États-membres d’établir des stratégies nationales pour « mieux légiférer », en particulier en utilisant les études d’impact réglementaire, et les a encouragés à ce qu’elles couvrent les mêmes domaines que celles de son système d’évaluation d’impact intégré (Commission européenne, 2005a).

18 Les objectifs et les motivations déclarées pour l’introduction des études d’impact sont généralement partout les mêmes. Ils se concentrent en premier lieu sur l’amélioration de la qualité des réglementations (Union européenne, Danemark, France, Pologne, Royaume-Uni), sur la réduction de la charge administrative supportée par les entreprises (Pays-Bas, Danemark), sur l’élaboration de politiques plus transparentes (Italie) et sur des combinaisons des points précédents (voir le Parlement européen pour des informations supplémentaires, 2011, p. 44, 45). Cependant, les raisons premières qui militent en faveur de l’introduction de l’étude d’impact réglementaire peuvent différer d’un pays à l’autre. Par exemple, la Croatie avait dû introduire l’étude d’impact de politiques publiques et des législations nouvelles proposées pour pouvoir obtenir le prêt d’ajustement programmatique de la Banque mondiale (Banque mondiale, 2005). En République tchèque, c’est une recommandation de l’OCDE quant aux améliorations en matière de réglementation qui a joué un rôle important dans l’adoption de l’étude d’impact (Vítek, 2010). Depuis le début de l’année 2012, la Commission de l’étude d’impact réglementaire tchèque a coopéré activement avec des agences de surveillance allemandes, néerlandaises, suédoises et britanniques, ce qui démontre l’existence d’un processus parallèle de diffusion horizontale. En Estonie, le calendrier de l’amélioration de la réglementation et l’adoption du système d’étude d’impact réglementaire découlaient d’initiatives de l’OCDE et de l’Union européenne (Kasemets, 2012) qui ont poussé le ministère de la justice à créer un groupe de travail spécial sur l’étude d’impact réglementaire dont la tâche était de rédiger les orientations de l’étude d’impact réglementaire utilisant le Fonds social européen (Justiitsministeerium, 2007 ; 2008a ; 2008b ; 2009a ; 2009b).

19 En Allemagne, le système d’étude d’impact relève d’une tendance en faveur d’une meilleure réglementation comme métapolitique administrative dont le but est d’améliorer les processus et les effets de la gouvernance (Jann, 2008 ; Jann, Wegrich et Tiessen 2007).

20 En Grèce, la loi relative à une « meilleure réglementation » n°4048/2012 a été mise en place par le gouvernement à la suite d’un processus de réforme administrative lancé après la signature du Protocole d’entente sur les conditions spécifiques de politique économique, la Commission européenne agissant au nom des États-membres de la zone euro, la Banque centrale européenne et le Fonds monétaire international selon les modalités et les conditions du deuxième programme d’ajustement (MoU, 2012, p. 67-68.)

21 Le calendrier de l’adoption du système d’études d’impact varie également. Les systèmes d’études d’impact ont été initialement créés et utilisés dans quelques États-membres de l’Union européenne, puis ont gagné d’autres juridictions. Renda (2011) distingue les juridictions pionnières (Royaume Uni) de celles qui les ont adoptés plus tard (ex. : France, Irlande, Pays-Bas, Suède, Belgique (Flandres) et les retardataires (ex. : Bulgarie, Grèce, Italie, Lituanie, Lettonie, Luxembourg, Malte, Portugal, Roumanie, Espagne, Chypre). [7] Le projet Sigma de l’OCDE soutient les études d’impact dans les pays d’Europe centrale et orientale au travers du lancement d’études d’impact pilotes qui ont permis, ultérieurement, l’adoption de systèmes complets d’études d’impact (Renda, 2011).

Mise en œuvre de l’étude d’impact

22 L’adoption d’un système d’étude d’impact ne constitue qu’une facette de la diffusion, et, vraisemblablement, ce n’est pas la plus importante. La charte précédemment évoquée ne contient pas d’informations sur la mise en œuvre, cette dimension possédant plusieurs facettes. Pourraient notamment figurer dans la liste des indicateurs de mise en œuvre, la mise en place de cadres institutionnels fonctionnant de manière effective, l’utilisation efficace de l’étude d’impact, le champ des effets étudiés, la qualité des études menées, les degrés de transparence et son rôle dans le processus politique (Adelle et Weiland, 2012). Nous allons brièvement examiner la structure institutionnelle et le champ couvert par l’étude d’impact afin de donner un aperçu de la grande variété de ses mises en œuvre en Europe.

Structure institutionnelle

23 Une mise en œuvre effective de l’outil que constitue l’étude d’impact peut nécessiter d’avoir recours à différents organes d’habilitation. Parmi les exemples, on peut citer la commission d’évaluation de l’impact de l’Union européenne, la commission de l’étude d’impact réglementaire en République tchèque, le comité des politiques de réglementation au Royaume Uni, le service de la qualité de la réglementation au sein de la chancellerie du premier ministre de Pologne, le conseil consultatif sur la charge administrative aux Pays-Bas ou le conseil pour une meilleure réglementation en Suède. Il est possible de distinguer deux types principaux de structures institutionnelles : centralisées et décentralisées (OCDE, 2008). Les structures institutionnelles centralisées comprennent généralement un organe de supervision (Wiener, 2013) (ex. : Union européenne, RU, Estonie), tandis que les systèmes décentralisés possèdent des fonctions de coordination et de contrôle réparties entre différentes institutions, souvent des ministères compétents (ex. : Slovaquie, Pologne).

Tableau n° 1 : Le cadre institutionnel dans différents Etats (source : données du Projet Gutenberg)

Etat membre Unité utilisant l’EI Principale unité de peer review Année d’attribution de l’autorité de peer review République Tchèque Ministères compétents Comité des études d’impact réglementaires (Conseil législatif) 2012 Danemark Ministères compétents Centre pour la qualité, la débureaucratisation et le lea-dership (Ministère des finances), comité économique (cabinet) 2008 Estonie Ministères compétents Non Non disponible Union européenne Commission européenne Bureau des études d’impact 2006 France Unités spécialisées au sein des ministères compétents Secrétariat général du gouvernement Non disponible Allemagne Unités spécialisées au sein des ministères compétents Conseil national de contrôle réglementaire 2006

Etat membre Unité utilisant l’EI Principale unité de peer review Année d’attribution de l’autorité de peer review Grèce Unités de Meilleure réglementation au sein des ministères compétents Unité centrale de Meilleure réglementation 2012 Hongrie Ministères compétents Bureau du député secrétaire d’État pour la stratégie de l’administration publique pas d’information Irlande Minsitères compétents Non (Unité de Meilleure réglementation avant 2010) Non disponible Italie Ministères compétents Unité d’analyse d’impact réglementaire (Département des Affaires juridiques, Présidence du conseil des ministres) 2002 Lituanie Ministères compétents Services du Premier ministre 2013 Pays Bas Ministères compétents Non (mais il existe des organes dotés d’un rôle de coor-dination) Non disponible Pologne Ministères compétents Unité de qualité de la réglementation, (Chancellerie du Premier ministre) 2006 Roumanie Unités de politiques publiques des ministères compétents Secrétariat général du gouvernement Non disponible Serbie Ministères compétents Bureau gouvernemental pour la réforme de la réglemen-tation et des études d’impact réglementaires 2010 Slovaquie Ministères compétents Conseil législatif et quatre ministères : Ministère de l’économie, Ministère des finances, Ministère de l’environnement, ministère du travail, des af-faires sociales et de la famille 2008 Slovénie Ministères compétents Non Non disponible Espagne Ministères compétents Ministère de la Présidence 2009 Suède Comités au sein des ministères compétents Conseil pour une meil-leure réglementation 2008 Royaume Uni Unité du département de l’impact des réglementations au sein des ministères compétents Comité des politiques de réglementation 2009

Tableau n° 1 : Le cadre institutionnel dans différents Etats (source : données du Projet Gutenberg)

Portée et qualité de l’étude

24 Les États et l’Union européenne adoptent des approches différentes selon les domaines politiques étudiés. Certaines, comme la Hongrie, fournissent formellement une méthodologie d’étude d’impact intégrée dont l’objectif est de « couvrir tous les impacts possibles », suivant de fait l’exemple du système intégré d’évaluation d’impact de l’Union européenne. Cependant, dans la pratique, les domaines les plus souvent étudiés sont rarement aussi nombreux que ce qui est déclaré dans les orientations ou d’autres textes fondateurs.

Tableau n° 2 : Domaines politiques les plus souvent évalués (source : données du Projet Gutenberg)

Etat membre Domaines politiques les plus souvent évalués Bulgarie Effets sociaux, charges administratives, mise en conformité/ mise en oeu-vre, consommateurs République Tchèque Charges administratives, mise en conformité/ mise en oeuvre Danemark Consommateurs, emploi, charges administratives, effets sociaux Estonie Charges administratives, effets sociaux Union européenne Emploi, mise en conformité/ mise en oeuvre, santé, charges administrati-ves, environnement, social, droits de l’homme France Consommateurs, social, droits de l’homme Allemagne Consommateurs, social, mise en conformité/ mise en œuvre, charges administratives, social Grèce Charge administratives, environnement, social Hongrie Santé, environnement Irlande Mise en conformité/ mise en oeuvre, charges administratives, social Italie Charges administratives Lituanie Mise en conformité/ mise en oeuvre, charges administratives, corruption, droits de l’homme Pays Bas Mise en conformité/ mise en oeuvre, charges administratives, environne-ment, impacts territoriaux Pologne Impacts territoriaux, emploi Roumanie Mise en conformité / mise en oeuvre, social Serbie Consommateurs, mise en conformité/ mise en oeuvre, compétition Slovaquie Charges administratives, environnement, social Slovénie Charges administratives, environment, social Espagne Charges administratives, social Suède Mise en conformité/ mise en oeuvre, charges administratives Royaume Uni Mise en conformité/ mise en oeuvre, Charges administratives, compéti-tion, environnement, social

Tableau n° 2 : Domaines politiques les plus souvent évalués (source : données du Projet Gutenberg)

Diffusion du modèle intégré de l’étude d’impact de l’Union européenne au-delà de cette dernière

25 Ces exemples montrent l’existence de très grandes différences dans la mise en œuvre de l’étude d’impact. De nombreuses raisons permettent d’expliquer ces variations (ex. : De Francesco, 2012, 2013). Le processus vertical de diffusion prôné par l’OCDE et par l’Union européenne dans les États non-membres est particulièrement intéressant. Au sein de l’OCDE, les outils de diffusion verticale de l’étude d’impact comprennent le soutien technique, les rapports et la formation. L’Union européenne dispose d’outils supplémentaires et de leviers, principalement liés au fait que des aides sont conditionnelles vis-à-vis des États tiers à l’Union européenne. La conditionnalité de l’Union européenne s’exerce au travers d’outils comme des rapports d’étape annuels, des recommandations, des conclusions, des avis, des stratégies d’élargissement, des programmes d’association, des plans d’action, etc. De plus, le processus d’intégration de pays tiers dans le système commercial de l’Union européenne confère à ce dernier une influence unique sur les développements nationaux, produisant ce que certains ont baptisé « l’effet Bruxelles » (Bradford, 2012). Le principe de conditionnalité a joué un rôle essentiel dans la promotion de réformes politiques et administratives en Europe centrale et orientale (De Ridder et Kochenov, 2011) au cours des deux dernières décennies et, de nos jours, dans les Balkans occidentaux. La conditionnalité de l’Union européenne consiste en substance à développer des liens institutionnels et à fournir une aide financière et technique, ainsi que, de façon cruciale, un accès au marché intérieur de l’Union européenne et/ou d’un accès à l’Union européenne, en contrepartie de diverses exigences juridiques, politiques et institutionnelles (respect des principes démocratiques, de l’acquis communautaire, etc...) (Maresceau, 2001, 18).

26 Ces pratiques illustrent le fait que l’intervention de l’Union européenne touche des questions qui ne relèvent pas de « l’acquis communautaire », ce qui pourrait même être considéré comme sortant de ses compétences de base lorsqu’il s’agit des États membres actuels (De Ridder et Kochenov, 2011). Le travail de préparation pour qu’un nouveau membre puisse adhérer à l’Union européenne a été interprété largement, offrant une portée plus étendue du principe de conditionnalité : pas un seul aspect du fonctionnement des pays candidats ne pouvait échapper à l’examen de l’Union européenne (Kochenov, 2005). Tant que l’outil que constitue l’étude d’impact était intégré à l’agenda de la réforme de l’Union européenne, il s’ajoutait à l’effort de rapprochement de l’Union européenne avec des pays tiers. Tel n’était pas le cas (au moins dans une plus faible mesure) avant l’adhésion de pays d’Europe centrale et orientale à l’Union européenne, puisqu’il n’y avait aucun système d’étude d’impact réglementaire bien développé dans l’Union européenne à l’époque.

27 Les pays candidats [8] et les pays potentiellement candidats [9] ont rapproché leur législation de celle de l’Union européenne (Lazowski, 2002). La Commission européenne contrôle en permanence la réforme et les progrès de rapprochement de ces États au moyen d’outils tels que des rapports d’étape annuels, des recommandations, des conclusions, des avis, des stratégies d’élargissement, des programmes d’association, des plans d’action, etc... Une partie de ce contrôle couvre l’adoption et la mise en œuvre des systèmes d’étude d’impact garantissant leur qualité et les appliquant à des champs politiques particuliers et à des domaines de législation. L’existence des systèmes d’étude d’impact fait partie de tous les rapports de tous les pays contrôlés [10]. Ainsi, le rapport d’étape de 2012 sur la Turquie souligne le manque de progrès concernant le développement d’un système d’étude d’impact dont le but serait d’augmenter la qualité de la législation. La Commission se préoccupe particulièrement de l’absence d’étude d’impact réalisée avant l’adoption de certaines lois clefs, comme la réforme du système éducatif, et a fait part de ses interrogations quant aux coûts importants et aux conséquences sur sa qualité (Commission européenne, 2012b, 12, 42). Le principe établissant clairement la nécessité d’introduire des études d’impact sur l’environnement afin d’obtenir un soutien financier a été imposé en 2004 (Commission européenne, 2004b, 24). Nous pouvons également mentionner la Croatie, pour laquelle l’adoption, la mise en œuvre et l’application des études d’impact ont été suivies de près au cours des dernières années précédant son adhésion (Commission européenne 2012c, p. 31).

28 Les pays qui souhaitent devenir membres de l’Union européenne mais qui ne disposent pas du statut de candidat ou de candidat potentiel ou qui n’ont pas même l’espoir officiellement reconnu par l’Union européenne d’en devenir membre, tels que la République de Moldavie et l’Ukraine, rapprochent eux aussi leur législation de celle de l’Union européenne et sont, en Europe orientale, pionniers en la matière. L’étude d’impact faisait partie intégrante du premier plan d’action Union européenne-Ukraine en 2005, obligeant l’Ukraine à « adopter et mettre en œuvre un système d’évaluation d’impact des mesures réglementaires, la consultation des parties prenantes et une notification préalable des changements de la réglementation adressée aux opérateurs économiques afin de garantir la transparence (prévisibilité de l’environnement réglementaire) » (Commission européenne, 2005b). Le plan d’action comprenait également l’adoption d’un système d’études d’impact sur l’environnement. Par la suite, cependant, l’idée d’un système général d’études d’impact a été exclu de ce plan (appelé ultérieurement programme d’association), la seule exigence restante étant la nécessité de procéder à une étude d’impact relative aux conséquences sur l’environnement.

29 L’Union européenne n’a pas eu beaucoup de succès dans la diffusion de son modèle d’évaluation d’impact intégré auprès de ses propres États membres. Cependant, elle dispose d’un levier supplémentaire à l’égard des pays tiers : la conditionnalité. Deux types de conditions peuvent être définies : (1) la condition de préadhésion ; et (2) la condition de l’accès au marché. La première s’applique à des pays qui sont engagés dans le processus d’adhésion à l’Union européenne (et qui ont un statut de candidat ou de candidat potentiel) ; la seconde concerne les pays qui ne sont pas (pour le moment) en position d’accéder à l’Union européenne. Une telle conditionnalité, si elle est appliquée avec justesse, peut avoir un effet d’entraînement menant à l’adoption et à la mise en œuvre de systèmes d’études d’impact couvrant toute la législation et la réglementation nationale. On peut, cependant, s’interroger sur la permanence de la mise en œuvre de l’outil que représente l’étude d’impact dans ce contexte de diffusion verticale, notamment après que l’adhésion à l’Union européenne fut acquise, la motivation de la conditionnalité perdant de sa force. Il s’agit d’une question méritant de plus amples recherches.

Implications pour les acteurs du processus réglementaire/législatif

30 Comme toutes les innovations politiques issues de la « Nouvelle gestion publique » et du passage vers une politique « élaborée sur la base de données factuelles » ou « influencée par des données factuelles » (Clarence, 2002), l’outil que constitue l’étude d’impact peut entraîner des changements significatifs dans les stratégies des acteurs impliqués dans le processus réglementaire ou législatif : les élus et leurs conseillers, les fonctionnaires, les membres des lobbys et les entrepreneurs, les groupes de réflexion, les syndicats, les usagers ou les groupements de citoyens engagés en faveur de politiques spécifiques (ex. : associations de protection de l’environnement). L’émergence de telles pratiques dans la plupart des États européens traduit la naissance d’un processus ; il est néanmoins possible d’imaginer quelques hypothèses pour de futurs travaux de recherche.

31 Ce n’est, certes, pas la première fois qu’une recherche et une évaluation scientifiques contribuent à la définition et mise en œuvre des politiques publiques. Pourtant, une approche rationnelle-instrumentale de l’élaboration de politiques s’appuyant sur des données factuelles la percevrait comme embrassant une « relation linéaire, par opposition à une relation interactive, entre faits et politique » menant à une « dépolitisation » du processus politique. En effet, les « décisions politiques ne sont plus des décisions prises en fonction de convictions politiques sur le monde mais sont, au contraire, prises en s’appuyant sur des données factuelles « rationnelles » » (Clarence, 2002, 4). Après tout, une des ambitions avancées par la technocratie est de « détrôner » le politique (Meynaud, 1964). Les tensions entre la dimension technocratique du mouvement qui prône une action publique « élaborée sur la base de données factuelles » et sa dimension démocratique ont fait l’objet d’études récentes (Parsons, 2002). Si ce que nous avons exposé précédemment décrit fidèlement le processus politique, l’utilisation systématique de l’outil que représente l’étude d’impact dans l’élaboration de politiques publiques demande une plus grande implication des technocrates dans le processus de prise de décision et, à l’inverse, un moindre degré d’implication de l’élite politique (conseillers politiques). Ce constat est essentiellement valable lorsque l’étude d’impact correspond à une analyse méthodologiquement sophistiquée des impacts. Il est moins avéré lorsque les études d’impact ne comprennent qu’une brève analyse qualitative des impacts car elles peuvent alors être préparées par des conseillers politiques n’ayant pas d’expertise spécifique dans le domaine concerné.

32 Une perspective différente sur le rôle joué par la technocratie au sein du processus d’élaboration de politiques publiques se penchera sur la distinction faite entre la politique et l’expertise et examinera la politisation de la science par l’intensification des interférences entre le champ politique et celui de la science (Hoppe 2005), ainsi que l ‘émergence « d’analyses politiques argumentatives » (Fischer et Forester, 1993 ; Hoppe, 1999) ou ce que l’on a aussi appelé « l’option alternative post-empirique » à la science de l’évaluation politique et de l’analyse politique (Fischer, 2003). Pour « l’analyse politique argumentative, il ne s’agit plus de décisions prises par le gouvernement mais de débats et de discussions publics qui revendiquent le premier rôle » (Hoppe, 1999, 209). Une conception plus large de ce qui constitue une « donnée factuelle » semble émerger : celle-ci inclut dorénavant les exercices de consultation, « laissant effectivement la porte ouverte à la politique, ou aux besoins des responsables politiques de faire valoir leur point de vue à l’intérieur de ce cadre ».

33 Même si elle adopte des formes différentes, la tension qui se crée entre, d’une part, renforcer la démocratie participative et, d’autre part, éclairer l’élaboration de politiques publiques et les élites administratives reste néanmoins présente. Partant du présupposé « dire la vérité au pouvoir », l’analyse politique se transforme en un outil de recherche de consensus, dans lequel l’expert repère les rares occasions où le dialogue est possible. À l’intersection de plusieurs champs, ces derniers participent au processus en jetant des ponts entre la science et la politique dans l’élaboration de décisions collectives : « animateurs rationnels », « courtiers de la connaissance », « stratèges de mégapolitiques », « analystes politiques » (Hoppe, 2009). L’intégration des pratiques de consultation au sein de l’étude d’impact et sa perception comme outil de politique participative illustrent la manière dont la technocratie opère dans un environnement de plus en plus politisé et témoignent des pressions exercées sur l’élaboration des mécanismes complexes de responsabilité visant à « dompter » le pouvoir de l’expertise (Radaelli, 1999), une de ses fonctions principales étant d’engager les « parties prenantes » dans le processus d’élaboration des politiques et de communiquer des informations quant à leurs préférences aux décideurs politiques.

34 Une utilisation plus systématique de l’outil que constitue l’étude d’impact peut également affecter les stratégies des intérêts organisés, tels que les entreprises et les associations de défense des intérêts des entreprises, les associations de consommateurs, les syndicats et les organisations non environnementales. Ces derniers sont imbriqués dans le processus d’élaboration de politiques publiques au travers de consultations organisées dans le cadre d’études d’impact permettant de faire valoir les préférences des « parties intéressées » ou des « parties prenantes » (Commission européenne, 2002 ; Commission européenne, 2009). Ces dernières ont ainsi le droit de participer au processus d’élaboration des politiques publiques, lequel est protégé en dernier ressort par l’intervention ex post des tribunaux (Alemanno, 2011). Dans le monde de plus en plus antagoniste de « l’eurolégalisme », la garantie juridictionnelle de la transparence et des droits participatifs devient centrale (Kelemen, 2011). Dans les systèmes d’études d’impact plus avancés comme au Royaume Uni et au niveau de l’Union européenne, les parties prenantes commandent souvent des contre-études d’impact et s’engagent dans des débats contradictoires sur l’interprétation des données relatives aux impacts de la réglementation ou de la législation envisagée. [11] Ces parties prenantes contribuent ainsi au renforcement de l’outil que constitue l’étude d’impact, y compris en passant commande à des sous-traitants pour mener des études d’impact.

35 Les parties prenantes impliquées dans les processus de consultation sont les employeurs et leurs associations au Royaume Uni (Gutenberg project data, 2013). Les instituts de recherche et les groupes de réflexion, les employés et leurs associations et les associations de protection des consommateurs s’impliquent dans une moindre mesure. En revanche, en Allemagne et en France, les instituts de recherche, les syndicats et les associations contribuent davantage à ces consultations (bien qu’il convienne de noter que les instituts de recherche sont peu représentés en France) (Gutenberg project data, 2013).

36 Il faut également souligner l’émergence d’un marché de professionnels impliqués dans l’évaluation des politiques publiques et dans la préparation des études d’impact. Ces dernières sont essentiellement rédigées (comme le recommande l’OCDE, 2008, 35) par les instances gouvernementales. Pourtant, le développement et la diffusion rapides des études d’impact combinés au manque de ressources et d’expertise dans les services gouvernementaux a conduit au développement d’un marché fournissant des services liés aux études d’impact. L’expertise externe est donc plus fréquemment utilisée pour compléter, voire remplacer, une étude d’impact rédigée par l’administration. Par exemple, la Commission propose l’utilisation d’expertise externe, « lorsque cela est nécessaire », afin de soutenir le processus d’évaluation d’impact de la Commission (ex. : pour la collecte de données, les études analytiques, la modélisation, etc…) (Commission européenne, 2004a, 6). Néanmoins, même lorsqu’une étude d’impact réglementaire s’appuie sur des travaux produits par des consultants ou une expertise externe, il revient toujours aux services de la Commission de rédiger le rapport et d’en assumer l’entière responsabilité (Commission européenne, 2009, 18). La Commission a également mis au point des orientations indépendantes pour la collecte et l’utilisation de l’expertise (voir Commission européenne, 2002c). Le Parlement européen, à son tour, autorise des consultants externes à rédiger des études d’impact complètes. [12]

37 * * *

38L’émergence de l’outil que constitue l’étude d’impact comme norme de bonne gouvernance en Europe ne devrait pas cacher la grande variété des régimes et des formes de diffusion qui ont permis son développement. Les conséquences de la diffusion d’une telle « innovation politique » (De Francesco, 2011) pour les stratégies des différents acteurs de la réglementation sont encore à étudier.

39 Le premier article de ce numéro retient une approche comparative : son but est de montrer la variété de pratiques de l’étude d’impact en Europe et d’examiner de plus près quelques-unes des expériences les plus remarquables. En présentant une série de résultats obtenus par la recherche empirique entreprise en 2012/2013 par la chaire Gutenberg de l’École nationale d’administration (ENA) [13], Lianos et Fazekas proposent une typologie des études d’impact. Ils soulignent la relation antagonique, mais aussi symbolique, entre ce que revendique l’expertise, qui met en avant le processus de l’étude d’impact et la promesse d’une démocratie participative, qui met l’accent sur le rôle de communication d’un tel outil et son imbrication étroite avec la politique. Cette étude empirique comparative est suivie par quatre études qui explorent l’émergence et le développement des systèmes d’études d’impact dans l’Union européenne, en France et en Europe centrale et orientale. Thomas Delille analyse le processus d’institutionnalisation de l’étude d’impact dans l’Union européenne et ses implications pour l’équilibre interinstitutionnel entre la Commission européenne, le Conseil et le Parlement européens. Dans sa contribution, Andrea Renda examine en détail les stratégies d’autres acteurs institutionnels de l’Union européenne : l’importance croissante des études d’impact dans les activités du Parlement européen et l’importance toute relative qu’elles ont dans les activités du Conseil. Il analyse notamment les défis à relever pour parvenir à des études d’impact au niveau de l’Union européenne et au niveau des États qui soient davantage consolidées, complétées et effectives, et propose des axes de réforme. Susan Rose-Ackerman et Thomas Perroud se penchent sur la mise en œuvre de l’étude d’impact en France et les tensions qui découlent de l’intégration de cet outil « moderne » de gouvernance publique dans les « perspectives plus traditionnelles du droit administratif » français. Ils examinent la position du Conseil d’État et du Conseil constitutionnel à l’égard de l’intégration de l’étude d’impact dans le processus législatif français et comparent les systèmes français et états-unien. Katerina Staro?ová propose une analyse comparative de l’émergence et de l’institutionnalisation du processus d’étude d’impact en Europe centrale et orientale en distinguant quatre modèles : le rationnel, le stratégique, le symbolique et celui du non-usage. Malgré de nombreux efforts déployés par les États concernés, certaines procédures ont été mal appliquées et l’étude d’impact ne joue encore qu’un rôle négligeable dans la prise de décisions.

40 La deuxième partie de ce numéro aborde certaines questions fondamentales soulevées par la mise en œuvre des pratiques d’étude d’impact. Claire Dunlop, Oliver Fritsch et Claudio Radaelli analysent le thème controversé de la qualité des études d’impact en proposant deux dimensions pour l’évaluation des politiques : l’ampleur et la portée de l’analyse empirique, d’une part, et l’utilisation de l’étude d’impact, d’autre part. Sur la base de ces deux dimensions, ils imaginent quatre scénarii possibles pour établir un lien entre la qualité de l’analyse et l’utilisation de l’étude d’impact. Michael Livermore et Jennifer Rosenberg se concentrent sur la question épineuse pour une étude d’impact : celle de l’analyse distributive des effets d’une règlementation. Ils estiment qu’elle permet de pointer un éventuel préjugé de la part de l’appareil administratif qui aurait été préjudiciable à une justice de répartition.

41 La troisième partie de ce numéro s’intéresse aux acteurs impliqués dans le processus de l’étude d’impact. Alberto Alemmano offre une analyse exhaustive des implications d’un tel processus pour les tribunaux, lorsqu’ils réalisent un contrôle de la légalité des normes qui ont été soumises à une étude d’impact. Alemmano avance qu’une utilisation plus systématique de l’étude d’impact favorise un raisonnement juridique plus sophistiqué et fondé sur des données factuelles plutôt que sur l’intuition. Bertrand-Léo Combrade analyse l’institutionnalisation de l’étude d’impact législatif en France et ses implications pour l’activité de l’Assemblée nationale. Il conclue que l’étude d’impact tend à renforcer le rôle du Parlement dans le processus législatif.