L’étude du Conseil d’État sur le droit souple

1 Le Conseil d’État consacre son étude annuelle 2013 au « droit souple ». Celui ci, connu en droit international comme la soft law, se définit par trois critères : absence d’obligations contraignantes, objectif de modifier ou orienter les comportements, minimum de formalisation. Le droit souple se distingue ainsi du droit dur, des simples avis et du non droit. Du droit souple au droit dur, le Conseil d’État définit une « échelle de normativité graduée » qui englobe les directives (dénommées désormais « lignes directrices ») de la jurisprudence Crédit Foncier de France, les accords contractuels issus des négociations sociales ou les documents d’urbanisme imposant un rapport de compatibilité aux textes de rang inférieur. Sous réserve d’en vérifier l’utilité, l’effectivité et la légitimité, le recours au droit souple par les pouvoirs publics doit être encouragé car il élargit les marges de manœuvre et d’action de l’administration, peut freiner l’inflation normative et offre aux usagers des solutions alternatives à la contrainte. Le Conseil d’État en déduit 25 propositions dont la plus importante est d’inscrire la doctrine du recours et de l’emploi du droit souple dans une circulaire du Premier ministre, se rattachant à la politique de qualité du droit.

Attributions du ministre de la défense et du chef d’état major des armés

2 Un décret du 12 septembre 2013 [1] renforce les pouvoirs du ministre de la défense et, par voie de conséquence, précise l’encadrement des attributions du chef d’état major des armées. Les prérogatives de celui ci avaient été progressivement renforcées notamment en 2005 et en 2009, lui donnant autorité sur chacune des armées et organisant son intervention sur la plupart des politiques publiques concernant l’armée. Le nouveau texte a clairement pour objectif de réintégrer le ministre, et indirectement le secrétaire général pour l’administration du ministère et le délégué général pour l’armement, dans le circuit de décisions sans porter atteinte aux prérogatives éminentes du Président de la République. Il est ainsi précisé que le ministre prépare et met en œuvre la politique de défense conformément aux directives générales du Premier ministre. Il est responsable de la préparation et de l’emploi des forces, sous réserve des dispositions relatives à la dissuasion. Il fixe l’organisation des armées. Il est chargé du renseignement extérieur et du renseignement d’intérêt militaire. Il définit la stratégie et détermine les actions à mener au titre de la politique ministérielle et de recherche de la défense. Il propose la nomination et l’affectation des officiers généraux. Quant au chef d’état major, il «assiste le ministre dans ses attributions relatives à l’emploi des forces ». Il est responsable de « l’emploi opérationnel des forces ». Il n’en reste pas moins le « commandant des opérations militaires » et le « conseiller militaire du gouvernement ». Quelques protestations ont été exprimées sur cette réduction des chefs militaires au rôle de « techniciens de combat ».

Rénovation du réseau des sous préfectures

3 Le ministre de l’intérieur avait annoncé un vaste projet d’adaptation du réseau des sous préfectures. Renonçant au projet de fermetures de plusieurs dizaines de sous préfectures, le ministère, a, par un communiqué du 9 septembre 2013, réduit ses ambitions à une mission confiée aux préfets des régions d’Alsace et Lorraine pour expérimenter une « méthodologie de rénovation de la carte des sous préfectures » dans les trois anciens départements d’Alsace et Moselle pour le 1^er juin 2015. Ceux ci comptent actuellement 17 sous préfectures qui emploient 301 personnes. Les 238 sous préfectures ne sont donc pas menacées dans l’immédiat, d’autant que le communiqué rappelle qu’elles occupent « une place centrale au sein des l’administration territoriale » et qu’elles sont aujourd’hui « la porte d’entrée de l’État dans les territoires et, à ce titre, un élément primordial de notre cohésion sociale et de l’égalité entre les territoires ». L’objectif affiché de la modernisation de l’action publique cède visiblement devant la langue de bois.

Rétablissement des groupements d’établissements (GRETA)

4 Les GRETA, groupements d’établissements, sont des acteurs bien connus du paysage de la formation professionnelle continue. Ils ont eu cependant, ces dernières années, une existence administrative agitée : supprimés par une loi du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration du droit au profit de groupements d’intérêt public (GIP) et par un décret du 26 juin 2012 relatif aux groupements d’intérêt public, ils ont été rétablis par la loi du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école. Le décret du 24 septembre 2013, pris pour l’application de l’article L. 423 1 du code de l’éducation, réorganise ces groupements d’établissements organisés autour d’un établissement support et dotés d’une « assemblée générale » [2].

Accessibilité des services dans les territoires fragiles

5 Un rapport de deux députés, Mme Carole Delga (PS) et M. Morel a l’Huissier (UMP) reprend le sujet de l’accessibilité des services au public en milieu rural (il semble que la question cruciale de l’accessibilité dans les banlieues n’ait pas été la préoccupation majeure des rapporteurs). Bien que ce thème soit déjà bien connu, le rapport apporte quelques idées nouvelles, tant sur le diagnostic que sur les recommandations. Ainsi la notion d’accessibilité est définie par onze thèmes incluant la complexité des démarches et du langage, l’existence de services associés, le coût d’accès aux services. La multitude de structures de mutualisation est rappelée : espaces ruraux emploi formation (EREF) créés en 1995, plates formes emploi insertion, maisons de l’emploi, maisons de justice et du droit (1998), maisons du droit et de la médiation, maisons de la solidarité, maisons de services publics, points multi services, points information médiation multi services (54 PIMM’S), relais de service public (317 RSP). Les propositions visent à rassembler des données fiables et à mesurer le phénomène, à relancer les actuelles maisons de services publics, à créer le métier d’agent d’accueil du public, à s’appuyer sur les réseaux existants (SNCF, buralistes, notaires...), à s’intéresser à l’accès aux soins, aux transports, à la demande et à la couverture du territoire en très haut débit.

Création de l’Observatoire national du suicide

6 Une instance « indépendante et pluridisciplinaire » est créée auprès du ministre chargé de la santé [3] pour contribuer à la prévention du suicide (10 400 suicides et 200 000 personnes en structure de soin après une tentative, chaque année). Il aura pour mission de coordonner et d’améliorer les connaissances, d’évaluer les politiques de prévention, de produire des recommandations. Il est composé de quatre parlementaires, d’une dizaine de directeurs d’administration centrale, de multiples organismes sociaux, de représentants d’associations, de médecins et de personnalités qualifiées. Il est présidé par le ministre chargé de la santé. La présidence déléguée est assurée par le directeur de la recherche, des études de l’évaluation et des statistiques du ministère de la santé. L’Observatoire peut créer des groupes de travail. Son rapport annuel est public. L’Observatoire est créé pour une durée de quatre ans.

Création d’un Conseil national d’évaluation des normes

7 Un Conseil national est substitué à la commission consultative d’évaluation des normes. Composé de quatre parlementaires, treize élus et neuf représentants de l’État, il dispose de larges pouvoirs consultatifs et de propositions et peut s’autosaisir [4].

Organisation paritaire du Conseil national d’évaluation du système scolaire

8 La loi du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République a créé un Conseil national d’évaluation du système scolaire composé de quatre parlementaires, des membres du Conseil économique, social et environnemental et de huit personnalités qualifiées (article L 241 14 et suivant du code de l’éducation). Un décret du 22 octobre 2013 précise les modes de désignation des membres. Il est précisé que les Assemblées parlementaires et le Conseil économique, social et environnemental désignent chacun « une femme et un homme » et que les quatre ministères intéressés « s’accordent pour que la désignation des huit personnalités respecte le principe de parité entre les femmes et les hommes » [5].

Ouverture des données publiques

9 Cette politique, qui prend le contre pied des règles et habitudes antérieures, a quelques difficultés à démarrer malgré l’action déterminée de la mission Etalab rattachée au Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique. Une circulaire du Premier ministre du 17 septembre en rappelle le double enjeu : transparence et efficacité accrues de l’action publique, d’une part, facteur de développement économique, d’autre part. À cet effet, un vademecum pour l’ouverture et le partage des données publiques est publié. Ce document rappelle notamment le cadre juridique de l’ouverture des données publiques : celles ci doivent être en format ouvert et indexées. Le principe est la gratuité de la mise à disposition des données. La facturation du coût de mise à disposition et celle de services à valeur ajoutée ne sont pas interdites si elles contribuent à l’équilibre financier du producteur de données et si elles ne créent pas de monopole de fait ou de barrière à l’entrée. Le décret du 26 mai 2011 a prévu l’élaboration d’une liste d’informations ou de catégories d’informations dont la réutilisation peut être soumise à redevance. Un rapport doit proposer les bases d’un nouveau modèle économique de ces redevances. Le rapport Trojette, présenté le 5 novembre 2013, trace les orientations de la « transition vers de nouveaux modèles économiques ». Il constate que les redevances (34,7 millions d’euros) sont en nette diminution au profit de 27 organismes publics dont 10 millions pour l’INSEE et l’IGN. Parmi les fichiers les plus fréquemment téléchargés sur « data.gouv.fr », on relève le recensement de la population 2008, les fonds de carte IGN, la liste des marchés conclus par l’État en 2011, la localisation des accidents corporels de la circulation, les indicateurs de résultats des lycées, le catalogue de la Bibliothèque nationale de France, les résultats des élections...

La qualité des comptes des administrations publiques

10 Pour la première fois, la Cour des comptes a publié, le 28 octobre 2013, un rapport sur la qualité des comptes des administrations publiques. La Cour rappelle que, conformément à l’article 47 2 de la Constitution, elle doit s’assurer que les comptes des administrations publiques sont réguliers, sincères et donnent une image fidèle de leur patrimoine et de leur situation financière. La Cour certifie elle même 55 % des dépenses publiques, 27 % des dépenses ne sont pas soumises à certification, 18 % sont certifiées par des commissaires aux comptes. Celles ci, qui font l’objet du rapport, concernent 795 administrations dont, notamment, les universités et les grandes écoles, 130 opérateurs de l’État, des régimes obligatoires de sécurité sociale, des établissements de santé sans but lucratif, les chambres de commerce et d’industrie et les chambres de métiers et de l’artisanat. La Cour apprécie positivement la qualité comptable de ces administrations et note la proportion de 81 % de rapports de certification sans réserve. Celles ci portent, en particulier, sur le patrimoine immobilier, les passifs sociaux et les contrats de recherche des universités. Les quatre refus de certification concernent deux organismes de sécurité sociale et des établissements de santé.

11 La Cour souligne les « effets vertueux de la certification sur la qualité comptable », propose une extension de la certification « organisée et proportionnée aux enjeux financiers » et considère que les normes internationales applicables au secteur privé (IFRS) ne sont pas directement transposables au secteur public.

12 M. L. C.

Consultations locales

13 Le 25 septembre 2013, le ministre de l’intérieur a présenté un décret [6] fixant la date du renouvellement des conseils municipaux et communautaires et portant convocation des électeurs [7]. Le dernier renouvellement des conseils municipaux ayant eu lieu les dimanches 9 et 16 mars 2008, l’élection des conseillers municipaux et des conseillers communautaires aura lieu les dimanches 23 et 30 mars 2014. Afin de faciliter la participation des électeurs, le gouvernement a retenu le couple de dates permettant qu’aucune zone ne se trouve en période de congés scolaires. Par ailleurs, pour la première fois en 2014, les électeurs des communes de 1 000 habitants et plus éliront, en même temps que les conseillers municipaux, et par le même bulletin de vote, le ou les conseillers communautaires représentant leur commune au sein des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles). Les électeurs de telles communes sont donc également convoqués pour procéder à l’élection de leurs conseillers communautaires.

14 Le 11 octobre 2013, ont été promulguées la loi organique [8] et la loi ordinaire [9] relatives à la transparence de la vie publique. La loi ordinaire étend aux membres du Gouvernement et aux titulaires de fonctions exécutives locales l’interdiction faite aux fonctionnaires de rejoindre à l’issue de leurs fonctions une entreprise avec laquelle ils ont été en relation du fait de ces fonctions.

15 Un décret du 18 octobre 2013 [10] précise les règles relatives à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires ainsi que diverses autres règles du code électoral, notamment celles qui concernent l’élection des sénateurs, en application de la loi n° 2013 403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires. Le titre I^er modifie les dispositions réglementaires du code électoral afin de les adapter au nouveau mode de scrutin départemental institué par la loi du 17 mai 2013 : le scrutin binominal mixte majoritaire à deux tours. Il s’agit surtout d’ajustements rédactionnels mais également d’adaptations afin de rendre les dispositions relatives aux dépenses de campagne, à la propagande ou aux modalités de vote compatibles avec ce nouveau mode de scrutin. Le titre II a pour objet d’adapter les dispositions réglementaires aux modifications introduites par la même loi en matière d’élection des conseillers municipaux et des conseillers communautaires sur les points suivants : abaissement de 3 500 à 1 000 habitants du seuil au delà duquel les conseillers municipaux seront élus au scrutin proportionnel de liste à deux tours, obligation de déclaration de candidature pour l’ensemble des candidats, qu’ils soient élus au scrutin de liste ou au scrutin majoritaire, modalités d’élection des conseillers communautaires. Le titre III actualise et clarifie certaines dispositions réglementaires du code électoral, d’une part, en ce qui concerne les dispositions communes aux élections politiques et, d’autre part, celles relatives à l’élection des sénateurs. Le titre IV prévoit les adaptations nécessaires aux collectivités d’outre mer, et le titre V organise l’entrée en vigueur différée des différents articles du décret.

Statut des élus locaux

16 Dans un souci d’équité et d’amélioration de la protection sociale des élus locaux, l’article 18 de la loi n° 2012 1404 du 17 décembre 2012 de financement de la sécurité sociale pour 2013, dont l’entrée en vigueur a été fixée au 1^er janvier 2013, affilie les élus locaux au régime général de la sécurité sociale pour l’ensemble des risques. Cette affiliation donne lieu au versement des cotisations de sécurité sociale, calculées sur les indemnités de fonction perçues par les élus dès lors que le montant total de ces indemnités dépasse une fraction de la valeur du plafond de la sécurité sociale (PASS). Le décret n° 2013 362 du 26 avril 2013 relatif aux conditions d’affiliation des élus locaux au régime général de la sécurité sociale a fixé ce seuil d’assujettissement à 50 % du plafond, ce qui correspond à 1 543 euros d’indemnités mensuelles.

Contrat de plan 2014 2020

17 Le 11 septembre 2013, le Premier ministre a reçu les présidents de région pour lancer avec eux la nouvelle génération des contrats de plan 2014 2020. L’objectif de ces contrats est double : renforcer la compétitivité et développer une économie durable au service de l’emploi et de l’égalité des territoires. Les contrats de plan 2014 2020 ont cinq orientations prioritaires : l’enseignement supérieur et la recherche ; l’innovation, les filières d’avenir et l’usine du futur ; la couverture du territoire en très haut débit et le développement des usages du numérique ; la transition écologique et énergétique ; et les mobilités multimodales. Ces orientations doivent toutes contribuer à la priorité de l’emploi : orienter les investissements conjoints de l’État et des régions vers la création d’emplois durables ; accompagner le développement des entreprises ; faciliter les transitions professionnelles et développer l’emploi des jeunes et des moins qualifiés.

Création du Conseil national d’évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics

18 Le 17 octobre 2013, a été promulguée la loi créant un Conseil national d’évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics (article L. 1212 1 du code général des collectivités territoriales) [11]. Les avis rendus par la commission consultative d’évaluation des normes, ainsi que leurs motifs, sont réputés avoir été pris par le Conseil national d’évaluation des normes. Ce conseil national est composé de représentants des administrations compétentes de l’État, du Parlement et des collectivités territoriales. Les modalités d’élection ou de désignation des membres du Conseil national assurent l’égale représentation des femmes et des hommes. Il pourra solliciter pour ses travaux le concours de toute personne pouvant éclairer ses débats. Il est renouvelé tous les trois ans. Le Conseil national d’évaluation des normes est consulté par le gouvernement sur l’incidence technique et financière, sur les collectivités territoriales et leurs établissements publics, des projets de textes réglementaires créant ou modifiant des normes qui leur sont applicables. Il est également consulté par le gouvernement sur l’impact technique et financier des projets de loi créant ou modifiant des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics. En outre, il émet, à la demande du gouvernement, un avis sur les projets d’acte de l’Union européenne ayant une incidence technique et financière sur les collectivités territoriales ou leurs établissements publics. Sont cependant exclues de la compétence du conseil national les normes justifiées directement par la protection de la sûreté nationale.

19 Le président d’une assemblée parlementaire peut soumettre à l’avis du conseil national une proposition de loi ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales ou leurs établissements publics déposée par l’un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s’y oppose. Le conseil national peut lui même se saisir, en vertu du IV de cet article L. 1212 2, de tout projet de norme technique résultant d’activités de normalisation ou de certification ayant un impact technique ou financier pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics.

20 Le Conseil national peut être saisi d’une demande d’évaluation de normes réglementaires en vigueur applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics par le Gouvernement, les commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat et, dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État, par les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Mais il peut aussi se saisir lui même de ces normes. Il examine les évolutions de la réglementation applicable aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics et évalue leur mise en œuvre et leur impact technique et financier au regard des objectifs poursuivis. Il peut proposer, dans son avis d’évaluation, des mesures d’adaptation des normes réglementaires en vigueur qui sont conformes aux objectifs poursuivis si l’application de ces dernières entraîne, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, des conséquences matérielles, techniques ou financières manifestement disproportionnées au regard de ces objectifs. L’avis rendu par le conseil national sur des dispositions réglementaires en vigueur peut proposer des modalités de simplification de ces dispositions et l’abrogation de normes devenues obsolètes.

21 Les avis rendus par le conseil national sont en général rendus publics ; certains avis rendus sur les propositions de loi sont adressés au président de l’assemblée parlementaire qui les a soumises, pour communication, aux membres de cette assemblée. Les travaux du Conseil national font l’objet d’un rapport public annuel remis au Premier ministre et aux présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Établissements publics locaux

22 Un décret du 4 octobre 2013 [12] modifie diverses dispositions du code de l’éducation relatives à la composition et aux compétences du conseil d’administration des établissements publics locaux d’enseignement. Il modifie notamment la composition du conseil d’administration des lycées professionnels pour y renforcer la représentation du monde économique. Il tire les conséquences de la participation de la collectivité de rattachement au contrat d’objectifs des établissements publics locaux d’enseignement. Il articule les compétences du conseil d’administration des établissements publics locaux d’enseignement avec celles du conseil école collège.

Ressources humaines et fonction publique territoriale

23 Conformément à l’article 55 de la loi n° 2012 347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, un décret du 10 octobre 2013 [13] fixe à 40 % la proportion minimale à respecter dans la désignation et la nomination de personnes de chaque sexe dans les jurys et comités de sélection constitués pour le recrutement ou la promotion de fonctionnaires dans les trois fonctions publiques. Les statuts particuliers peuvent déroger à titre exceptionnel à cette proportion minimale compte tenu des contraintes de recrutement et des besoins propres des corps ou cadres d’emplois. Un rapport recensant ces dérogations sera présenté tous les deux ans à la formation spécialisée relative à l’égalité, la mobilité et aux parcours professionnels du Conseil commun de la fonction publique. Le décret prévoit, par ailleurs, les règles de publicité des arrêtés de composition de jury, notamment la diffusion sur le site internet de l’autorité administrative organisant le recrutement.

24 Ces dispositions entrent en vigueur à compter du 1^er janvier 2015.

Instruments de la commande publique

25 En réponse à une question écrite du député François Michel Lambert [14] sur les partenariats public privé, le ministre de l’économie et des finances a rappelé [15] que les contrats de partenariat (CP) font l’objet aujourd’hui d’un examen approfondi par le gouvernement qui s’appuie sur un certain nombre de rapports administratifs, dont un rapport de l’inspection générale des finances remis au ministre de l’économie et des finances en décembre 2012. Ce rapport, toujours en cours d’examen, ne propose pas d’abandonner le contrat de partenariat comme instrument de la commande publique, mais de l’utiliser de façon plus sélective en tirant parti de l’expérience accumulée depuis 2004. Selon le ministre, « sous réserve qu’il soit judicieusement conçu et bien étudié au préalable, le contrat de partenariat conserve donc toute sa place parmi les instruments de la commande publique ». Il estime que « le différentiel du coût de financement entre un marché public et un contrat de partenariat n’est qu’un des éléments du choix, plus d’ailleurs pour les contrats de partenariat d’État que pour les contrats de partenariat des collectivités locales, celles ci étant très dépendantes du crédit bancaire. Le critère essentiel est, dans les faits, celui du partage des risques entre la personne publique et la personne privée, cette dernière en portant plus en contrat de partenariat qu’en maîtrise d’ouvrage publique. Le contrat de partenariat est un contrat à long terme qui intègre à la fois l’investissement initial et son entretien, et engage la puissance publique sur de nombreuses années. Il contribue ainsi à rigidifier son budget de fonctionnement. Dans ces conditions, il est nécessaire que sa soutenabilité budgétaire soit assurée ». Depuis le décret du 27 septembre 2012, une étude particulière doit être consacrée à cette question pour tout contrat de partenariat dont la conclusion est envisagée par l’État ou l’un de ses établissements publics. À ce même niveau, le processus de sélection des investissements civils a été profondément modifié. Désormais, suite au vote de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (loi du 31 décembre 2012), tout projet d’investissement sera soumis à une évaluation socio économique préalable : cette évaluation procédera également à une analyse comparée des modes de réalisation. Les études préliminaires vont donc être significativement renforcées et leur niveau d’exigence relevé. Pour autant, selon le ministre, « il n’est pas question d’exclure de façon systématique tel ou tel secteur du périmètre d’un contrat de partenariat. Il est certainement raisonnable d’éviter de s’engager à long terme pour des services trop évolutifs ou dans des secteurs complexes pour lesquels un transfert de la maîtrise d’ouvrage au partenaire privé n’est pas adapté, mais tout dépendra à la fin du cas d’espèce. Le critère décisif doit être celui du surcroît d’expertise ou d’efficacité que peut apporter le secteur privé par rapport à la commande publique classique. Aucune exclusion sectorielle n’a d’ailleurs été introduite par le Royaume Uni à la suite de l’examen critique des partenariats public privé conduit pendant toute l’année 2012. Le programme «Project Finance 2» (PF 2) constitue plus une inflexion du «Project Finance Initiative» qu’un abandon de ses principes originels. Il devrait se traduire par un renforcement de la transparence de la procédure et par une amélioration de la flexibilité de l’instrument pour mieux tenir compte des besoins évolutifs de la puissance publique, objectifs qui sont aussi partagés en France. La plus grande ancienneté des partenariats public privé au Royaume Uni est ainsi de nature à nous permettre de tirer profit de l’expérience accumulée outre Manche, notamment pour la gestion de la période d’exploitation de l’investissement ».

26 À compter du 1^er janvier 2014, conformément au règlement de la Commission européenne en cours d’adoption, les seuils de procédure formalisée des marchés publics seront relevés à :

27 — 134 000 euros HT pour les marchés de fournitures et de services de l’État ;

28 — 207 000 euros HT pour les marchés de fournitures et de services des collectivités territoriales ;

29 — 414 000 euros HT pour les marchés de fournitures et de services des entités adjudicatrices et pour les marchés de fournitures et de services passés dans le domaine de la défense ou de la sécurité

30 — 5 186 000 euros HT pour les marchés de travaux.

31 Un décret et un arrêté modifieront en conséquence les textes de droit interne relatifs aux marchés et contrats de la commande publique d’ici la fin de l’année pour une entrée en vigueur au 1^er janvier 2014.

Modes de gestion

Gestion et finances des collectivités territoriales

34 Dans une réponse ministérielle du 3 septembre 2013 [19], la ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique a précisé les intentions du gouvernement afin de pérenniser les ressources du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), lequel constitue un instrument au service du développement des communes les plus modestes. Elle a rappelé que le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales a été créé par la loi de finances pour 2012 (LFI 2012). Ce fonds repose sur un prélèvement d’une partie des ressources de certains ensembles intercommunaux et communes pour la reverser à des ensembles intercommunaux et communes moins favorisés ; il s’inscrit dans la progression de la péréquation horizontale, rendue nécessaire par l’existence d’importants écarts de richesse entre collectivités notamment au sein du bloc communal. Le texte de loi adopté dans la loi de finances 2012 prévoit que cette solidarité au sein du bloc communal se mette en place progressivement, les ressources étant fixées à 150 millions d’euros en 2012, 360 millions d’euros en 2013, 570 millions d’euros en 2014, 780 millions d’euros en 2015 pour atteindre, à partir de 2016, 2 % des ressources fiscales communales et intercommunales, soit plus d’1 milliard d’euros. Ce texte comportait en outre une « clause de revoyure » qui a donné lieu à un rapport du Gouvernement remis au Parlement en octobre 2012 et qui a démontré que le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales était d’ores et déjà un mécanisme de péréquation puissant, en particulier au bénéfice des territoires urbains et ruraux les plus fragiles, notamment ceux percevant les fractions « cibles » de la DSU et de la DSR. Pour ces raisons, la loi de finances pour 2013 (LFI 2013) a pérennisé l’architecture du dispositif du FPIC et a confirmé sa montée en charge, faisant passer les ressources globales du fonds de 150 millions d’euros à 360 millions d’euros. La LFI 2013 a néanmoins apporté une modification aux modalités de calcul du prélèvement en introduisant le critère du revenu par habitant, critère de charges venant s’ajouter à celui du potentiel financier agrégé (PFIA) et permettant d’encore mieux prendre en compte la situation des territoires ayant une population pauvre. Le prélèvement au titre du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales 2013 est ainsi calculé en fonction d’un indice synthétique de prélèvement, composé à 80 % du potentiel financier agrégé et à 20 % du revenu par habitant. Enfin, à l’issue de la conférence nationale des finances publiques locales, qui s’est tenue le 16 juillet dernier sous la présidence du Premier ministre, le gouvernement, reprenant les propositions faites par le Comité des finances locales lors de sa séance du 25 juin 2013, a annoncé qu’il s’engageait à renforcer en 2014 les dispositifs de péréquation financière entre les collectivités territoriales et, en particulier, s’agissant du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, à maintenir sa progression à hauteur de 570 millions d’euros en 2014. Il a en outre annoncé qu’il allait œuvrer pour une meilleure prise en compte du revenu par habitant dans le calcul des prélèvements au titre du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales. Il proposera également dans le prochain projet de loi de finances un relèvement du seuil minimal de l’effort fiscal pour bénéficier des reversements ainsi qu’un relèvement du plafonnement des prélèvements.

35 Le Comité national de fiabilité des comptes locaux, qui réunit en son sein les grandes associations nationales d’élus locaux, la direction générale des finances publiques (DGFIP), la direction générale des collectivités locales (DGCL) et les juridictions financières, réuni le 7 octobre 2013, a fait le point sur le travail actuellement mené par la direction générale des finances publiques et la direction générale des collectivités locales pour rédiger une nouvelle instruction budgétaire et comptable, dite « M57 », à l’intention des collectivités fusionnées d’outre mer (département et région) et des futures métropoles. La M57, pour laquelle un arrêté d’expérimentation sera pris avant la fin de l’année 2013, sera un référentiel reprenant le meilleur des M14, M52 et M71, en s’inspirant fortement de la plus récente à savoir la M71, avec, entre autres nouveautés, une nomenclature fonctionnelle utilisable par n’importe quelle catégorie de collectivité, un régime des autorisations de programme sur le modèle des régions, un rattachement des charges et produits généralisé et le suivi des actifs par composant ; elle devrait constituer un référentiel moderne conforme aux principaux standards des normes comptables.

36 À une question écrite du sénateur Yves Krattinger [20] relative à la prise en charge par les conseils généraux dans leur budget propre de dépenses relevant de services publics à caractère industriel et commercial (SPIC), le ministère de l’économie et des finances a répondu [21] que, selon les articles L. 2224 1 du CGCT pour les communes et L. 3241 4 pour les départements, « les budgets des services publics à caractère industriel et commercial, exploités en régie, affermés ou concédés, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses », et que l’article L. 2224 2 du même code ajoute à cette obligation une interdiction pour les communes et leurs groupements de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre de leurs services publics à caractère industriel et commercial. Cependant, cet article autorise trois exceptions à cette interdiction, dans le cadre desquelles le conseil municipal peut décider de prendre en charge dans le budget général de la commune des dépenses au titre des SPIC : « (1) lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement ; (2) lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d’investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d’usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs ; (3) lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en charge par le budget de la commune aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs ». Mais, comme le rappelle la réponse ministérielle, ces dérogations sont vérifiées de façon stricte par le juge et doivent faire l’objet d’une délibération motivée ; en outre, elles n’ont pas été étendues aux départements dans la mesure où pour ceux ci, contrairement aux communes, l’interdiction ne comporte aucune dérogation.

37 J. L. P et D. S.

Libre exercice des cultes – agrément des aumôniers des Témoins de Jéhovah

68 Confirmant la position des juges du fond, le Conseil d’État [30] a jugé illégaux les refus d’agrément d’aumôniers des Témoins de Jéhovah dans les établissements pénitentiaires, refus fondés sur l’insuffisance du nombre de détenus se revendiquant de cette confession.

69 Après avoir visé l’avis du 24 mars 2011 du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, il a rappelé que l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, l’article 1^er de la Constitution et l’article 26 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 garantissent la liberté d’opinion, de conscience et de religion des personnes détenues, qui peuvent exercer le culte de leur choix. Il résulte des dispositions du code de procédure pénale que l’administration pénitentiaire doit, dès que la demande en est formulée, agréer un nombre suffisant d’aumôniers, sous la seule réserve des exigences de sécurité et de bon ordre de l’établissement. La seule facilitation des visites des représentants du culte ne saurait satisfaire à cette obligation. Son refus est susceptible d’engager la responsabilité de l’État.

70 Cette décision est la suite logique de sa jurisprudence par laquelle il a reconnu le statut d’association cultuelle aux Témoins de Jéhovah, en l’absence d’activités portant atteinte à l’ordre public [31].

Rapport du Défenseur des droits

71 L’action du Défenseur des droits auprès des personnes détenues est insuffisamment connue, y compris de ces derniers, notamment par rapport à celle du Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Un rapport [32] dresse un premier bilan de l’action dans les prisons des 150 délégués, qui s’attachent à résoudre, principalement par voie amiable, les problèmes quotidiens rencontrés par les détenus dans la protection de leurs droits. Au cours de l’année 2012, 4 000 détenus ont adressé une réclamation au Défenseur des droits. Les saisines concernent à parts égales les litiges relevant de l’administration pénitentiaire et les difficultés avec les services publics extérieurs (ainsi pour l’obtention d’une carte d’identité, la mise à jour d’une carte Vitale). 30 % sont relatives à des manquements à la déontologie à propos des fouilles, de violences ou d’usage de la force, d’extractions médicales et des procédures pénitentiaires. S’agissant des violences exercées par les surveillants, la difficulté réside dans le recueil des preuves. En ce qui concerne les fouilles intégrales, « le Défenseur des droits déplore que, près de quatre ans après l’entrée en vigueur de la loi pénitentiaire, elles soient encore parfois pratiquées de façon systématique ou selon un mode purement aléatoire ». Il dénonce également le caractère peu régulier des procédures disciplinaires et des enquêtes internes insuffisantes.

Condamnation de la France pour détention provisoire excessive

72 La France a été à nouveau condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) [33] pour détention provisoire excessive, celle ci ayant duré au total quatre ans et trois mois sans que les motifs allégués soient suffisants. Pour rejeter les demandes de mise en liberté, les autorités judiciaires s’étaient bornées à invoquer la gravité de l’infraction (faits d’enlèvement et de séquestration en vue d’obtenir une rançon, de violences en réunion avec arme, de viol et de tentative de viol), les risques de fuite et de réitération de l’infraction, et le trouble exceptionnel et persistant à l’ordre public, sans apporter d’éléments concrets les caractérisant. La Cour rappelle « qu’il incombe [?] aux autorités judiciaires nationales de veiller à ce que [?] la durée de la détention provisoire d’un accusé ne dépasse pas la limite du raisonnable. À cette fin, il leur faut examiner toutes les circonstances de nature à révéler ou écarter l’existence d’une véritable exigence d’intérêt public justifiant, eu égard à la présomption d’innocence, une exception à la règle du respect de la liberté individuelle et d’en rendre compte dans leurs décisions relatives aux demandes d’élargissement ».

Rapport sur la prise en charge des demandeurs d’asile

74 Dans un contexte de forte augmentation des demandeurs d’asile (+73 % depuis 2007), les inspections générales des affaires sociales (IGAS), de l’administration (IGA) et des finances (IGF) ont été chargées d’évaluer les dispositifs de leur prise en charge en dehors des centres d’accueil dédiés, notamment l’allocation temporaire d’attente (ATA) et le dispositif d’hébergement d’urgence. Ces deux dispositifs, initialement conçus à titre subsidiaire, ont connu une très forte progression (250 % pour le premier et 140 % pour le second entre 2007 et 2012) et sont devenus des composantes structurelles de la prise en charge des demandeurs d’asile. Le rapport de la mission [35] comporte de nombreuses propositions afin d’optimiser le dispositif et améliorer la procédure de demande d’asile. La mission estime que des économies peuvent être obtenues s’agissant de l’allocation temporaire d’attente, compte tenu du nombre de bénéficiaires qui la perçoivent indument (18 % environ), mais qu’en revanche les marges sont quasiment nulles en ce qui concerne l’hébergement d’urgence. C’est pourquoi elle a analysé l’ensemble du dispositif de demande d’asile, qui se caractérise par des délais d’instruction élevés (près de vingt mois pour une première demande) et une « embolie » du dispositif de prise en charge. La mission constate de fortes inégalités entre les départements dans la qualité de celle ci, en raison notamment de la préoccupation de ne pas être plus attractif que la collectivité voisine ; un processus de gestion des demandeurs extrêmement complexe faisant intervenir un grand nombre d’acteurs et une connaissance imparfaite des publics hébergés faute d’outils de pilotage nationaux efficaces. Cette situation a deux conséquence majeures : un détournement de la procédure à des fins d’immigration, notamment économique, ce qui contribue à l’immigration irrégulière et une dégradation des conditions de prise en charge de ceux qui ont vocation à accéder au statut de réfugié. La mission propose plusieurs pistes d’amélioration : une rationalisation des conditions de séjour offertes au demandeur d’asile, qui passe par une simplification des conditions de délivrance des titres autorisant le maintien provisoire en France et un dispositif national d’orientation pour mieux répartir les demandeurs sur le territoire ; une augmentation du nombre de places en centre d’accueil ; une réduction des délais de traitement des demandes, ce qui suppose notamment des effectifs supplémentaires à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) ; une restriction du champ des bénéficiaires de l’allocation temporaire d’attente pour prévenir les abus et, en contrepartie, une prise en compte de la situation familiale des demandeurs ; une limitation du nombre de structures intervenant dans la procédure.

Conséquences du défaut d’audition du demandeur d’asile par l’OFPRA

75 Le Conseil d’État [36] a précisé les conséquences du défaut d’audition d’un demandeur d’asile, en cas de rejet de la demande d’asile par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides. Lorsque la Cour nationale du droit d’asile est saisie d’un recours contre une telle décision (recours de plein contentieux), il lui appartient, en principe, de se prononcer elle même sur la demande. Toutefois, en cas de défaut d’audition du requérant, il lui revient, « eu égard au caractère essentiel et de la portée de la garantie en cause, si elle juge que l’Office n’était pas dispensé par la loi de convoquer le demandeur à une audition et que le défaut d’audition est imputable à l’Office, d’annuler la décision qui lui est déférée et de renvoyer l’examen de la demande d’asile à l’Office, sauf à ce qu’elle soit en mesure de prendre immédiatement une décision positive sur la demande de protection au vu des éléments établis devant elle ».

76 B. D.