1 L’impôt européen « reste surtout une marotte d’universitaire en mal d’exposé pour une raison très simple : il n’a aucune chance d’aboutir ». Ainsi fut résumé le problème par un connaisseur avisé du budget européen [1]. Pourtant à l’été 2010, la Commission européenne a semblé vouloir reprendre cette idée récurrente. Il n’est pas inutile dans le cadre d’une réflexion globale sur les ressources publiques de faire le point sur cette question sensible du droit financier européen. La problématique générale fait d’abord appel aux principes fondamentaux de la construction européenne et de son avenir. En effet, la création d’impôts reste, pour l’instant, le quasi monopole des États?nations et de leurs parlements en application des principes constitutionnels les plus fondamentaux. Il est donc impossible de faire un parallèle avec le pouvoir du Parlement européen sur les ressources du budget européen, car il faut rappeler que le principe du consentement à l’impôt n’appartient pas à ce Parlement.

2 L’idée de la création d’une fiscalité européenne est ancienne. Ainsi, le 24 octobre 1998 le président en exercice du Parlement européen, José?Maria Gil?Robles, déclarait : « le meilleur moyen d’établir un lien solide entre les citoyens et la construction européenne, c’est d’associer ses citoyens au système de financement de l’Union, en créant une ressource propre qui serait alimentée par un impôt direct fondé sur les revenus des personnes, indépendamment de leur nationalité [2] ». Romano Prodi, dans un discours prononcé le 29 mai 2001 à l’Institut d’études politiques de Paris, indiquait que « la démocratie européenne n’échapperait pas aux grandes questions du droit constitutionnel dont fait partie le consentement à l’impôt ». Il indiquait également que « dans la perspective de l’élargissement, la création d’un impôt européen (à définir) remplaçant le système actuel de contributions nationales, source permanente de conflits entre États, serait sans doute une solution opportune […] ».

3 La création d’un impôt européen a régulièrement reçu le soutien de diverses personnalités politiques telles que l’ancien Premier ministre belge Guy Verhofstadt ou Jean?Claude Juncker. L’ancienne commissaire chargée des affaires budgétaires, Michaele Schreyer, s’était également prononcée pour la création d’une fiscalité européenne propre. Cette spécialiste des questions de fédéralisme budgétaire pensait que cela mettrait un terme au débat sur la notion de contributeur net au budget [3]. Citons enfin les propositions d’Alain Lamassoure, actuel président de la Commission des budgets, qui comportent un certain nombre d’idées en la matière [4]. On peut noter, en sens contraire, la position particulièrement argumentée de Rolf Caesar [5]. Ce qui prédomine, cependant, c’est un sentiment de désintérêt pour cette question.

4 Le rôle budgétaire du Parlement européen restera limité tant qu’il ne comprendra pas une compétence fiscale autonome. En théorie, il faudrait, en effet, créer un lien fiscal tel que celui qui existe par exemple entre l’État ou les collectivités territoriales et le citoyen contribuable, même si ce lien est vécu parfois négativement. Il aurait le mérite d’exister. On peut constater avec Pierre Beltrame et Lucien Mehl que « l’itinéraire de la création de la norme (fiscale) n’est pas linéaire [6] ». La mise en place d’un impôt européen se heurte à l’inexistence d’institutions habilitées et habituées à la création de normes fiscales autonomes. Dans un État, le Gouvernement (plus particulièrement l’administration fiscale) et le Parlement créent la règle fiscale. Certaines institutions peuvent intervenir comme par exemple pour la France, le Conseil d’État, la Cour des comptes, le Conseil économique, social et environnemental, etc.

5 La prise de décision en matière fiscale dans les instances européennes reste encore le résultat de concessions difficiles et de compromis marqués par d’importantes différences entre vingt?sept systèmes fiscaux.

6 La création d’une fiscalité européenne propre passera donc obligatoirement par une harmonisation fiscale, ce qui en accroît encore la difficulté. Or, en l’état actuel du droit fiscal de l’Union européenne, les progrès sont rares. Les opposants à toute réforme structurelle, en la matière, restent nombreux au-delà du seul Royaume?Uni. Ce n’est d’ailleurs pas un hasard si ce dernier est en pointe contre une fiscalité autonome propre. Il semble que les gouvernements anglais qui se sont succédé depuis plusieurs dizaines d’années ont bien compris les liens subtils et forts qui existent entre l’harmonisation fiscale (qu’ils freinent), l’impôt européen (qu’ils refusent), la correction (dont ils bénéficient) et le budget européen (dont ils profitent). En effet, comment justifier le maintien des « retours » dans un système où les contribuables n’ont plus de liens directs avec l’État?nation mais seulement avec une structure institutionnelle quasi étatique et superposée ? D’autres pays sont plus ou moins sur cette ligne mais de manière plus discrète. Il faut donc rechercher des justifications à la création d’un impôt européen, dont le champ d’application reste à déterminer. Les obstacles demeurent, malgré quelques progrès, extrêmement importants.

Les justifications de la création d’un impôt européen

7 Plusieurs arguments ont été et sont posés à la création d’un impôt européen. Le premier tient dans la relative opacité du financement de l’Union européenne [7]. À l’heure actuelle, le budget européen est principalement alimenté par la ressource dite « revenu national brut » (RNB) constituée d’un pourcentage uniforme appliqué au revenu national brut de chaque État membre. Cette ressource devait servir à équilibrer les recettes et les dépenses budgétaires, c’est?à?dire à financer la partie du budget qui n’est pas couverte par d’autres recettes. Mais elle est devenue, en fait, la recette la plus importante et représente 92,7 milliards d’euros soit environ 73% des recettes totales du budget européen. La seconde source de financement de ce dernier est constituée par ce qu’il est convenu d’appeler les ressources propres traditionnelles (RPT) : droits de douane perçus sur les importations de produits en provenance des pays extérieurs à l’Union et « cotisations sucre ».?Son produit représente 15% des recettes. La troisième ressource, fondée sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), est constituée d’un pourcentage appliqué à l’assiette de la TVA harmonisée de chaque État membre. Elle représente 11% des recettes du budget européen en 2012. Enfin, des recettes diverses viennent alimenter le budget européen telles que les amendes et pénalités financières, les recettes des agences européennes mais aussi le seul impôt direct européen existant, l’impôt sur le revenu des fonctionnaires européens. Ce dernier est, en effet, le seul vrai impôt direct européen au profit du budget européen [8].

8 En application de l’article 311 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le « budget européen est sans préjudice des autres recettes, intégralement financé par des ressources propres ». Afin de renverser le mouvement, qui va en sens contraire, certains pensent que la création d’un impôt européen serait une solution pour rendre le financement du budget européen plus transparent. Ce serait aussi un moyen de donner plus de marge de manœuvre au pouvoir économique de l’Union. Là est, en tout cas, la justification majeure.

9 La deuxième justification, parfois avancée par les partisans de la création d’un prélèvement fiscal européen, est le développement de la citoyenneté européenne : le paiement d’un impôt serait un moyen pour unir les citoyens d’une même entité politique. L’argument semble bien léger, au-delà de sa charge purement emblématique [9]. Elle pourrait même avoir un effet inverse : unir les citoyens européens contre sa création.

10 Une troisième justification a été avancée indirectement, en 2010, par Janusz Lewandowski (commissaire européen au budget) : « J’entends de la part de plusieurs capitales, y compris des grosses comme Berlin, qu’elles aimeraient faire baisser leurs contributions […] Cela ouvre une réflexion sur des ressources propres qui ne soient pas prélevées par les ministres des finances [10] ». En clair, il souhaite substituer des prélèvements européens directs aux contributions nationales qui constituent l’essentiel du budget désormais. Il envisageait alors un impôt sur les transactions financières ou une taxe sur le transport aérien [11]. La question du choix de l’impôt est dès lors posée.

Quel type d’impôt choisir ?

11 La création d’un impôt européen n’est certes pas nouvelle ; la première question en la matière est de savoir quel impôt créer [12]. Depuis plusieurs années déjà, diverses pistes ont été envisagées.

De nombreux obstacles à la création d’un impôt européen

18 Il y a plus de dix ans, au sommet de Laeken, le 10 juillet 2001, la présidence belge avait proposé de créer un impôt européen destiné à financer le budget de l’Union européenne. José Manuel Barroso et Hermann Van Rompuy ont envisagé à nouveau cette idée en 2010. En 2001, seul le ministre des finances luxembourgeois se montra ouvertement favorable à cette proposition. Le reste des États membres s’y opposa, parfois avec une certaine mauvaise foi. En témoigne ainsi l’attitude de la France. Dans une réponse à une question écrite du 6 septembre 2001 d’un député français, Pierre Moscovici, alors ministre des affaires européennes, ne s’était pas déclaré hostile à la création d’un impôt européen pourvu que ce projet « ne signifie pas une augmentation de la pression fiscale » [18]. Ce préalable méthodologique posé, la France a peu à peu reculé sur cette initiative comme l’ont montré les événements. La situation actuelle n’a pas changé.

19 Les autres États ont également freiné peu à peu l’idée même d’un impôt européen. Plusieurs raisons expliquent cette attitude pour le moins frileuse. D’abord, comme nous l’avons dit, l’harmonisation européenne nécessaire à tout impôt européen est encore largement inexistante en matière de fiscalité directe.

20 De manière plus politique, les États européens, et notamment le Royaume?Uni (pays où est né le consentement à l’impôt), avancent l’argument traditionnel résumé par la proposition suivante : no taxation without representation. Sans réforme institutionnelle majeure et donc sans transfert d’une partie du pouvoir fiscal au niveau de l’Union, il n’y aura pas de fiscalité européenne autonome. Cet argument peut être combattu en rappelant qu’existait au niveau de la CECA un prélèvement fiscal autonome – certes assez modeste – pour alimenter le budget de cette communauté.

21 En réalité, c’est la question du fédéralisme budgétaire et fiscal qui se pose. Il faut bien admettre que la création d’un impôt européen serait un indice supplémentaire de fédéralisation de l’Union européenne. Or, le choix en faveur d’une telle évolution n’est pas tranché. Pourtant, les défis fondamentaux induits par l’élargissement de l’Union et la lutte contre la crise économique comprennent des aspects financiers extrêmement importants dont la prise en compte semble avoir été sous?estimée.

22 Finalement, l’état d’esprit des différents gouvernants européens avait été parfaitement résumé par Laurent Fabius, alors ministre de l’économie, lors du Conseil pour les affaires économiques et financières du 10 juillet 2001 : « parmi les nombreuses manifestations qui se déroulent sous les fenêtres du ministère des finances, il y en a assez peu pour réclamer la création d’un impôt européen [19] ». Faut?il s’étonner que la création d’un impôt européen ne soit pas très populaire auprès de citoyens souvent méfiants vis?à?vis de l’Europe elle?même ? Il faudrait envisager la remise en cause globale du fonctionnement financier de l’Union européenne dont les équilibres politiques sont très fragiles dans une conjoncture de crise économique profonde qui peut cependant également servir de déclencheur à des changements importants.