À l’avenir, le potentiel de croissance dépendra probablement des activités à haute valeur ajoutée

3Pour des économies à revenu élevé comme le Luxembourg, les activités à haute valeur ajoutée devraient revêtir une importance particulière, car elles sont relativement bien rémunérées. Ce sont généralement des activités à forte intensité de technologie et de connaissances. De fait, dans l’UE, la valeur ajoutée par salarié dans les activités manufacturières de haute technologie et dans les secteurs des services à forte intensité de connaissances (selon la classification de la Commission de l’UE) dépasse celle du reste de l’économie de quelque 25 % (tableau 2.1).

Tableau 2.1. Activités manufacturières de haute technologie et secteur des services à forte intensité de connaissances

NACE 2.1 cm / codes :	Type d’activité
Industries manufacturières de haute et moyenne-haute technologie
20	Fabrication de produits chimiques de base et d’autres produits chimiques
21	Fabrication de produits pharmaceutiques de base et de préparations pharmaceutiques
26	Fabrication de produits informatiques, électroniques et optiques
27	Fabrication d’équipements électriques
28	Fabrication de machines et équipements n.c.a.
29	Fabrication de véhicules automobiles et fabrication de carrosseries et remorques
30	Fabrication d’autres matériels de transport
Services à forte intensité de connaissances
50	Transports maritimes
51	Transports aériens
58	Édition
59-60	Production de films cinématographiques, de vidéo et de programmes de télévision ; programmation et diffusion
61	Télécommunications
62-63	Programmation, conseil et autres activités informatiques
64	Activités des services financiers, hors assurance et caisses de retraite
65	Assurance, réassurance et caisses de retraite, hors sécurité sociale obligatoire
66	Activités auxiliaires de services financiers et d’assurance
69-70	Activités juridiques et comptables ; activités des sièges sociaux ; conseil de gestion
71	Activités d’architecture et d’ingénierie ; activités de contrôle et analyses techniques
72	Recherche-développement scientifique
73	Publicité et études de marché
74-75	Autres activités spécialisées, scientifiques et techniques ; activités vétérinaires
78	Activités liées à l’emploi
80	Enquêtes et sécurité
O	Administration publique et défense ; service de sécurité sociale obligatoire
P	Enseignement
Q	Santé humaine et action sociale
R	Arts, spectacles et activités récréatives

Tableau 2.1. Activités manufacturières de haute technologie et secteur des services à forte intensité de connaissances

Note : Classement Eurostat, voir la définition de l’intensité technologique CITI révision 3, www.oecd.org/sti/ind/48350231.pdf.

4Ainsi, dans les économies développées proches de la frontière technologique, l’amélioration de la productivité multifactorielle devrait entraîner une plus forte croissance. De récentes études ont montré que cette croissance repose essentiellement sur l’innovation et le capital intellectuel, c’est-à-dire des actifs incorporels tels que des données informatisées, de la propriété intellectuelle ou des compétences économiques (OCDE, 2013a). Au cours de la décennie qui a précédé la crise financière, les investissements des entreprises dans le capital intellectuel ont effectivement été un moteur important de l’investissement global et représenté 20 à 34 % de la croissance moyenne de la productivité du travail dans l’UE et aux États-Unis (Corrado et al., 2012).

5Au Luxembourg, l’investissement dans le capital intellectuel en pourcentage du PIB est inférieur à celui d’autres pays de l’OCDE (graphique 2.2). On peut en conclure qu’il existe un potentiel de croissance et d’emploi qui est inexploité. Les pays qui investissent davantage dans le capital intellectuel sont également plus efficaces dans le redéploiement du capital et de la main-d’œuvre vers de jeunes entreprises innovantes. Ainsi, le potentiel de croissance du capital intellectuel est-il généralement fonction de la capacité de réaffecter la main-d’œuvre et le capital à leurs usages les plus productifs ; on constate en effet souvent que le capital intellectuel pâtit d’une affectation peu judicieuse (Andrews et Criscuolo, 2013).

Graphique 2.2. Investissements dans le capital intellectuel (2010). En pourcentage de la valeur ajoutée du secteur des entreprises

Graphique 2.2. Investissements dans le capital intellectuel (2010). En pourcentage de la valeur ajoutée du secteur des entreprises

6Compte tenu de la petite taille de son économie, le Luxembourg devra également s’appuyer sur une intégration poussée dans les chaînes de valeur mondiales (CVM) pour élargir effectivement son marché. Avec l’essor des CVM, certains facteurs de production sont devenus plus mobiles. Dans le même temps, les entreprises s’approvisionnent davantage dans d’autres pays. Dans ce contexte, pour que des économies comme le Luxembourg où les coûts salariaux sont élevés (graphique 2.3) puissent continuer à se développer, il est de plus en plus important de mettre l’accent sur les facteurs qui offrent un avantage comparatif dans la chaîne mondiale de valeur ajoutée : le capital humain, l’éducation et les compétences, des infrastructures de qualité, des liens étroits entre les entreprises et les instituts de recherche et universités, et des institutions solides (Baldwin, 2012). Les activités à forte valeur ajoutée sont moins contestables, car les compétences requises sont plus difficiles à obtenir. Plus l’intégration dans la CVM est poussée, plus les avantages concurrentiels peuvent être exploités pour générer des revenus au niveau national. En outre, une forte intégration peut avoir des retombées bénéfiques en termes de connaissances et de pratiques exemplaires (OCDE, 2013b).

Graphique 2.3. Coûts horaires du travail par secteur économique, 2012

Graphique 2.3. Coûts horaires du travail par secteur économique, 2012

Note : Le total des coûts du travail se rapporte à l’ensemble des dépenses supportées par les employeurs pour l’emploi de leur personnel. Il couvre les coûts salariaux et non salariaux, à l’exclusion des subventions. Il ne comprend pas les coûts de la formation professionnelle ou les dépenses telles que les frais de recrutement, les dépenses au titre des tenues de travail, etc.

7Le Luxembourg est l’une des économies les plus ouvertes de l’OCDE pour ce qui est du commerce international de services et il est bien intégré dans certaines CVM. Plus de 60 % de la demande finale au Luxembourg provient de l’étranger (OCDE, 2013b). La part de la valeur ajoutée des services dans ses exportations totales dépasse 80 %, ce qui en fait la plus élevée de la zone OCDE. La participation de l’économie aux CVM à travers les exportations repose principalement sur l’utilisation de produits intermédiaires étrangers (c’est-à-dire un haut degré de « participation en amont »), comme c’est généralement le cas des petites économies qui s’approvisionnent à l’étranger pour une grande part de leurs intrants intermédiaires. En termes d’origine géographique des intrants, le Luxembourg s’approvisionne moins dans les pays de la zone euro que dans les autres pays de l’UE, en particulier le Royaume-Uni, le Danemark, la Suède, et qu’aux États-Unis. Cette répartition s’explique principalement par une présence relativement forte, au Luxembourg, de sociétés multinationales originaires de pays hors de la zone euro (Amador et al, 2013).

8Le commerce de services financiers est plus intégré à la CVM mondiale que dans tous les autres pays (graphique 2.4). L’intégration est en revanche considérablement plus faible dans les autres secteurs, si bien qu’il reste un potentiel d’amélioration de la productivité par une plus grande intégration dans les chaînes de valeur internationales pour les activités non financières à plus forte valeur ajoutée. Par exemple, l’analyse de la chaîne de valeur indique que le Luxembourg pourrait mieux tirer profit des possibilités qu’offre une présence accrue dans les services aux entreprises et les services de transport. Les exportateurs luxembourgeois de services informatiques ont tendance à se positionner en amont de la chaîne de valeur, mesurée par la distance par rapport à la demande finale. Cette position est liée à la forte valeur ajoutée des activités de recherche-développement (R-D) ou à des activités de conception (graphique 2.5).

Graphique 2.4. Comparaison internationale des indices de participation aux chaînes de valeur mondiales pour différents secteurs (2009) . Somme de la part des intrants importés et de la part des exportations totales utilisées comme intrants dans les exportations d’autres pays.

Graphique 2.4. Comparaison internationale des indices de participation aux chaînes de valeur mondiales pour différents secteurs (2009) . Somme de la part des intrants importés et de la part des exportations totales utilisées comme intrants dans les exportations d’autres pays.

Graphique 2.5. Participation aux chaînes de valeur mondiales et position dans les services informatiques (2008)

Graphique 2.5. Participation aux chaînes de valeur mondiales et position dans les services informatiques (2008)

1. Comment lire ce graphique: L’indice de participation est la somme des intrants importés et des intrants locaux incorporés dans les exportations de pays tiers, en pourcentage des exportations totales. La distance par rapport à demande finale est une mesure du degré de positionnement en amont dans une chaîne de valeur mondiale. Les distances les plus longues indiquent une spécialisation dans la production d’intrants plus proche du début de la chaîne de valeur.

9La montée en puissance de l’investissement dans le capital intellectuel et de l’innovation des entreprises pourrait aider le Luxembourg à maintenir et à renforcer encore son positionnement dans les CVM et à accroître sa productivité et développer ses avantages comparatifs dans des activités à forte valeur ajoutée. Les politiques essentielles en matière d’innovation et de capital intellectuel sont celles qui ont trait à la R-D, à l’environnement des entreprises, à l’accès aux financements, à la concurrence, au marché de l’emploi et à l’éducation. Les mesures visant à favoriser la constitution de pôles d’entreprises ont également gagné du terrain auprès des décideurs. Le rôle de ces différents facteurs au Luxembourg est examiné plus en détail ci-après.

Investir dans la recherche-développement

10La capacité d’innovation englobe les dépenses de R-D qui débouchent sur la mise au point de nouveaux produits et services, l’obtention de droits d’auteur et de licences, et sur de nouveaux modèles qui se traduisent par une amélioration de la qualité et des procédés. En termes de brevets et de marques déposées par habitant, le Luxembourg est relativement bien placé parmi les pays de l’OCDE, principalement en raison de la solide position de ses marques déposées à l’étranger (graphique 2.6). Le nombre de brevets triadiques (brevets déposés auprès de l’Office européen des brevets, l’Office japonais des brevets (JPO) et le Patent and Trademark Office des États-Unis) par habitant, qui peut exiger des recherches plus novatrices et à plus forte valeur ajoutée, se situe dans la moyenne de l’UE. La dernière enquête communautaire sur l’innovation menée par l’UE (Commission Européenne, 2010) porte également à croire que la grande majorité des entreprises ont adopté des innovations en matière de produits, de procédés, d’organisation ou de commercialisation (nouveauté sur le marché ou pour l’entreprise). Toutefois, la part des PME dans le chiffre d’affaires provenant de la vente de produits innovants est relativement faible (Commission Européenne, 2014).

Graphique 2.6. Brevets et marques déposées par habitant, 2009-11. Nombre moyen par million d’habitants, OCDE et pays du G20

Graphique 2.6. Brevets et marques déposées par habitant, 2009-11. Nombre moyen par million d’habitants, OCDE et pays du G20

11Le Luxembourg accuse un retard par rapport à la moyenne des pays de l’OCDE en ce qui concerne aussi bien les dépenses de R-D totales que les dépenses des entreprises, ce qui constitue un déterminant important de la capacité d’innover (graphique 2.7). Les dépenses de R-D du secteur public ont augmenté ces dernières années, en grande partie grâce à l’accroissement des ressources affectées à l’Université du Luxembourg et aux établissements publics de recherche, qui jouent également un grand rôle dans l’initiative de l’État en faveur des pôles d’entreprises (voir ci-dessous). Dans le même temps, les dépenses de R-D, en pourcentage du produit intérieur brut (PIB), avaient déjà connu une baisse avant la crise et elles ont de nouveau baissé de 0.3 % au moment de la crise, ce qui a fait chuter la moyenne de l’UE d’un quart de point. Certes, dans une économie dotée d’un vaste marché des services financiers et connexes, une grande marge d’incertitude peut entourer la mesure des dépenses de R-D du secteur privé, mais d’autres facteurs liés à l’environnement des entreprises et à l’accès au capital-risque sont susceptibles de peser sur ces dépenses.

12Le gouvernement apporte un soutien financier à la R-D dans le secteur privé, à travers divers programmes (essentiellement fondés sur la loi de 2009 relative à la promotion de la recherche, du développement et de l’innovation). Cet appui est destiné aux PME, les montants de l’aide étant dégressifs selon la taille de l’entreprise, et différentes intensités maximales et seuils s’appliquant selon le type de bénéficiaire (tableau 2.2). L’une des mesures en particulier (l’aide aux jeunes entreprises innovantes), cible exclusivement les petites entreprises ou unités de recherche privées. La participation des PME au programme a sensiblement augmenté depuis l’introduction du nouveau système (encadré 2.1). De plus, les redevances et plus-values tirées de la plupart des types de propriété intellectuelle sont dans une certaine mesure fiscalement déductibles. Des recherches menées par l’OCDE montrent que les incitations fiscales à la R-D bénéficient aux entreprises en place, aux dépens des entrants, ce qui indique que le soutien direct est mieux adapté aux jeunes entreprises de petite taille qui ont des difficultés à accéder aux financements (Westmore, 2013 ; Jaumotte et Pain, 2005).

Graphique 2.7. Dépenses de recherche-développement. Dépenses intérieures brutes en % du PIB

Graphique 2.7. Dépenses de recherche-développement. Dépenses intérieures brutes en % du PIB

13En 2009, c’est-à-dire avant l’entrée en vigueur de la loi sur la promotion de la recherche, du développement et de l’innovation, plus de 90 % des dépenses de R-D engagées par le secteur privé et bénéficiant d’une aide de l’État étaient le fait de grandes entreprises (graphique 2.8). Dans le même temps, les données observées dans plusieurs pays mettent en relief l’importance de la contribution des jeunes entreprises aux processus d’innovation (Lerner, 2010 ; OCDE, 2013c). Les innovations plus fondamentales, plus « radicales », sont souvent lancées par de jeunes entreprises, tandis que les plus anciennes tendent plutôt à produire des innovations qui se succèdent selon des schémas bien ancrés. Il est donc important d’examiner le degré de soutien accordé aux jeunes entreprises et, si nécessaire, d’adapter les programmes afin de leur consacrer une proportion plus importante de l’aide fournie.

14À en juger par la non-utilisation de deux des mesures prévues (détachement temporaire de personnels hautement qualifié et animation de pôles d’innovation), il est également possible d’améliorer la structure-même des programmes. Le faible taux d’utilisation de certains programmes pourrait aussi refléter l’existence d’obstacles qui, dans l’environnement économique, réduisent les rendements attendus des activités de R-D. En outre, la faible proportion de femmes parmi les chercheurs et le fait qu’elles travaillent principalement dans le secteur public est peut-être le signe qu’il existe des contre-incitations à l’activité féminine et, par conséquent, des possibilités inexploitées de renforcer la recherche (graphique 2.9).

Tableau 2.2. Intensité maximale de l’aide et montants des dispositifs d’aide prévus par la loi du 5 juin 2009 (%)

Type de régime	Type de projet ou programme de RD	Grande entreprise ou grand organisme de recherche privé	Entreprise moyenne ou organisme de recherche moyen privé (y inclusmajoration : 10 %)	Petite entreprise ou petit organisme de recherche privé (y inclusmajoration : 20 %)	Organismede recherche public
Projet ou programme de RD	Développement expérimental	25 %	35 %	45 %	n.a.
Développement expérimental + coopération (y inclus majoration : 15 %)	40 %	50 %	60 %	n.a.
Recherche industrielle	50 %	60 %	70 %	n.a.
Recherche industrielle + coopération (y inclus majoration : 15 %)	65 %	75 %	80 %	n.a.
Recherche fondamentale	100 %	100 %	100 %	n.a.
Étude de faisabilité technique	Préalable à une activité de développement expérimental	40 %	50 %	50 %	n.a.
Préalable à une recherche industrielle	65 %	75 %	75 %	n.a.
Protection de la propriété industrielle technique	Consécutive à un développement expérimental.	n.a.*	25 %	25 %	n.a.
Consécutive à un développement expérimental + coopération (y inclus majoration : 15 %)	n.a.*	40 %	40 %	n.a.
Consécutive à une recherche industrielle	n.a.*	50 %	50 %	n.a.
Consécutive à une recherche industrielle + coopération (y inclus majoration : 15 %)	n.a.*	65 %	65 %	n.a.
Consécutive à une recherche fondamentale	n.a.*	100 %	100 %	n.a.
Aide aux jeunes entreprises innovantes		n.a.	n.a.	1 000 000 EUR	n.a.
Conseil en innovation et services de soutien à l’innovation		n.a.*	200 000 EUR maximum d’aide par période de trois ans	200 000 EUR maximum d’aide par période de trois ans	n.a.
Détachement temporaire de personnel hautement qualifié		n.a.*	50 %	50 %	n.a.
Innovation de procédé et d’organisation dans les services		15 %	25 %	35 %	n.a.
Investissement dans des pôles d’innovation		15 %	25 %	35 %	50 %
Animation de pôles d’innovation		50 % en moyenne, sur une durée maximale de cinq ans	50 % en moyenne, sur une durée maximale de cinq ans	50 % en moyenne, sur une durée maximale de cinq ans	75 % sur une durée maximale de 10 ans
Mesures « de minimis »		200 000 EUR maximum par période de 3 exercices comptables	200 000 EUR maximum par période de 3 exercices comptables	200 000 EUR maximum par période de 3 exercices comptables	n.a.

Tableau 2.2. Intensité maximale de l’aide et montants des dispositifs d’aide prévus par la loi du 5 juin 2009 (%)

* Des mesures « de minimis » peuvent s’appliquer.

Encadré 2.1. Dispositifs d’aide à la R-D en 2013

En 2013, le gouvernement a consacré près de 87 millions EUR à l’aide à la R-D en vertu de la loi du 5 juin 2009, soit plus qu’au cours des deux années précédentes (voir tableau 2.3). Au titre de ces trois années, au moins 80 % de l’aide à la R-D au Luxembourg ont été consacrés à de projets et programmes de R-D, l’aide aux jeunes entreprises innovantes arrivant en deuxième position. Les aides aux autres régimes, notamment celles qui sont destinés aux investissements dans les pôles d’entreprises, sont relativement restreints.

Tableau 2.3. Montants de l’aide à la R-D en vertu de la loi du 5 juin 2009 (Millions EUR)

	2011	2012	2013
Montant totalde l’aide publique	Montant total de l’aide publique	Montant total de l’aide publique	Dépenses totales par bénéficiaire
Projets et programmes de R-D	27.21	33.56	74.90	199.50
Études de faisabilité technique	0.62	0.73	1.32	2.69
Protection de la propriété industrielle	0.00	0.00	0.09	0.38
Aide aux jeunes entreprises innovantes	2.49	4.64	6.23	15.25
Conseil en innovation et services de soutien à l’innovation	0.08	0.04	0.02	0.04
Détachement temporaire de personnel hautement qualifié
Innovation de procédé et d’organisation dans les services	0.18	0.21	3.32	11.6
Investissement dans des pôles d’innovation		1.40	0.35	1
Animation de pôles d’innovation		1.11
Mesures « de minimis »	0.53	0.26	0.53
Total	31.11	41.95	86.76	230.46

Tableau 2.3. Montants de l’aide à la R-D en vertu de la loi du 5 juin 2009 (Millions EUR)

Le nombre de projets soutenus par au titre du régime «  projets et programmes de R-D » n’a cessé d’augmenter, passant de 31 en 2009 à 87 en 2013 (Ministère de l’Économie, 2014). Le nombre de PME ayant bénéficié de ce régime est également passé de 7 en 2009 à 28 en 2013. En termes de ventilation par domaine, 53 % des programmes ont été affectés à des activités scientifiques et techniques, 29 % à des industries manufacturières, 12 % aux TIC et 2 % au secteur financier et à l’assurance.

Nouvelles améliorations de l’environnement offert aux entreprises pour favoriser l’innovation

15L’entrepreneuriat et la productivité sont très influencés par l’environnement offert aux entreprises. Il existe une forte relation négative entre la rigueur de la réglementation des marchés de produits (RMP) et la productivité, tant au niveau global (Bouis et al., 2011) qu’au niveau des entreprises et des secteurs (Aghion et al., 2004 ; Bourlès et al., 2010). En particulier, la diminution des obstacles à l’entrée accroît l’afflux de nouvelles idées en augmentant l’arrivée d’entreprises nouvelles, ce qui à son tour oblige les entreprises en place à innover. En outre, des réformes qui conduisent à alléger la RMP peuvent également inciter davantage les entreprises à intégrer des technologies étrangères (Parente et Prescott, 2000 ; Holmes et al., 2008).

Graphique 2.8. R-D financée par l’État dans le secteur des entreprises, selon la taille de l’entreprise (2011)

Graphique 2.8. R-D financée par l’État dans le secteur des entreprises, selon la taille de l’entreprise (2011)

Note : pour certains pays, d’autres années s’appliquent, comme indiqué entre parenthèses.

Graphique 2.9. Chercheuses par secteur d’emploi (2011). En pourcentage du nombre de chercheuses, équivalent plein temps

Graphique 2.9. Chercheuses par secteur d’emploi (2011). En pourcentage du nombre de chercheuses, équivalent plein temps

16Globalement, les obstacles à l’entrepreneuriat existant au Luxembourg sont proches de la moyenne de l’OCDE, mais restent plus élevés que ceux observés dans les pays appliquant les meilleures pratiques (graphique 2.10, partie A), malgré un certain recul entre 2003 et 2013. Les charges administratives pesant sur les entreprises individuelles et les obstacles dans les secteurs de réseaux ont diminué, mais dans le secteur des services, les conditions offertes aux entreprises sont devenues plus restrictives en raison d’un durcissement de la réglementation relative aux autorisations dans le commerce de détail (graphique 2.10, partie B).

Graphique 2.10. Réglementation des marchés de produits: Barrières à l’entrepreneuriat ¹

Graphique 2.10. Réglementation des marchés de produits: Barrières à l’entrepreneuriat ¹

1. Tous les indices au-dessous de la première ligne sont des sous-indices de l’indice « Barrières à l’entrepreneuriat ».
2. Moyenne simple des pays de l’OCDE, données de 2013. Les dernières données pour les États-Unis datent de 2008.

17Peu de progrès ont été réalisés pour rendre la réglementation des services professionnels, comme l’architecture, l’ingénierie, la comptabilité et les services juridiques plus favorable à la concurrence. De fait, dans ces secteurs, les obstacles à l’entrée sont relativement élevés en comparaison internationale, de même que les exigences en matière de qualifications et de durée de pratique. En revanche, l’Autorité de la concurrence a pu abolir les barèmes d’honoraires recommandés publiés par plusieurs associations professionnelles, comme les architectes et les coordinateurs de sécurité et de santé.

18Les obstacles à l’entrepreneuriat dans les industries de réseau restent relativement élevés. L’État restant propriétaire des principaux opérateurs des réseaux de télécommunications (Luxconnect et Entreprise des postes et télécommunications), à la différence de ce que l’on observe dans la plupart des pays de l’OCDE, il n’est pas possible à des entreprises privées d’y prendre des participations. L’ouverture du secteur à des investisseurs étrangers pourrait stimuler l’investissement, mais cela n’est certain et dépendra des rendements escomptés.

19Le secteur ferroviaire n’est ouvert qu’à une seule entreprise, la Société Nationale des Chemins de Fer Luxembourgeois (CFL). Le transport de passagers et de marchandises est assuré par un seul opérateur, et la séparation entre l’exploitation de l’infrastructure et la fourniture de services ferroviaires, bien que n’étant pas aussi importante dans un petit pays que dans d’autres, ne concerne que la comptabilité. Environ 75 % des employés du groupe CFL sont fonctionnaires, le reste du personnel étant sous des contrats de droit privé. Il faudrait étudier si une évolution vers des contrats de droit privé pour l’ensemble du personnel aurait un effet positif sur l’efficience.

Des politiques incitant les entreprises à se regrouper en pôles pourraient soutenir l’innovation et la croissance de la productivité

20L’argument en faveur de politiques publiques encourageant la tendance des entreprises opérant dans des secteurs d’activité apparentés à se regrouper géographiquement repose sur l’idée que des pôles permettent peut-être d’internaliser les effets d’entraînement qui stimulent l’innovation et la croissance de la productivité (Fabiani et al., 2000 ; Beaudry et Breschi, 2000). Ces pôles pourraient aider les entreprises à attirer des travailleurs ayant des caractéristiques qui correspondent au mieux à leurs projets et favoriser également d’importantes retombées en matière de connaissances, concernant par exemple les débouchés commerciaux et le transfert de technologies.

21Des études sur les politiques à l’égard des pôles d’entreprises suggèrent aussi que pour réussi, ces derniers doivent s’appuyer sur des points forts existants. Les politiques qui ne tiennent pas compte des avantages comparatifs peuvent entraîner des coûts économiques et des risques élevés (OCDE/DSTI, 2014). Il existe un risque que le soutien apporté aux pôles d’entreprises profite à des entreprises déjà dépassées au lieu de faire ressortir les plus performants (Hospers et al., 2008). Plusieurs évaluations des politiques en faveur des pôles d’entreprises dans les pays de l’OCDE n’ont fait ressortir aucun effet positif sur l’emploi, les exportations, les ventes, les brevets ou la productivité de la R-D (Martin et al, 2011; Bellego et Dortet-Bernadet, 2013 ; Nishimura et Okamuro, 2011). D’autres ont permis de relever des effets positifs modestes comme un léger redressement de la proportion d’entreprises à forte intensité de connaissance dans les localités concernées, qui a toutefois stagné sur la durée (Viladecans-Marsal et Arauzo-Carod, 2012), et une probabilité légèrement plus élevée que les entreprises d’un secteur-cible soient innovantes (Falck et al, 2010). µpar ailleurs, une évaluation fondée sur des entretiens et des rapports établis par les intéressés eux-mêmes montre que les politiques relatives aux pôles d’entreprises peuvent favoriser la collaboration entre entreprises et l’établissement de contacts professionnels (Engel et al., 2012 ; Uyarra et Ramlogan, 2012).

22L’expérience d’autres pays en matière de pôles d’entreprises indique que la mise en place d’un cadre réglementaire général favorable à l’économie est une condition essentielle de la réussite dans ce domaine (voir, par exemple, Uyarra et Ramlogan, 2012). Il s’agit, en particulier, de mettre en place une RMP favorable à la concurrence afin de promouvoir la réaffectation des ressources, une réglementation du marché de l’emploi qui stimule le potentiel d’emploi de la main-d’œuvre et favorise une meilleure adéquation de l’offre de main-d’œuvre, et des politiques qui garantissent l’existence d’une main-d’œuvre hautement qualifiée. En revanche, il semblerait que l’aide financière directe à l’implantation n’ait que de modestes effets sur les décisions concernant l’installation des entreprises, mais entraîne des inefficiences telles qu’une concurrence stérile ou l’absence d’avantages comparatifs (OCDE/DSTI, 2014).

23Les autorités luxembourgeoises soutiennent la formation de pôles d’entreprises dans le cadre d’une initiative visant des secteurs qu’elles jugent prometteurs pour leur pays. Actuellement, cette initiative englobe : l’éco-innovation, les soins de santé et les biotechnologies, les technologies de l’information et des communications, les technologies des matériaux, les technologies spatiales, les pièces détachées automobiles, la logistique et les transports maritimes (encadré 2.2). Ces secteurs correspondent à la classification habituelle des activités des entreprises à haute valeur ajoutée (tableau 2.1 ci-dessus). L’initiative prévoit la mise en place d’un réseau d’information regroupant les participants du secteur privé et l’administration, ainsi qu’un appui à la R-D par l’intermédiaire des instituts de recherche du secteur public ou de l’Université du Luxembourg.

24En outre, les autorités ont investi massivement dans les infrastructures publiques pour soutenir les activités des pôles d’entreprises. D’excellents résultats ont été obtenus dans le domaine des technologies de l’information et de la communication (graphique 2.11). La Stratégie nationale pour les réseaux à « ultra-haut » débit adoptée par le gouvernement en avril 2010 a pour ambition de donner à tous l’accès au raccordement par fibre optique d’ici 2020. D’ores et déjà, la plus grande partie du territoire national est couverte par un réseau à haut débit et en 2011, 68 % des ménages étaient connectés à l’une des versions offertes (OCDE, 2013a). Grâce à ces investissements, le Luxembourg est bien placé pour attirer des activités liées aux nouvelles technologies, comme l’informatique en nuage, la gestion de confiance des données et le développement de l’économie de l’Internet. Le Luxembourg possède l’un des parcs de centres de données les plus modernes d’Europe, avec 19 centres de données en fonctionnement qui répondent aux critères les plus exigeants en matière de sécurité, de disponibilité et d’environnement. Attirées par ces atouts, de nombreuses institutions des secteurs privé et public, notamment des établissements du secteur financier et la Commission Européenne, ont créé des centres de données au Luxembourg. La non-imposition des serveurs contribue également à l’avantage comparatif, et les prix de l’énergie, qui représentent une part importante des coûts d’exploitation des centres de données, sont compétitifs.

25De la même façon, la décision du gouvernement de créer un pôle de soins de santé et de biomédecine a été suivie de lourds investissements pour créer le Centre du Luxembourg pour la biomédecine des systèmes (Luxembourg Centre for Systems Biomedicine, LCSB) et L’Institut IBBL (Integrated BioBank of Luxembourg). À ce jour, les résultats sont mitigés. Dans le prochain examen des politiques d’innovation du Luxembourg mené par l’OCDE (OCDE, 2015a), il apparaît que la qualité des recherches en biosanté s’est récemment améliorée, en grande partie grâce à un renforcement de la coopération internationale par le biais du LCSB. En outre, il semble que le cadre réglementaire des technologies de la santé n’ait pas bénéficié de suffisamment d’attention, par exemple en ce qui concerne les tests génétiques. Cet examen met ainsi en évidence la nécessité de revoir le cadre réglementaire, afin de tirer pleinement profit de l’initiative en matière de biomédecine, et signale plusieurs autres problèmes pouvant faire obstacle aux innovations dans le domaine de la santé, comme une base industrielle relativement déficiente et l’absence d’interactions entre les chercheurs, les entreprises et les cliniciens.

Graphique 2.11. Investissements publics dans les télécommunications par habitant

Graphique 2.11. Investissements publics dans les télécommunications par habitant

26Afin d’améliorer l’efficacité des politiques relatives aux pôles d’entreprises, les autorités devraient accorder un rang de priorité élevé à une évaluation axée sur les résultats. Elles mettent actuellement en place une base de données complète regroupant les principales caractéristiques des entreprises concernées. Il s’agit là d’une étape importante vers une évaluation efficace de l’action menée. Pour le financement des projets, les ressources privées devraient être davantage mobilisées, car les entreprises membres des pôles tirent avantage des mesures d’incitation mises en œuvre par l’État. En outre, toute évaluation devrait aller de pair avec une étude des ajustements à apporter éventuellement aux paramètres de la réglementation. Il faut aussi s’employer à générer des synergies par le biais d’initiatives transfrontalières. Pour accroître l’innovation, les pôles d’entreprises doivent également rester inclusifs, grâce à une coordination publique impartiale, et adaptables, grâce à des interactions efficaces entre les entreprises et les institutions de recherche.

Autres types de collaboration favorisant l’innovation

27La collaboration avec d’autres entreprises, des universités et des établissements de recherche peut favoriser l’activité d’innovation des Petites et Moyennes Entreprises (PME) qui ne disposeraient autrement que de ressources plus limitées pour la R-D. Au Luxembourg, les PME innovantes sont activement engagées dans la collaboration internationale s’agissant du dépôt de marques et de brevets et de programmes conjoints de commercialisation et de distribution (graphique 2.12, partie A). La collaboration des entreprises avec les institutions publiques de recherche a été relativement peu soutenue (graphique 2.12, partie B), mais a progressé ces dernières années à mesure que la gouvernance de ces institutions a été rationalisée (OCDE, 2015a). Il est possible d’améliorer encore la performance des centres de recherche publics, comme indiqué dans le prochain examen de l’OCDE sur les politiques d’innovation au Luxembourg, en particulier en étudiant les possibilités de renforcer la coopération entre ces centres de recherche et l’Université du Luxembourg ainsi que des établissements de recherche à l’étranger. De plus, la possibilité de procéder à de nouvelles fusions entre les centres devrait être étudiée. Les fusions peuvent être une occasion bienvenue de renforcer la coopération transnationale entre les établissements (OCDE, 2015a).

Graphique 2.12. PME : activités de coopération pour l’innovation. % d’entreprises apportant des innovations de produit et/ou de procédé (2008-10)¹

Graphique 2.12. PME : activités de coopération pour l’innovation. % d’entreprises apportant des innovations de produit et/ou de procédé (2008-10)¹

1. 2011 pour l’Australie, 2006-08 pour l’Irlande, 2009-10 pour la Nouvelle-Zélande et 2009-11 pour la Suisse. PME : petites et moyennes entreprises. L’agrégat OCDE couvre 30 pays dans la partie A et 28 dans la partie B.

28Le gouvernement a préparé un projet de loi visant à inclure les organisations à but non lucratif et les fondations privées dans le financement de la coopération en matière de recherche entre les entreprises et les instituts de recherche. Cette initiative est la bienvenue, car elle peut élargir l’offre intellectuelle et accroître la concurrence dans le secteur de la R-D. Un réseau pour la promotion des entreprises essaimées et des droits de propriété intellectuelle issus de la recherche publique est en cours de constitution à la Cité des sciences de Belval, qui abrite ou va abriter de nombreuses infrastructures utiles aux entreprises essaimées de la recherche publique, comme Technoport ou House of Biohealth. Le regroupement des activités dans la nouvelle Cité des Sciences devrait se traduire par des synergies et faciliter les partenariats public-privé. D’autres structures favorisant le transfert de technologies, comme un centre interdisciplinaire qui s’intéresse plus particulièrement aux questions de propriété intellectuelle (Centre de veille technologique), sont hébergées par l’Université du Luxembourg et les centres de recherche publics. Le service juridique de l’Université fournit une assistance sur les questions liées à la propriété intellectuelle (OCDE, 2015a).

Les jeunes pousses ont du mal à accéder à des financements en fonds propres

29Au Luxembourg, l’investissement dans le capital-risque et les jeunes pousses est faible par rapport à ce qu’il est dans d’autres pays (graphique 2.13, partie A), même si les financements semblent fluctuer (graphique 2.13, partie B). De nombreuses jeunes pousses ayant un capital modeste ne peuvent pas accéder au capital-risque du fait qu’elles ne disposent pas d’avoirs corporels susceptibles d’être donnés en garantie. Il est aussi possible qu’il n’y ait pas de projets qui s’y prêtent. En tout état de cause, la taille des jeunes pousses luxembourgeoises semble être modeste en comparaison internationale (graphique 2.14).

Graphique 2.13. Investissement en capital-risque en pourcentage du PIB (2013)

Graphique 2.13. Investissement en capital-risque en pourcentage du PIB (2013)

Graphique 2.14. Taille moyenne des jeunes pousses et des entreprises anciennes, par secteur d’activité et par pays

Graphique 2.14. Taille moyenne des jeunes pousses et des entreprises anciennes, par secteur d’activité et par pays

30Les autorités encouragent l’offre de capital-risque au moyen de deux fonds publics d’investissement établis en 2012. Ces fonds ont vocation à investir dans les petites et moyennes entreprises innovantes en phase de développement, dans les secteurs soutenus par l’initiative gouvernementale en faveurs des pôles d’entreprises (comme les technologies de l’information et des communications (TIC) et les technologies propres). Le premier de ces fonds, Advient Life Sciences Fund, appuie le programme du gouvernement dans le secteur des biotechnologies grâce à un fonds de capital-risque spécialisée dans la biomédecine. Il prévoit d’investir 80 % de ses ressources dans des jeunes pousses, 70 % du capital devant être investis dans des pays européens. Le second, le Luxembourg Future Fund, avec un capital de 150 millions EUR géré par le Fonds européen d’investissement, prendra des participations minoritaires. Les deux fonds sont de création récente et il faudra attendre pour en évaluer la réussite.

31Un soutien financier aux jeunes pousses est également fourni sous forme de prêts accordés par la Société nationale de crédit et d’investissement (SNCI) (tableau 2.4). Les crédits d’équipement sont destinés aux PME ayant l’autorisation d’exercer des activités dans certains domaines, notamment l’artisanat, le commerce, l’industrie et certaines professions libérales, et leur servent à financer du matériel professionnel et des terrains. Le financement des PME par fonds propres est également assuré grâce à des prêts participatifs et des prises de participations visant à promouvoir la création, le développement et la rationalisation d’entreprises. Le financement de la recherche, du développement et de l’innovation par la SNCI a été remplacé par les mesures d’aide de l’État décrites ci-avant.

Tableau 2.4. Société nationale de crédit et d’investissement, aperçu des opérations 1978-2013 (En millions EUR)

	1978-2008	2009	2010	2011	2012	2013	Total
Crédits à l’investissement	2371.5	50.8	24.2	20.5	19.6	10.6	2497.2
Crédits d’équipement	734.4	32.1	22.7	17.9	9.8	4.6	821.5
Prêts à moyen et à long terme	1395	18.7	1.5	2.3	9.8	6.0	1433.3
financements à l’étranger	5.7	0.0	0.0	0.3	0.0	0.0	6.0
Section spéciale « sidérurgie »	194.9	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	194.9
Prêts BEI/CECA	41.5	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	41.5
Financements RDI	104	0.3	0.0	0.0	0.0	0.0	104.3
Prêts à l’innovation	103.7	0.3	0.0	0.0	0.0	0.0	104.0
Facilité « UNI CRP »	0.3	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.3
Crédits à l’exportation	110.4	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	110,4
Opérations en fonds propres	380.5	32.6	1.5	28.2	126.1	31.5	600.4
Prêts de création-transmission	9.3	1.7	0.9	1.0	0.1	0.3	13.3
Prêts participatifs	186.4	0.0	0.1	0.1	0.2	3.3	190.1
Prises de participations	184.8	30.9	0.5	27.1	125.8	27.9	397.0

Tableau 2.4. Société nationale de crédit et d’investissement, aperçu des opérations 1978-2013 (En millions EUR)

32Ces initiatives n’ont pas encore conduit à une augmentation significative du capital-risque. Les programmes devraient être soigneusement évalués pour déterminer s’ils réussissent à atteindre leurs objectifs, et ajustés périodiquement au besoin. Ces mesures, conjuguées à une réforme structurelle des marchés des produits et du travail, pourraient contribuer à accroître le nombre de projets de qualité sollicitant des financements.

Améliorer la qualité du capital humain

33La diversification de l’économie au profit d’activités à forte valeur ajoutée est facilitée par la présence d’une main d’œuvre très qualifiée. À cet égard, le Luxembourg dispose d’une vaste réserve de compétences spécialisées dans le domaine des services financiers et professionnels ainsi que dans le secteur des TIC, qui pourrait servir de base à de nouvelles évolutions sectorielles. Il a su en outre attirer une main d’œuvre étrangère de haut niveau quand il le fallait, même si la congestion dans les transports et l’offre de logements en ville commencent à poser des problèmes.

34D’un autre côté, la progression rapide et régulière du chômage structurel témoigne d’une pénurie potentielle de qualifications dans la population résidente. Il est donc essentiel pour l’avenir des industries innovantes et la production potentielle que le système d’enseignement et de formation continue de produire des travailleurs hautement qualifiés.

Qualité de l’éducation

35Le niveau général d’instruction des Luxembourgeois est élevé : la proportion de diplômés de l’enseignement supérieur dans la population active est nettement au-dessus de la moyenne des pays de l’OCDE (graphique 2.15). Quelle que soit la classe d’âge considérée, il y a plus de titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur de type A (formations universitaires) que de type B (formations à visée professionnelle). Parmi les plus jeunes (25-34 ans), le taux de diplômés de l’enseignement supérieur est passé de 37 % en 2005 à 50 % en 2012, creusant un écart d’environ 5 points de pourcentage avec la classe d’âge des 35-44 ans (OCDE, 2014a). L’amélioration est comparable à la moyenne de l’OCDE.

36L’enseignement secondaire présente lui aussi de nombreux points forts. Les salaires des enseignants, mesurés par élève et à parité de pouvoir d’achat, y sont les plus élevés de l’OCDE et d’autres facteurs, tels que le statut de la profession et la qualité de la formation initiale, contribuent également à attirer les talents (graphique 2.16). Les enseignants jouissent d’un grand prestige social au Luxembourg : ils sont censés avoir fait des études à l’étranger et parler plusieurs langues. Cela étant, l’absence de trajectoire de carrière bien définie pour le métier d’enseignant n’est pas de nature à faciliter le lien entre évaluation, perfectionnement et avancement (Shewbridge et al., 2012). De plus, les dispositions prévues en matière de formation professionnelle semblent être en décalage par rapport à l’évolution et aux besoins du système scolaire.

Graphique 2.15. Niveau d’instruction des 25-64 ans, 2012

Graphique 2.15. Niveau d’instruction des 25-64 ans, 2012

Graphique 2.16. Coût salarial des enseignants par élève. Selon le niveau d’enseignement, 2012

Graphique 2.16. Coût salarial des enseignants par élève. Selon le niveau d’enseignement, 2012

37Dans les établissements publics, tous les enseignants ou presque doivent parler le luxembourgeois ainsi que le français, l’allemand et l’anglais, ce qui ferme le secteur à beaucoup de candidats. Depuis quelque temps, le niveau requis en luxembourgeois est appliqué de façon moins rigoureuse pour les matières techniques comme la physique et les mathématiques, mais les enseignants qui maîtrisent mal cette langue sont toujours censés l’apprendre sur le tas. Les enseignants sont mieux payés et font moins d’heures dans le système public, où ils ont le statut de fonctionnaire, que dans les écoles internationales privées qui sont ouvertes à la concurrence étrangère et où ils ne sont pas fonctionnaires.

38Cependant, les résultats aux tests du PISA des élèves de 15 ans sont un peu inférieurs à la moyenne de l’OCDE dans les trois domaines évalués: mathématiques, compréhension de l’écrit et sciences (OCDE, 2014b). Ils dénotent néanmoins une tendance positive et se sont révélés meilleurs en 2012 qu’en 2009 pour la compréhension de l’écrit et les sciences. La variation des scores obtenus en mathématiques est comparable à la moyenne observée dans les pays de l’OCDE. En sciences et en mathématiques, l’écart de performance entre filles et garçons est l’un des plus importants des pays de l’OCDE, et la différence entre les scores du décile supérieur et du décile inférieur en compréhension de l’écrit et en sciences est également supérieure à la moyenne. Ces résultats donnent à penser que le système éducatif luxembourgeois n’est pas aussi efficace que d’autres pour combler les écarts entre les élèves et libérer pleinement leur potentiel.

39De même, la formation et les résultats scolaires de certaines catégories vulnérables pourraient être meilleurs. Les élèves d’origine immigrée sont moins performants que leurs camarades et le milieu socioéconomique des élèves conditionne dans une large mesure leurs résultats. Le Luxembourg occupe la quatrième place du classement des pays de l’OCDE pour ce qui est de l’influence du milieu socioéconomique des élèves sur le score moyen au PISA, compte tenu des différences de distribution entre les pays (graphique 2.17).

40On passe plus de temps en classe au Luxembourg que dans les autres pays de l’OCDE, avec 914 heures de cours obligatoires par an contre 835.5 en moyenne dans la zone OCDE (OCDE, 2014b). Pourtant, 30 % des élèves ne terminent pas le deuxième cycle du secondaire et la part de ceux qui ont besoin de deux années de plus que la durée normale pour y arriver est la plus élevée de tous les pays de l’OCDE (graphique 2.18). Il est en effet très fréquent de redoubler une année ou deux, même si le redoublement est coûteux et en grande partie inutile pour améliorer les résultats scolaires (OCDE, 2012a). Pour le faire reculer les redoublements, il est possible de mettre en place un soutien supplémentaire pour pallier aux difficultés d’apprentissage et de recourir davantage à des techniques d’enseignement spécifiques (OCDE, 2012a).

41Par ailleurs, le taux de réussite dans les filières professionnelles (du deuxième cycle du secondaire) est à peine supérieur à 60 % (OCDE, 2014a). Même s’il est possible que certains jeunes ayant abandonné l’école reprennent ensuite leurs études et obtiennent des diplômes, la période la plus propice, entre 15 et 20 ans, aura été perdue (OCDE, 2010a).

42Le gouvernement a proposé des mesures visant à améliorer les résultats scolaires des catégories de population vulnérables et à leur garantir une plus grande égalité des chances. Un programme gratuit d’accueil des enfants de moins de trois ans entrera en vigueur en septembre 2016. Il pourra contribuer à améliorer la maîtrise des trois langues officielles utilisées en classe. Les travaux de l’OCDE montrent que l’éducation des jeunes enfants permet d’améliorer leur parcours scolaire et jette les bases de la formation tout au long de la vie, mais ses avantages dépendent de sa qualité (OCDE, 2012b). Mi-2014, le gouvernement a également réformé les bourses d’études (CEDIES) et abaissé le montant annuel versé à tous les étudiants indépendamment de leur situation personnelle. Le nouveau système, qui soumet les aides supplémentaires à des critères d’éligibilité et de ressources, est davantage axé sur les élèves issus de milieux défavorisés. Ces mesures vont dans la bonne direction.

Graphique 2.17. Influence du milieu social des parents sur les résultats des élèves dans l’enseignement secondaire ¹

Graphique 2.17. Influence du milieu social des parents sur les résultats des élèves dans l’enseignement secondaire ¹

Note : Régression du score PISA en sciences sur l’indice PISA de statut économique, social et culturel, un indicateur composite du milieu socioéconomique familial. Régressions pays par pays calculées selon la méthode des moindres carrés, pondérées par la probabilité d’inclusion des élèves dans l’échantillon. Écarts-types robustes corrigés pour tenir compte du regroupement au niveau de l’établissement scolaire.
1. Le gradient socioéconomique représente la variation du score PISA en sciences due à une amélioration d’un écart-type international de l’indice PISA du statut socioéconomique des élèves. Le gradient socioéconomique corrigé des différences de distribution entre pays correspond à la variation du score PISA en sciences due à une amélioration de la variation nationale interquartile de l’indice PISA du statut socioéconomique des élèves. Il faut noter que l’enquête PISA 2006, sur laquelle se fondent ces résultats, était axée sur les sciences.
Source: Causa et Chapuis (2009).

Graphique 2.18. Taux de réussite dans le deuxième cycle du secondaire, 2012. (N : durée théorique des programmes)

Graphique 2.18. Taux de réussite dans le deuxième cycle du secondaire, 2012. (N : durée théorique des programmes)

Note : Voir l’annexe 2.A1 pour les détails de cet indicateur : méthodes utilisées, programmes inclus/exclus, année d’inscription, etc.
1. Aucune information sur N+2.
2. Les pays sont classés par ordre décroissant du taux de réussite dans le deuxième cycle du secondaire.

43Le gouvernement envisage aussi de donner davantage d’autonomie aux établissements d’enseignement secondaire dans trois domaines importants : le perfectionnement professionnel des enseignants, les programmes et les questions financières (OCDE, 2015b). Ces projets s’inscrivent dans le droit fil des réformes qui ont déjà fait la preuve de leur efficacité dans d’autres pays de l’OCDE, comme l’octroi d’une plus autonomie aux établissements scolaires en matière de recrutement des enseignants et de gestion budgétaire (Sutherland and Price, 2007). Il est prévu de réformer les programmes de manière à ce que certains établissements puissent proposer des filières d’enseignement dans d’autres langues que le français et l’allemand (l’anglais, par exemple), comme celles qui existent actuellement dans les écoles privées (notamment les écoles européennes agréées), mais qui sont payantes. Par ailleurs, la diversification des cursus et des diplômes auxquels ils conduisent (baccalauréat international, A-levels, etc.) va se poursuivre. L’application de ces réformes devrait aussi être le moment pour le gouvernement de voir s’il convient ou non de maintenir le statut de fonctionnaire des enseignants dans le système public. Les deux modèles existent dans différents pays de l’OCDE, mais certains, comme l’Autriche, ont décidé d’abandonner les règles inhérentes à la fonction publique pour gagner en flexibilité.

44La réforme de l’éducation pourrait être l’occasion d’élargir la place de l’économie dans les programmes d’études. L’attrait pour la création d’entreprise comme choix de carrière désirable semble faible au Luxembourg et l’attention portée par les médias à l’entrepreneuriat, relativement limitée (Commission Européenne, 2014). Dans le même temps, les enquêtes montrent que l’opportunité de créer sa propre entreprise et le désir d’indépendance sont les principales motivations des entrepreneurs au Luxembourg (GEM, 2014).

Assouplir la législation sur la protection de l’emploi accroître la flexibilité du temps de travail

45Des politiques du marché du travail conçues pour permettre le redéploiement de la main-d’œuvre vers de nouveaux secteurs contribueront à la diversification, d’autant plus que les avantages de salaire importants qu’offre le secteur financier par rapport aux autres secteurs d’activité peuvent empêcher ces derniers d’attirer des travailleurs qualifiés (voir le chapitre 1). Des données empiriques internationales montrent qu’il n’y a pas de corrélation robuste entre le taux global d’utilisation de la main-d’œuvre et le degré de restrictivité de la Protection sur la Législation de l’Emploi (PLE), dans la mesure les effets d’une PLE restrictive sur les incitations à l’embauche et sur les possibilités de licenciement de employeurs se compensent les uns les autres (Bassanini et Duval, 2006). En revanche, il est démontré qu’une PLE restrictive augmente la durée moyenne des épisodes de chômage ainsi que les taux d’emploi des seniors aux dépens des jeunes. Les deux effets freinent le redéploiement de la main-d’œuvre entre les secteurs et les entreprises, ce qui réduit la productivité du travail (OCDE, 2010b).

46La PLE au Luxembourg est plus stricte que la moyenne de l’OCDE. La protection des travailleurs permanents, mesurée par les délais de préavis, est à peine supérieure à la moyenne de l’OCDE pour les licenciements individuels (graphique 2.19, partie A), mais elle est l’une des plus fortes des pays de l’OCDE dans le cas des licenciements collectifs (graphique 2.19, partie B). L’assouplissement de ces dispositions pourrait faciliter la redistribution de la main-d’œuvre vers les secteurs porteurs et accélérer la croissance globale de la productivité (Haltiwanger et al., 2006 ; Bassanini et al., 2009). Comme il pourrait aussi entraîner un transfert de risque des employeurs vers les salariés, il faudrait toutefois le contrebalancer par des mesures de placement efficaces.

Graphique 2.19. Protection des travailleurs permanents, 2013

Graphique 2.19. Protection des travailleurs permanents, 2013

1. Le chiffre correspond à la contribution de différentes composantes à l’indicateur de la protection de l’emploi des travailleurs réguliers contre les licenciements individuels, dont la valeur est représentée par la hauteur de la barre.
2. Le chiffre correspond à la contribution de différentes composantes à l’indicateur des dispositions supplémentaires relatives aux licenciements collectifs, dont la valeur est représentée par la hauteur de la barre. Il convient de noter que cet indicateur ne tient compte que des restrictions supplémentaires, qui s’ajoutent à celles applicables aux licenciements individuels. Pour calculer l’indicateur, les valeurs manquantes correspondant à certaines composantes sont fixées à un niveau équivalent à la moyenne des autres composantes disponibles pour le même pays.

47Les indemnités de licenciement, à raison de 6 mois de salaire pour 20 ans de service, ne sont pas non plus particulièrement élevées par rapport aux normes en vigueur dans les pays de l’OCDE (OCDE, 2013c). Cependant, l’obligation de les verser intégralement à la fin du délai de préavis peut grever les finances des entreprises. Le gouvernement pourrait envisager d’instaurer un système d’assurance payante ou des comptes d’épargne individuels, avec des cotisations patronales fixées en pourcentage de la masse salariale, auxquels les salariés auraient accès en cas de licenciement. Ces dispositifs ont l’avantage de ne pas induire de contre-incitations au licenciement ou au départ volontaire, tout en assurant les salariés contre la cessation d’emploi. Ils sont considérés comme une pratique optimale dans les pays de l’OCDE, dont plusieurs les ont déjà adoptés. Pour des raisons de souplesse, la réintégration des salariés licenciés est impossible, mais l’employeur peut choisir à la place de leur verser une indemnité supplémentaire.

48Afin de réduire les effets négatifs d’une PLE restrictive, plusieurs réformes étaient préconisées dans l’Étude de 2010, notamment l’allongement de la durée maximale des contrats temporaires et la possibilité de les renouveler un plus grand nombre de fois, la suppression des seuils applicables aux licenciements collectifs, la réduction des délais de préavis supplémentaires et des indemnités de licenciement après la négociation d’un plan social, et l’allongement de la période d’essai pour les contrats réguliers de façon que la protection assurée aux jeunes travailleurs, dont la productivité est faible, ne dissuade pas indûment les employeurs de les embaucher. Ces recommandations devraient être appliquées.

49Les restrictions sur le temps de travail rendent les heures supplémentaires coûteuses, ce qui peut nuire à la compétitivité des entreprises qui font face à la concurrence internationale, en particulier dans les créneaux à forte valeur ajoutée de la chaîne de valeur, et ont besoin de souplesse pour répondre rapidement à la demande et livrer leurs produits à flux tendus (OMC, 2013 ; OCDE, 2013b). La durée du travail au Luxembourg ne peut dépasser 48 heures par semaine, conformément à la directive européenne sur le temps de travail, et 10 heures par jour. En outre, la moyenne hebdomadaire de 40 heures ne peut être dépassée pendant une période de plus de quatre semaines consécutives.

50Les comptes épargne-temps, qui permettent d’accumuler des périodes de plusieurs semaines, de plusieurs mois voire de plus d’une année, sont une source de flexibilité, d’efficience et, par conséquent, de compétitivité pour les entreprises qui participent aux chaînes de valeur mondiales (Flecker et al., 2009). D’autres formes d’aménagement du temps de travail, comme le télétravail et les horaires flexibles, peuvent aussi améliorer la productivité. D’après une étude récente portant sur 5000 entreprises allemandes, la flexibilité dans l’aménagement du temps de travail est bien plus propice à l’innovation que le compte épargne-temps (Godart et al., 2014). Le ministre du Travail prépare actuellement un cadre dans lequel les partenaires sociaux pourront négocier librement les modalités de fonctionnement des comptes d’épargne-temps au niveau de l’entreprise ou de la branche, tout en prémunissant les salariés contre le risque d’insolvabilité de l’employeur. Comme le montre l’expérience allemande, il est en effet indispensable pour la protection des travailleurs et l’acceptation du dispositif que l’employeur s’assure contre le risque d’insolvabilité de l’entreprise.

51Le mécanisme d’indexation des salaires a été réinstitué sous une forme identique en 2015, après avoir été temporairement modulé entre 2012 et 2014. Or, l’indexation des salaires peut entraîner des augmentations des coûts unitaires de main-d’œuvre et avoir ainsi des conséquences négatives sur la compétitivité. Ce système devrait donc être revu pour s’assurer que les salaires reflètent l’évolution de la productivité et ne menacent pas la compétitivité (OCDE, 2012).

Politiques actives du marché du travail

52Les données empiriques montrent que les taux d’emploi sont plus élevés dans les pays qui dépensent plus, par chômeur, pour les politiques actives du marché du travail (PAMT), comme la formation, les dispositifs de création d’emplois et les subventions salariales en faveur des entreprises (Bassanini et Duval, 2006). Bien entendu, la conception de ces mesures joue elle aussi un rôle important.

53Les dépenses consacrées aux PAMT (0.46 % du PIB en 2011) sont comparables à la moyenne des pays de l’UE (0.47 %). Toutefois, la composition des mesures est loin d’être la même. Au Luxembourg, les politiques actives du marché du travail sont massivement axées sur les dispositifs d’incitation à l’emploi, qui représentent 75 % des dépenses relatives aux PAMT (données de 2010), contre 24 % dans l’UE (STATEC, 2012). Ces dispositifs sont généreux, d’une durée relativement longue, et il est avéré qu’une fois qu’ils prennent fin, leurs bénéficiaires regagnent très souvent les rangs des chômeurs (OCDE, 2010b). En revanche, les dépenses consacrées à la formation ne représentent que 9 % des PAMT au Luxembourg, contre 43 % dans l’UE.

54Le gouvernement a entrepris de réorienter les ressources des subventions à l’emploi vers la formation et l’apprentissage tout au long de la vie. Dans le cadre du programme d’aide au réemploi, la durée des droits devrait ainsi être ramenée de 4 à 3 ans et le taux maximum de remplacement devrait être limité et passer de 90 % du salaire antérieur au niveau du salaire social minimum. Parallèlement, des efforts sont faits pour développer les formations destinées à mieux répondre aux besoins de qualifications des entreprises à l’échelle régionale, avec la mise en place de programmes tels que « Fit for Finance » dans le secteur financier et le programme des « emplois verts » dans la construction. Ces mesures vont dans la bonne direction. Les autorités devraient revoir les programmes PAMT existants en se demandant s’ils améliorent réellement les perspectives d’emploi des chômeurs, et continuer de réorienter les ressources en faveur de la formation. L’expérience d’autres pays de l’OCDE montre que l’efficacité des PAMT dépend de la bonne organisation du service public de l’emploi (SPE), qui a besoin de ressources suffisantes pour s’acquitter de ses tâches de profilage et d’accompagnement des demandeurs d’emploi. Suite à la réforme de 2012, les effectifs et le nombre de bureaux régionaux de l’Agence pour le Développement de l’Emploi – ADEM (le service public de l’emploi du Luxembourg) ont augmenté, ainsi que les investissements dans l’infrastructure informatique. C’est bien, mais il faudrait être sûr que l’ADEM fera l’objet de nouvelles réformes si celles-ci s’avèrent nécessaires pour faciliter l’administration des nouvelles mesures. Il conviendrait aussi, parallèlement, de réduire les contre-incitations à la recherche d’emploi des systèmes d’assurance chômage et d’aide sociale, comme le recommandait l’Étude de l’OCDE sur le Luxembourg publiée en 2012.

55Les taux de participation des adultes à la formation tout au long de la vie sont plus élevés au Luxembourg qu’ils ne le sont en moyenne dans l’UE (14 % contre 9 % en 2013). Il est indispensable de mettre l’accent sur l’apprentissage tout au long de la vie pour renforcer la capacité d’adaptation de la main-d’œuvre à l’évolution de la demande, augmenter la productivité des seniors et renforcer la compétitivité des résidents face aux travailleurs transfrontaliers (Commission Européenne, 2014). En 2013, le gouvernement a augmenté sa contribution financière en faveur des entreprises qui investissent dans la formation continue de leurs salariés. Il y aurait lieu de surveiller l’efficacité de cette mesure.

Attirer des travailleurs très qualifiés au Luxembourg

56Le Luxembourg a réussi jusqu’ici à attirer une main-d’œuvre étrangère hautement qualifiée qui s’est bien intégrée sur le marché du travail (graphique 2.20). Pour que l’économie continue à se diversifier dans des activités à forte valeur ajoutée, elle aura besoin d’attirer de manière continue un grand nombre de travailleurs étrangers qualifiés. Dans le domaine de la recherche, par exemple, environ 90 % des effectifs des organismes publics sont des étrangers (Ministère de l’Éducation, 2013).

Graphique 2.20. Écarts d’emploi et de chômage entre travailleurs autochtones et travailleurs nés à l’étranger dans les pays de l’OCDE

Graphique 2.20. Écarts d’emploi et de chômage entre travailleurs autochtones et travailleurs nés à l’étranger dans les pays de l’OCDE

57Les critères d’octroi des titres de séjour aux ressortissants de pays extérieurs à l’UE, comme le niveau d’études, l’expérience professionnelle et une rémunération annuelle minimale versée au Luxembourg, favorisent les travailleurs hautement qualifiés. Dans des circonstances exceptionnelles, des travailleurs hautement qualifiés qui ne parlent pas les trois langues officielles peuvent même être embauchés dans le secteur public. Ces dispositions ne concernent toutefois pas les techniciens des sciences physiques et techniques (sous-groupe 311 de la classification CITP) (Université du Luxembourg, 2013), ce qui serait pourtant utile pour stimuler le développement économique en dehors du secteur financier ainsi que la création de pôles d’activité. Il serait donc souhaitable de revoir les autorisations de séjour spéciales et de les étendre éventuellement à d’autres catégories de techniciens et d’informaticiens, ainsi que de préciser les règles applicables aux créateurs d’entreprises (OCDE, 2013d)  [1].

58Pour attirer des travailleurs étrangers hautement qualifiés, les employeurs doivent souvent payer une part non négligeable de leurs frais de déménagement, d’installation et de voyage. Dans ce cas, l’État allège le coût encouru par l’employeur en considérant ces frais comme des avantages en nature, c’est-à-dire des dépenses de fonctionnement non taxables, et non comme une partie de la rémunération versée au salarié. Ce coût explicite devrait être mis en regard des dépenses supplémentaires qui permettraient d’améliorer certains facteurs non monétaires exerçant une influence sur la perception de la qualité de vie, comme les embouteillages, la qualité du logement et le système scolaire, lesquels entrent aussi en ligne de compte pour attirer une main-d’œuvre hautement qualifiée.

59Les travailleurs transfrontaliers qui résident dans les pays voisins (Allemagne, Belgique et France) représentent quelque 30 % de la main-d’œuvre au Luxembourg et il y a parmi eux une part croissante de personnes très qualifiées (graphique 2.21). D’après une étude récente, pour un trajet domicile-travail de 30 minutes, la congestion du trafic ferait perdre un total de 80 heures par an (TomTom, 2013). Le gouvernement a pour projet de créer de nouveaux pôles en périphérie de la Ville de Luxembourg, qui seront reliés par un tramway et par des lignes de bus tangentielles, de sorte que les voyageurs n’aient pas à passer par le centre-ville. Il est prévu que la ligne de tramway soit mise en service en 2017, et il serait bon qu’elle le soit effectivement. Cela pourrait aussi contribuer à réduire les émissions de CO₂. Il faudrait envisager de renforcer encore la coordination avec les régions adjacentes des pays voisins pour promouvoir les transports publics et mettre en place des schémas de mobilité transfrontalière (SMOT) comparables celui qui associe le Luxembourg et la Région Lorraine en France. L’amélioration des lignes à grande vitesse, en particulier vers l’Allemagne et la Belgique, serait également souhaitable.

60De plus, il faudrait étudier la possibilité d’adopter un système de péages de congestion autour de la Ville de Luxembourg, afin d’encourager l’utilisation des transports publics ou le covoiturage. Pour s’attaquer de manière efficace aux externalités existantes, l’introduction des péages de congestion devrait aussi s’accompagner d’une hausse des taxes sur les carburants et des redevances de stationnement (Conférence Européenne des Ministres des Transports, 2003). Le taux effectif d’imposition des carburants, inférieur à 150 EUR par tonne de CO₂, se situe en deçà de la moyenne de l’OCDE. Le Luxembourg devrait augmenter les droits d’accise sur l’essence et le gazole de manière à réduire progressivement les écarts de prix avec les pays voisins. Par ailleurs, il est sans doute plus efficace d’augmenter le coût du stationnement que de limiter le nombre de places de stationnement dans les nouveaux immeubles de bureaux, cette solution ne produisant semble-t-il que des changements très progressifs (OCDE, 2012c).

Graphique 2.21. Variation de la proportion d’hommes et de femmes à niveau de formation élevé parmi les immigrés récents et dans la population autochtone entre 2000-01 et 2009-10. Variation en points de pourcentage

Graphique 2.21. Variation de la proportion d’hommes et de femmes à niveau de formation élevé parmi les immigrés récents et dans la population autochtone entre 2000-01 et 2009-10. Variation en points de pourcentage

Note : les immigrés récents sont ceux arrivés dans le pays au cours des cinq dernières années.

61L’offre de logements est peut-être insuffisante au Luxembourg pour répondre à la demande, comme en témoigne la hausse des prix réels de l’immobilier résidentiel. Selon les prévisions du ministère du Logement, il faudrait environ 2 600 nouveaux logements par an pour suivre la croissance de la demande (OCDE, 2010b). Or, si le nombre total de mises en chantier est resté supérieur à ce rythme pendant quelques années, il est tombé en deçà de 2 200 en 2011. La réglementation fait peser de nombreuses contraintes sur l’offre de terrains et de logements, et le faible niveau des impôts fonciers encourage la rétention des terrains. La délivrance des permis de construire est souvent retardée par des procédures administratives dont les différents acteurs ont du mal à se coordonner. Or, les obstacles sur le marché du logement risquent d’avoir un impact sur le niveau optimal de concentration, lequel dépend notamment de ses avantages économiques (Aghion et al., 2013).

62Le gouvernement a pris des mesures pour assouplir l’offre de logements, comme celle qui permet désormais aux communes de surtaxer les terrains et les logements vacants. D’autre part, il prévoit de relever la TVA sur la construction de logements destinés à d’autres fins que l’usage personnel, du taux super-réduit de 3 % au taux normal de 17 %. Étant donné que les immeubles construits avant 2017 ne seront pas concernés, l’offre de logements devrait augmenter avant la hausse de la TVA puisque les projets seront certainement avancés pour bénéficier du taux préférentiel. Cette réaction de l’offre ne sera toutefois que temporaire. Plus fondamentalement, la suppression du régime préférentiel dont bénéficiaient certains investissements immobiliers contribuera à réduire les distorsions induites par la fiscalité. Cela étant, les loyers pourraient augmenter si les bailleurs tentaient de répercuter la hausse du taux d’imposition sur leurs locataires. Le gouvernement envisage aussi la construction de 10 500 nouveaux logements, pour la plupart destinés à la location, et prévoit de réformer le « Pacte logement » en utilisant une partie des subventions prévues à ce titre pour financer la construction de logements sociaux. Néanmoins, des réformes plus fondamentales semblent nécessaires. Il conviendrait en particulier de simplifier le système d’octroi des permis de construire et d’augmenter les taxes foncières en actualisant la valeur des biens servant d’assiette, comme indiqué dans la dernière Étude économique du Luxembourg (OCDE, 2012c).

Renforcer les incitations au travail pour le deuxième apporteur de revenu et les femmes

63Le vivier de main-d’œuvre n’est pas aussi important qu’il pourrait l’être du fait du faible taux d’activité des deuxièmes apporteurs de revenu, principalement des femmes (graphique 2.22, partie A). L’emploi féminin à temps partiel est également inférieur à la moyenne de la zone euro (graphique 2.22, partie B). Le faible taux d’activité des femmes donne à penser qu’il faudrait réduire les contre-incitations au travail des deuxièmes apporteurs de revenu pour accroître l’offre de main-d’œuvre disponible pour de nouveaux secteurs d’activité, laquelle devrait sinon être fournie par le secteur financier et les pays étrangers.

64Plusieurs dispositions du système d’impôts et de prestations sont dissuasives pour le deuxième apporteur de revenu. Dans le système d’assurance maladie universelle, tous les membres de la famille sont couverts par ceux qui cotisent, ce qui, de fait, réduit les revenus des conjoints qui travaillent. Les couples mariés résidents, les contribuables liés par un partenariat de droit luxembourgeois ou étranger et les couples mariés non-résidents dont le revenu est imposable au Luxembourg peuvent déclarer leurs revenus conjointement et sont imposés à un taux moyen avantageux. Les incitations à travailler sont donc moindres pour le conjoint qui perçoit le revenu le plus bas. Par ailleurs, le taux marginal effectif d’imposition appliqué aux heures supplémentaires travaillées semble particulièrement élevé pour les familles monoparentales en raison de l’interaction entre les prestations et l’impôt sur le revenu (OCDE, 2007). Il faut s’attaquer à ces questions et c’est pourquoi le projet du gouvernement d’abandonner l’imposition conjointe des revenus pour les couples est le bienvenu

65L’augmentation du taux d’activité des femmes ou du deuxième apporteur de revenu peut être sensiblement freinée lorsque les coûts fixes du travail, notamment les coûts monétaires et non monétaires liés à la garde des enfants, sont élevés. Les chèques-services, un dispositif d’aide soumise à condition de ressources pour la garde des enfants de moins de 12 ans, visent à remédier à ce problème. Le projet du gouvernement de rendre l’accueil des enfants gratuit et de promouvoir en même temps la maîtrise du français, de l’allemand et le luxembourgeois chez tous les enfants de 1 à 3 ans à compter de 2016 sera financé au moyen d’un prélèvement de 0.5 % sur le revenu total des ménages (le revenu de subsistance étant en partie exonéré). Cette initiative pourrait contribuer à accroître le taux d’activité des ménages ayant des enfants en bas âge. Pour limiter les contre-incitations au travail qui touchent les deuxièmes apporteurs de revenu et les familles monoparentales, le gouvernement devrait faire en sorte que les cotisations d’assurance-maladie soient calculées sur une base individuelle.

Graphique 2.22. Taux d’activité des femmes, 2013

Graphique 2.22. Taux d’activité des femmes, 2013

1. Le taux d’activité est défini comme le rapport de la main-d’œuvre à la population en âge de travailler, exprimé en pourcentage.