Les objectifs de peuplement dans le logement social, entre droit au logement et mixité sociale

8 Au début du xx^e siècle, la création du logement social répond à une crise du logement populaire, qui est particulièrement marquée dans l’agglomération parisienne. L’État met alors en place une législation pour développer une offre de logement destinée dans un premier temps aux « ouvriers, puis aux salariés à revenus modestes dans leur ensemble » (Driant, 2009, p. 146). Au sein de l’Europe, la France a été décrite comme un pays au modèle de logement social généraliste, ces logements s’adressant à une diversité de populations bien que des conditions d’accès en fonction des revenus soient fixées (ibid.) [1]. Ces dernières années, certains chercheurs ont toutefois pointé une tendance à la résidualisation du logement social, qui accueille de plus en plus de ménages démunis, largement en dessous des plafonds de ressources (Desjardins, 2008 ; Driant, 2009).

9 Si le logement social reste en théorie ouvert à une diversité de populations, ses logiques de peuplement sont marquées par d’importantes contradictions. Dans les années 1990, marquées par la hausse des inégalités et des situations dites de « mal-logement » [2], l’orientation généraliste des politiques du logement a été complétée par le volet spécifique du droit au logement, visant à répondre aux besoins « des populations connaissant des difficultés particulières en matière de logement » (Driant, 2009). L’État crée notamment une nouvelle catégorie de logements sociaux en 1990 : les pla-ts devenus ensuite plai, destinés aux ménages dont les ressources sont inférieures à 60 % des plafonds de droit commun, avec des loyers moins élevés. Dans les années 2000, l’État prend aussi des mesures législatives pour généraliser les surloyers dans le parc social. Le principe des surloyers consiste à exiger un « supplément de loyer de solidarité » auprès des ménages aisés du parc social qui dépassent les plafonds de ressources, afin de les inciter à libérer leur logement [3]. Toutefois, de nombreuses collectivités locales ont négocié des exonérations aux surloyers, en s’appuyant sur la possibilité de modulation dans les « zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre entre l’offre et la demande de logement » [4], en particulier dans la petite couronne [5] francilienne.

10 En complément de cette fonction d’accueil des populations défavorisées, le logement social se voit assigner la mission de favoriser la mixité sociale. Développées à partir des années 1980, les politiques de mixité sociale ont pour but de « faire coexister différentes classes sociales au sein d’une même unité urbaine » (Bacqué, 2003, p. 297). Dans un premier temps, leur mise en œuvre en France s’est concentrée sur les quartiers d’habitat social, où les transformations du bâti visent à attirer ou à maintenir des populations aisées (Lelévrier, 2010). Puis, les modes d’action se sont diversifiés dans la perspective d’un rééquilibrage social à l’échelle des agglomérations (Launay, 2011), en imposant un quota minimal de logement social dans les communes urbaines de plus de 1 500 habitants, d’abord de 20 % en 2000, puis porté à 25 % en 2013 [6]. Dans le parc social, les politiques de mixité sociale sont mises en œuvre par deux moyens : une maîtrise des attributions dans le parc existant, une action en amont sur la production neuve en diversifiant les types de logement sociaux produits. Divers travaux ont souligné l’influence des élus locaux [7] dans la maîtrise des attributions de logements sociaux pour favoriser la mixité sociale, notamment en banlieue rouge (Bacqué et Fol, 1997 ; Masclet, 2005 ; Tissot, 2005). Cette promotion de la mixité sociale recouvre notamment la volonté de limiter la concentration de populations immigrées dans le logement social. D’autres recherches insistent plutôt sur la faible marge de manœuvre des bailleurs sociaux, qui doivent répondre prioritairement aux demandes de logement des populations défavorisées (Bonetti, 2008 ; Driant, 2009).

11 Afin de favoriser la mixité sociale, l’État a encouragé la diversification des catégories de logements sociaux, et en particulier la production de logements pls. Il existe actuellement trois types de conventionnement dans le parc social : le plai, le pls et le plus ou prêt locatif à usage social, financement le plus répandu et destiné aux ménages à revenus modestes et moyens (figure 1).

Figure 1 – Loyer maximum et plafonds de ressources selon les types de conventionnement au 1^er janvier 2016

Figure 1 – Loyer maximum et plafonds de ressources selon les types de conventionnement au 1^er janvier 2016

Pour les loyers pls, s’ajoutent en (a) d’autres communes non limitrophes, où l’on considère que le marché est tendu.

Figure 1 bis – Plafonds de ressources au 1^er janvier 2016

Figure 1 bis – Plafonds de ressources au 1^er janvier 2016

(a) Paris et communes limitrophes, (b) Reste de l’Île-de-France.

12 Les logements pls sont destinés aux ménages qui dépassent les plafonds d’accès au logement social, soit une « population située entre les septième et huitième déciles de la répartition des revenus, c’est-à-dire des ménages qui appartiennent aux couches supérieures de la classe moyenne, qui font rarement la démarche de demander un logement social, notamment parce que 68 % d’entre eux sont déjà propriétaires » (Driant, 2011, p. 189). Pour l’État, la production de logement pls est peu coûteuse par rapport aux autres catégories de logement social : ces logements bénéficient simplement d’un taux de tva réduit, et pas de subvention. Les politiques nationales du logement ont surtout favorisé « l’accroissement de la part des logements sociaux à loyers plus élevés » : la production de logement plus a augmenté de 77 % entre 2000 et 2010, tandis que celle des pls a été multipliée par dix (ibid.). En 2008, la France a d’ailleurs été condamnée par le Conseil de l’Europe pour « l’insuffisance de l’offre de logements sociaux accessibles aux populations modestes » [8]. À l’échelle locale, les communes doivent composer avec les injonctions de l’État, qui favorise la construction de logement social dans les communes déficitaires, c’est-à-dire en dessous du quota imposé par la loi. À l’inverse, dans les communes où le quota est dépassé, l’État cherche à encourager la mixité sociale et la production de logements pls (Le Hervet, 2013).

Un décalage entre la production de logement social et la demande en Île-de-France

13 Depuis 2009, la production de logement social en Île-de-France se situe autour de 30 000 logements sociaux par an [9], soit 28 % du total en France métropolitaine (ols, 2015). Cette production rassemble la construction neuve de logements sociaux (74 %), mais également les opérations d’acquisition(-amélioration) [10]. Bien qu’en progression depuis la fin des années 2000 (voir figure 2), la production de logement social ne permet de satisfaire qu’un sixième de la demande chaque année (Driant, 2009). Avec 25 % de la production de logement social entre 2005 et 2015, la ville de Paris figure en tête, devant la Seine-Saint-Denis (15 %) et l’Essonne (12 %).

14 L’augmentation de la production de logement social s’explique notamment par l’accroissement des logements pls, qui représentent 34 % des logements produits en Île-de-France depuis 2005. Les départements qui ont le plus contribué à la production de logements pls entre 2005 et 2015 sont Paris, les Hauts-de-Seine et la Seine-Saint-Denis (figure 3). C’est dans les Hauts-de-Seine que la part de logement pls dans la production de logement social est la plus élevée (45 %). Viennent ensuite la Seine-Saint-Denis (41 % de la production) et les Yvelines (39 %).

Figure 2 – Production de logement social en Île-de-France de 2005 à 2015

Figure 2 – Production de logement social en Île-de-France de 2005 à 2015

Figure 3 – Production de logement social par type de financement dans les départements franciliens (2005-2015)

Figure 3 – Production de logement social par type de financement dans les départements franciliens (2005-2015)

15 Quant à la production de logements plai en Île-de-France, elle a été très stable en nombre de logements entre 2007 et 2012 (autour de 5 000 logements par an), et connaît une nette augmentation depuis 2013 (de 7 500 à 8 000 logements par an). Les logements plai représentent ainsi une part croissante des logements sociaux produits. Par rapport aux pls, la part de logements plai dans l’ensemble de la production est plus homogène d’un département à l’autre. C’est à Paris et dans le Val-d’Oise qu’elle est le plus élevée, et plusieurs départements se situent ensuite autour de 25 % (notamment la Seine-Saint-Denis). Seuls les Hauts-de-Seine ont produit une proportion de logements plai inférieure à 20 %.

16 Dans tous les cas, il existe un net décalage entre la production de logement social et la demande de logement. En effet, en 2014, 75 % des demandeurs de logement social en Île-de-France avaient des revenus inférieurs aux plafonds de ressources plai, proportion assez homogène selon les départements franciliens. Ce sont des « ménages très modestes, occupant des emplois peu qualifiés, à temps partiel ou connaissant des périodes de chômage » (fors et iau-idf, 2015, p. 46). À l’inverse, seuls 7 % des demandeurs ont des revenus supérieurs aux plafonds plus et sont éligibles à des logements pls. Ces derniers sont un peu plus représentés à Paris (11 %) et dans les Hauts-de-Seine (10 %).

17 Les logements pls ont représenté une part significative de la production de logement social depuis 2005, alors que les demandeurs de logement social éligibles à ces logements sont peu nombreux. À l’inverse, la production de logements plai paraît insuffisante pour répondre aux besoins en logement des ménages modestes, qui représentent pourtant les trois quarts des demandeurs de logement social. Ce décalage entre production et demande de logement social est pointé par de nombreux observateurs, qui soulignent l’insuffisance de la production de logements sociaux accessibles aux ménages modestes, en particulier en Île-de-France (Fondation Abbé Pierre, 2016 ; Profession Banlieue, 2013).

18 Pourquoi existe-t-il un tel décalage ? En premier lieu, les injonctions et les subventions de l’État jouent un rôle dans la répartition des logements sociaux produits. La production de logements plai coûte plus cher à l’État que la production de logements plus ou pls : les plus sont subventionnés à hauteur de 2 % ou 2,5 % ; les plai à hauteur de 10 % et les pls ne sont pas subventionnés (Driant, 2011). Au nom d’un « rééquilibrage social », l’État cherche aussi à limiter la production de logements plai dans les communes populaires qui ont déjà un taux élevé de logement social. En outre, dans un contexte de hausse des coûts de production de logement social (cdc, 2014) et de baisse des ressources des collectivités locales (Le Gand, 2013), la production de logements pls et plus reste moins onéreuse que celle de plai. Enfin, ce décalage peut résulter de stratégies de peuplement des politiques locales de l’habitat. Si le quota de logement social imposé par la loi a été relativement bien accepté par les communes, certaines se montrent réticentes à produire du logement très social (Cordier, 2011 ; Desage, 2012). Les municipalités très aisées des Hauts-de-Seine gérées par la droite ont ainsi produit une part élevée de logements pls, ce qui leur a permis de s’approcher du quota. À Paris, la production de nombreux logements pls s’inscrit dans une stratégie de gentrification (Clerval et Fleury, 2009). La production de pls a aussi été marquée dans des espaces très populaires, comme en Seine-Saint-Denis (41 % de la production entre 2005 et 2015). Il nous semble alors intéressant d’analyser les stratégies politiques locales qui encadrent la production de logement social, et les objectifs de peuplement qui les sous-tendent.

Les transformations des politiques locales de l’habitat dans la banlieue rouge

20 À partir des années 1920, le Parti communiste conquiert de nombreuses municipalités industrielles et ouvrières de la banlieue parisienne. Il y développe un modèle de gestion locale innovant, reposant sur une politique de redistribution sociale en faveur de la classe ouvrière, et plus largement des classes populaires. Dans le champ de l’habitat, cela se traduit par une construction massive de logement social, surtout après la Seconde Guerre mondiale. Héritage de cette longue période de gestion communiste, les municipalités de la banlieue rouge se distinguent par des taux élevés de logement social (voir carte) et une surreprésentation des catégories de population ouvrières et populaires. Cette construction massive de logement social vise à loger la classe ouvrière, mais aussi à se constituer une base électorale populaire (Masclet, 2005).

Figure 4 – Taux de logement social en petite couronne et dans la banlieue rouge en 2010

Figure 4 – Taux de logement social en petite couronne et dans la banlieue rouge en 2010

21 À partir des années 1960, la banlieue rouge connaît de profondes transformations économiques et sociales. Le mouvement de désindustrialisation entraîne une diminution des emplois d’ouvriers et aboutit à l’éclatement de la classe ouvrière qui constituait le support de l’identité locale de la banlieue rouge. À ces mutations productives s’ajoutent un ensemble de transformations sociales : déclin du groupe ouvrier dans la population résidante, en partie compensé par la croissance des employés, accroissement de la population étrangère et d’origine immigrée. La banlieue rouge est particulièrement touchée par la paupérisation du peuplement dans le parc social et par la dévalorisation de l’image des grands ensembles. Cet ensemble de transformations entraîne un déclin du Parti communiste, qui a perdu une vingtaine de municipalités en petite couronne entre 1977 et 2014. Dans les municipalités où le Parti communiste s’est maintenu au pouvoir, les élus locaux tentent de s’adapter à ce contexte de recomposition en transformant les politiques locales de l’habitat.

22 Les années 1980 sont caractérisées par une « institutionnalisation de la mixité sociale » en banlieue rouge (Tissot, 2005). Dans un premier temps, les élus locaux cherchent à diversifier le peuplement dans le parc social : divers travaux ont souligné leur volonté de maîtriser les attributions de logements sociaux pour favoriser la mixité sociale (Bacqué et Fol, 1997 ; Masclet, 2005 ; Tissot, 2005). À la fin des années 1990, ils décident de développer la construction de logements privés, alors qu’ils y restaient opposés jusque-là. La modification de l’offre de logement repose aussi sur une diversification des catégories de logements sociaux produits et sur le développement de l’accession sociale à la propriété. Ces transformations des politiques locales visent à stabiliser des ménages en ascension sociale, et à attirer des classes moyennes afin de lutter contre la paupérisation. Toutefois, les objectifs de peuplement sont ambivalents : les politiques locales de l’habitat cherchent également à garantir l’accès au logement des classes populaires et des populations défavorisées. Les municipalités communistes continuent à produire de nombreux logements sociaux, et s’attachent à développer l’offre de logements très sociaux.

23 Les stratégies de production de logement social illustrent bien ces tensions des politiques locales de l’habitat. Nous nous appuyons ici sur une enquête de terrain réalisée à Saint-Denis et à Vitry-sur-Seine, deux villes dirigées par le Parti communiste depuis les années 1920. Menée entre 2009 et 2014, l’enquête visait à analyser les évolutions des politiques de l’habitat dans un contexte de transformations sociospatiales et de déstabilisation des municipalités communistes. Nous mobilisons des entretiens semi-directifs avec des acteurs locaux et un ensemble de documents locaux sur les politiques de l’habitat. Depuis les années 1990, Saint-Denis a été gérée par des communistes « refondateurs » qui prônaient une rénovation du Parti communiste et une adaptation des politiques locales aux transformations socio-économiques de la banlieue rouge. Ils ont décidé de développer des activités économiques tertiaires à la place des anciennes activités industrielles dès les années 1990, et par la suite la production de logements privés. Saint-Denis fait partie depuis 2000 de la communauté d’agglomération Plaine Commune, à laquelle la compétence habitat [11] a été transférée en 2004. À Vitry-sur-Seine, la transformation des politiques locales est plus tardive et intervient au début des années 2000, avec la définition d’une nouvelle stratégie de développement urbain. La ville fait partie d’une intercommunalité depuis 2013 (Seine-Amont) et exerce toujours la compétence habitat.

Une conception généraliste du parc social

24 À Saint-Denis comme à Vitry-sur-Seine, c’est une conception généraliste du parc social qui est mise en avant, sous-tendue par l’objectif de mixité sociale. Selon les programmes locaux de l’habitat (plh), le logement social est destiné à accueillir une « diversité de population » et ne doit pas être réservé aux « seules populations pauvres » [12]. Pour empêcher « l’éviction du logement social des familles qui ont des revenus moyens » et une « paupérisation du parc social » [13], les deux villes ont négocié des exonérations aux surloyers avec l’État, qui couvrent la majorité de leur territoire communal. L’objectif de mixité sociale dans le parc social repose principalement sur une production de logements sociaux aux conventionnements diversifiés (plai, pls, plus). Comme ailleurs, ces différents types de logements sont destinés à des catégories sociales diverses, allant des plus modestes aux classes moyennes.

25 Dans un contexte de crise du logement, la production de logement social est érigée en priorité des politiques locales de l’habitat, afin de répondre à l’ampleur de la demande (6 800 demandeurs de logement social à Saint-Denis, 5 000 à Vitry-sur-Seine) [14]. Les plh fixent des objectifs élevés de production de logement social, atteignant 40 % de la construction de logements, ce qui représente 1 800 logements sociaux à produire entre 2012 et 2017 à Vitry-sur-Seine, et un peu moins de 3 000 logements sociaux à Saint-Denis entre 2016 et 2021. À Vitry-sur-Seine, cette production vise à « maintenir la proportion de 40 % de logements sociaux ». À Saint-Denis, la production de logement va entraîner une baisse de la part de logement social, qui s’élève à 49,9 % en 2014 [15]. La programmation inscrite dans les plh répartit de la manière suivante la production de logement social : 35 % de logements plai à Saint-Denis et 25 % à Vitry-sur-Seine ; 15 % de logements pls à Saint-Denis et 10 % à Vitry-sur-Seine. L’essentiel de la programmation reste donc composé de logements plus. Par rapport à d’autres communes, les objectifs de production de logements plai sont particulièrement hauts, et ceux de pls plus bas (Cordier, 2011 ; Le Hervet, 2013). Mais on constate un écart entre ces objectifs et la production effective, très marqué à Saint-Denis. La proportion de logements pls y représente 22 % de la production pour la période 2010-2012, tandis que la proportion de plai n’a atteint que 15 % [16]. Les objectifs ont été réajustés dans le nouveau plh 2016-2021 qui prévoit 20 % de logements pls et 30 % de logements plai dans la production de logement social.

Des ambitions élevées de production de logements plai, à l’origine de tensions avec l’État

26 Tandis que différents travaux ont souligné la réticence des communes à produire du logement très social (Cordier, 2011 ; Desage, 2012), les municipalités communistes se distinguent par des ambitions élevées de production de logements plai, qui visent à loger les populations modestes présentes sur leur territoire. À Vitry-sur-Seine, 52 % des demandeurs de logement social ont des ressources inférieures aux plafonds plai ; à Plaine Commune ce taux s’élève à 70 % [17].

27 À Vitry-sur-Seine, les élus dénoncent la position paradoxale de l’État qui a validé le plh de la ville, mais qui refuse pourtant de financer plus de 10 % de logements plai dans les communes du Val-de-Marne qui dépassent le quota de logement social imposé par la loi. L’élu à l’urbanisme s’indigne du décalage entre les besoins de la population et les objectifs défendus par l’État : « Nous nous battons pour que la réponse en logement social corresponde aux besoins tels qu’ils existent et non pas tels qu’on se les raconte dans les ministères pour être très clair. » Ces tensions entre l’État et la municipalité se traduisent par des difficultés à monter les opérations de production de logement social prévues. Les objectifs initiaux de plai ne seront donc pas atteints.

28 À Saint-Denis également, la collectivité se heurte aux injonctions divergentes de l’État qui souhaite limiter la production de logement très social, au nom d’un « rééquilibrage » du peuplement dans cette commune perçue comme trop populaire. Les élus locaux revendiquent la création d’un logement « encore plus social que le plai » [18] afin de loger les ménages les plus modestes pour lesquels les loyers plai restent trop élevés. Plaine Commune a mis en place un fonds destiné à financer du plai à des loyers de 4 €/m², soit pratiquement 2 € de moins que les plafonds plai en vigueur. Il ne s’agit pour l’instant que d’expérimentations, la collectivité n’ayant pas les moyens pour financer ce type de logements en nombre. Les élus locaux sollicitent un investissement massif de l’État, dont ils dénoncent l’action « homéopathique » qui ne permet pas de résoudre la crise du logement en Île-de-France.

Une production importante de logements pls, malgré une demande très faible

29 À l’inverse des ménages modestes, les demandeurs de logement social éligibles aux plafonds pls sont très peu nombreux : ils ne représentent que 2 % des demandeurs à Vitry-sur-Seine et 4 % à Plaine Commune. Pourtant, la production de logements pls atteint 28 % de la production de logement social entre 2000 et 2009 à Saint-Denis et 17 % à Vitry-sur-Seine entre 2004 et 2011. En la matière, les municipalités communistes ont une vision plus proche de celle de l’État, puisqu’elles s’appuient sur les logements pls pour diversifier leur population. Cette offre de logement vise à attirer des classes moyennes, en particulier des salariés qui travaillent dans ces villes et qui occupent des fonctions de cadre. À Saint-Denis, la croissance des activités économiques du secteur tertiaire depuis les années 1990 s’est traduite par une progression des emplois de cadres, mais qui ne résident pas en majorité dans la ville. La demande de ces salariés locaux est méconnue, et il n’est pas certain qu’ils souhaitent accéder à un logement social, ni s’installer dans ces communes.

30 De façon plus générale, les acteurs locaux soulignent leurs difficultés à « trouver ou attirer une clientèle » pour les logements pls. À la différence de Paris, les écarts entre les plafonds de loyers pls et les loyers du secteur libre sont assez réduits à Saint-Denis et Vitry [19], ce qui rend ces logements peu attractifs pour les ménages potentiellement éligibles. Consciente de la faiblesse de la demande locale, la municipalité de Vitry souhaiterait à présent limiter la part de logements pls à 10 % de la production de logement social. Mais elle se heurte là encore aux objectifs divergents de l’État, qui souhaite diversifier le parc de logement social vitriot et son peuplement, en développant davantage les logements pls. À Saint-Denis, les objectifs de production de logements pls restent en revanche élevés.

Un décalage entre la demande de logement social et l’offre produite

31 Dans les deux terrains, il existe donc un décalage important entre les logements sociaux produits et les caractéristiques des demandeurs de logement social. Alors que les demandeurs éligibles aux logements pls sont très peu nombreux, ces logements représentent une part significative de la production de logement social, surtout à Saint-Denis. De l’autre côté la production de logements plai est faible par rapport à la proportion de demandeurs éligibles. La figure 5 donne la mesure de ce décalage : à Plaine Commune, on projette de produire deux fois plus de logements pls qu’il n’y a de demandeurs. Ce décalage se trouve encore accentué si l’on tient compte de la difficulté à réaliser les objectifs de production fixés, le niveau de plai souhaité n’étant pas atteint tandis que la production de pls dépasse les objectifs. Cet écart aux objectifs s’explique notamment par la divergence entre les injonctions de l’État et les politiques locales.

Figure 5 – Comparaison entre le niveau de ressources des demandeurs de logement social et les objectifs de production à Vitry-sur-Seine et Plaine Commune

Figure 5 – Comparaison entre le niveau de ressources des demandeurs de logement social et les objectifs de production à Vitry-sur-Seine et Plaine Commune

32 Ainsi, la production de logement social pour les ménages modestes en dessous des plafonds plai est insuffisante. Par ailleurs, les demandeurs éligibles aux plafonds pls étant peu nombreux dans les communes étudiées, les acteurs locaux peinent à trouver des ménages aux ressources adaptées à qui attribuer ces logements. Par conséquent, ces logements sont attribués à des ménages qui ont un reste à vivre faible une fois leur loyer acquitté, et qui rencontrent parfois des difficultés à payer leur loyer. La difficulté à trouver des locataires pour les logements pls a été pointée dans d’autres contextes en Île-de-France. Les programmes pls « s’accompagnent de difficultés d’attribution, de vacance prolongée ou de rotation élevée » (Joinet, 2013, p. 109). Dans la région, 78 % des ménages logés en pls se situeraient sous les plafonds plus, voire plai (ibid.). La plupart des ménages qui y sont logés ont des taux d’effort [20] élevés, et on observe même une tendance au surpeuplement dans ces logements (ols, 2013).