Augmentation des loyers et des expulsions au sein de la Ville sociale

13 À Berlin, la distribution spatiale des zones relevant du programme Ville sociale est majoritairement concentrée sur trois quartiers : Neukölln, Kreuzberg et Wedding (vingt-trois zones sur un total de trente-quatre). Même si un certain nombre de ménages pauvres ont déménagé dans la périphérie de Berlin, dix ans après le démarrage du programme Ville sociale, ces quartiers ont toujours le taux le plus élevé de ménages dont les revenus dépendent des aides publiques (SenStadtUm, 2011). Le revenu moyen par habitant y est beaucoup plus faible et le taux de chômage reste beaucoup plus élevé que dans le reste de la ville (Mikrozensus 2011, 2012).

14 À Berlin, depuis 2006, les loyers ont augmenté sur presque tous les segments du marché du logement. Ces augmentations ont été particulièrement fortes dans les quartiers qui jusque-là avaient des loyers faibles, comme Kreuzberg ou le nord de Neukölln (ibb, 2011, p. 73). Face à une demande croissante, l’écart s’est creusé entre les loyers bon marché existants et les attentes de profit des propriétaires d’immeubles. Pour les ménages ne disposant que de faibles ressources et faisant déjà face à un loyer élevé, la perspective de nouvelles augmentations de loyer est une menace sérieuse et une incitation à déménager. Dans les deux quartiers de Kreuzberg et de Neukölln, on a vu depuis deux ou trois ans plus de vingt initiatives de quartier, ou de locataires, qui résistent à l’expulsion hors de leur quartier [3]. Les mots d’ordre de ces initiatives sont divers : les mobilisations portent sur les conflits à l’occasion de plans de modernisation par des propriétaires, de la transformation de logements loués en appartements à vendre ou de la transformation de résidences secondaires en résidences principales (pour des données détaillées : Dossier, 2011). Il s’agit aussi de conflits portant sur la politique du logement à la suite de la privatisation progressive du logement social, ou sur des pratiques administratives lors du changement de propriétaire dans le logement social (Mietenstopp, 2011). Ces mouvements s’occupent aussi bien de conflits concrets avec les propriétaires et les gestionnaires des logements, que de questions globales concernant l’orientation de la politique du logement.

15 Dans les quartiers où la tendance à l’augmentation des loyers est forte, les activités de management de quartier ne peuvent ni soutenir les nouvelles initiatives, ni renforcer une politique de logement alternative. Parmi les raisons d’une relation difficile entre les mouvements sociaux et le programme Ville sociale, on peut citer le manque de ressources, les logiques propres à chaque institution et les fondements théoriques du programme orienté vers la « valorisation du quartier ».

16 Manque de ressources : à la différence des programmes antérieurs qui accordaient un certain nombre de protections aux habitants lors de la réhabilitation des logements, le management de quartier ne dispose ni de possibilités légales, ni de moyens financiers pour donner des garanties aux locataires (Bernt, 2014, p. 59). Parmi les trente-quatre bureaux de management de quartier berlinois, trois seulement offrent une telle assistance. Le management de quartier ne contribue pas à renforcer la position des locataires.

17 Logique propre des institutions : la charte du management de quartier et les limitations spatiales restreignent la pratique du management de quartier à des mesures symboliques d’activation et de communication (SenStadt, 2005). Ces dispositions ne donnent aucune possibilité d’influencer la politique du logement. Dans la constellation des acteurs, la position du management de quartier est celle d’un contractant des programmes politiques du Land (État) de Berlin, ce qui interdit à ces organes de développer une attitude à la fois confiante, critique et exigeante avec le gouvernement de Berlin (Güntner, 2007, p. 195).

18 L’orientation vers la valorisation : même si les programmes et les mouvements sociaux partagent une même analyse des problèmes, ils diffèrent sur les buts à atteindre. Le code de l’urbanisme définit les buts du programme Ville sociale :

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« Les mesures urbanistiques du programme Ville sociale visent la stabilisation et la valorisation de quartiers socialement défavorisés, ou d’autres quartiers ayant des besoins particuliers en matière de développement. Les problèmes sociaux existent surtout dans les cas où une région subit des désavantages considérables à cause de la composition et de la situation économique des habitants qui y vivent et y travaillent. » (Loi fédérale BauGB, article 171(e), § 2)

20 Dans la pratique, ces objectifs se traduisent souvent dans le développement d’instruments de contrôle à caractère participatif et de mesures de soutien à la valorisation des quartiers. Par exemple, dans le quartier de Neukölln, on a mis environ quatre-vingts locaux commerciaux vides à la disposition d’artistes et de créatifs pour une utilisation culturelle qui devait améliorer les relations dans le voisinage immédiat et transformer l’image du « quartier à problèmes », qui deviendrait « quartier à la mode ». Évidemment, ce projet n’avait pas pour but la mise en valeur du quartier au profit du marché immobilier, par une augmentation des loyers et une éviction des habitants pauvres ; mais c’est exactement ce qui s’est produit, selon les initiatives du quartier. Le Brunnenviertel, dans l’arrondissement de Wedding, est un cas différent : le management de quartier a voulu « un raccrochement au quartier (très gentrifié et attractif) de Prenzlauer Berg » (list, 2010, p. 24) ; c’est explicitement une stratégie de valorisation.

21 On voit ainsi émerger une contradiction entre les interventions centrées sur le voisinage et subissant des restrictions venant des ressources, des institutions et de la conception même de l’action publique et, d’autre part, les exigences fondamentales des mouvements de protestation qui cherchent à la fois à trouver des solutions concrètes dans des cas particuliers, tout en thématisant les raisons structurelles de la nouvelle question du logement. Beaucoup d’entre eux s’inspirent, dans leurs mobilisations, des mouvements internationaux qui revendiquent un « droit à la ville ». Cette perspective offre une orientation stratégique vers une société alternative plus juste, et qui peut servir de fondement à un ensemble de réformes et à une organisation non-hiérarchique et horizontale (Holm, 2011).

22 Les textes théoriques d’Henri Lefebvre (1968), David Harvey (2012) et Christian Schmid (2011) appellent de leurs vœux la réalisation de pratiques d’appropriation orientées vers la valeur d’usage des biens immobiliers, ceci aux dépens de stratégies de marchandisation orientées vers la valeur d’échange. Quand il s’agit de l’offre de logements, les contradictions entre la valeur d’usage et la valeur d’échange éclatent d’une façon particulièrement nette, car les souhaits des habitants d’avoir accès à des logements qu’ils peuvent s’approprier s’opposent directement aux intérêts des propriétaires en matière de mise en valeur de leurs immeubles et de leurs terrains. Pour les mouvements de protestation, le concept de droit à la ville est très attractif, parce qu’il leur accorde un rôle actif et qu’il place au centre de l’analyse les raisons structurelles des inégalités de l’accès aux logements (Holm, 2011).

23 Dans le discours des experts, ces approches et ces revendications sont souvent qualifiées de « radicales », ou de rêveries fantaisistes. Pourtant, d’autres pays ont fait l’expérience d’une politique urbaine qui donne la priorité aux fonctions sociales de l’urbanité et non aux intérêts économiques. Cette orientation est même parfois institutionnalisée. Au Brésil par exemple, un « triangle » ‒ qui inclut une nouvelle constitution, des statuts urbains et des plans directeurs pour les quartiers ‒ a créé les conditions permettant de soumettre la propriété privée à des utilisations définies politiquement (Fernandes, 2007). Les municipalités désignent des Zonas Especiais de Interesse Social (zeis) – des zones d’intérêt social particulier – dans lesquelles on peut fixer légalement des buts sociaux en matière d’accès aux logements, qui peuvent être imposés par des moyens de coercition allant jusqu’à l’expropriation (Mengay et Pricelius, 2011, p. 251). Cette pratique progressiste de quelques municipalités brésiliennes ne vient pas de l’appareil administratif, mais d’un mouvement social qui s’est développé sur plusieurs années au nom de la fonction sociale de la ville, tout en lançant des campagnes de protestations classiques : de grands mouvements d’occupation et l’organisation de « quartiers militants » (Zibechi, 2012). Pour caractériser ces nouvelles normes de consommation collective imposées par la protestation et les pratiques quotidiennes alternatives, l’anthropologue James Holston (2007) parle de « citoyenneté insurgée ». La réforme de la politique urbaine et l’encadrement des logiques de marché pour permettre le développement des équipements sociaux ne sont pas venus d’une majorité gouvernementale progressiste, mais de l’intégration des revendications et des mouvements sociaux dans le processus politique de décision. L’exemple brésilien montre que les politiques urbaines peuvent aller au-delà de la médiation et du traitement cosmétique des inégalités sociales ; les questions de propriété, de finalités sociales et de redistribution peuvent être inscrites dans la politique urbaine du xxi^e siècle, comme précédemment dans l’histoire.

24 À la différence des programmes de cohésion qui, dans la plupart des villes européennes, sont centrés sur le voisinage, des exemples d’Amérique latine montrent que l’action conjuguée de programmes urbains et de mouvements sociaux peut produire des changements fondamentaux dans les conditions urbaines. Un simple transfert de ces modèles semble impraticable dans le contexte européen, mais ils ouvrent de nouvelles perspectives pour surmonter les divisions sociales : la prise en compte de critères redistributifs, un renforcement politique (empowerment) des marginalisés par la politique urbaine et une nouvelle culture de la participation (Bernt et Holm, 2007).

Les immigrés dans la ville : des « groupes à problèmes » ou des acteurs à part entière ?

25 Dans le débat sur la fragmentation des villes, les processus d’immigration jouent un rôle important. « Dans les sociétés modernes de l’Ouest, [l’immigration est] principalement dirigée vers les grandes villes » (Häußermann et Siebel, 2004, p. 174) et elle représente un élément constitutif du développement des villes. Pourtant, à la fin du xx^e siècle « la relation entre les immigrants et la ville […] semble être entrée dans une crise profonde », parce que le déclin de la capacité d’intégration de la ville européenne frappe particulièrement ceux qui sont issus de l’immigration (Häussermann et Oswald, 1997, p. 9). Il en résulte une aggravation des inégalités sociales et socio-spatiales, ainsi qu’un accroissement de la discrimination et du racisme vis-à-vis des immigrés.

26 Il est normal que le programme Ville sociale se focalise sur les immigrés qui vivent dans les quartiers défavorisés. Ceci se reflète dans la mission et dans le travail du management de quartier. Au bout de la chaîne discursive et institutionnelle, on trouve un grand nombre de projets de quartier : de la fête de rue interculturelle, jusqu’au soutien scolaire et à la création de jardins partagés, en passant par le cours de couture. Les « mères de quartier » sont un projet bien connu et réussi : des femmes issues de l’immigration offrent une aide aux familles sur les sujets touchant à l’école, l’alimentation, le développement des enfants ou l’éducation à la non-violence [4].

27 Le management de quartier coopère peu avec les initiatives politiques qui s’occupent explicitement du racisme, des droits civiques, de l’aide aux réfugiés, etc. Ce n’est pas la priorité du management de quartier. Pourtant, dans le champ des politiques d’immigration, il existe de nombreux groupes et initiatives avec une base locale solide. Ces derniers ont développé une expertise reconnue et ils visent à renforcer l’organisation de la représentation autonome des immigrés : conseils locaux de réfugiés, associations d’immigrés, associations de soutien, centres de soins pour ceux qui n’ont pas de sécurité sociale, groupes antifascistes et antiracistes (certains coopérant depuis longtemps avec les communautés immigrées), enfin des groupements syndicaux d’aide aux travailleurs clandestins (pour Berlin et le Brandenburg, le syndicat des services, Ver.di, héberge un tel groupe). La plupart de ces groupes restent à distance du management de quartier et certains le critiquent sévèrement : le groupe Task Force Okerstraße lui a par exemple reproché en 2009 de soutenir activement le contrôle et les expulsions des Roms dans le quartier de Neukölln.

28 Dans les quartiers, on observe au mieux une coexistence conviviale avec les immigrés, mais le plus souvent des relations tendues qui s’expliquent par les buts du programme Ville sociale. L’accent mis sur la situation des immigrés ne tient pas compte de leur situation spécifique dans les villes allemandes, situation marquée par l’exclusion et la discrimination. Les statistiques montrent que ce groupe subit des conditions défavorables sur le marché du travail et du logement, ainsi que dans les écoles (Destatis-wzb, 2011, p. 188). Le programme Ville sociale identifie la concentration d’immigrés dans certaines parties de l’espace urbain comme un facteur défavorisant pour tous les habitants d’un quartier. La ségrégation sociale est explicitement une ségrégation selon les catégories « immigrés » et « indigènes » ; elle est interprétée comme le facteur essentiel de la prétendue spirale du déclin dans certains quartiers. La première évaluation intermédiaire du programme Ville sociale par l’Institut d’urbanistique (Deutsches Institut für Urbanistik – difu) conclut :

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« Vu l’existence d’alternatives sur le marché du logement dont la situation paraît se détendre dans beaucoup de villes et vu que les logements sociaux restants sont peu attractifs, les habitantes et les habitants qui disposent de revenus relativement élevés quittent les quartiers défavorisés – et ceci vaut pour les différents groupes. Ensuite, ce sont surtout les ménages issus de l’immigration qui emménagent dans les logements libres – particulièrement dans les anciens Länder (l’ex-Allemagne de l’Ouest) – ainsi que des ménages allemands aux faibles revenus. En raison de l’accroissement de la ségrégation sociale et de la concentration de ménages défavorisés qui s’ensuit, on observe dans la plupart de ces quartiers que le potentiel de conflits augmente et s’aggrave. » (difu, 2002, p. 15-16, c’est nous qui soulignons)

30 Ce diagnostic, et ses fondements théoriques, ainsi que les stratégies politiques qui en découlent, ont été discutés en détail et de façon critique (Lanz, 2007, p. 86-96, p. 163-177). Mais le point de vue du difu montre surtout que le programme Ville sociale offre peu de points d’ancrage pour les groupes et les initiatives qui abordent les thèmes de la migration et de l’intégration dans une perspective de mouvement social et de droits civiques. Car les immigrés ne sont pas vus comme des acteurs à part entière dans la politique urbaine, mais comme des « groupes à problèmes » (également, les ménages allemands pauvres). Cette perspective est présente dans la discussion sur la fragmentation des villes. Ici, les processus d’immigration sont traités du point de vue de la ségrégation ethnique, de l’apparition d’une économie immigrée (ethnic business) et des discriminations dans les champs du logement, du travail et de l’éducation. Par contre on accorde peu d’attention aux luttes et aux initiatives urbaines dans la politique de l’immigration, comme on néglige le rôle des mouvements sociaux et leur importance dans la politique urbaine.

31 Ce préjugé analytique et politique saute aux yeux lorsqu’on sort du contexte allemand. Par contraste, Los Angeles est une ville beaucoup plus fragmentée et polarisée que Berlin ; elle est souvent vue comme une « dystopie urbaine », un exemple négatif pertinent de privatisation des espaces publics, de contrôle et de surveillance, et de discrimination des minorités et des immigrés. C’est pourquoi il s’est développé à Los Angeles un discours qui s’oriente explicitement vers les mouvements sociaux et s’efforce d’explorer les relations multiples entre les groupes de base (grassroots) et une politique urbaine progressiste (Davis, 2002, p. 205) [5].

32 Le livre de Robert Gottlieb et al. The Next Los Angeles : The Struggle for a Livable City (2005) en est un bon exemple. Les auteurs racontent l’histoire de la ville explicitement du point de vue de la base (bottom-up). Ils retracent les mouvements sociaux qui ont marqué la ville du xx^e siècle : les mobilisations syndicales pour un salaire minimum local, les mouvements des Afro-Américains, des Latinos et autres minorités pour les droits civiques, ainsi que les campagnes locales pour un logement abordable (affordable), pour une amélioration des transports publics et pour des normes environnementales plus strictes. Ensuite, les auteurs examinent comment les revendications pour une ville viable (livable city) ont été reprises, donc comment les mouvements sociaux urbains ont fait remonter leurs demandes dans la sphère de la politique urbaine formelle. Les luttes et les revendications des migrants et des minorités ethniques jouent un rôle central dans ce contexte, particulièrement dans les procédés semi-institutionnalisés de communication, de coordination et d’échanges de ressources entre des initiatives urbaines hétérogènes (Nicholls, 2003 ; Lebuhn, 2008).

33 La perspective de The Next Los Angeles (et des travaux similaires) se distingue des autres approches car les minorités et les migrants ne sont pas envisagés comme des groupes à problèmes, mais comme des acteurs importants de la politique urbaine. On reconnaît par exemple la discrimination massive des Latinos sur les marchés du travail et du logement comme le problème de politique urbaine primordial ; celui-ci est analysé comme objet de conflits politiques et de processus de négociation dans lesquels les acteurs concernés jouent un rôle central. Si on affûte le regard sociologique en repartant de ces expériences, les processus d’organisation autonome et les mouvements venant de la base et concernant la politique d’immigration se retrouvent au centre de l’analyse. La prise en compte de ces éléments constitue un préalable à la conception de programmes de politique urbaine dans lesquels le pouvoir (agency) des immigrés est pris au sérieux (comme celui de tous les habitants de la ville), au lieu de les considérer comme le problème à résoudre, ou comme un groupe particulier qu’il faut intégrer.