La question de la capitale en Allemagne

3Si l’unification tardive de l’Allemagne forme système sur le temps long avec le polycentrisme allemand, la question de la capitale est indissociable de la construction de l’État-nation. La géohistoire du territoire allemand jusqu’à l’unification de 1871 se caractérise par une grande volatilité des frontières tout comme par la faiblesse du pouvoir central par rapport au pouvoir local. À l’époque médiévale, les dynasties se succèdent sans véritable pérennité du pouvoir autour d’un même centre. Les traités de Westphalie de 1648 inaugurent une nouvelle période, où deux puissances rivales vont émerger de la disparition progressive du Saint-Empire : l’Autriche au sud et la Prusse au nord. Pour la première fois, chacun de ces ensembles va véritablement s’incarner dans des villes, Vienne et Berlin, aménagées pour accueillir durablement une Cour, et destinées à représenter l’État. Lorsque la Prusse devient suffisamment puissante pour intégrer les autres régions allemandes tout en excluant l’Autriche de son projet territorial, Berlin s’impose comme la capitale de l’Allemagne unifiée. Elle connaît une croissance digne d’une ville américaine – elle multiplie sa population par dix entre 1850 et 1940 – grâce à la présence du pouvoir et plus encore à la deuxième révolution industrielle.

4La partition de l’Allemagne imposée par les alliés après la Seconde Guerre mondiale et pérennisée par la guerre froide va introduire une nouvelle donne. Berlin se trouve occupée par les quatre puissances. Son statut de capitale de la République démocratique allemande (Rda) ne pose pas question car la ville (du moins la partie orientale) domine complètement le réseau urbain. En revanche, la fragilité de la situation géopolitique de Berlin-Ouest et son isolement territorial du reste de la République fédérale lui interdit d’en accueillir les institutions. Plusieurs villes posent leur candidature pour devenir capitale provisoire. Bonn l’emporte finalement à une courte majorité face à Francfort avec l’appui du chancelier Konrad Adenauer et des occupants britanniques.

5Le caractère provisoire de Bonn est alors évident pour tous et Berlin est présentée comme la future capitale de l’Allemagne dès la première législature, le 30 septembre 1949. Cette décision est réitérée par le Parlement à plusieurs reprises jusqu’en 1962, puis en 1979. Dans le même temps, à mesure que la perspective d’une réunification rapide s’éloigne, Bonn est de plus en plus assumée comme capitale de plein droit de l’Allemagne fédérale. Ce rôle est notamment affirmé après l’arrivée au pouvoir de Willy Brandt en 1969 qui consolide les aménagements des bâtiments à usage politique dans la petite capitale.
L’événement géographique majeur que constitue la chute du Mur le 9 novembre 1989 a lieu, au sens fort, à Berlin. Les conséquences géographiques de cet événement ne tardent pas à se manifester. L’article 2 du traité d’unification du 31 août 1990 fixe le siège de la capitale à Berlin. Cependant, l’introduction d’une distinction entre la localisation de la capitale et la localisation du siège du Parlement et du gouvernement, entre la capitale symbolique et les fonctions de capitale, nécessite la tenue d’un nouveau débat, celui du 20 juin 1991. Nous avons donc affaire non pas à un événement territorial isolé, mais à une série d’événements qui se conjuguent.

Déroulement du vote

6Le débat politique sur la question de la capitale, s’il a été largement relayé dans la presse et dans l’opinion, ne s’est pas appuyé sur une littérature étendue, ni, ce qui est plus étonnant, sur des rapports prospectifs édités par des organismes publics d’aménagement du territoire comme le BBR [2]. Quelques estimations financières partielles et souvent contradictoires avaient cependant été commandées auprès de cabinets d’audit privés mais pour l’essentiel, la décision a été prise sans références scientifiques ou techniques approfondies.

7Le 20 juin 1991, les débats ont lieu tout au long de la journée. Plus de cent députés s’expriment. Faute de temps, un peu moins de cent autres déposent des textes à la présidence, qui seront ajoutés au compte-rendu des débats. Cinq motions sont proposées, quatre soumises au vote. La première propose une séparation des pouvoirs entre le Parlement à Berlin et le gouvernement à Bonn, chose irréalisable dans la pratique quotidienne d’une démocratie parlementaire. La deuxième stipule au contraire que, quelle que soit la ville, Parlement et gouvernement ne peuvent être séparés. Là, le texte énonce un principe général sans trancher en faveur de l’une ou l’autre ville. Les deux motions sont rejetées. Il est intéressant de noter que l’on a tout d’abord soumis à l’approbation ou au rejet des textes établissant une définition de ce que doit être une capitale plutôt que désignant une ville en particulier. Ce choix intervient dans le vote entre les deux motions suivantes. Il s’agit dans les deux cas de compromis afin qu’à l’issue du vote, d’une part, Berlin soit bien reconnue comme capitale de l’Allemagne, et d’autre part, que Bonn ne puisse devenir une ville sans ressources. La motion en faveur d’un déménagement du gouvernement et du Bundestag à Berlin l’emporte par 338 voix soit 51,4 % de l’assemblée contre 320 voix pour la motion pro-Bonn. Cette issue est inattendue. Pour preuve, la veille, le quotidien français Le Monde titrait : « Les partisans de Bonn semblent assurés d’une courte majorité au Bundestag ».

8La première chose qui frappe, dans l’analyse de ce scrutin, c’est la difficulté à retrouver les clivages habituels en politique. L’ampleur et la complexité des enjeux qui s’imbriquent dans ce débat parlementaire hors normes, doublé d’un débat médiatique national et international, expliquent que les clivages passent à l’intérieur même des partis. Il est donc décidé qu’un maximum de parlementaires pourra s’exprimer mais seulement à titre personnel. Comme le dit le ministre-président de Rhénanie du Nord- Westphalie Johannes Rau : « On s’assoit là et on hoche à peine la tête pour des orateurs que l’on a honorés depuis des années et avec lesquels on est lié d’amitié. Et puis on applaudit fort des gens, pour lesquels on n’aurait auparavant même pas bougé le petit doigt ». Ainsi, si l’on observe la dispersion des voix, dans chacun des deux principaux partis, celui des chrétiens-démocrates (Cdu-Csu) et des sociaux-démocrates (Spd), une courte majorité d’élus s’est prononcée en faveur de Bonn. Ce sont en fait les petits partis qui ont fait pencher la balance en votant massivement pour Berlin comme les libéraux (Fdp), les Verts et surtout le parti néo-communiste (Pds-Linke Liste) chez lesquels tous les députés sauf un ont voté pour Berlin.
Grâce au compte-rendu des débats ainsi qu’au site Internet du Bundestag qui donne accès à des notices biographiques des parlementaires, il est possible de tracer une sorte de portrait-robot du partisan de Bonn ou de Berlin grâce à un certain nombre de caractères personnels et politiques des députés. Par exemple, le mode de scrutin a une incidence sur la décision de l’élu. En Allemagne, la moitié des députés sont élus sur circonscription électorale et l’autre moitié à la proportionnelle sur des listes établies à l’échelle du Land. On constate que les députés élus à scrutin majoritaire sur la base de circonscriptions ont voté à plus de 52 % pour Bonn contre 45 % chez les autres députés. La différence s’explique sans doute par la proximité de ces élus avec leurs administrés, souvent plus favorables à Bonn.

Tabl. 1

Les cinq motions proposées au vote du Bundestag pour résoudre la question de la capitale (d’après Deutscher Bundestag, 1991a)

12/816 • Le siège du gouvernement est à Bonn. • Le siège du Parlement est Berlin. • La localisation des autres institutions fédérales doit faire l’objet d’une commission ultérieure. 12/817 • « Le siège du Bundestag et du gouvernement ne doivent pas être spatialement séparés l’un de l’autre ». • Aucun nom de ville n’est mentionné. 12/818 • Déménagement immédiat des institutions à Berlin. 12/814 (motion pro-Bonn) • Le président fédéral et le Bundesrat siègent à Berlin. • Le gouvernement et le Parlement siègent à Bonn. 12/815 (motion pro-Berlin) • Le président fédéral, le gouvernement et le Parlement siègent à Berlin. • Établissement d’une division juste du travail entre les deux villes et recommandation au Bundesrat de rester à Bonn.

Les cinq motions proposées au vote du Bundestag pour résoudre la question de la capitale (d’après Deutscher Bundestag, 1991a)

9Des caractères comme le genre ou l’année de naissance des députés ne sont pas discriminants. En moyenne, les députés de Bonn n’ont que huit mois de plus que les députés pro-Berlin. En revanche, l’appartenance religieuse semble être une ligne de partage plus nette entre les deux camps, même si celle-ci n’a été reconstituée que pour les 313 députés qui ont déclaré leur confession sur leur notice biographique : 70,8 % des députés catholiques ont voté pour Bonn et 62,3 % des protestants ont voté pour Berlin. Une étude (Ménudier, 1991) citée à l’époque comprend une liste plus complète de députés. Elle constate également cet écart entre catholiques et protestants : 67 % des premiers votent pour Bonn et 64 % des seconds pour Berlin. Cette donnée est particulièrement frappante pour des régions comme la Saxe, proche de Berlin et anciennement en République démocratique allemande (Rda) mais catholique et qui vote pour Berlin modérément, surtout pour les élus sur circonscription.

Fig. 1

Vote par Land de l’ensemble des élus sur circoncription (1^er vote) et des élus sur liste régionale (2^e vote) sur le siège de la capitale fédérale

Vote par Land de l’ensemble des élus sur circoncription (1^er vote) et des élus sur liste régionale (2^e vote) sur le siège de la capitale fédérale

10Quelle place prennent les éléments spatiaux dans ce vote ? Voit-on émerger une géographie du vote Berlin-Bonn ? La carte des votes, établie à l’échelle des Länder pour pouvoir tenir compte des élus sur circonscription et sur liste régionale, permet de balayer l’hypothèse d’un strict partage des voix entre l’ex-RDA et le reste de l’Allemagne. Bien sûr, l’argument de l’appartenance Est-Ouest joue. Le rapport de force démographique aurait de toute façon été favorable à Bonn. Bonn ne recueille « que » 55 % des voix en ex-République fédérale allemande (Rfa) et Berlin « que » 76 % en ex-Rda (Berlin non compris).

11La carte montre plus une opposition Nord-Sud qu’une opposition Est-Ouest. Les régions très engagées en faveur de Bonn sont les deux concernées sur leur sol par le déplacement éventuel de la capitale. Des mesures plus précises des circonscriptions en fonction de leur distance relative à Bonn et à Berlin montrent que des effets de voisinage jouent pleinement. Cela s’observe sans pour autant que la frontière Est-Ouest constitue une franche discontinuité. Pour la motion pro-Berlin, le vote massif s’observe au contraire non seulement à Berlin et dans le Brandebourg mais s’étend au tiers nord du pays, incluant le Schleswig-Holstein, Hambourg et la Basse-Saxe pourtant anciens Länder. À l’inverse, le nouveau Land de Saxe n’offre pas l’image d’un vote massif pour Berlin car, cela est relayé dans les discours, la perspective d’un transfert des institutions à Berlin n’est pas vue dans cette région comme synonyme de progrès économique.

Quelle capitale pour quelle histoire allemande ?

14La débat sur la capitale (Hauptstadtdebatte) porte sur la réinterprétation du passé. Incarnation urbaine de l’histoire nationale, la capitale est située à la fois dans l’espace et dans le temps. Alors que les deux États allemands promouvaient chacun leur histoire,– la Rda revendiquait l’héritage révolutionnaire et antifasciste international, tandis que la Rfa assumait l’héritage ambivalent de l’Empire tout en se situant dans la continuité de la démocratie libérale occidentale (Reichel, 1998) –, le nouvel État allemand doit se redéfinir une histoire et une identité. Cette redéfinition passe par des lieux de mémoire (François, Schulze, 2001 et 2007), d’autant que la nouvelle capitale à choisir est aussi une ancienne capitale.

15La question se présente sous une apparence technique : à quel texte se référer pour assurer la crédibilité du choix allemand ? Aux décisions réitérées annonçant le retour de la capitale à Berlin ou au traité d’unification, disjoignant le statut honorifique de capitale du siège des fonctions directionnelles politico-administratives ? Derrière la polémique se manifeste la concurrence entre deux légitimités juridico-historiques. Le débat se révèle traversé par la tension entre champ d’expérience et horizon d’attente : l’héritage de la capitale est considéré comme un gage – ou un danger – pour le projet territorial à promouvoir. Les débats portent assez largement sur la valeur et la signification respectives de ces deux capitales historiques potentielles, « les deux villes signifiantes de l’histoire allemande », selon le député Cdu Paul Laufs.

16Bonn, « la métaphore de la deuxième République allemande », constitue une référence évidente à l’histoire de la Rfa, présentée sous un jour très positif comme symbole de liberté et de réussite (notamment économique) nationale et internationale. Le débat est ainsi ponctué de remerciements envers le rôle historique de Bonn. À l’inverse, Berlin, « lieu de mémoire central » de l’Allemagne réunifiée, se révèle un « terrain aussi convoité que délicat dans l’affrontement sur la politique des symboles » (Reichel, 1998), tant par l’emboîtement des échelles temporelles que sa longue histoire impose que par l’ambivalence de cette dernière. Berlin se trouve évoquée à la fois comme première capitale de l’Allemagne unifiée, mais aussi comme symbole de l’autoritarisme prussien. Les partisans de Bonn l’estiment en outre discréditée par son statut de capitale du nazisme. Leurs adversaires rétorquent par le rôle d’autres villes allemandes dans l’histoire du nazisme, en particulier de Munich [4], et dénoncent le déterminisme implicite de cette attaque : la capitale n’est que le siège, et non pas la cause de la politique menée. L’histoire de Berlin durant la guerre froide fait également polémique. Les uns associent Berlin(-Est) au régime autoritaire de la Rda, tandis que les autres louent la ville, sa moitié ouest pour son rôle d’« avant-poste de la liberté » selon les termes de Willy Brandt, sa moitié est pour la résistance de sa population. Les épisodes du pont aérien de 1948-1949 ou de la révolte populaire de 1953 servent ainsi fréquemment d’arguments.

17Plus profondément, la question posée est de savoir si l’Allemagne réunifiée est d’abord l’héritière de la Rfa – c’est-à-dire d’une construction nationale récente, tronquée et tournée vers l’ouest – ou l’héritière de l’Allemagne d’avant 1945, c’est-à-dire d’une construction nationale effectuée sur le moyen terme, à l’interface entre Europe occidentale et Europe centrale. Les partisans de Berlin défendent la thèse de la discontinuité entre la Rfa et l’Allemagne réunifiée, à considérer comme un nouveau pays. Le maire de Berlin, Eberhard Diepgen pose l’alternative en termes polémiques : « Il s’agit de la question de savoir si les Allemands veulent l’unification interne des deux parties de leur pays ou seulement une République fédérale allemande agrandie ». Au contraire, pour les partisans de Bonn comme Theodor Waigel, « il n’y a […] pas de contradiction entre la continuité historique et une nouvelle tradition ». Dans ce contexte, la comparaison qu’effectue Willy Brandt entre le couple Bonn-Berlin et le binôme français Vichy-Paris se montre très osée : elle compare l’occupation soviétique à l’occupation nazie, étayant la thèse du totalitarisme au mépris des clivages de la Seconde Guerre mondiale ; mais elle met aussi en parallèle les dirigeants de la Rfa et les collaborateurs du nazisme…
La question de la capitale pose donc la question du positionnement face à l’héritage encombrant du nazisme et du communisme, mais pointe aussi les ambiguïtés d’une réunification-annexion faite d’un alignement de l’ex-Rda sur la Rfa (Carroué, Odent, 1994). Capitale historique controversée, Berlin se trouve finalement désignée comme symbole d’une coupure surmontée.

La capitale au cœur de la redéfinition des rapports Est-Ouest

18En effet, la réunification pose non seulement un problème temporel, mais aussi un problème spatial : celui des rapports entre l’Est et l’Ouest du pays. Cette thématique de fond s’introduit elle aussi souvent par un biais technique : le débat autour du coût du transfert des institutions centrales de la République. Par-delà le coût financier et humain [5] du transfert, évalué par le ministre des Finances Waigel entre 30 et 40 milliards de Deutsche Mark (soit entre 15 et 20 milliards d’euros) mais à plus du double par d’autres détracteurs du projet, le problème politique soulevé est celui des dépenses prioritaires à effectuer pour le développement de l’Allemagne réunifiée en général, et de ses nouveaux Länder en particulier, dans un contexte de crise économique, sociale et identitaire. La brutale transition vers l’économie de marché menée sous l’égide de la Treuhand engendre restructurations et chômage en ex-Rda. La question de la capitale se trouve donc évaluée à l’aune de la question sociale. Selon la formule de la députée Fdp Irmgard Adam-Schwaetzer, « d’où pouvons-nous au mieux favoriser la croissance commune ? ».

19De nombreux partisans de Berlin la défendent comme capitale de mission, dans une logique de résolution des problèmes par rapprochement du pouvoir. Tandis que Bonn fait figure de candidate de la Rfa, Berlin est jugée susceptible de résoudre les problèmes d’intégration des nouveaux Länder, grâce à sa proximité, à ses propres difficultés et à son ancien statut de capitale de la Rda. Pour les orateurs de gauche les plus critiques envers une unification-absorption, la localisation de la capitale à Berlin représente une démarche compensatoire. Ainsi Wolfgang Thierse polémique-t-il : « Jusqu’à maintenant, trop de choses ont quitté l’Est pour l’Ouest : les emplois, les forces productives, les hommes, les gains et, ce n’est pas le moindre, la capacité de décision économique et politique », pour apostropher l’assistance : « Que reste-t-il à l’Est de l’Allemagne ? ».

20Les partisans de Bonn se présentent cependant eux aussi comme défenseurs du rattrapage de l’Est. La députée Ingrid Roitzsch cultive le paradoxe : « C’est parce que je suis pour les citoyens des nouveaux Länder que je suis pour Bonn ». En effet, certains arguent que le déplacement de la capitale utiliserait des ressources dont les régions orientales manquent. Une députée Spd, Ingrid Matthäus-Maier, consciente des risques de désillusions pesant sur la réunification, met en garde contre le déplacement des problèmes structurels d’une région à l’autre et préfère investir dans la politique sociale plutôt que dans le déplacement de la capitale. Deux conceptions de l’action géopolitique s’affrontent : le développement d’un territoire passe-t-il par un choix de localisation aux effets d’entraînement supposés, ou par des investissements répartis d’emblée sur l’ensemble du territoire en crise ?
Dans ce contexte houleux, Berlin est finalement désignée comme une capitale charnière entre Est et Ouest, vue non seulement comme emblème des nouveaux Länder et de leurs problèmes de transition, mais aussi comme seule ville à représenter, par son passé de ville partagée, les deux moitiés de l’Allemagne. Il s’agit de la « ville dans laquelle les deux moitiés de l’Allemagne se développent désormais ensemble » selon la formule du député Fdp Wolfgang Mischnick. Le député Pds Gregor Gysi souligne avant d’autres qu’il s’agit de « la seule ville est-ouest que nous ayons à offrir ». L’hésitation allemande entre deux capitales excentrées – la référence à Göttingen, capitale au centre géométrique du pays, n’est évoquée qu’en passant par le député Pds Dagmar Enkelmann – est révélatrice d’un dualisme territorial marqué. Le choix final en faveur de Berlin prend acte du nouveau centre de gravité du pays. Le député Spd Eckart Kuhlwein évoque « le décalage vers l’est de l’Allemagne ». Cette logique de capitale-charnière, susceptible de devenir un miroir de la nation tout entière, est portée par les métaphores récurrentes de la balance et du pont. Le choix de localisation vise à tenir ensemble deux territoires dont les structures socio-économiques et les identités ont divergé.

Quelle capitale pour quel positionnement géopolitique et géo-économique national et international ?

21Le choix d’une capitale-charnière s’efforce également de surmonter les rivalités régionales anciennes qui se manifestent sous forme de prétérition, qu’il s’agisse des rivalités entre Allemagne rhénane et Allemagne prussienne, entre Nord et Sud, ou entre ex-Rfa et ex-Rda. Chaque candidate est en effet perçue comme le symbole de la région environnante, tout particulièrement soumise aux effets de l’arrivée, de la conservation ou de la perte des fonctions de capitale. Pour le député Cdu-Csu Wolfgang Schäuble, « il ne s’agit pas […] de politique régionale ». Pour le maire de Berlin, Eberhad Diepgen, « les soucis de politique régionale, si sérieusement qu’ils doivent être considérés, ne peuvent finalement pas être décisifs. »

22La logique de capitale-charnière prend également sens à l’échelle européenne. L’ancrage à Bonn constitue un héritage des débuts de la construction européenne, centrée sur le couple franco-allemand, tandis que le choix de Berlin, à proximité de la frontière polonaise, parie sur son rôle de tête de pont en direction de l’Europe de l’Est. La localisation géographique, que ce soit à trois heures de route de Bruxelles ou à 80 kilomètres de la Pologne, est utilisée comme caution pour un projet de politique européenne de l’Allemagne : faire perdurer des liens privilégiés avec les capitales des États ouest-européens, ou anticiper une translation du centre de gravité politique et économique du continent vers l’est. Pour l’ancien chancelier Willy Brandt, « L’Allemagne ne reste pas l’Est de l’Ouest, mais devient le nouveau centre de l’Europe ». Eberhard Diepgen va jusqu’à interpréter la situation de Berlin comme prédestinée. Pour le député Spd, Wolfgang Roth « en tant qu’élu spécialisé dans les questions économiques, cela ne fait aucun doute : Berlin sur le plan économique deviendra une métropole des services entre l’Est et l’Ouest, au centre de cette nouvelle Europe, au même titre que Londres et Paris et d’autres grandes villes. ». La métropolisation s’invite ainsi dans le débat allemand.

23Le modèle métropolitain monocentrique est soutenu par certains partisans de Berlin, qui soulignent les avantages d’une capitale qui soit au moins potentiellement une ville mondiale, dotée d’un « vie ouverte sur le monde » selon l’expression du député Cdu-Csu Oscar Schneider. A contrario, les partisans de Bonn défendent implicitement, contre le modèle monocentrique de la France ou de l’Angleterre, le modèle allemand de polycentrisme fondé sur des métropoles de taille moyenne. Selon Paul Laufs, « Les porteuses de croissance du futur seront les villes moyennes, qui peuvent offrir des espaces de loisirs non pollués et qui possèdent une infrastructure développée jusqu’à l’Université ». Un souci aigu de la préservation du polycentrisme allemand se manifeste dans les actes parlementaires. Le partage des fonctions à l’échelle fédérale entre Berlin, capitale culturelle, Bonn, siège politique, Francfort, capitale financière, Munich, puissante ville industrielle, Hambourg, grand port, Cologne, Düsseldorf, et Stuttgart est défendu au nom de l’équilibre territorial comme au nom de l’efficacité économique nationale et internationale.

24Le choix du cumul ou de la disjonction des fonctions centrales dans la capitale fait toutefois débat, au point de susciter des comparaisons internationales. Tandis que Wilfried Böhm signale que 155 États sur 160 dans le monde font siéger Parlement et gouvernement dans la capitale, les partisans de Bonn s’appuient sur deux modèles de capitales fédérales faibles : Washington et Ottawa. Alors que le partisan de Berlin Eckart Kuhlwein mobilise le cas de la Bavière, exemple de cumul réussi entre fonctions de capitale et fonctions métropolitaines à une autre échelle, Wolfgang Roth vante le dynamisme des capitales économiques : « Il y a beaucoup de métropoles grandioses dans le monde qui n’ont rien à voir avec le gouvernement et le Parlement : New York, […] Milan, peut-être ces dernières années le centre le plus dynamique d’Italie, plus dynamique que Rome ».

25La question du polycentrisme s’articule donc à la question du fédéralisme. Le débat est traversé par le dilemme entre capitale forte et capitale faible. Opposer Bonn et Berlin, c’est non seulement opposer deux villes, deux mémoires, deux représentations, mais aussi deux modèles de capitale. Les partisans de Bonn soulignent la neutralité d’une ville de petite taille adaptée à la gestion d’une fédération, qu’ils défendent dans le cadre de l’Europe des régions. Ils montrent au contraire en Berlin une ville qui aurait la taille critique pour être à la tête de toutes les formes de pouvoir sur le territoire et donc capable de remettre en cause le fédéralisme, fondement de la construction politique allemande. Le député Spd, Peter Glotz résume l’opinion de nombre de ses collègues : « Berlin est déjà actuellement une ville exceptionnelle. Si les prises de décision et le cérémoniel de la démocratie partent de Berlin, la signification des capitales des Länder sera amoindrie ». La crainte des problèmes urbains de gestion de la croissance, problèmes urbanistiques, politiques et même environnementaux, est assortie d’un refus du retour à la centralisation.

26L’idéologie anti-urbaine récurrente est également utilisée contre Berlin – par exemple Norbert Blüm considère que « Le beau Berlin […] est assez grand. Le maximum n’est pas l’optimum » – dont la puissance est plus fantasmée que réelle. Le poids métropolitain de Berlin qui compte 3 465 000 habitants en 1992 se trouve quasi systématiquement surévalué, comme en témoignent les comparaisons à Londres et à Paris, et les prévisions de croissance démographique rapportées à plusieurs reprises. Cette surévaluation découle de la forte opposition qui se manifeste envers une « mégaville », une « ville mondiale » voire une « capitale dominante » potentielle. On notera à nouveau la force des réminiscences historiques : la grande ville centralisatrice est implicitement associée en Allemagne au régime nazi, tandis que la ville mondiale qu’était Berlin juste avant la prise de pouvoir nazie représente pour les uns un âge d’or à retrouver, pour les autres le danger d’une nouvelle marche au pouvoir totalitaire. Le fantasme de la ville trop grande est d’autant plus fort que moins d’un an après la réunification, l’opinion dominante penche toujours pour un développement rapide et très ample de Berlin.
Quant aux partisans de Berlin, ils soulignent le caractère infondé de ces craintes, dans un contexte de fédéralisme solide garanti par la constitution, et s’opposent à la conception minimaliste voire nominale de la capitale promue à l’heure de la décentralisation par les partisans de Bonn et dans laquelle Lothar de Maizière dénonce un « concept de capitale presque schizophrène ». Par-delà cette polémique, le dilemme de la capitale forte ou faible oppose deux conceptions de l’effet capitale : les partisans de Berlin considèrent que la présence du siège du pouvoir dans une métropole exerce un effet catalyseur sur les régions environnantes et sur le pays tout entier, tandis que les opposants évoquent comme Norbert Blüm un effet inhibiteur de « pompe aspirante ».
Le choix final du partage des fonctions de capitale entre Bonn et Berlin témoigne de la vivacité des débats sur le repositionnement géopolitique et géo-économique de l’Allemagne réunifiée.