Les termes de la controverse

4L’autonomie s’inscrivit à partir des années 1980 dans un mouvement de fond, prôné sur l’ensemble de l’échiquier politique, la décentralisation. Les partisans du renvoi au local considéraient qu’il favorise la souplesse, la capacité d’adaptation, une réponse plus efficace aux besoins tout en préservant un rôle régulateur à l’État. Ils espéraient que l’autonomie de l’établissement convaincrait les personnels de coopérer davantage, ce qui améliorerait leur travail. En contrepartie, les établissements, soumis à une évaluation, seraient jugés sur leurs résultats et non plus sur leur conformité (Derouet & Normand 2016). L’échelon local était aussi considéré comme le mieux placé face au défi de la prise en compte des multiples revendications identitaires, car le plus apte à établir des compromis opératoires entre les différents principes de justice et d’efficacité (Derouet 1992).

5Certains cherchaient à conférer à l’autonomie une coloration libérale. Dès 1974, une circulaire ministérielle expliqua : “Enseigner est une chose, diriger un établissement une autre affaire qui s’apparente à la gestion d’une entreprise” (Le Monde 5 janvier). Importé de l’entreprise privée, le nouveau management public (NMP) déléguait la gestion à la hiérarchie locale, sur la base d’un contrat, l’efficience étant contrôlée par des indicateurs chiffrés. Combiné au libre choix de l’établissement par les familles, il aboutit au “self-management school” (Royaume-Uni, Australie, etc.). Ces caractéristiques correspondaient aux accusations de ses détracteurs : introduction de la concurrence à grand renfort de palmarès, renforcement des logiques ségrégatives… En réaction, les altermondialistes et les sociologues critiques proclamaient que “l’école n’est pas une entreprise” (Laval 2003). La culture étatiste des professeurs se manifesta vigoureusement en 2003, lorsqu’ils obtinrent le retrait de l’aspect scolaire de la décentralisation impulsée par le Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, seul point à avoir été contesté dans la rue.

6Une critique interne et plus récente reproche aux politiques d’autonomie de réduire les considérations de réussite scolaire aux seuls critères locaux (Ben Ayed 2010). Globalement, le débat pâtit du manque d’échange entre protagonistes défendant des valeurs différentes. Les opposants à l’autonomie n’évoquent pas la question cruciale de l’efficacité du travail enseignant. Ses partisans n’expliquent guère comment éviter la constitution d’un marché et le développement des inégalités. Certes, ils proposent de “la coupler avec des stratégies plus efficaces d’allocation des ressources en fonction du profil socioéconomique des élèves et des problèmes d’attractivité des établissements sur certains territoires” (Boisson-Cohen 2016, 1). Car les analyses se situent à diverses échelles, micro (individu, établissement) versus macro (classes sociales, État). Même sur le plan international, les uns dénoncent le caractère néo-libéral de l’Organisation de coopération et de développement économiques (Jones 2011) tandis que d’autres élaborent des modèles économétriques à partir de comparaisons entre pays.

7Ce débat prolonge la querelle idéologique qui divise la gauche entre républicains (étatistes) et démocrates (décentralisateurs). Il accorde une place insuffisante aux faits. La critique comme la défense du modèle républicain le présentent par exemple comme centralisé et égalitaire, au moins dans son principe. Or l’histoire de ce système montre qu’il n’a jamais été uniforme, et que l’impulsion du sommet aurait été vaine si les acteurs ne s’étaient pas adaptés aux nécessités du terrain (Chapoulie 2010). Loin d’émaner d’une planification étatiste, les collèges du peuple de la première moitié du XX^e siècle provenaient de l’initiative locale et leurs dirigeants recherchaient le patronage des notables de leur territoire (Briand & Chapoulie 1992). Non seulement les idéaux républicains n’ont pas éliminé les logiques sociales, mais les privilèges des établissements d’élite étaient alors confortés par la séparation institutionnelle entre ordres primaire –pour les enfants du peuple– et secondaire –pour ceux de la bourgeoisie– (Prost 1968). L’unification de ce système par De Gaulle puis Giscard d’Estaing (le collège unique) ne répondant guère à des préoccupations démocratisantes, juger son résultat à cette aune est périlleux (Narbonne 1994). Rappeler ces faits ne revient pas à réhabiliter l’ancien système bureaucratique, si peu adapté aux sociétés contemporaines d’individus, mais évite les simplifications.

Le rôle des comparaisons internationales

8La mondialisation et la construction européenne ont conféré un rôle majeur aux comparaisons internationales dans le débat éducatif. En dépit des critiques récurrentes sur leurs limites épistémologiques, leur “confiance excessive dans les conclusions d’une expertise [qui] tend à confisquer le débat démocratique” (Normand 2003, 87), elles offrent l’opportunité de présenter une vision détachée des particularismes locaux. La méthode quantitative est considérée comme un gage de sérieux, de scientificité. L’OCDE fournit, notamment avec l’enquête PISA, des outils utiles instrumentalisés lors de ses prises de position favorables au NMP et à l’autonomie scolaire. Ses interprétations de la réussite de certains systèmes tendent à se focaliser sur cet aspect. Les syndicats enseignants regrettent ainsi l’absence d’attention portée au budget alloué à l’éducation, aux pratiques pédagogiques ou à l’évolution des inégalités au sein de la société considérée. Par exemple, quel facteur isoler pour expliquer les leçons de PISA sur le caractère inégalitaire du système scolaire français ? La centralisation ou les problèmes de discipline qui perturbent fortement le travail des élèves de milieux populaires ? Autrefois discrédités pour leur relation hiérarchique à l’élève, leur sens de la discipline, les systèmes asiatiques caracolent désormais en tête des palmarès. Pourtant, sur Singapour, l’OCDE propage dans le débat public français les seules caractéristiques des professeurs : mieux payés, formés et surtout plus contrôlés.

9L’analyse secondaire des enquêtes internationales a conduit plusieurs chercheurs à dénoncer des “allégations péremptoires sur une supposée efficacité” (Scheerens & Maslowski 2008, 31) de l’autonomie. Pour le seul domaine dans lequel ces études suggèrent une association à des performances supérieures, le recrutement local des enseignants, “les résultats ne sont guère concluants et orientent vers plusieurs directions” (Scheerens & Maslowski 2008, 34). De même, “une étude internationale de Meuret, Prod’hom et Stocker (1995) n’a établi aucun lien entre le degré d’autonomie des collèges dans douze pays de l’OCDE et le niveau des élèves en lecture à 14 ans, mesuré par l’enquête internationale Reading Literacy (1990). Globalement, les revues de la littérature sur le sujet (Duru-Bellat & Meuret 2001, Leithwood & Menzies 1998), surtout axées sur les expériences d’autonomie scolaire, sont convergentes avec ces résultats : les réformes de décentralisation dans l’éducation ne conduisent pas automatiquement à une amélioration des performances des élèves” (Mons 2007). Les études citées témoignent de la complexité du débat, puisque plusieurs de leurs auteurs (Denis Meuret, Marie Duru-Bellat) ont néanmoins pris position avec force en faveur de l’autonomie scolaire.

10Des analyses localisées aboutissent à des critiques similaires, à Memphis, aux États-Unis, par exemple : “Compte tenu de la faiblesse des arguments scientifiques en faveur de l’autonomie scolaire, il est donc étonnant de constater l’expansion de ces politiques” (Murphy & Datnow 2003). En 2012, Nathalie Mons intervient dans la campagne électorale en dénonçant sur “Rue des écoles”, influente émission de la radio France-Culture, “la potion miracle” de l’autonomie. Elle lui reproche d’augmenter les coûts, de favoriser le népotisme, de renforcer les inégalités, sans effets probants sur les résultats des élèves. Lors de la dernière élection présidentielle de 2017, les propositions autonomistes n’ont pas subi autant de critiques, de nombreux sociologues comme François Dubet continuant de militer en leur faveur, même si elles ne bénéficient pas du même consensus scientifique que l’interdiction du redoublement.

11Les derniers exemples en date invalident la version libérale de l’autonomie scolaire. En Grande-Bretagne, la crise du recrutement et la rotation des personnels sont telles que le National Foundation for Educational Research a lancé un cycle de recherche sur ce thème (Worth & De Lazzari 2017). La Suède offre l’échec le plus emblématique : mauvaise utilisation des fonds publics à cause du développement du secteur privé, baisse des performances scolaires dans les évaluations PISA, fuite des enseignants et chefs d’établissement (Alexiadou & Lundahl 2016), à tel point que l’OCDE recommande un retour de l’État.

12La difficulté de la comparaison internationale, et donc des leçons politiques à en tirer, provient de la variété des domaines d’application de l’autonomie (pédagogie, gestion financière, ressources humaines : chef d’établissement, enseignants, personnel administratif, etc.) et de l’absence totale de cohérence entre eux par groupe de pays, comme l’a montré une étude de l’Union européenne (Eurydice 2007). Le projet qui s’est imposé dans le débat français insiste sur quelques paramètres. Personne ne propose un management par la communauté scolaire au sens large (parents/membres de la communauté civile associée à l’école/élus) tel qu’il existe au Québec. Rares aussi sont les voix qui envisagent un découpage à une autre échelle que l’établissement, tel le bassin, alors que son usage est fréquent à l’étranger, comme aux États-Unis. Les trajectoires sont aussi à prendre en compte, des systèmes éducatifs très différents ne réagissant pas de la même façon à l’application d’une méthode identique. Les systèmes libéraux des États-Unis et du Royaume-Uni utilisent ainsi le NMP pour opérer une forme de centralisation alors que les systèmes napoléoniens (France, Espagne, etc.) s’en servent pour déréguler.

Le rebond politique de l’idée d’autonomie

13Affaiblie par les comparaisons internationales, l’autonomie est aujourd’hui moins populaire. L’influent service de veille et d’analyse de l’Institut Français d’Éducation, qui se situe à l’intersection entre les champs politiques et scientifiques, conclut que “le renforcement de l’autonomie scolaire et du poids des clients ne constitue pas en soi un facteur mécanique d’amélioration de la qualité éducative” (Rey 2013, 22). Philippe Meirieu (2017), dans le livre de campagne du candidat socialiste à la présidentielle, Benoît Hamon, critique l’autonomie vue comme un remède miracle et se démarque des modèles anglo-saxons. Aux hésitations des chercheurs et de beaucoup d’acteurs répondent les certitudes des partis au pouvoir. Aux élections présidentielles de 2007, 2012 et 2017, le débat éducatif a tourné autour de ce sujet. Le récit autonomiste a offert, en effet, aux principaux candidats l’opportunité d’annoncer un espoir concret d’amélioration, alors que tant de réformes éducatives apparaissent bloquées. Ses difficultés sont imputées à l’incomplétude de son application. Elle amalgame des courants très divers et bénéficie de la force de frappe médiatique de l’OCDE, qui en assure une promotion constante (2016). France Stratégie (institution dédiée à la prospective dépendant du Premier ministre) est un autre relais efficace de cette pensée, dans la haute fonction publique notamment. Celle-ci estime depuis longtemps que “l’État-Providence n’a plus les moyens de sa politique, il doit transférer une partie de la dépense d’éducation vers les collectivités territoriales et pour cela leur accorder une marge d’autonomie” (Derouet 2004, 59). Sans oublier la demande d’intervention des acteurs sociaux, dont les parents d’élèves des classes moyennes. Enfin, l’absence de projet alternatif permet de présenter les opposants comme des conservateurs.

14Arrivés au pouvoir, Nicolas Sarkozy et François Hollande ont déçu le camp autonomiste. L’un parce qu’il devait composer avec la tradition étatiste du gaullisme et qu’il a surtout affaibli la carte scolaire, donnant corps à l’inquiétude sur la constitution d’un marché. L’autre parce qu’il a gelé les réformes les plus clivantes, à l’exception de celle du collège, en 2016, qui a d’ailleurs prouvé le potentiel explosif de cette notion (Frajerman 2017b). Les acteurs politiques qui s’emparent pleinement de la bannière autonomiste amalgament des aspirations de gauche (girondine et rocardienne) et de droite (néo-libérale et thatchérienne). La force de ce syncrétisme provient de son affiliation à la Troisième Voie (Giddens 2002), qui inspire encore aujourd’hui Emmanuel Macron.

15Son projet peut-il être cohérent avec la réforme en cours du baccalauréat ? D’un côté, celui-ci contraignait les lycées à offrir un programme scolaire globalement identique. Dès lors qu’il sera pour l’essentiel obtenu en contrôle continu, les enseignements spécifiques du projet de chaque lycée pourront être évalués. Mais de l’autre, l’autonomie risque de pâtir de la disparition d’une évaluation nationale robuste qui correspondait pleinement aux recommandations de la plupart des chercheurs favorables à l’autonomie des établissements : équilibrer la liberté locale par une forte régulation nationale par les examens et les programmes (Scheerens & Maslowski 2008). Ce qui explique que le modèle du baccalauréat se soit fortement développé dans les pays de l’OCDE depuis 20 ans, comme vient de le rappeler le CNESCO (2016).

Un projet lié à une refonte du métier enseignant

16Les objectifs communs aux politiques éducatives menées depuis la fin des années 1980 sont simultanément pédagogiques et économiques (Aebischer 2014) : ainsi, la pression pour une notation bienveillante correspond au souci de l’estime de soi des élèves en difficulté, mais aussi au besoin de fluidifier les flux d’élèves et d’économiser sur les redoublements. Ceci explique que la Cour des comptes préconise des modifications structurelles du système et établisse les bonnes pratiques pédagogiques, telle l’interdisciplinarité. Elle dénonce “l’autonomie limitée des responsables d’établissement” dans un rapport très soucieux de limiter les dépenses de personnel (2017, 36).

17La décentralisation de la gestion des professeurs vise trois objectifs. Le premier, budgétaire, est l’intensification de leur travail par un renforcement du contrôle et l’imposition de tâches non rémunérées (réunions, conception des examens…). Le deuxième, managérial, est la tutelle des chefs d’établissement qui seraient chargés de mettre fin au statut protecteur des enseignants. Cette perspective est encouragée par des acteurs liés aux ministres –conseillers, experts– comme François Dubet et Bernard Toulemonde (Le Neve & Toulemonde 2017). Le Café Pédagogique, site très lu des enseignants férus de pédagogie, qualifie ces intentions de “Saint Barthélémy des profs” (2017).

18La combinaison de ces éléments se trouvait déjà dans un rapport emblématique sur le métier enseignant (Pochard 2008), qui préconisait de donner au chef d’établissement un droit de regard sur l’embauche, de lui faire évaluer les enseignants et d’impulser les choix pédagogiques. Il proposait également d’annualiser leur service, mesure permettant d’augmenter gratuitement leur temps de travail. Les lignes de fracture étaient déjà posées, entre les syndicats favorables à l’autonomie et souhaitant négocier des contreparties (SE UNSA et SGEN CFDT, environ 20% des voix aux élections professionnelles) et les autres, très hostiles (SNES FSU, FO, SNALC).

19Le troisième objectif, fondamental, est pédagogique : imposer localement une autre façon de concevoir l’enseignement (Dubet & Duru-Bellat 2015). La norme professionnelle traditionnelle est centrée sur le diplôme, la transmission du savoir disciplinaire, un travail solitaire. L’État fixe un cadre, des objectifs et les professeurs sont quasiment libres de trouver les voies d’y parvenir. La norme actuelle est centrée sur les compétences, le travail collectif et pluridisciplinaire, la démarche de projet, l’innovation. La hiérarchie de terrain est appelée à l’ancrer parmi les enseignants, en palliant l’échec de l’effort de conviction et de la formation initiale dans les IUFM puis les ESPE.

20L’idée d’une redéfinition du métier d’enseignant réunit des acteurs variés, mais cet accord reste partiel. De fortes divergences s’expriment d’abord sur le contenu des pratiques enseignantes à valoriser. Une version conservatrice (incarnée politiquement par Jean-Michel Blanquer, ministre de l’Éducation nationale depuis mai 2017) insiste sur les savoirs fondamentaux, les sciences cognitives, l’esprit d’entreprise. La version réformatrice (Najat Vallaud-Belkacem, ministre de l’Éducation nationale d’août 2014 à mai 2017) promeut l’apport des sciences de l’éducation, la construction des savoirs avec les élèves. Un second clivage s’observe sur le sens donné à la professionnalisation du métier enseignant : le modèle du praticien réflexif ou celui du technicien de l’enseignement ?

21La plupart des expériences d’autonomie considèrent l’enseignant comme un exécutant, sans chercher à capitaliser les méthodes qu’il met au point pour faire du “bon travail” (Lantheaume & Hélou 2008, 93). L’enjeu est de l’amener à comprendre la supériorité des techniques pédagogiques élaborées en dehors de son expérience concrète. S’il se doit de manier une série d’indicateurs et de proposer des stratégies adaptées à chaque situation, cet exercice est étroitement cadré, standardisé. Le côté artisanal du pédagogue doit s’effacer devant la technologie numérique (Gunter 2012). Beaucoup d’enseignants considèrent que l’importance conférée aux systèmes de gestion informatiques remplace une partie du temps passé avec les élèves par du travail administratif et statistique. Ils sont de plus en plus soumis à une tension entre “la mise en conformité des comportements et une injonction de singularisation” (Garcia & Montagne 2011, 14).

22Une part importante de l’énergie déployée pour les dispositifs innovants est consacrée au dispositif lui-même. Il s’agit de convaincre les équipes d’utiliser les indicateurs fournis, de les accompagner dans la démarche nouvelle préconisée, de leur apprendre à se servir des logiciels, etc. La célèbre réforme de New York, “Children First” (en place en 2007) a été accompagnée de la création de postes dédiés et du développement d’un marché de prestations de services pour les établissements (Robinson 2011). Du côté scientifique, la critique porte sur l’incitation faite aux établissements à chercher des améliorations à court terme, non durables (Lessard & Meirieu 2008), ou encore sur la faible pertinence des indicateurs de performance, les risques de manipulation par les chefs d’établissement (Normand 2011). Dans le débat publié pages 93-103 de ce dossier, Philippe Tournier, secrétaire général du SNPDEN-UNSA, considère que ces travers invalident tout contrôle à distance des établissements fondé sur des indicateurs chiffrés.

L’autonomie démocratique est-elle possible ?

23Les recherches réhabilitent le rôle des enseignants, notamment les coordinateurs, dans l’innovation pédagogique et montrent que “le leadership ne relève pas exclusivement du chef d’établissement” (Spillane et al. 2008, 125). En Espagne, le chef d’établissement était élu jusqu’en 2002, un primus inter pares (Salamé & Dutercq 2015). Des collectifs enseignants motivés animent la vie de quelques établissements français. Ils acceptent alors un alourdissement de leur charge de travail en raison du bénéfice procuré par cette nouvelle organisation. Toutefois, ce modèle de la communauté autogouvernée ne se diffuse pas. D’un côté, il suppose “le passage d’un contrôle social subi, car imposé, à un contrôle social consenti, car négocié et construit entre acteurs mobilisés” (van Zanten, Grospiron, Kherroubi & Robert 2002). De l’autre, il souffre du repli du monde enseignant. Beaucoup d’initiatives concrètes sont prises, mais sans vision globale, alors que les personnels de direction sont outillés, régulièrement formés sur ces enjeux. Peu de syndicalistes les affrontent sur le terrain de la gestion de l’établissement, ils préfèrent les critiquer lorsqu’ils sont autoritaires (Barrère 2006).

24Meirieu (2017) s’alarme du risque d’une “jonction […] entre ceux qui veulent ouvertement démanteler le service public d’éducation au nom de l’efficacité de la concurrence et ceux qui veulent le libérer au nom du primat de la coopération”. Ces acteurs fréquentent pourtant les mêmes cercles. Lors de la réforme du collège (2015-2016), ils soutenaient ensemble un surcroît d’autonomie à l’établissement laissant les leviers de décision à son chef. En Catalogne, la coalition de gauche au pouvoir dans les années 2000 est passée d’une autonomie pédagogique à une autonomie managériale. L’OCDE a contribué à introduire le NMP, malgré la farouche hostilité des enseignants et de leurs syndicats, attachés aux traditions horizontales de leur école (Verger & Curran 2016).

25En France, la confusion entre les types d’autonomie est facilitée par la sous-estimation des enjeux de pouvoir, par une version romantique dans laquelle l’autonomie assure la responsabilisation (empowerment) de chacun, grâce à une gouvernance forcément participative (Maulini & Progin 2016). Dans le monde entier, les scientifiques constatent au contraire des phénomènes de concurrence entre enseignants et chefs d’établissements. Ainsi, une recherche sur Memphis atteste du rôle central du chef d’établissement et simultanément de la nécessité de l’implication des enseignants dans la réforme étudiée, ce qui nécessite un partage du pouvoir auquel le chef ne consent pas toujours (Murphy & Datnow 2003). Progin (2017), à partir du cas suisse, explique ces réticences par la conscience des directions qu’elles “seront in fine responsables des décisions prises au sein de leur établissement”. De plus, l’élection de représentants ne suffit pas à créer un collectif enseignant participant aux décisions. L’autonomie démocratique implique de distribuer les prérogatives du chef d’établissement, ce qui signifie pour la France : choix entre son rôle de président du Conseil d’Administration (CA) et de représentant de l’État, responsabilité devant le CA, élection du conseil pédagogique et des coordinateurs…

26Autonomie démocratique, managériale, rôle de l’État, visions politiques : comment donner sens aux contradictions du débat français ?

Les réactions des acteurs

30Les projets d’autonomie des établissements sont d’autant plus débattus qu’ils suscitent des positions tranchées chez les acteurs de terrain.

La résistance enseignante

31Les enseignants résistent au bouleversement programmé de leur métier (Barrère 2017). D’abord, ils sont attachés à leur “liberté de contrebande”, ainsi qualifiée par Perrenoud parce qu’elle ne sert à justifier que de faibles écarts à la norme (1996). Ils rejettent ensuite l’évaluation, souvent interprétée comme un moyen de culpabilisation, au nom de l’incommensurabilité de leur travail (Demailly 2003). Enfin, les préconisations de l’institution manquent de crédibilité auprès des enseignants, soit parce qu’elles sont jugées spéculatives et décalées vis-à-vis du terrain, soit parce qu’elles se situent en trop grande rupture avec leurs valeurs et pratiques professionnelles. Ainsi, le Socle commun de compétence n’est-il pas devenu l’organisateur de l’enseignement en collège, comme l’ambitionnaient les ministères depuis la loi de 2006 (Lantheaume & Simonian 2012).

32La notion d’autonomie des établissements clive d’autant plus qu’elle est l’objet d’une intense lutte d’idée de la part de la majorité des syndicats. Depuis le quinquennat de Nicolas Sarkozy et la réforme du collège, elle subit une chute de popularité. Seuls 24% des professeurs souhaitent son accroissement. Les femmes sont les plus réticentes, avec 9 points d’écart sur les hommes (questionnaire Militens, IR FSU/CERAPS Lille/DEPP, tirage aléatoire stratifié, 1371 réponses, 2017).

33La définition locale des horaires a été testée dans des sondages CSA en 2008, 2011 et 2014 :

34Sa popularité est plus grande que celle du principe d’autonomie, attestant notamment de l’importance des “relations humaines au sein des établissements” dans la satisfaction au travail (Spruyt & Sawicki 2012, 42). Avec la nouvelle norme de présence accrue dans l’établissement, les femmes peuvent moins facilement concilier travail et vie de famille. 40,3% d’entre elles refusent tout allongement du temps de présence obligatoire dans l’établissement, même avec des contreparties, contre 37,8% des hommes (Ipsos/SNES 2018).

Graphique 2

Évolution des enseignants favorables à des horaires définis en partie localement

Évolution des enseignants favorables à des horaires définis en partie localement

35Les modalités de décision constituent un point décisif pour distinguer les adeptes de la coopération ou du management. Les sondages CSA de 2011 et 2014 ont posé une seconde question précisant que la définition des horaires serait opérée par la direction. Le taux d’approbation est alors divisé par deux en 2014. L’idée d’un recrutement local est rejetée encore plus vigoureusement.

Graphique 3

Évolution des enseignants favorables à des horaires définis en partie par le chef d’établissement

Évolution des enseignants favorables à des horaires définis en partie par le chef d’établissement

36Une majorité croissante d’enseignants rejette l’autonomie sous toutes ses formes. Un quart des professeurs est favorable à l’autonomie managériale. Les autres enseignants fluctuent entre ces deux groupes mobilisés ; indécis, ils seraient plutôt favorables à une autonomie des équipes (Frajerman 2017a).

Le chef d’établissement, entre les enseignants et de multiples tutelles

37L’évolution en cours repose fondamentalement sur un rôle nouveau du chef d’établissement. Celui-ci a beaucoup varié depuis Jules Ferry. Initialement prévalait un modèle familial/entrepreneurial. Très dépendant du ministère, le chef contrôlait étroitement le travail de ses enseignants et en rendait compte. Il devait convaincre les familles de s’inscrire chez lui en payant la pension (Condette 2015). À partir de la Libération et surtout de l’ère gaulliste, le modèle bureaucratique s’imposa : un administrateur, arbitre entre enseignants, peu ouvert sur l’extérieur et veillant au respect des règles. Depuis les années 1980 et l’insistance sur l’effet établissement, le corps des personnels de direction s’est transformé rapidement, en se séparant des professeurs : un tiers seulement des nouveaux chefs est titulaire du CAPES ou de l’agrégation (DGRH 2015). Critiques de la bureaucratie traditionnelle et du déficit de mouvement des enseignants, ils attachent beaucoup d’importance à l’innovation (Barrère 2013). Formés au management, ils sont aussi “le porteur et l’opérateur des valeurs civiques (mixité sociale, égalité des chances)” face aux pressions marchandes (Baluteau 2011, 98). Conviction essentielle pour éviter une dérive libérale de l’autonomie.

38Le rapport entre les enseignants et leur hiérarchie de proximité s’est-il dégradé ? Le questionnaire Militens (2017) révèle que 53% des professeurs estiment entretenir une bonne relation, qu’elle soit qualifiée “d’amicale, de confiance” (13%) ou “basée sur l’écoute et l’échange” (40%). Cette confiance globale relève d’une attitude d’anciens bons élèves. La direction bénéficie d’un a priori positif, d’autant que dans la division du travail éducatif, elle s’occupe de tâches peu attrayantes aux yeux des professeurs : administration, représentation à l’extérieur, sans oublier son emploi du temps surchargé (Barrère 2006).

39Le référentiel officiel des personnels de direction stipule qu’ils sont habilités “à conduire une politique pédagogique et éducative au service de la réussite des élèves”. Mais 85% d’entre eux disent rencontrer des “obstacles” pour assumer effectivement ce rôle (Combaz & Cacouault-Bitaud 2013, 457). Les professeurs continuent de considérer la classe comme un espace réservé. Ils n’accordent pas de crédit à leurs chefs pour juger leurs méthodes pédagogiques. Cependant, confrontés à la difficulté d’enseigner, certains souhaitent une aide de l’institution dans leur travail, un soutien qui dépasserait le domaine traditionnel de la discipline. Tout dépend alors de la capacité du chef à répondre à cette demande, d’autant qu’il ne reste que quelques années dans l’établissement qu’il doit incarner. Il est surtout attendu sur l’animation et l’organisation pédagogique (les projets, l’interface avec les parents et l’extérieur de l’établissement, la création d’un cadre institutionnel sécurisant…).

40Le chef d’établissement bénéficie-t-il vraiment d’une autonomie ? Toulemonde dénonce “la capacité du système à digérer les marges d’autonomie qu’on lui donne”, tandis qu’Agnès van Zanten s’inquiète du risque que les dispositifs prévus “restent au stade de la rhétorique ou [soient] absorbés par la moulinette bureaucratique” (Villeneuve 2010, 45 et 96). Plus le ministère parle d’autonomie des établissements, plus les circulaires de rentrée sont riches en prescriptions sur les modalités d’action. Les établissements ne disposent guère d’un pouvoir normatif, seulement de la faculté de prendre des décisions individuelles ou des décisions autonomes dans un cadre nationalement préétabli (Durand-Prinborgne 2011). Le rectorat peut annuler les délibérations du conseil d’administration qui lui déplaisent, la tendance au renforcement de ses pouvoirs percute l’échelon le plus local, le terrain proprement dit. Lequel doit aussi tenir compte des collectivités territoriales, qui jouent de leur poids politique et financier (van Zanten 2005). Il s’agit donc moins d’une dévolution aux hiérarchies de proximité que d’une déconcentration, dans une logique managériale.

41L’administration de l’éducation nationale garde des moyens de pression importants sur les personnels de direction (Brest 2011). Les nouveaux systèmes informatiques, l’évaluation permanente de leur action renforcent l’aspect administratif du travail des équipes de direction et le contrôle hiérarchique. “L’affaiblissement relatif du vieux modèle bureaucratique n’entraîne donc pas le déclin des procédures bureaucratiques” (Dubet 2016, 387). Syndicat de managers de proximité, astreints à un équilibre entre leur équipe et leur propre hiérarchie, le SNPDEN-UNSA critique régulièrement les consignes jugées irréalistes du ministère. Dans le débat (publié pages 93-103), Philippe Tournier, son secrétaire général, estime néanmoins qu’à l’usage, les marges de manœuvre des personnels de direction sont importantes. Ceux-ci peuvent profiter du manque de coordination entre leurs tutelles (Dutercq 2015). D’autant qu’un système corporatif lie le SNPDEN, qui protège les personnels, aux administrations centrales et rectorales, qui obtiennent le respect de leurs objectifs prioritaires (Segrestin 1985, Pélage 2009). Dans les faits, comme le rapporte un inspecteur général : “un chef d’établissement qui dérive, il faut qu’il aille loin pour être sanctionné. […] Si le chef est habile, il peut être récompensé pour cela !” (Brest 2011, 339).