1La question du commerce des grains dans la seconde moitié du xviii^e siècle a fait l’objet de nombreuses études approfondies [1]. Notre propos n’est pas tant de revenir sur ces travaux que d’analyser plus précisément les avis des intendants des provinces septentrionales sur la police des grains à l’époque de Terray, dernier Contrôleur général de Louis XV. Ce sera également l’occasion de nous référer à l’impressionnante thèse de Patrick Cerisier, dirigée par Philippe Guignet, soutenue en 2005, mais malheureusement non publiée. Cette étude nous paraît d’autant plus incontournable pour notre propos qu’elle décrit et analyse les flux céréaliers de part et d’autre des frontières septentrionales du royaume depuis les intendances de Lille et de Valenciennes. Celles-ci étaient administrées au début des années 1770 par les intendants Caumartin et Taboureau [2]. Nous ajouterons au dossier l’exemple de l’intendance de Picardie, autre province septentrionale pourvoyeuse de grains, où venait d’être nommé D’Agay, précédemment intendant de Bretagne [3].

2Au début de la décennie 1760, sous l’impulsion physiocratique et dans un contexte frumentaire favorable, le choix libéral s’impose et la législation royale autorise la liberté du commerce des grains ainsi que les exportations jusqu’à un taux limite de douze livres dix sols le quintal. Moins de dix ans plus tard, l’abbé Terray, Contrôleur général des finances, décide de mettre fin à cette politique en raison d’une hausse prolongée des prix des grains depuis 1768 et des difficultés de l’approvisionnement intérieur, celui de la capitale en particulier. Un arrêt du Conseil en date du 14 juillet 1770 interdit la sortie des grains pour tout le royaume [4] et, le 23 décembre de la même année, un autre arrêt décide le retour au régime précédent de la police des grains fondée sur le monopole du marché mandataire [5].

Document 1

Arrêt du Conseil du 14 juillet 1770 suspendant l’exportation des grains

Arrêt du Conseil du 14 juillet 1770 suspendant l’exportation des grains

3Comme l’ont souligné R. Girard et S. Kaplan, l’inflexion réglementaire voulue par l’abbé Terray n’avait pas supprimé complètement l’édit de 1764, en particulier la possibilité de reprendre l’exportation des grains au-dessous d’un seuil prohibitif [6]. La « délibéralisation » pour reprendre le terme de S.L. Kaplan pouvait donc être suspendue par un simple arrêt du Conseil. Aussi, lorsqu’en octobre 1771, le Contrôleur général consulte les commissaires départis sur l’éventualité d’un nouveau seuil d’interdiction de l’exportation des grains, les avis de ces derniers méritent une attention particulière dans un environnement politique et frumentaire difficile. On peut également s’interroger sur la politique économique de Terray qui les avait déjà consultés un an auparavant sur un projet de règlement de la police des grains qui fut d’ailleurs officialisé par la déclaration royale du 23 décembre 1770 [7]. À quelques exceptions près, les réponses conservées aux Archives nationales [8] ont déjà fait l’objet d’analyses historiographiques divergentes [9]. Plus récemment, elles ont été reprises par Anne-Sophie Condette-Marcant dans une solide étude d’ensemble qui situe bien les positions des intendants au cœur du débat lancé par le libéralisme physiocratique [10]. Notre analyse développera donc davantage celles des trois intendants évoqués ci-dessus.

À quel seuil permettre l’exportation ?

4Pour tenter de comprendre les intentions du Contrôleur général, intéressons-nous d’abord au contenu précis de cette lettre que l’abbé Terray adresse le 1^er octobre 1771 aux trente-deux intendants des généralités du royaume pour solliciter leur avis sur l’exportation des grains. Il rappelle d’abord qu’en raison de la cherté des grains depuis 1768, leur exportation a été interdite jusqu’à ce que de meilleures récoltes fournissent une subsistance assurée durant deux années [11]. Mais, ajoute-t-il, il convient d’« encourager l’agriculture » en procurant aux producteurs un salaire et des profits assurés. C’est pourquoi le roi l’a chargé de réfléchir aux moyens « de fixer invariablement pour l’avenir » un prix à partir duquel la sortie des grains hors des frontières serait interdite. Le seuil de douze livres dix sols le quintal fixé par l’édit de libéralisation du commerce des grains de 1764 [12] paraît « trop fort » au Contrôleur général. En effet, explique-t-il, le grain parvenu à ce prix sur les frontières ou dans les ports, doit refluer dans l’intérieur du royaume, ce qui porte son prix entre quinze et seize livres le quintal en raison des frais de transport. Voulant « établir une balance exacte entre le prix avantageux au consommateur et au cultivateur », l’abbé Terray propose d’abaisser le prix prohibitif d’exportation des grains à huit livres ou huit livres dix sols le quintal. Avant d’entériner cette décision d’une grande importance, il sollicite donc l’avis des intendants ainsi que ceux des chambres de commerce pour obtenir « les connoissances locales » nécessaires. Il suggère enfin de rendre public ce projet de modification du seuil de prohibition

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« afin que l’honnête négociant porte ses vues du côté de l’importation et que les spéculateurs avides soient persuadés qu’en faisant des magazins dans l’espérance de pouvoir exporter, ils s’exposeroient à perdre leur denrée, ce qui doit les déterminer à ouvrir leurs greniers et à contribuer d’autant à l’abondance générale ».

Des intendants plutôt favorables à la proposition ministérielle

6Aux Archives nationales, sont conservées vingt-cinq réponses d’intendants auxquelles on peut adjoindre celle de l’intendant d’Amiens qui a répondu tardivement en raison de son changement d’affectation [13]. Même si elles répondent à une enquête précédente et anticipant celle d’octobre 1771, on peut ajouter les célèbres lettres de Turgot datées d’octobre-novembre 1770, exposant son opposition à toute réglementation nouvelle restreignant la liberté du commerce des grains [14].

7Le tableau suivant récapitule les différents avis des intendants sur le prix à partir duquel l’exportation devrait être interdite.

8On constate que les commissaires départis ne se rallient pas unanimement au prix prohibitif proposé par le Contrôleur général [15], même si plus du tiers d’entre eux, dont les trois intendants septentrionaux, adhèrent à la suggestion de l’abbé Terray. Les analyses de ces derniers ne sont pas à négliger dans la mesure où ils administrent des provinces frontalières et maritimes directement concernées par l’exportation des grains. Caumartin et Taboureau admettent qu’à huit livres le quintal, les cultivateurs récolteront le bénéfice de leur travail et que les consommateurs trouveront une denrée à leur portée [16]. La réponse de D’Agay, largement inspirée par ses subdélégués, est plus nuancée. Tout en approuvant la proposition ministérielle, le nouvel intendant d’Amiens estime que, dans l’état actuel des choses, le quintal de blé porté à huit livres sera plus avantageux pour les cultivateurs. En effet, en Picardie, dans les deux décennies ayant précédé la libéralisation du commerce des grains, le prix du quintal n’a jamais excédé sept livres, sauf en 1752, 1753, 1757 et 1762, et l’on considérait alors le quintal à six livres comme avantageux. Dès lors, même si un prix entre six et sept livres peut sembler désormais insuffisant, celui de huit livres resterait avantageux dans un contexte de récolte normale ou abondante. En revanche, les facultés des consommateurs se sont considérablement restreintes en raison de l’augmentation de la cherté des grains qui a entraîné la diminution du nombre et du prix des journées de travail. Seules plusieurs années d’abondance permettront de proportionner le prix des subsistances aux facultés des consommateurs et de réduire l’indigence d’une grande partie de la population.

9À la question de savoir s’il convient de répandre dans le public les intentions du ministère concernant la baisse du prix prohibitif à l’exportation, l’intendant d’Amiens ne livre pas de réponse. En revanche, celui de Lille, comme la plupart des autres administrateurs des généralités, s’y déclare favorable, à la fois pour calmer les inquiétudes des consommateurs et « déconcerter les projets des spéculateurs » [17]. L’intendant de Valenciennes, quant à lui, préconise la rétention de telles informations pour un large public. Tout en admettant qu’une telle publicité pourrait « engager l’honnête négociant à se livrer à l’importation » et empêcher la spéculation en vue de l’exportation, il estime qu’il pourrait être dangereux de ranimer l’inquiétude d’une population tranquillisée par l’interdiction totale de l’exportation, même si, ajoute-t-il, « ce n’est pas cette façon de penser populaire qui doit décider sur l’utilité de l’exportation lorsque les circonstances le demanderont » [18]. L’intendant valenciennois fait allusion aux craintes liées certes à la sortie des grains vers l’étranger mais aussi à celle d’une province vers une autre, fréquemment comprise aussi comme une exportation. Taboureau précise néanmoins qu’il laissera entendre « en particulier » que l’exportation ne sera jamais permise à un taux aussi élevé que celui fixé en 1764 [19].

Des intendants, relais d’opinion d’une politique interventionniste

17En retour des réponses à la consultation d’octobre 1771 en provenance des différentes généralités, l’abbé Terray a pris la peine de répondre seulement à deux d’entre elles, celles des intendants de Paris et de Valenciennes. Il est vrai que ceux-ci, qui avaient répondu très rapidement, les 9 et 11 octobre, s’étaient déclarés très réticents à propos de l’exportation et de la législation de 1764 [39]. On peut comprendre que le Contrôleur général ait voulu ménager Bertier de Sauvigny, personnage influent et en charge d’une généralité sensible, qui s’était refusé à proposer un prix quelconque pour permettre l’exportation et demandait au ministre de défendre absolument et indéfiniment l’exportation [40]. La réponse rassurante de celui-ci était particulièrement révélatrice de la démarche ministérielle à propos de cette consultation [41], comme d’ailleurs celle adressée le même jour à Taboureau [42]. Affirmant qu’il n’avait pas voulu se décider sur la fixation du prix prohibitif avant de connaître son avis, le ministre approuvait les vues exprimées par l’intendant valenciennois « d’après la position de [sa] province » et le laissait maître de prendre toutes les précautions nécessaires. Comme pour Bertier, Terray précisait :

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« Vous aures vu sans doute que dans ma proposition, j’avois pour but de rassurer ceux qui craignent l’exportation, et que la fixation à indiquer à 8 livres le quintal pour prix commun dans le royaume tendoit plutôt à refuser l’exportation formã negandi qu’à l’annoncer ».

Document 2

Début d’un mémoire de l’abbé Terray, Contrôleur général, exposant ses principes concernant l’administration des grains à quatre conseillers d’État, lors d’une réunion tenue chez lui le 17 décembre 1771

Début d’un mémoire de l’abbé Terray, Contrôleur général, exposant ses principes concernant l’administration des grains à quatre conseillers d’État, lors d’une réunion tenue chez lui le 17 décembre 1771

19La consultation lancée par le Contrôleur général au sujet de l’exportation des grains n’aboutit d’ailleurs à aucune législation nouvelle. En décembre 1771, alors qu’il avait reçu presque toutes les réponses des intendants, il livrait ses principes sur l’administration des grains devant quelques conseillers d’État [43]. Selon lui, celle-ci devait reposer sur la liberté de négoce « dans l’intérieur et le transport des grains d’une province à l’autre », la liberté d’importation pour les principaux ports du royaume, la mise en régie des blés « tirés de l’étranger » et l’interdiction de l’exportation durant plusieurs années « en annonçant que si elle devenait permise », le prix de sortie serait « fixé à neuf ou dix livres le quintal tout au plus ». Remarquons qu’à cette occasion, il envisageait un relèvement du seuil prohibitif par rapport à celui qu’il avait soumis en octobre à l’avis des intendants, sans doute pour rassurer les provinces méridionales favorables à l’exportation. Cet exposé des principes ainsi que ses réponses à Bertier de Sauvigny et à Taboureau sont très révélatrices de la conception que l’abbé Terray se faisait de la gouvernance économique, mais aussi de l’importance qu’il accordait à la gestion politique de la communication dans ce domaine ultra sensible qu’était celui du commerce des grains. Une autre preuve nous en est donnée par sa lettre adressée le 5 août 1770 à Turgot, à propos de l’interdiction de l’exportation décidée le mois précédent : l’abbé Terray indiquait bien que l’enjeu n’était pas idéologique mais politique : il s’agissait de « gagner la bataille de l’opinion » (Steven L. Kaplan) pour rassurer le peuple tout en lui démontrant que la cherté n’était pas « due aux exportations auxquelles il l’attribue » [44]. Dans ce jeu subtil de la gouvernance de l’opinion, mais également dans la mise en œuvre d’une « délibéralisation » présentée comme circonstancielle et plus ou moins durable, les intendants représentaient une pièce maîtresse pour le Contrôleur général. Ils étaient les principaux agents de la police des grains dans le ressort de leur généralité et il leur revenait, tout en respectant la législation en vigueur, de prendre en cas de nécessité les mesures appropriées aux circonstances, notamment en période de crise frumentaire prolongée. En effet le Contrôle général intervenait de manière centralisatrice, sans pouvoir toujours établir des règles dérogatoires selon les intérêts divergents des diverses provinces. On peut donc penser que les consultations de Terray auprès des intendants répondaient à un triple objectif : d’abord celui d’obtenir effectivement des informations spécifiques à chaque généralité pour moduler les décisions particulières ; celui ensuite de se ménager la collaboration pleine et entière des commissaires départis en les persuadant qu’ils participaient effectivement au processus décisionnel en matière de police des grains ; enfin la volonté d’associer les intendants à la défense et à la réussite d’une politique pragmatique, cherchant un point d’équilibre pour garantir la subsistance du peuple et le rassurer sans décourager les partisans d’une liberté complète du commerce des grains.

Document 3

Arrêt du Conseil du 29 octobre 1773, confirmant l’attribution aux intendants de la juridiction des délits relatifs au commerce des grains

Arrêt du Conseil du 29 octobre 1773, confirmant l’attribution aux intendants de la juridiction des délits relatifs au commerce des grains

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21Le libéralisme des intendants doit être nuancé. Sans doute, au début des années 1760, une majorité d’entre eux ne cachaient pas leurs préférences pour une libéralisation complète du commerce des grains [45] et ont vu dans le libéralisme économique le moyen de « perfectionner » l’agriculture, d’activer le commerce et d’enrichir l’État. Peut-être aussi, quelques-uns d’entre eux voulurent-ils soigner leur réputation et apparaître comme progressistes ou éclairés pour reprendre un terme entré dans le vocabulaire historiographique. Si l’on excepte le cas de D’Agay, les intendants septentrionaux en responsabilité dans des provinces frontières en temps de crise frumentaire se sont montrés prudents en la matière, par conviction pour Taboureau des Réaux, davantage par nécessité et pragmatisme pour Caumartin. Un exemple postérieur peut servir de référence, celui d’Esmangart qui, alors intendant de Bordeaux, indiqua à Terray qu’il demeurait attaché au seuil élevé de douze livres dix sols fixé par la législation de 1764 [46]. Pourtant, confronté à la crise de 1788-1789 et aux troubles frumentaires dans la généralité de Lille [47], cet intendant réputé libéral critiqua « la liberté illimitée » de l’exportation, permise par la déclaration du 17 juin 1787 ayant entraîné l’épuisement de réserves suffisantes. Son administration fut alors très interventionniste pour approvisionner les marchés, y compris en permettant des ventes plus ou moins forcées à des prix inférieurs au cours du jour [48]. En 1790, Esmangart rappellera d’ailleurs cette politique pour justifier son administration d’une police des grains [49] que l’on voit bien s’inscrire, à la lecture de la thèse de P. Cerisier, dans le droit fil de celle de ses prédécesseurs en responsabilité dans les provinces septentrionales. À l’épreuve des faits et des conjonctures, il n’est guère de politiques économiques qui ne doivent parfois s’infléchir…