1 En grammaire, le Parlement fédéral belge s’accorde toujours en genre masculin. Est-ce également le cas en politique ? Depuis la création de cette institution, il semble y avoir eu des évolutions. En effet, alors qu’en 1831, le Parlement fédéral belge ne comptait aucune femme et que cent ans plus tard, il n’en comptait qu’une seule, en 2021, ce ne sont pas moins de 63 femmes qui composaient l’assemblée, soit 42 % des sièges de celle-ci [1]. La Belgique se classe ainsi dans le top cinq des pays européens. Si des efforts peuvent certainement encore être fournis, les lois du 24 mai 1994 [2] et du 18 juillet 2002 [3] semblent avoir porté leurs fruits en promouvant, pour la première, une répartition équilibrée des hommes et des femmes sur les listes de candidatures aux élections et en assurant, pour la seconde, que l’écart entre le nombre des candidat·es de chaque sexe ne soit pas supérieur à un et que les deux premier·es candidat·es de chaque liste soient de sexe différent (mécanisme dit « de la tirette »). La littérature s’accorde généralement sur les effets importants qu’ont eu ces législations sur la composition des différents organes législatifs [4], même si elles n’en sont pas les seuls facteurs [5]. En déchiffrant ces changements ainsi que leurs impacts, la récente étude du Centre de recherche et d’information socio-politique (CRISP) atteste que ces modifications contribuent à une meilleure représentation des femmes et de leurs intérêts en politique [6]. Dans ce contexte, l’affirmation que le Parlement reste essentiellement masculin peut être difficile à comprendre, dès lors que, la mixité de genre étant atteinte, l’institution devrait être représentative et fonctionner de manière égalitaire du point de vue du genre.

2 La présente contribution pose justement cette question : la mixité de genre au Parlement est-elle une garantie d’une démocratie représentative ? Les lignes qui suivent entendent contribuer à la réflexion sur cette question à partir du cas belge et en se focalisant sur une analyse des freins, formels et informels, à la représentation des femmes au Parlement. Notre recherche a vocation à examiner si la mixité au Parlement garantit la représentation, en déployant ce questionnement général en trois axes.

3 Premièrement, il est important de poser le cadre conceptuel dans lequel s’ancre cette réflexion et donc de délimiter ce qui est entendu par « mixité » et par « représentation ». Il est surtout nécessaire de comprendre comment ces deux notions se retrouvent reliées par le biais des lois sur les quotas sexués [7] sur les listes électorales. Il importe également de cerner les objectifs que se fixaient celles-ci. L’on expliquera également en quoi cette contribution vient compléter la doctrine déjà dense sur la question de la composition des assemblées et sur les questions qui en sont connexes.

4 Deuxièmement, en s’inscrivant dans une perspective institutionnaliste féministe, la recherche présentera une synthèse des règles formelles et informelles régissant le fonctionnement de l’assemblée. Il s’agira de rendre compte notamment de la répartition de la parole, de l’agencement des infrastructures, du règlement d’Assemblée, de la composition des commissions… Sur la base de ces éléments, il sera démontré que si la composition du Parlement fédéral belge est mixte, l’institution, elle, reste bien un lieu par et pour les hommes, où les femmes parlementaires ne peuvent pas encore exercer leurs fonctions dans les mêmes conditions que leurs homologues masculins.

5 Troisièmement, les députées étant freinées dans leur travail par ces caractéristiques institutionnelles – ce qui implique que les citoyennes ne sont pas correctement représentées – et ce malgré une composition quasi paritaire, la présente contribution montre que l’outil « mixité » n’est pas susceptible d’assurer, à lui seul, la représentation substantielle des femmes et un cadre de travail égalitaire pour les parlementaires. Nous envisagerons alors, différentes pistes qui permettent, quant à elles, une plus grande représentativité.

I. Quotas sexués : au croisement de deux notions

6 Afin de pouvoir répondre à la question initiale, il est important d’en saisir les enjeux. En ce qui concerne tant la mixité que la représentation, les sciences sociales ont déjà eu l’occasion de largement les commenter. Pour autant, si la notion de mixité entre les sexes est régulièrement mobilisée (que cela soit dans le domaine scolaire, de l’emploi ou du politique), rares sont les contributions qui la définissent. Au départ du droit, ce n’est pas chose plus aisée, ni le législateur fédéral belge ni les législateurs des entités fédérées n’ont cherché à circonscrire la mixité de manière plus précise dans les textes qui la consacrent [8]. À ce stade, nous en retiendrons une définition large : « la présence de filles et de garçons, d’hommes et de femmes […] dans les lieux publics [9] ». Si nous nous concentrons sur la mixité du point de vue du genre, c’est parce qu’il existe à ce jour des quotas sexués institutionnalisés par des instruments juridiques. Cela n’enlève en rien l’importance d’interroger les représentations au prisme d’autres catégories (la classe, la race…) et si possible de le faire avec une visée intersectionnelle.

7 Partant de la définition suivante « rendre présente une chose absente [10] », Hanna Pitkin a conceptualisé la représentation selon quatre dimensions. Ainsi, comme le résume très bien Myriam Revault d’Allones [11], on peut distinguer, d’après Pitkin, « la représentation dite “formelle” ou “formaliste” [qui] recouvre les modalités formelles, les procédures qui lient le représentant et le représenté […] de la représentation “descriptive” où le représentant remplace […] le représenté en vertu de leur ressemblance, de la similitude de leurs caractéristiques » (culturelles, sociales, de genre…) – parfois désignée sous le vocable représentation « miroir ». Ces deux versions de la représentation se distinguent encore de la représentation « symbolique », « qui englobe non seulement la personne des représentants mais également l’ensemble des signes, des rituels, des emblèmes » permettant aux représenté·es de se sentir représenté·es. Pour finir, « la représentation “substantielle” prend en compte le caractère “actif” […] de la représentation » : c’est l’idée selon laquelle le·a représentant·e agit pour le·a représenté·e et dans ses intérêts.

8 Certain·es auteur·es paraissent distinguer strictement ces quatre dimensions, en considérant que certaines sont contradictoires. Ainsi, Bernard Manin insiste dans ses écrits sur le fait que la représentation a précisément pour objectif d’organiser une distinction entre représentant·es et représenté·es. Il souligne ainsi que la « représentation formelle » s’oppose, dans une certaine mesure, à l’idée de « représentation descriptive » [12]. Dans la conception libérale universaliste de l’égalité et de la représentation politique, « la qualité de la représentation politique dépend de plusieurs facteurs – capacité des représentant·es à agréger les intérêts et les opinions des citoyen·nes, aptitude à construire le bien commun à travers la délibération, etc. – mais ne dépend pas du degré de ressemblance entre le corps des représentant·es et celui des représenté·es [13] ». Au contraire, même, dans la théorie classique de l’État, le principe de distinction entre représentant·es et représenté·es est fondateur du gouvernement représentatif. En effet, cette distance est conçue comme la garantie pour les représentant·es de pouvoir exercer leur mandat de manière indépendante et que ce dernier ne soit pas impératif [14].

9 À partir du constat de l’exclusion des femmes – ou du moins de leur sous-représentation en fonction des contextes –, de la sphère politique, une série d’acteur·rices ont cherché à remettre en question cette conception libérale. Elles et ils démontrent qu’en pratique, il semble impossible de détacher les actes des caractéristiques des représentant·es ; un certain nombre d’intérêts des citoyen·nes dérivant d’expériences partagées, notamment de la discrimination [15]. La présence des groupes dominés au sein d’une assemblée représentative est nécessaire pour que leurs intérêts ne soient pas ignorés ou invisibilisés. Comme l’affirme Anne Philipps, ici, dans le cas du groupe des femmes, « une bonne représentation repose plutôt sur une tension permanente entre la logique de la présence et celle des idées [16] ». Karen Celis et Sarah Childs ont, elles, pris le parti de ne plus procéder à une division cloisonnée mais d’envisager ce concept comme un tout. Autrement dit, il y aurait une bonne représentation quand les quatre dimensions sont réunies [17].

10 Cependant, il ne faut pas lire ces interprétations cloisonnées et décloisonnées comme antinomiques. Ainsi, Bernard Manin, conscient de « l’écart important, stable et se maintenant sur la longue durée entre la composition de l’assemblée et la composition de la population [18] » n’est pas opposé à la mise en place des mesures appropriées pour mettre fin aux obstacles matériels ou culturels que rencontrent certaines catégories de la population, y compris des quotas tant que des résistances structurelles seront constatées. À l’inverse, le principe de distinction revêt une importance particulière, comme l’explique Justine Lacroix, car il peut être mobilisé comme un garde-fou face au populisme, les représentant·es ne pouvant se revendiquer comme les voix du « peuple » [19].

11 Il semble donc qu’une voie du milieu puisse être dégagée parmi ces approches théoriques : chercher à atteindre une bonne représentation dans sa quadruple dimension sans perdre de vue les principes plus classiques de la théorie de l’État, notamment le principe de distinction ou l’égale liberté de choisir ses représentant·es.

12 Au niveau des différentes lois prévoyant des quotas sexués, la mixité est vue comme un outil permettant une présence qu’il a fallu imposer par la loi dans le but d’assurer une meilleure représentation. Ainsi, l’exposé des motifs de la loi de 1994, dite loi « Tobback-Smet », acte la sous-représentation des femmes en politique ainsi que la volonté du législateur, dans la droite ligne des textes internationaux, d’assurer une présence équilibrée et une participation des femmes à la politique [20]. Il en va de même pour l’exposé des motifs de la loi de 2002, qui ajoute même que « Le projet de loi […] vise à atteindre l’élection d’un nombre de femmes en rapport avec le poids qu’elles constituent réellement [21] ».

13 Les quotas sexués relèvent donc à première vue de la dimension descriptive de la représentation. Cependant, comme l’indique Petra Meier, derrière ces quotas ne se trouvaient pas uniquement des attentes en termes d’augmentation du nombre de députées : il y avait également l’espoir que cette mixité nouvellement acquise permette « la redéfinition de l’espace politique pour rendre ses principes fondateurs, normes, valeurs, règles, pratiques et processus plus sensibles au genre et, de cette manière, plus neutres [22] ». Les discussions en commission et les amendements déposés révèlent pourtant que cette dimension substantielle restait relativement marginale dans l’esprit du législateur [23]. On peut néanmoins considérer que la représentation descriptive faisait office de porte d’entrée vers une amélioration qualitative de la représentation au sens large [24].

14 Dans cet article, nous n’entendons pas revenir sur la légitimité ou l’impact de ces quotas sexués dans les listes électorales. La littérature sur ce sujet abonde, et nous y renvoyons. Notre objectif est davantage de comprendre si les ambitions données à l’outil « mixité » peuvent se réaliser dans un contexte institutionnel tel que celui de la Chambre des représentants. Traiter cette question sous l’angle institutionnel permet notamment deux choses. D’une part, cela permet d’alimenter la grille d’analyse que l’on peut avoir sur la question de la mixité et de la composition des assemblées en ne faisant pas reposer les éventuelles critiques uniquement sur des aspects théoriques ou sur la volonté des différent·es acteur·rices. D’autre part, analyser, en juriste, les règles en matière de mixité dans leur contexte institutionnel permet de considérer, à nouveaux frais, certaines problématiques centrales à la représentation des femmes [25] ainsi que de jeter un nouveau regard sur une institution centrale dans notre discipline.

15 L’originalité de cette contribution réside donc dans le fait de conceptualiser la mixité de genre au Parlement en mettant l’accent sur les freins institutionnels formels et informels, au départ d’un point de vue belge et juridique.

II. Les freins institutionnels aux effets de la mixité

16 En vue d’analyser l’institution qu’est la Chambre des représentants, notre recherche s’inscrit dans le courant institutionnaliste féministe. Ce courant examine « la manière dont les normes de genre opèrent au sein des institutions et dont les processus institutionnels construisent et maintiennent une dynamique de pouvoir genrée, en mettant l’accent sur la façon dont les règles formelles et informelles qui sous-tendent les institutions politiques sont genrées en termes de processus et de résultats [26] ». En appliquant ce cadre de réflexion au Parlement, nous pouvons l’envisager comme « un lieu de travail avec sa propre culture, son ensemble de rituels et pratiques, ses heures d’ouverture [27] » à savoir entre autres : son Règlement, ses infrastructures, ses commissions, etc. Il faut ensuite percevoir que derrière leur apparente neutralité, ces aspects peuvent être genrés et limiter la marge de manœuvre dont disposent les femmes pour avoir un impact sur la politique menée [28]. C’est cette démarche qui sera au cœur de cette deuxième partie. Au moyen de deux axes, l’un relatif à la dimension numérique de la composition et l’autre relatif à la culture au sein de l’assemblée, nous tenterons d’illustrer, dans le cas concret de la Chambre des représentants, comment des règles formelles et informelles peuvent venir freiner les effets potentiels de la mixité.

III. Penser en dehors de la mixité

28 Outre le fait que l’outil mixité puisse être aujourd’hui remis en question en raison de la reconnaissance sociale de la non-binarité [55], l’on peut également questionner son usage comme seule solution pour garantir une représentation complète. Cet outil est l’un des seuls à être institutionnalisé afin de redéfinir l’espace politique, ses règles et ses pratiques, alors qu’il semble être d’intensité assez faible par rapport à cet objectif. On peut dès lors même interroger la volonté réelle du législateur d’atteindre cet objectif au moyen de ce seul outil. Une difficulté réside dans le fait d’encadrer de façon normative des questions autres que celle de la composition numérique, la pratique politique pouvant toujours se construire dans les marges du droit [56]. Certains travaux identifient l’absence d’autres outils que la mixité, voire la résistance à en développer d’autres, comme une stratégie d’évitement de la démocratisation [57]. Autrement dit, dans la manière dont nous percevons les choses, les effets réels de la mixité importaient peu, du moment que l’illusion d’une avancée démocratique était donnée.

29 Sans pouvoir à ce stade confirmer cette hypothèse, il semble en tout cas que l’outil mixité au sein de l’assemblée a montré ses limites. Dès lors comment le droit peut-il être créatif et envisager la mise en place d’autres outils à même de garantir une démocratie représentative ? Plusieurs solutions, qu’elles soient théoriques ou mises en place ailleurs, peuvent alimenter notre réflexion.

30 Tout d’abord, plusieurs propositions, si elles étaient mises en place, imposeraient la modification du Règlement : d’une part celles concernant la composition des organes de l’assemblée et, d’autre part, celles concernant le cadre de travail des parlementaires.

31 Ainsi, par exemple, pour que le travail technique et spécialisé des commissions puisse servir et préfigurer de la position de l’assemblée plénière, il a été mis en place à l’article 19 du Règlement de la Chambre (lu conjointement avec son article 158) [58], une règle visant à assurer la représentation proportionnelle des groupes politiques au sein de chaque commission. L’on pourrait donc facilement appliquer le même raisonnement à la répartition entre les sexes et assurer que chaque commission soit composée a minima de 43 % [59] de femmes, soit au moins de sept femmes. Il pourrait sinon être pertinent de fixer un seuil minimum ou de combiner ces deux propositions. Cette proposition pourrait valoir pour les autres comités et organes du Parlement. À rebours des revendications d’organes plus mixtes, il existe dans la sphère parlementaire plusieurs espaces non-mixtes. L’on pense ainsi au « Parlament de les Dones » en Catalogne, pensé comme un projet permettant aux femmes de toutes les couleurs politiques d’accorder leurs violons sur un agenda commun en matière d’égalité [60]. Dans la même veine, on retrouve des groupes d’intérêts de femmes intra- ou inter- partis permettant de créer un réseau, d’échanger des informations et de se soutenir dans divers projets [61]. Ce sont des espaces qui émergent difficilement en Belgique [62], mais qui gagneraient à être institutionnalisés pour permettre un agenda politique commun et une certaine solidarité.

32 Concernant le cadre de travail des parlementaires, plusieurs mesures pourraient être prises pour garantir que ce dernier soit plus égalitaire. Partant d’un rapport qu’elle avait rédigé pour l’IPU en 2011, Sonia Palmieri renforce le concept de « parlement sensible au genre [63] » et propose notamment d’assurer un équilibre vie professionnelle / vie privée [64] en instaurant officiellement un congé de maternité et un congé parental [65]. Comme nous avons déjà pu l’évoquer, un code de conduite réglant la question des violences sexistes et sexuelles pourrait également être mis en place.

33 Ensuite, dans une perspective féministe institutionnaliste, des auteur·rices comme Georgina Waylen proposent une réflexion autour des bâtiments des Parlements et sur la manière dont ils pourraient être transformés pour être plus inclusifs, tant au niveau de la symbolique que de l’espace [66]. On pense ainsi à la mise en place d’une crèche attenante à l’institution comme à l’exposition d’œuvres d’art plus diversifiées dans les couloirs…

34 Inscrire une réflexion autour de la mixité de genre dans une approche féministe institutionnaliste comporte l’avantage de pouvoir tenir compte des règles formelles et informelles qui rythment le fonctionnement du Parlement. Pour autant, cet ancrage connait également des limites.

35 D’une part, ce dernier ne permet pas, seul, de comprendre un contexte dans son ensemble. Il permet un effet loupe important sur les règles régissant une institution mais peut conduire à ne plus prendre en compte une série d’acteur·rices et d’organes qui influent sur le fonctionnement du Parlement. C’est une critique récurrente des courants institutionnalistes, à laquelle le féminisme institutionnaliste n’échappe pas vraiment [67]. Dans le cas présent, l’on vise, entre autres, l’influence des partis politiques. Comme nous avons pu le laisser entrevoir, les partis, et en particulier, leurs président·es, peuvent avoir un impact décisif sur la constitution des listes électorales, la nomination des membres des commissions et l’agenda du travail législatif. Les pratiques internes des partis peuvent donc avoir un impact important. Or, plusieurs études montrent que « les partis politiques ont une opinion négative quant à la capacité des femmes à leur faire gagner des voix et à être de bonnes législatrices [68] ». Ce constat de manque de prise en compte d’acteur·rices clef peut également s’étendre, notamment, à certains mouvements féministes en charge de plaidoyers politiques.

36 D’autre part, une autre critique qui peut être adressée au courant féministe institutionnaliste est relative à la radicalité de leurs critiques et de leurs propositions de réforme. Si cette radicalité permet de questionner en profondeur la raison d’être de certaines règles et de mettre en avant les obstacles matériels et culturels à l’égalité de genre d’une institution, il ne faut pas qu’elle dilue pour autant la force du droit [69]. Proposer, comme nous l’avons fait en amont, des modifications du Règlement, pourrait paraitre paradoxal pour certaines féministes institutionnalistes car modifier ce texte ne permettrait pas de sortir d’un carcan institutionnel patriarcal.

Conclusion

37 L’enjeu démocratique de la mixité est bien présent. Il est clair que les lois sur les quotas sexués ont été adoptées afin d’assurer une meilleure représentation des femmes au sein des assemblées.

38 Pour autant, il ne peut être répondu à notre question initiale de recherche par l’affirmative. En effet, comme nous avons pu le démontrer tout au long de cette contribution, la notion de représentation ne peut se résumer à une dimension descriptive. Si numériquement, la parité est donc pratiquement atteinte, de nombreux freins institutionnels persistent et empêchent de réaliser une bonne représentation des femmes, à savoir une représentation formelle, descriptive, substantielle et symbolique. Tendre vers cette représentation complète, impliquerait de lever plusieurs freins institutionnels, mais aussi de tenir compte des différent·es acteur·rices. Des propositions ont été élaborées ; il ne reste plus qu’à les prendre au sérieux.