I.1. La justification des politiques publiques en agriculture

7Les premières sociétés agricoles ont forgé leurs institutions politiques pour trouver des solutions collectives aux problèmes posés par la culture et l’élevage [20]. Il apparut dès l’Antiquité que le marché ne permettait pas de garantir la sécurité alimentaire et qu’il était nécessaire de mettre en place des formes de coordination de l’acte de production agricole. L’histoire longue, impossible à retracer ici, fourmille d’exemples. Au xviii^e siècle, avec les progrès de la science économique, la question se pose en des termes nouveaux avec les physiocrates qui proposaient de gouverner selon les « lois naturelles ». Les périodes libérales et interventionnistes se succèdent, mais les États, responsables de la sécurité alimentaire des populations, redoutant les famines génératrices de révolutions, durent se montrer pragmatiques [21]. Les méthodes libérales de Turgot sont abandonnées sous la pression de la rue, après l’épisode de la « guerre des farines » [22]. À la même époque, Ferdinando Galiani, économiste et abbé italien, dans son ouvrage Dialogue sur le commerce des bleds, critique le dogmatisme libéral. Il suggère une analyse adaptée à chaque situation, une évaluation des conséquences possibles de chacune des mesures envisagées et pose surtout la question du fonctionnement des marchés. Il fournit les raisons de ne pas abandonner au seul marché le soin de réguler l’offre et la demande de produits alimentaires [23].

8Ces raisons seront explicitées mathématiquement, au début du xx^e siècle, par Mordecai Ezekiel, économiste et conseiller du président Roosevelt, dans un théorème sur le « cycle de la viande de porc ». La leçon essentielle de M. Ezekiel est qu’en agriculture, comme sur tous les marchés de matières premières à demande rigide, le point d’équilibre du marché est « dynamiquement instable », comme celui d’une bille à la pointe d’un crayon : toute déviation, même minime, du système par rapport à sa position d’équilibre le pousse à s’en éloigner encore plus [24]. Or, il existe sur les marchés agricoles des causes à la fois exogènes (accidents climatiques ou épidémiologiques, crise politique) et endogènes (erreurs d’anticipation dues aux délais de production, l’offre connaissant des ajustements plus lents que ceux de la demande ; rapports de force entre les acteurs [25]) à cette instabilité. Dans ces conditions, « le mécanisme spontané de la concurrence peut se révéler profondément destructeur » [26], comme en témoignent les dégâts collatéraux provoqués par la crise du secteur laitier sur le beurre. Produire du beurre implique de produire de la poudre de lait. La sortie des quotas laitiers a fait augmenter les stocks de poudre dont le prix a donc baissé. Le débouché n’étant plus profitable, le lait a été transformé en fromages et le prix du beurre a augmenté de 69 % en un an. Dans un contexte de « cycles récurrents affectant les prix et les volumes de production des produits agricoles », il faudrait tenir « le paradigme de la concurrence » comme étant « non-scientifique » [27].

9Ces travaux influencèrent Roosevelt qui entreprit de « couper les liens de l’agriculture et du marché » [28], après que l’Agricultural Marketing Act du président Hoover eut fourni des prêts bonifiés aux coopératives agricoles pour leur permettre de stocker les récoltes, c’est-à-dire de s’entendre pour ne pas mettre leurs produits sur le marché au même moment [29]. Aujourd’hui, l’agriculture américaine n’est plus complètement isolée du marché, mais ses mécanismes ne jouent qu’un rôle assez modeste. La dimension politique de la question agricole y est pleinement assumée par l’instauration d’un régime dérogatoire aux règles du marché à partir du constat de ses défaillances. L’organisation de l’agriculture est ainsi très planifiée par le biais d’Offices de commercialisation (« Marketing Orders ») qui sont des regroupements de coopératives gérés par des dirigeants élus. Cette organisation du secteur agricole est exemptée depuis 1922 des dispositions antitrust afin de permettre aux agriculteurs de contrôler la production et la commercialisation. Leur fonction n’est pas d’intervenir matériellement sur la production mais de permettre aux coopératives de réguler les flux et les prix [30]. Dans le secteur du lait par exemple, 80 % de la production passe par de tels offices qui décident des prix, des quantités, de l’usage des produits, des échanges entre producteurs ou coopératives et industriels et prévoient des mécanismes de solidarité entre producteurs et entre transformateurs [31]. Le système garantit une certaine stabilité des prix par un renforcement du pouvoir de négociation avec les acheteurs.

10Au Canada, un Comité de gestion des approvisionnements en lait a été créé en 1970 afin d’assurer aux producteurs un revenu adéquat et stable, compte tenu des contingences du marché. Le système repose sur trois piliers [32] : le contingentement de la production (afin de l’adapter aux besoins canadiens, avec une répartition de quotas entre producteurs locaux), l’administration du prix du lait qui passe, au Québec, par une « régie des marchés agricoles » (afin de garantir aux producteurs un revenu adéquat tout en veillant à protéger les intérêts des consommateurs et ceux du secteur industriel) et le contrôle des importations, « complément indispensable » [33] des deux premiers piliers, l’objectif étant de maîtriser les quantités de produits disponibles sur le marché.

11Dans ces deux systèmes, les relations entre les agriculteurs et le marché sont en quelque sorte préétablies. Une dérogation claire aux règles antitrust est affirmée, de façon politique, sans pour autant renoncer au marché. Rien de tel dans le système européen où la PAC bute contre les « principes cardinaux » du droit de la concurrence.

I.2. La politique agricole commune et les principes cardinaux du droit de la concurrence

12La PAC poursuit l’objectif d’assurer un niveau de vie équitable aux agriculteurs, des prix raisonnables aux consommateurs, la sécurité des approvisionnements et la stabilité des marchés [34]. Afin d’atteindre ces objectifs, le règlement « OCM unique » confie plusieurs missions aux organisations de producteurs (planifier la production et l’adapter à la demande, stabiliser les prix à la production, par exemple) [35] qui disposent d’outils dérogatoires au droit de la concurrence (certaines formes de coordination entre producteurs étant tolérées). Selon le règlement, les règles de concurrence ne s’appliquent « à la production et au commerce des produits agricoles [que] dans la mesure où cette application ne met pas en péril la réalisation des objectifs de la PAC » [36]. Or, si le juge européen reconnaît la « primauté des objectifs de la PAC sur ceux de la politique de concurrence », il précise aussitôt que « le maintien d’une concurrence effective sur les marchés des produits agricoles fait partie des objectifs de la PAC » [37]. L’Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) partage la même doctrine : le droit fondamental à l’alimentation doit s’inscrire dans un contexte de concurrence qui doit être préservée [38]. Dit autrement, la spécificité de l’activité agricole n’est pas ignorée, le droit sectoriel propre à l’agriculture et la PAC reflétant les « missions d’intérêt général auxquelles contribuent les agriculteurs, comme la sécurité alimentaire ou l’aménagement du territoire » [39]. Mais « ces particularités, pour importantes qu’elles soient », ne sauraient justifier « d’exceptions aux principes cardinaux » du droit de la concurrence [40]. La liberté reconnue aux agriculteurs de s’organiser collectivement est limitée par l’obligation de « déterminer de manière autonome la politique qu’ils entendent suivre sur le marché ». Ici réside « l’objectif essentiel du droit de la concurrence » [41]. C’est pourquoi la Hongrie, qui avait adopté une loi interdisant à son autorité de concurrence de sanctionner les ententes sur les produits agricoles, vient d’être rappelée à l’ordre par la Commission européenne [42]. La mission des autorités de concurrence est ardue : elles cherchent à faire advenir un ordre économique « idéal-typique », relativement autonome et spontané, reposant sur les actions individuelles d’agents supposés eux-mêmes autonomes, à l’encontre de leurs propres constatations sur la réalité du fonctionnement des marchés. La récente affaire du cartel des endives [43] permet de l’illustrer.

13Les producteurs français d’endives s’étaient interdits collectivement de vendre leur production en deçà d’un prix rémunérateur afin, selon l’un des syndicats partie à l’entente, « d’ajuster l’offre à la demande » et « d’éviter un effondrement des prix ne permettant plus aux producteurs d’être rémunérés » [44]. Cet accord entrait-il dans les missions confiées aux organisations de producteurs par la PAC ? L’Autorité de la concurrence reconnaît le « rapport de force très inégal » entre des acheteurs très concentrés et des producteurs atomisés. Pour autant, elle ne vit dans cet accord que la volonté « de mettre en place un plan global visant à restreindre la concurrence par les prix » [45]. La cour d’appel de Paris réforma cette décision, estimant que les mécanismes de régulation des marchés mis en place par la PAC étaient « dérogatoires au droit commun de la concurrence » [46] et que les producteurs d’endives n’avaient fait qu’exercer leurs missions légales. La complexité des règles à articuler était telle que chacune des interprétations était concevable. La Cour de cassation, saisie par le président de l’Autorité – soutenu par la Commission européenne, ne pouvait que solliciter l’interprétation du juge européen, le litige posant « une difficulté sérieuse » d’interprétation des textes. Dans un arrêt très technique, ce dernier admet que certains accords entre producteurs peuvent en principe échapper à l’interdiction des ententes. Il décide néanmoins que la fixation collective de prix minima de vente au sein d’une organisation de producteurs ne peut être considérée « comme étant proportionnée aux objectifs de régularisation des prix ou de concentration de l’offre lorsqu’elle ne permet pas aux producteurs écoulant eux-mêmes leur propre production […] de pratiquer un prix inférieur à ces prix minima », dès lors qu’elle a pour effet « d’affaiblir le niveau déjà réduit de concurrence existant sur le marché des produits agricoles du fait de la faculté reconnue aux producteurs de se regrouper » afin de concentrer leur offre [47].

14Ce tabou des prix qui devraient être librement discutés à chaque transaction constitue la figure ultime d’un idéal de marché perçu comme lieu de « véridiction », selon l’expression de Michel Foucault [48]. Seul le marché permettrait de révéler la vraie valeur des choses et offrirait « l’assurance réconfortante qu’une solution existe à la complexité bien réelle du monde social » [49]. L’autonomie exigée des agriculteurs est cependant illusoire et les autorités de concurrence en font elles-mêmes le constat [50]. Les filières agricoles sont devenues des « chaînes de subordination » [51] dans lesquelles l’exploitant agricole n’est souvent plus qu’un « sous-traitant » [52]. Instaurer des politiques agricoles « market oriented » lorsque les défaillances du marché sont constatées peut déconcerter. Pour surmonter la contradiction, la politique mise en œuvre consiste à essayer de faire fonctionner un modèle idéal-typique de marché, alors que la solution semblerait résider davantage dans une rupture avec l’imaginaire du marché.

II.1. La boîte à outils : contrat et concentration

16Gouverner par le marché est un art difficile qui nécessite un arsenal juridique étoffé, destiné à accompagner le recul de l’interventionnisme public agricole. Les raisons initiales de ce recul sont aisées à saisir : les politiques publiques sont coûteuses et parfois inefficientes, l’ancien système des prix garantis conduisant à la surproduction. Il fallait donc laisser les producteurs prendre des décisions guidées par le marché. C’est ainsi que naquit le « découplage » des aides : celles-ci sont désormais attribuées sous la forme d’un paiement unique par exploitation, déconnecté des choix et des niveaux de production, sans obligation de produire pour en bénéficier. Ces paiements directs devaient permettre aux agriculteurs de conserver des revenus tout en laissant le marché déterminer les prix et les niveaux de production. Les mêmes raisons expliquent la disparition des quotas et l’hostilité de la Direction générale « Agriculture et développement rural » de la Commission européenne à l’égard des aides « contracycliques ». Leur montant varie en fonction des prix obtenus par les agriculteurs qui « ne reçoivent plus les signaux du marché et ainsi n’adaptent plus leurs décisions de production aux développements des marchés globaux » [56]. Or, les marchés agricoles n’envoyant justement pas les bons « signaux », il a fallu pallier ce recul de l’interventionnisme agricole et trouver le « vecteur d’une politique agricole renouvelée » [57].

17Ce sera la « contractualisation » entre producteurs et acheteurs : « Dans un contexte de volatilité des prix, il est apparu nécessaire de mettre en œuvre des outils de stabilisation des marchés. Le renforcement du dispositif contractuel dans le secteur agricole a été considéré comme un élément indispensable pour favoriser la stabilisation des prix et permettre au producteur d’avoir une meilleure visibilité sur ses débouchés et d’obtenir des prix de cession rémunérateurs [58]. » C’est ainsi qu’en 2010, la loi de modernisation de l’agriculture, plusieurs fois toilettée [59], a introduit dans le Code rural un dispositif très technique [60] dans une section sur « les contrats de vente de produits agricoles » [61]. La cession de ces produits peut être subordonnée à la conclusion de contrats écrits comportant des clauses obligatoires relatives à leur durée, leur révision et aux modalités de paiement. Les modalités de détermination du prix doivent aussi être précisées par « référence à un ou plusieurs indices publics des prix des produits agricoles ou alimentaires » [62]. Ce dernier dispositif, censé permettre de combler l’asymétrie d’information entre les producteurs atomisés et leur acheteur [63], montre bien que la « représentation habituelle du marché » comme « lieu des mécaniques échangistes bilatérales » est « trompeuse » [64]. Les acteurs se déterminent par rapport à une cote, à « une convention de marché », afin de faire émerger « une opinion collective » [65].

18La contractualisation n’a pas produit les effets escomptés. Aussi une nouvelle loi vise-t-elle à la perfectionner en inversant « la construction du prix, qui devra partir des coûts de production » [66]. Le texte antérieur prévoyait déjà que le prix devait être déterminé par référence à des indices publics de coûts de production en agriculture [67]. La véritable nouveauté réside dans un retour au droit commun de la vente [68] : le contrat devra être proposé par les agriculteurs ou leurs organisations aux acheteurs et non plus par les acheteurs aux producteurs [69]. Un contrat n’a cependant jamais permis de rééquilibrer une relation commerciale [70], surtout si les prix doivent être fixés de manière indépendante par chaque producteur avec son acheteur [71]. C’est en modifiant les structures du marché que les rapports de forces peuvent changer. Or, la poursuite du mouvement de concentration des industries agro-alimentaires paraissant non seulement « inéluctable » à l’Autorité de concurrence, mais encore « porteuse d’efficacité et de croissance » [72], la « bonne solution » résiderait dans « les concentrations et autres formes de regroupements » entre producteurs [73]. Le rôle des organisations de producteurs dans la concentration de l’offre a ainsi été valorisé par différentes réformes admettant des dérogations toujours plus nombreuses au droit de la concurrence quant aux limites et aux formes de l’organisation collective des producteurs. C’est ainsi, par exemple, que la condition d’absence de position dominante pour la reconnaissance d’une organisation de producteurs a été supprimée [74]. Plus récemment, les règles dérogatoires au droit des ententes, jusqu’alors réservées à certains secteurs comme celui du lait, ont été étendues à toutes les organisations de producteurs agréées : désormais, qu’il y ait ou non transfert de la propriété de la production à l’organisation de producteurs, ces derniers pourront s’entendre sur les prix de vente ainsi que sur les volumes qu’ils mettent sur le marché [75]. Les producteurs n’encourront pas le grief d’entente anticoncurrentielle, du moins s’ils restent dans les limites fixées par la Cour de justice dans l’affaire du cartel des endives [76]. Une partie de la doctrine a pu voir dans ces réformes récentes la voie d’une possible « réconciliation » entre l’agriculture et le droit de la concurrence [77].

19Le sentiment est pourtant qu’en essayant de concilier deux logiques inconciliables, celle de la concurrence et celle de la concentration, nos institutions ne bâtissent plus un marché mais des arènes propres à l’expression de rivalités de puissances qui se structurent verticalement au sein des filières agricoles.

II.2. Retrouver la place du marché ?

20Pour encourager la concentration des agriculteurs, le président de la République propose de soumettre les aides à une condition de taille des organisations de producteurs [78]. Il faudra faire vite, car si l’on en croit un phénomène « invisible aux yeux de l’appareil statistique agricole » [79], « l’extinction du dernier paysan est pour bientôt » [80]. Au lieu de cette concentration « horizontale », un phénomène de concentration verticale d’une tout autre ampleur se déploie qui éloigne encore plus le secteur agricole du « modèle » du marché. Le droit rural avait très tôt facilité l’intégration verticale des agriculteurs dans les circuits économiques de la production, comme en témoigne le droit de l’intégration agricole issu d’une loi de 1964 [81]. Aujourd’hui émergent de très grandes entreprises, ne possédant parfois ni matériel agricole, ni parcelles de terres, mais qui commercialisent « l’acte même de production agricole » en se contentant d’administrer « un réseau d’acteurs » [82]. Elles proposent « une prestation intégrale qualifiée “de A à Z”, c’est-à-dire allant de la préparation du sol à la récolte, voire à la commercialisation. L’activité agricole est alors intégralement déléguée à des entreprises commerciales de travaux agricoles qui finissent par gérer chacune des milliers d’hectares pour le compte de dizaines de clients » [83], souvent d’anciens agriculteurs qui ont renoncé à exploiter eux-mêmes. Cette évolution a été favorisée par le système des droits à paiement unique issu des dernières réformes de la PAC, facilitant la « dissociation entre propriété, capital d’exploitation et travail » et ouvrant « la voie à des formes d’agricultures sans agriculteurs » [84]. Les modèles sont variés mais convergent vers l’objectif d’intégration totale d’une filière par un seul acteur économique ; il s’agit de « prendre le métier des autres pour maîtriser le plus de maillons possibles de la chaîne de valeur » [85].

21Les politiques « market oriented » activent un imaginaire du marché qui produit paradoxalement le contraire d’un marché, un « contre-marché » selon l’expression de Fernand Braudel, sur lequel les acteurs qui s’interposent entre l’agriculteur et le consommateur parviennent à échapper aux « règles contraignantes du marché traditionnel » [86]. L’Autorité de la concurrence en est consciente lorsqu’elle propose, parallèlement à la concentration, le développement des circuits courts de commercialisation qui permettraient « d’améliorer la captation de valeur au bénéfice de la production » en limitant le nombre des intermédiaires entre producteurs et consommateurs [87]. Les échanges directs entre producteurs et consommateurs relèveraient d’ailleurs « d’une forme stylisée relativement pure de ce que serait un échange idéal dans le cadre normatif que l’on rencontre chez Smith ou Walras » [88]. Ils permettraient finalement de retrouver « la place du marché » [89], c’est-à-dire de remettre le marché à sa place, lui restituer « sa propre finalité » et celle de la concurrence avec lui. Sa généalogie le montre, le marché a été institué par le pouvoir politique « dans le but de contraindre l’économie, de la calmer, de l’ordonner, de la surveiller » [90]. « Instance de codage des flux économiques » [91], il était, jusqu’au xix^e siècle, « encastré » dans la formation sociale qui lui assignait ses fonctions [92] à travers une réglementation foisonnante. Le concept de marché change de signification avec Adam Smith et Léon Walras pour revêtir une acception plus abstraite [93], mais les économistes modernes semblent négliger une partie importante de leur analyse. Si, pour les économistes classiques, le marché dit « le vrai », c’est parce qu’il permet de révéler la « valeur » des biens, entendue comme « le temps de travail humain que la production de ce bien nécessite » [94]. Chez Adam Smith, l’idée que l’échange est « juste » (« fair », dans La richesses des nations) repose sur le fait que « le prix est une construction sociale fondée sur une appréciation de la valeur des marchandises par les échangistes » [95]. Or, cette appréciation reposerait « sur des “processus de sympathie” qui assurent la prise en compte de la peine qui est le prix réel de toute marchandise, avant même l’acte d’échange » [96]. Le rôle de la concurrence est lui-même précisément identifié. Elle ne se manifeste qu’en cas de décalage entre le prix naturel des marchandises et leur prix de marché. Elle est d’essence « réactive » [97] en ce qu’elle ne surgit que pour réduire un déséquilibre : « profit exagéré, prix excessif, salaires misérables dans l’exemple de Smith » [98].

22Autant dire que le mode actuel de fonctionnement des « marchés » agricoles ne ressemble ni aux marchés historiques, conçus comme des « lieux de justice », ni au marché théorique, pensé comme un lieu de « véridiction » [99]. Pour qu’ils s’en rapprochent, il faudrait éliminer « toutes les manipulations qui pourraient [l’empêcher] de jouer le rôle qu’il est censé assurer » [100], en commençant par aborder frontalement la question du pouvoir [101]. C’est ce que propose un auteur qui pointe le « lien direct entre la capacité des régimes de concurrence à contrer les abus de pouvoir des acheteurs […] et l’exercice du droit à une alimentation suffisante » [102]. Amender le droit de la concurrence est certainement une nécessité, mais cela ne permettra pas de faire l’économie de régulations publiques [103], en raison des multiples causes de la défaillance du marché. C’est ce qui explique qu’une majorité d’États européens réutilisent, à contre-courant de la PAC, le système des aides couplées, afin de disposer d’outils pour orienter les systèmes de production. Un think tank propose de généraliser cet instrument et de faire des aides contracycliques le moyen de contenir le marché. Le dispositif serait basé sur un « tunnel de prix » à l’intérieur duquel il n’y aurait plus d’aides versées aux agriculteurs. En dessous d’un prix plancher, un dispositif de soutien contracyclique serait engagé, avec la mise en œuvre d’un stockage public. À l’inverse, au-delà de ce tunnel, un prélèvement sur les transactions serait opéré afin d’éviter une spéculation trop forte et les stocks publics seraient progressivement libérés [104].

23Un panel d’experts présidé par Olivier De Schutter vient de publier un rapport, « Too big to feed », sur la concentration excessive dans l’agroalimentaire [105]. Le rapport pointe les conséquences de cette concentration : standardisation et industrialisation des modes de production, domination économique et politique risquant de bloquer les transitions, capture de la valeur ajoutée au détriment des revenus agricoles. Cette conclusion fait écho à un récent avis du Comité économique et social européen qui s’interroge sur la cohérence d’une politique de concurrence pourchassant les ententes tout en autorisant « des fusions et des acquisitions sans contreparties », donnant ainsi naissance « à de véritables géants sectoriels à même de peser sur le fonctionnement des marchés ». Parce qu’elle serait « en porte-à-faux avec les autres politiques de l’Union », la politique de concurrence mériterait « d’être mieux définie » [106]. En commençant par remettre le marché « à sa place » ?

24En effet, alors que la question de la production agricole est une question éminemment politique, l’idéologie de marché consiste au contraire à penser qu’avec le marché, la société se gouverne toute seule, qu’elle est débarrassée du problème du choix. Par la mise à l’écart des conflits inhérents à la voie politique, on obtiendrait une pacification de la société et le bien-être général par la prospérité et la satisfaction du consommateur. Pourtant, le cas des États-Unis et du Canada conduit à constater que les sociétés qui adoptent ce même référentiel peuvent le mettre en œuvre de façon très diverse. Les structures politiques unitaires gouvernées par la souveraineté parviennent à mettre en œuvre des politiques publiques (une politique de gestion de l’offre, dans le cas Nord-américain) qui, sans couper tout lien entre l’agriculture et le marché, assignent à ce dernier une fonction limitée. L’organisation nord-américaine n’est d’ailleurs pas sans rappeler l’expérience française de l’Office des céréales. En s’attaquant notamment aux « grands trusts, accusés de dominer les marchés », celui-ci avait permis une « refondation de la filière » en rompant avec le marché conçu « comme principe des échanges gouvernés par le jeu plus ou moins libre de l’offre et de la demande », au profit d’une conception plus « institutionnelle » de son organisation [107]. En revanche, la construction européenne, qui oblige à composer avec une multitude d’acteurs des politiques publiques, paraît incapable de clarifier une ligne politique [108], sinon celle de la compétitivité de l’agriculture européenne et de prix bas pour les consommateurs, entraînant une mise en concurrence généralisée des producteurs européens. Les acteurs du marché (organisations de producteurs, mais aussi interprofessions) sont certes encouragés à s’organiser afin « d’adapter l’offre à la demande » [109] à partir du constat de « l’insuffisance des modes de coordination purement marchands basés uniquement sur un “signal prix” » [110]. Mais leurs pratiques butent contre l’épine dorsale du droit de la concurrence, celle de l’exigence d’autonomie des acteurs. Flotte ainsi dans le ciel des principes l’illusion de la libre concurrence, alors même que nos institutions sont obligées d’intervenir en permanence pour tenter de corriger, par bricolages successifs, les défaillances des marchés.