Des acteurs

30Une négociation implique plusieurs acteurs (au minimum deux) qui sont dans une relation d’interdépendance et qui ont des intérêts distincts. Il peut s’agir d’intérêts propres ou de ceux d’un groupe qu’ils représentent.

31Le nombre d’acteurs n’est pas limité et le principal facteur de variation est, le cas échéant, le caractère bilatéral ou collectif des négociations

32Dans une négociation à plusieurs parties aux intérêts distincts, il arrive fréquemment que certaines parties s’allient sur l’un ou l’autre point, si un intérêt objectif ou subjectif les réunit, au moins temporairement.

33Logiquement, plus le nombre d’interlocuteurs est élevé, plus la négociation est complexe. De même, il arrive que les négociations se déroulent en présence de témoins, d’experts ou de médiateurs. Il n’existe donc pas un paysage-type de négociation et celui-ci peut être très diversifié.

34Si le nombre d’interlocuteurs est élevé, il n’est pas rare que certains négociateurs soient désignés comme porte-parole des différents groupes qui se sont constitués, afin de permettre la création d’un comité de négociation plus restreint. Ce comité n’a, en règle générale, pas le pouvoir de conclure un accord, mais a seulement pour tâche de le préparer afin qu’il soit ensuite soumis à l’assemblée plénière des négociateurs.

35Au niveau du gouvernement fédéral belge, l’importance du rôle joué par le comité ministériel restreint (le « kern ») en est une parfaite illustration. Il en va aussi souvent de même au niveau européen, comme l’ont montré les négociations de l’été 2015 entre les chefs d’État au sujet de la Grèce et de l’éventuel « Grexit ». En effet, dans le cadre de ces discussions (qui se sont achevées, ce qui est classique dans la sphère politique, au bout d’une nuit entière de négociation), l’accord a réellement été négocié par un groupe appelé celui des « 4 + 1 », qui était composé du président du Conseil européen (Donald Tusk), de la chancelière allemande (Angela Merkel), du président français (François Hollande) et du Premier ministre grec (Alexis Tsipras, qui pouvait lui-même s’appuyer sur son ministre des Finances, Euclide Tsakalotos).

L’existence d’un différend à trancher

36L’existence d’un désaccord à trancher entre les parties est un élément nécessaire pour qu’on puisse parler d’une négociation. Pour qu’il y ait une négociation, il faut donc un différend de départ entre au moins deux personnes et il faut que celles-ci décident de le résoudre par la voie d’une discussion à mener entre elles. Ce différend peut avoir diverses formes. Il peut s’agir d’un désaccord, d’un litige pendant, d’un conflit ouvert ou encore d’un conflit larvé.

37Classiquement, les auteurs distinguent la négociation liée à l’existence d’un différend et « l’ajustement immédiat ». Pour illustrer cette distinction, Christian Thuderoz [9] et Catherine Kerbrat-Orecchioni [10] prennent l’exemple trivial du passage d’une porte (trop) étroite par deux personnes (un homme et une femme) qui doivent y passer en même temps pour se rendre dans une pièce contiguë. A priori, dans une telle situation, on pourrait considérer que les conditions d’une négociation seraient réunies pour autant que les personnes concernées conviennent entre elles de régler ce différend par la voie de la discussion. En réalité, ce type de situation se règle immédiatement dès le moment où l’une des personnes décidera spontanément de laisser passer l’autre, et ce sans que l’on puisse alors parler de négociation.

38Certains auteurs contestent cette analyse et considèrent que ce type de situation correspond aussi à une négociation [11]. Il est en effet exact qu’on y retrouve des éléments caractéristiques de la négociation : une divergence, la nécessité de s’entendre, l’interdépendance des parties et un effort libre et volontaire des parties pour régler cette divergence. D’une manière générale, au-delà de cet exemple simple, il faut considérer qu’il y a négociation uniquement si les parties ne se mettent pas d’accord d’emblée et s’il s’agit d’autre chose que d’un accommodement social normal entre plusieurs personnes.

39Pour qu’il y ait négociation, il faut aussi que chaque partie ait exprimé sa position, que ces positions soient a priori incompatibles entre elles et que les interlocuteurs décident de rechercher une solution intermédiaire qui fera office de décision qui les liera. En d’autres termes, ce n’est que lorsque le désaccord est clairement identifié, notamment parce que chacune des parties confirme sa position après avoir eu connaissance de celle de l’autre, que les conditions d’une négociation potentielle sont réunies.

La recherche et la construction d’un compromis

40La négociation implique, c’est essentiel, que les parties aient confiance et croient réellement dans le fait qu’elles peuvent régler leur divergence par la voie du dialogue. Il n’y a pas de négociation s’il n’y a pas la recherche sincère d’un accord par l’ensemble des interlocuteurs.

41Comme le résume Lionel Bellenger, « la négociation est donc une communication spécifique en ce sens qu’elle est une épreuve dans laquelle chaque partie s’engage à discuter, tout en acceptant une dépendance mutuelle vis-à-vis d’une décision devant se construire progressivement ou devant intervenir plus ou moins brutalement à l’issue de la confrontation » [12].

42Même s’il peut exister entre eux un rapport de force, les différents interlocuteurs actifs dans la négociation doivent disposer à la fois d’un mandat et d’une marge de manœuvre. Ils doivent avoir la volonté et la capacité de construire un compromis qui, par définition, ne correspondra pas à leur position de départ qui a été refusée par une autre partie. Cela suppose que les parties aient préparé la négociation avant que celle-ci ne démarre. Il faut notamment avoir mesuré le rapport de force, avoir réfléchi aux solutions possibles, avoir obtenu un mandat et connaître ses marges de manœuvre, et avoir préparé ses arguments en conséquence.

43Ce compromis peut être atteint de différentes manières :

• les parties peuvent chacune renoncer à une partie de leurs demandes originelles et ainsi restreindre le champ de la négociation ;
• les parties peuvent faire des concessions mutuelles ;
• les parties peuvent modifier le champ de la négociation, en l’étendant ou en le rétrécissant ;
• les parties peuvent décider de renoncer à l’objet qui est au cœur de leur discussion et s’entendre sur un nouveau projet qui les réunira.

44Le tableau suivant résume la préparation d’une négociation.

Figure 2

Faire le diagnostic de la situation de négociation [13]

Thème Questions Éléments Les acteurs Qui va participer ou pourrait participer aux négociations ? Acteurs actuels et potentiels, coalitions, facteurs internes aux parties, carte des acteurs Les règles Quelles sont les règles du jeu ? Lois et règlements applicables, conventions sociales, codes professionnels, pactes d’actionnaires… Les questions Quelles sont, ou pourraient être, les questions à négocier ? En totalité ou en scindant les différents accords partiels Les intérêts Quels objectifs poursuit chacun des acteurs ? Quels sont ceux des autres parties ? Intérêts communs, échanges commerciaux, accords incertains, intérêts personnels Les options Que faire dans l’hypothèse d’un non-accord ? Meilleure alternative théorique, se retirer, effets sur la coalition, contraintes de temps, confiance en soi exagérée Les accords Y a-t-il des accords potentiels qui conviendraient aux parties ? Rayon d’action, pouvoir de l’information, partage des incertitudes Les liens Les négociations actuelles sont-elles liées à d’autres négociations ? Autres relations avec l’interlocuteur, conséquences potentielles des négociations en cours sur ces relations

Faire le diagnostic de la situation de négociation [13]

45La négociation est réussie chaque fois qu’elle aboutit à un accord entre les parties ou, en d’autres termes, lorsque le résultat de celle-ci est une décision acceptée par les parties. Cela ne signifie pas qu’il faille nécessairement un accord total ni que l’accord règle définitivement les relations entre les parties. Une négociation complexe est souvent composée d’accords partiels ou d’accords temporaires.

46Bien entendu, une négociation peut aussi échouer. Cet échec ne disqualifie pas pour autant les discussions qui l’auront constituée. Il y a donc négociation indépendamment de son issue favorable ou non.

L’influence de la théorie des jeux

48Ce n’est qu’après la Seconde Guerre mondiale que la négociation est réellement devenue un sujet d’études et que des approches théoriques de celle-ci ont été élaborées. L’une des principales est la théorie des jeux.

49L’auteur le plus connu dans ce domaine est John Forbes Nash, qui a développé à partir de 1950 un programme recherchant une prédiction claire de l’issue de la négociation, fondé sur les préférences des négociateurs définies sur l’ensemble des accords réalisables et leurs attitudes envers le risque [14].

50Les travaux de J. F. Nash ont été complétés par de nombreux auteurs, comme Ariel Rubinstein, qui y a ajouté différents éléments dont la notion du temps. Dans ce cas précis, l’idée dominante est qu’un joueur plus patient (ou moins impatient) que son opposant sera en position d’avoir un pouvoir de négociation plus élevé. La patience est donc une notion relative et il suffirait d’être plus patient que son interlocuteur pour obtenir des gains supplémentaires.

51À la suite de ces auteurs, la littérature a continué à s’enrichir, en distinguant les jeux à somme nulle, les jeux à somme croissante, les jeux répétés et les jeux mixtes. L’idée de base de ces études – et sans aucun doute leur côté séduisant – est de proposer une prédiction du résultat d’une négociation en fonction d’éléments qui sont classés dans les catégories suivantes :

• l’ensemble des accords réalisables ;
• les points de désaccord ;
• les préférences des négociateurs et leurs attitudes envers le risque.

52Ces théories prétendent s’appliquer aux situations de négociation dans lesquelles il existe un intérêt commun des parties à trouver un accord et une discussion par rapport au résultat auquel il convient d’aboutir.

53La littérature relative à la théorie des jeux est très abondante. Elle inclut notamment l’ouvrage Game Theory : a Critical Introduction [16], dont l’un des auteurs est l’ancien ministre grec des Finances, Yanis Varoufakis, qui est par ailleurs un fervent supporter de J. F. Nash. Cela a notamment conduit plusieurs auteurs à interpréter les négociations entre la Grèce et ses créanciers comme une parfaite illustration de la théorie des jeux dans la mesure où elles concernent plusieurs parties qui ont à la fois des intérêts communs et des intérêts opposés, l’absence d’accord aboutissant à une situation « lose-lose ».

54Sans nier l’intérêt des réflexions développées par des auteurs aussi reconnus que J. F. Nash, J. von Neumann, O. Morgenstern, T. C. Schelling ou E. Kalai et M. Smorodinski, il faut constater que leurs modèles théoriques s’avèrent souvent difficiles, voire impossibles à transposer en pratique. Ainsi, quelle est la définition du comportement rationnel des négociateurs ? Quiconque a une expérience de négociation aura souvent été frappé par le fait que ce qui lui semble rationnel ne l’est pas forcément pour l’autre, en particulier en raison des valeurs et des cultures différentes dont sont issus les différents interlocuteurs.

55En outre, le modèle de J. F. Nash suppose une information complète des interlocuteurs, dès l’entame des négociations. Or, est-il réellement possible de modéliser les données propres aux négociateurs, d’autant que ceux-ci ne se présentent naturellement pas à livre ouvert et que certaines informations sont autant d’inconnues, à tout le moins au départ ? Il est en effet très fréquent que les négociateurs acquièrent de l’information lors des premiers tours de table ou qu’une partie ne partage pas avec les autres l’ensemble de l’information dont elle dispose.

56De même, est-il crédible de penser modéliser le goût du risque ou l’aversion pour celui-ci, la réaction face à un élément imprévu, l’attitude adoptée face à des contraintes (réelles ou artificielles), par exemple liées au calendrier et au rythme de la négociation, à la fatigue ou à l’agressivité d’un intervenant ? Comment modéliser la réaction du mandant qui se trouve souvent derrière le négociateur et qui aura à valider le résultat des discussions ? En d’autres termes, si la négociation suit souvent certaines méthodes et répond à certaines techniques, elle est aussi un processus dynamique mettant en présence des individus particuliers dont la culture, le caractère et les valeurs personnelles, voire l’humeur du moment, influencent l’alchimie des discussions. Par conséquent, le résultat auquel on aboutit est souvent unique, à tout le moins sur certains aspects.

57De nombreux auteurs ont travaillé à compléter les travaux de J. F. Nash afin d’y intégrer les éléments d’information incomplète, essayant d’y ajouter un critère lié, par exemple, à la patience et à l’impatience des acteurs ou à l’intuition [17]. L’un des biais de ces contributions est sans doute que la négociation y est envisagée dans un cadre restrictif. Le modèle vise à déterminer mécaniquement la solution qui sera acceptable pour les deux parties dans une situation précise, liée à l’existence d’un différend précis entre elles [18]. À l’inverse, dans le cadre d’une négociation, l’intuition, par exemple, est un facteur clé. Il paraît pourtant vain de vouloir l’insérer dans une formule mathématique universelle.

58La pratique de la négociation permet parfois d’anticiper quelque peu le résultat d’une négociation déterminée. Toutefois, bien souvent, les modèles théoriques n’offrent pas réellement de techniques, trucs ou astuces susceptibles d’offrir un avantage particulier dans de telles circonstances. La littérature scientifique continue néanmoins à enrichir le débat et tente d’améliorer les modèles. À ce stade cependant, le caractère prédictible des négociations opérées selon la théorie des jeux demeure un important sujet d’études.

Les types de négociation

59On distingue généralement les stratégies de confrontation et celles de consensus. Entre ces deux figures extrêmes, se trouve la réalité de la plupart des négociations, qui empruntent souvent des éléments à l’un ou à l’autre modèle.

60Les différentes approches de négociation sont illustrées dans le schéma suivant.

Figure 3

Les différentes approches en négociation : win-win ou lose-lose ?

Les différentes approches en négociation : win-win ou lose-lose ?

Le régime majoritaire

81Un régime majoritaire est généralement caractérisé par un gouvernement composé d’un seul parti ou d’une seule tendance politique, qui dispose d’une majorité au parlement. Les membres de l’assemblée sont élus sur la base d’un scrutin qui est, au moins pour l’essentiel, de type majoritaire (à un ou à deux tours).

82Dans ce type de scrutin, le territoire national est divisé en un grand nombre de circonscriptions électorales au sein desquelles un candidat (ou un nombre déterminé de candidats d’une même liste) est élu dès le moment où il remporte une majorité des votes. Si le scrutin est à un tour, le candidat ou la liste arrivé en tête des suffrages emporte l’ensemble des sièges alloués à cette circonscription. S’il s’agit d’un scrutin à deux tours, les règles électorales déterminent le nombre minimum de votes à recueillir au premier tour pour pouvoir participer au second, et les sièges sont remportés par la liste qui arrive en tête lors de ce second tour.

83Le scrutin majoritaire entraîne le plus souvent l’élimination ou la quasi-élimination des petits partis ou des petites listes. Il induit une bipolarisation du paysage politique. C’est notamment le cas en France ou au Royaume-Uni, même si l’évolution du paysage politique dans ces pays, comme dans d’autres pays européens (Espagne, Grèce…), est marquée par l’émergence ou la montée en puissance d’autres partis.

84Ce processus électoral aboutit le plus souvent à l’émergence d’une majorité parlementaire, et ce alors même que le parti qui en dispose ne recueille pas nécessairement la majorité des voix des électeurs. La composition du Congrès américain – et parfois l’élection présidentielle américaine – illustre parfaitement cette situation qui aboutit à devoir distinguer la composition de la majorité parlementaire et la majorité des voix exprimées lors du scrutin au niveau national.

85Dans les États qui adoptent ce mode de scrutin, le parlement (composé d’une ou de deux chambres législatives) dispose de leviers de pouvoir plus importants que dans les systèmes de consensus, en particulier en raison de la plus grande liberté d’action et de parole dont disposent les élus. L’équilibre du pouvoir est également assuré par l’alternance, dans la mesure où ce type de régime est souvent constitué de deux partis dominants qui occupent successivement le pouvoir.

86Idéalement, dans une logique d’équilibre des pouvoirs, ce type de régime dispose d’un parlement constitué de deux assemblées dont la composition répond à des principes différents. De même, une cour constitutionnelle existe pour s’assurer de la conformité des lois à la charte fondamentale du pays et une haute juridiction administrative est compétente pour contrôler la régularité des actes posés par la branche exécutive du pouvoir.

87Dans ce type de régime, la négociation est souvent de type compétitif et conflictuel dès le moment où un seul parti est à même d’imposer son point de vue. Cela signifie qu’il est possible qu’il n’y ait tout simplement pas de négociation. Celle-ci n’aura lieu que si une partie parvient à créer un rapport de force tel qu’il est de l’intérêt du pouvoir exécutif d’entrer en dialogue alors qu’il est juridiquement à même d’imposer son point de vue. Dans les faits, la réalité est souvent plus nuancée qu’une simple imposition de la mesure. Cela peut s’expliquer par la force de pression de certains groupes et des médias. Cela peut aussi être dû à l’existence, au sein du parti qui dispose de la majorité absolue, de courants de pensée, de sensibilités régionales ou même de compétitions de personnes qui conduisent au développement de nombreuses négociations internes. Celles-ci constituent alors des accès au débat pour les personnes extérieures qui veulent obtenir une modification de la position initiale. Les discussions au sein du Parti socialiste français à propos du redécoupage des régions françaises fournissent un exemple caractéristique de cette réalité. En octobre 2015, la démission de John Boehner de la présidence de la Chambre des représentants des États-Unis et la difficulté à élire son successeur s’expliquaient, elles aussi, par des tensions à l’intérieur de son parti (le Parti républicain).

Le régime de consensus

88À l’inverse, la démocratie de consensus repose sur un gouvernement de coalition, composé d’au moins deux partis, qui est constitué à la suite d’élections organisées suivant les principes du scrutin proportionnel. L’écart entre le nombre de voix obtenues et le nombre de sièges remportés lors d’un tel scrutin est généralement plus faible que dans un scrutin majoritaire.

89Dans ce type de régime, le pouvoir exécutif décide par consensus. Cela signifie que les décisions prises au niveau du gouvernement sont le produit d’un équilibre et que les mécanismes de contrôle du pouvoir exécutif commencent en son sein, par le pouvoir dont dispose chacune des composantes de la coalition.

90Dans la mesure où les décisions qui sont présentées au parlement par le gouvernement sont le résultat de la négociation qui est intervenue, parfois difficilement, au sein de ce dernier – et qu’il s’agit donc d’un consensus –, les élus des partis composant la majorité parlementaire disposent, non pas en vertu du droit, mais plutôt dans les faits, d’une moindre capacité d’influence sur les décisions. En effet, dès lors que la modification d’un seul élément d’un projet présenté par le gouvernement pourrait remettre en cause le résultat plus large d’une négociation ardue, la capacité d’action et d’amendement parlementaire se réduit sensiblement.

Les mécanismes de démocratie directe

91Les mécanismes de démocratie directe, dont le référendum est l’exemple le plus connu, s’inscrivent a priori dans une logique inverse à la logique du consensus et au principe de la protection des minorités. En effet, par définition, dans le cadre d’un référendum, une majorité impose son point de vue à la minorité, tandis que les droits dont cette dernière dispose au sein de l’assemblée parlementaire ou du pouvoir exécutif n’ont alors pas d’équivalent. C’est en particulier le cas lorsque les questions posées aux citoyens se résument à une alternative entre le oui et le non.

92Il existe une grande variété de référendums. Ceux-ci peuvent porter sur une question constitutionnelle, avoir une vocation législative ou encore être relatifs à une question de politique internationale. Plusieurs pays ont ainsi organisé des référendums avant d’intégrer l’Union européenne ou de ratifier un traité modifiant les textes en vigueur jusqu’alors. À titre d’exemple, l’Irlande et le Danemark ont organisé un référendum en 1972 avant de rejoindre la Communauté économique européenne (CEE), puis ont utilisé la même procédure vingt ans plus tard dans le cadre de la ratification du traité de Maastricht. Par référendum également, les Norvégiens ont refusé en 1972 de rallier la CEE et en 1994 d’adhérer à l’Union européenne. Un référendum peut aussi être organisé à un échelon local sur des questions concernant spécifiquement un territoire.

93Selon les cas, un référendum peut être organisé sur la base d’une initiative citoyenne ou être d’initiative parlementaire, voire présidentielle, comme le permet notamment la constitution de la cinquième République française. En Suisse, le référendum est souvent initié à la demande d’un nombre limité de citoyens qui profitent ainsi d’une tribune et peuvent tenter d’inverser une décision qui aurait été prise par la majorité parlementaire. Le référendum devient dans ce cas un moyen de contrecarrer le projet d’une majorité par sa mise en débat ou par l’obtention d’une autre majorité, celle des citoyens s’exprimant. Certains régimes imposent le référendum comme un processus additionnel et complémentaire au vote au sein du parlement, notamment lorsqu’il s’agit de modifier la Constitution.

94La consultation populaire se distingue du référendum parce qu’elle ne constitue pas un outil juridiquement contraignant. Le pouvoir législatif ou exécutif recueille par ce biais l’avis de la population, sans toutefois être tenu de le suivre. Aussi, s’il s’appuie également sur le principe majoritaire, ce mécanisme permet aux décideurs politiques, davantage que celui du référendum, de conserver une marge de manœuvre dans leur décision finale. Notons néanmoins qu’un référendum rejetant un projet peut conduire à une révision de celui-ci. En 1993, les Danois ont été invités à se prononcer une seconde fois sur le traité de Maastricht qu’ils avaient refusé de ratifier l’année précédente, en ayant obtenu dans l’intervalle l’application de clauses d’exception pour leur pays.

95La seule consultation populaire organisée au niveau national en Belgique a porté, le 12 mars 1950, sur la reprise par le roi Léopold III de ses pouvoirs constitutionnels [23]. Cette consultation a mis en évidence la forte division du pays : si 57,68 % des Belges étaient favorables au retour du roi, dont 72 % des Flamands, en revanche, 52 % des Bruxellois et 58 % des Wallons s’y opposaient. La Question royale, qui s’est dénouée à l’été suivant dans un climat pré-insurrectionnel, notamment émaillé par la mort de plusieurs manifestants wallons abattus par la gendarmerie, a profondément marqué l’histoire politique belge, faisant pendant longtemps de la consultation populaire nationale et du référendum des tabous. Néanmoins, diverses initiatives en faveur de processus de démocratie directe ont été avancées ces derniers temps pour lutter contre le fossé qui existe entre les citoyens et les mandataires politiques.

96Ce cas mis à part, la consultation populaire est employée en Belgique uniquement au niveau local, même si la Constitution la prévoit aussi aux niveaux provincial, supracommunal et régional. La Ville de Namur a ainsi recouru à cette procédure par deux fois au cours des vingt dernières années. La consultation de 1996 portant sur l’implantation du Parlement wallon a sonné le glas de la proposition d’aménagement du site du Grognon intégrant le projet de l’architecte Mario Botta adopté par un jury suite à un concours international et porté par la majorité communale. La consultation de 2015, décidée par les autorités communales concomitamment à une initiative populaire qui la sollicitait, a fait l’objet de nombreux commentaires sur la forme, liée au contexte dans lequel la Ville a décidé de l’organisation de cette consultation, et sur le fond, dans la mesure où le résultat de la consultation a été négatif sur les trois questions posées mais que la Ville n’a pas suivi tel quel l’avis exprimé par la population. D’autres consultations ont été organisées dans les communes de Beauraing, de Ciney, de Fauvillers, de Huy ou encore de Tournai.

La représentation proportionnelle

102L’article 62 de la Constitution établit que les élections se font selon le système de la représentation proportionnelle. Celui-ci a remplacé en 1899 le scrutin majoritaire afin d’éviter la bipolarisation de la vie politique entre le Parti catholique et le Parti ouvrier belge, au détriment du Parti libéral.

103L’utilisation du scrutin proportionnel a tendance à favoriser la fragmentation des forces politiques car le pourcentage de voix qu’il faut recueillir pour remporter un siège est peu élevé, surtout si les circonscriptions électorales sont grandes et peu nombreuses. Ainsi, à la suite des élections législatives fédérales de 2014, les 150 sièges de la Chambre des représentants ont été répartis entre des élus issus de 13 partis différents, qui ont recueilli chacun entre 1,5 % et 20,3 % du total national des votes valablement émis. Basé sur le principe du scrutin de liste, ce système donne aux partis politiques, et particulièrement à leurs états-majors, un rôle déterminant dans la désignation des représentants de la Nation.

104Dans un tel régime et dans un pays aussi divisé que la Belgique, les élections ne permettent quasiment jamais à une seule force politique de remporter la majorité absolue des sièges dans une assemblée parlementaire. Comme il n’existe plus de parti national au niveau des principales familles politiques, un gouvernement fédéral en Belgique est généralement constitué d’au moins quatre partis. Pour les mêmes raisons, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale compte souvent six partis (trois dans chaque groupe linguistique).

105Vu la fragmentation politique et le nombre de partis à associer, plusieurs coalitions peuvent généralement être formées et, sans indication limpide et univoque des électeurs, les partis disposent d’une grande liberté pour négocier entre eux une coalition et un programme gouvernemental qui s’écartent parfois des programmes présentés dans le cadre de la campagne. On parle ainsi parfois à propos de ces négociations d’un second tour, lors duquel chaque parti, qu’il ait gagné ou perdu l’élection, peut participer à la formation du nouveau gouvernement ou en être exclu, selon sa capacité à négocier.

106En d’autres termes, cela signifie que la présence de tel ou tel parti dans une coalition gouvernementale ne dépend pas toujours directement, et en tout cas pas exclusivement, du résultat de l’élection. Le rôle des présidents de parti et les négociations qui visent à voir leur formation participer au futur gouvernement commencent donc bien souvent dès avant le scrutin, et les lendemains d’élection sont des jours particulièrement cruciaux.

107Au niveau fédéral, dans les jours qui suivent le scrutin, il appartient au roi de désigner, sur la base des résultats électoraux, les personnalités (informateur, formateur…) dont le rôle est de consulter les différents partis en vue de proposer ceux qui pourraient former la nouvelle coalition gouvernementale, puis de mettre celle-ci sur pied. Dans les entités fédérées, dès lors que le roi ne joue aucun rôle dans le processus de formation des gouvernements, il est d’usage que le parti qui arrive en tête prenne la main en vue de former le nouveau gouvernement, mais il peut en aller autrement.

108La négociation qui s’entame alors s’appuie bien entendu sur les résultats électoraux. Déterminants dans la distribution des cartes et dans le premier rapport de force entre les partenaires, ils s’inscrivent cependant dans un cadre global et complexe intégrant de multiples variables, dont notamment des discussions qui peuvent intervenir dès avant le scrutin. À titre d’exemple, en 1999, la première participation d’Écolo et d’Agalev aux gouvernements (tant au niveau fédéral que régional et communautaire) était la conséquence de la forte progression électorale de ces formations. Le « message » des électeurs était clair et aucun parti n’imaginait constituer un exécutif sans inviter au moins les partis verts à participer aux négociations. De même, alors qu’à la veille des élections de 1987, les composantes libérales et sociales-chrétiennes du gouvernement avaient annoncé leur souhait de reconduire leur coalition, le vote des électeurs a eu pour conséquence, du côté francophone, de rendre le PS « incontournable », pour reprendre la formule utilisée à l’époque. En 2014, c’est le score imposant de la N-VA qui, du côté flamand cette fois, a mis ce parti dans une position de force pour négocier sa première participation à un gouvernement fédéral.

109Par ailleurs, chaque campagne électorale génère une dynamique qui peut conduire à des prises de position qui marqueront les coalitions politiquement possibles au lendemain du scrutin. La campagne des élections régionales de 2009 en est une bonne illustration. Au cours d’un débat télévisuel avec Didier Reynders, alors président du MR, le président du PS, Elio Di Rupo, a clairement indiqué que, s’il avait la main après les élections, son choix serait de gouverner sans les libéraux. Cette situation d’exclusion a donné un rôle prépondérant à Écolo et au CDH, qui ont choisi, ensemble et après concertation, un troisième partenaire de coalition parmi ces deux grands partis et lui ont imposé des éléments clés du futur accord de gouvernement. Cela alors que, à eux deux, ils disposaient de moins de sièges que le PS seul.

110Le caractère proportionnel du mode de scrutin et l’ouverture du jeu politique qu’il engendre constituent donc un élément cardinal à considérer lorsque l’on aborde la question de la négociation politique belge. Ce n’est toutefois pas le seul.

Les clivages de la société belge

111La société belge est également marquée par des divisions profondes, qui s’expriment tant dans la structuration des organisations sociales (mutualités, syndicats, organisations féminines…) que dans les luttes politiques. Apparus dès le 19^e siècle, ces clivages, qui s’additionnent et s’entrecroisent, sont de nature philosophique (ou religieuse), économique (ou de classe) et linguistique (et régionale) [25].

112Ces clivages ont conduit à la structuration de la société belge en différents « piliers » : chrétien, socialiste et, dans une moindre mesure, libéral. Un tissu associatif et politique s’est développé à partir du 19^e siècle dans ces trois ensembles idéologiques. Pour gérer une société ainsi fragmentée et ses conflits de manière pacifique, la négociation s’est avérée indispensable, favorisant le développement de ce qu’on qualifie parfois d’« art du compromis à la belge ». Ainsi, aux accords politiques requis pour former un gouvernement ou régler un différend idéologique majeur s’ajoutent, comme on l’a énoncé plus haut, les accords médico-mutualistes, les accords entre organisations syndicales et patronales…

113Les piliers ont aujourd’hui perdu de leur solidité et de leur prépondérance dans la société belge, en raison du mouvement de « dépilarisation » observé depuis plusieurs décennies. Les trois clivages conservent néanmoins une certaine importance.

Les mécanismes institutionnels de protection de la minorité

123La transformation de la Belgique en un État fédéral a conduit à une large autonomie des Communautés et des Régions. Elle s’est accompagnée de la reconnaissance et de la protection des droits de différentes minorités linguistiques. Le néerlandais, puis l’allemand ont été reconnus alors que le français, parlé pourtant par une minorité de la population (essentiellement les classes dominantes à l’indépendance du pays), a longtemps été la seule langue officielle. Ultérieurement, des mécanismes institutionnels ont été créés pour protéger la minorité francophone au sein des institutions nationales, la minorité néerlandophone au sein des institutions bruxelloises, la minorité germanophone, et la minorité linguistique (parfois majoritaire sur le plan numérique) résidant dans les 27 communes à facilités.

124Différents dispositifs peuvent avoir une influence directe dans le cadre des négociations politiques. Ainsi, le Premier ministre éventuellement excepté ou le ministre-président excepté, le gouvernement fédéral et celui de la Région de Bruxelles-Capitale comptent un nombre identique de ministres francophones et de ministres néerlandophones. Les secrétaires d’État (dont le nombre et la répartition linguistique sont réglés par la loi en ce qui concerne le gouvernement bruxellois) ne sont pas inclus dans ce calcul. À Bruxelles, il en va de même au sein du Collège réuni de la Commission communautaire commune (la COCOM).

125Au sein de chacune des deux assemblées du Parlement fédéral et au sein du Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, les parlementaires sont répartis en deux groupes linguistiques. À certaines conditions, un groupe linguistique qui estime que les intérêts d’une communauté linguistique ou d’une minorité idéologique et philosophique sont menacés par un texte législatif en discussion à l’assemblée peuvent suspendre pour un certain temps l’examen de ce texte. La « sonnette d’alarme » doit être actionnée par le dépôt d’une motion signée par au moins trois quarts des parlementaires de ce groupe linguistique.

126Tant à Bruxelles qu’au niveau fédéral, une communauté linguistique ne peut donc pas imposer unilatéralement ses vues à l’autre, que ce soit au sein du pouvoir législatif ou au sein du pouvoir exécutif. Les décisions envisagées doivent donc faire l’objet d’un consensus ou, au minimum, rallier une partie au moins des représentants de chaque communauté linguistique.

127Au Parlement fédéral, il en va de même pour la modification de la Constitution et des lois spéciales. La révision de la première requiert l’assentiment de deux tiers au moins des membres de la Chambre des représentants et de ceux du Sénat, chaque vote requérant la présence d’au moins deux tiers des membres. L’adoption et la modification d’une loi spéciale nécessitent, dans chacune des deux assemblées, une majorité des deux tiers, ainsi qu’une majorité absolue des suffrages dans chaque groupe linguistique. Pour être adoptée, une réforme de l’État doit être approuvée selon ces règles de majorité qualifiée ou de majorité spéciale. Les négociations institutionnelles sont donc parmi les négociations politiques les plus longues et les plus complexes puisqu’elles doivent aboutir à un résultat qui puisse rencontrer un large consensus.

128Pour défendre ses intérêts face à l’action d’un autre niveau de pouvoir, chaque assemblée parlementaire et chaque gouvernement (fédéral, communautaire ou régional) dispose de divers moyens institutionnels. Les intérêts des différentes composantes de l’État fédéral belge sont donc ainsi protégés non seulement au sein de certaines institutions (le Parlement fédéral, le Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, l’Assemblée réunie de la COCOM, le gouvernement fédéral, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, le Collège réuni de la COCOM), mais aussi dans les relations entre les différents niveaux de pouvoir.

129Le mécanisme de la sonnette d’alarme n’est pas limité à la protection des intérêts d’une communauté linguistique ou d’une région. Il protège également les intérêts d’une minorité idéologique ou philosophique. De même, le Pacte scolaire de 1958 et le Pacte culturel de 1972 prévoient différentes garanties qui peuvent rendre nécessaire une négociation ou influencer les paramètres de celle-ci.

Le consensus comme mode de décision gouvernementale

130Si la négociation politique implique une confrontation entre les partenaires gouvernementaux, et l’existence d’un rapport de force entre ceux-ci, cette négociation se déroule cependant entre des partenaires qui se sont d’abord choisis et qui ont conclu une sorte de contrat de mariage (l’accord de gouvernement) qui doit les réunir pour la durée de la législature. Dès ce moment, mais seulement à partir de ce moment, la règle du consensus prévaut. La négociation est par conséquent l’unique mode de décision possible, et ce tant à l’échelon fédéral que dans les entités fédérées.

131Un constat s’impose toutefois : la négociation entre les membres d’un gouvernement s’inscrit difficilement dans la définition classique de la négociation qui retient l’existence d’un différend. Non que l’existence d’un conflit fasse défaut, mais parce que le régime de consensus consacre la négociation comme le mode de décision structurel et obligatoire des gouvernements.

132Ainsi, en vertu d’une coutume constitutionnelle, le Conseil des ministres fédéral décide selon le principe du consensus. Cette procédure de consensus a d’ailleurs vu son existence consacrée formellement au niveau des entités fédérées par les lois spéciales de réformes institutionnelles.

133C’est un élément essentiel du fonctionnement de nos gouvernements et c’est une caractéristique forte de la gouvernance politique belge dans laquelle les gouvernements ne sont jamais des lieux où une position est adoptée à la suite d’un vote, qui aboutirait de facto à la création d’une majorité et d’une opposition au sein même de l’organe exécutif.

134Cette coutume constitutionnelle est née dans un contexte lié au mode de scrutin proportionnel qui aboutit nécessairement à la formation d’un gouvernement de coalition. Elle est également très importante en raison de l’existence des différentes communautés linguistiques. Dans ce cadre, la règle du consensus complète les mécanismes de protection de la minorité.

135Consensus et négociation occupent donc une place centrale en politique belge. Cela a des conséquences importantes sur le mode de négociation qui prévaut dans les enceintes gouvernementales. Ainsi, chaque partenaire a le droit de refuser et de bloquer une décision. Y compris pour des raisons qui ne seraient pas liées au point qui est en discussion, et ce même si cette décision porte sur un point jugé essentiel par un autre membre du gouvernement. Bien souvent, les partenaires d’une coalition recherchent des accords dont l’objet dépasse le sujet premier qui a créé les difficultés entre les partenaires. En mettant dans la balance plusieurs dossiers, y compris sans lien apparent entre eux, les partenaires de coalition facilitent la conclusion d’un accord : chacun obtient satisfaction sur l’un ou l’autre volet de la négociation et la volonté d’aboutir à un accord global permet à chacun de ne pas céder sur les points qu’il considère essentiels tout en étant enclin à faire des concessions sur d’autres aspects. Enfin, cette obligation de négociation empêche le recours aux autres modes de résolution du différend (médiation, recours à la justice…).

136En d’autres termes, les interlocuteurs ont l’obligation d’aboutir ou de renoncer car les conséquences d’une défaillance sont a priori hors de proportion avec l’enjeu du différend, dès le moment où l’échec irrémédiable aboutirait à la chute du gouvernement.

137Par conséquent, différents moyens permettent d’acter l’échec d’une négociation sans pour autant que cela ait des conséquences fatales pour la coalition en place. Ainsi, si les partenaires de gouvernement ne parviennent pas à prendre une décision de manière consensuelle dans un dossier, ils peuvent choisir de reporter la décision. Ils peuvent également décider de la confier à une autre instance. Autre pratique courante, ils peuvent créer un groupe de travail qui tentera de déminer le dossier afin de permettre une réouverture de la négociation sur d’autres bases. Cette technique peut également être employée de manière plus ou moins consciente et délibérée pour ne pas régler un dossier sans réelle intention d’y revenir : on parle alors d’encommissionnement ou de mise au frigo. Enfin, le gouvernement peut décider… de ne pas décider, et choisir d’évacuer le dossier pour le restant de la législature. Bien entendu, tous les dossiers ne se prêtent pas à ces stratégies d’évitement, certains requérant nécessairement une décision (tel le vote de la loi contenant le budget des voies et moyens de l’État).

L’influence de la culture latine

138Sans que les acteurs s’en rendent toujours compte, la culture dont ils sont issus influence les modes et techniques de la négociation. La place plus ou moins grande laissée aux émotions, la manière d’accéder aux informations ou l’importance des discussions préliminaires peuvent ainsi avoir un impact sur la préparation et le déroulement de la négociation [26]. Ce n’est souvent que lorsqu’un négociateur est confronté à une autre culture qu’il prend conscience de cette influence, qui peut aboutir à ce que certaines techniques ou usages habituels se révèlent inefficaces, voire contreproductifs. La connaissance de cet élément et, corollairement, la capacité de comprendre le contexte culturel des autres acteurs, sont donc importants à maîtriser, en particulier dans les négociations internationales [27].

139La littérature distingue au moins deux grandes « traditions de négociation ». D’une part, une tradition anglo-saxonne, appréhendant la négociation presque sur un mode contractuel, comme un processus successif où les clauses sont négociées les unes après les autres, chaque accord partiel étant généralement considéré comme acquis.

140D’autre part, une tradition latine et, plus encore, orientale, où aucun accord n’est pleinement donné jusqu’à l’accord global. En Belgique, la négociation politique est essentiellement influencée par la culture latine et elle relève clairement de cette seconde tradition, comme l’illustre l’adage maintes fois répété lors des négociations institutionnelles ou gouvernementales : « Tant qu’il n’y a pas d’accord sur tout, il n’y a d’accord sur rien ! » La globalisation évoquée ci-dessus des dossiers dans une même négociation participe de ce processus.

L’importance des relations entre acteurs

141On pourrait a priori être tenté de penser que le monde politique est régi par des négociations de type compétitives ou conflictuelles. Les médias relaient en effet quasi quotidiennement l’existence de divergences, parfois très importantes, entre certains partis membres d’une coalition gouvernementale ou entre certains mandataires politiques, qu’ils soient dans l’opposition ou dans la majorité.

142Or tel n’est pas le cas. Ce qui caractérise la négociation conflictuelle, c’est que les protagonistes sont prisonniers de leur intérêt propre et ne craignent pas d’agir au détriment de leurs interlocuteurs. Ce type de négociation est caractérisé par des phénomènes de pression et il n’est pas rare que la situation devienne quasi ingérable, tant une partie peut avoir le sentiment profond d’un irrespect de la part de l’« adversaire ».

143La règle du consensus, mais aussi le fait que d’importants acteurs politiques sont des acteurs de premier plan durant de nombreuses années ont pour conséquence que les principaux acteurs ne peuvent pas imaginer réussir un « bon coup » – ou un « sale coup » – sans songer en même temps aux conséquences potentiellement graves de celui-ci sur l’avenir, dans la mesure où le partenaire ou l’adversaire d’un jour sera sans doute celui avec lequel on aura besoin de développer ou de créer des liens, le lendemain ou le surlendemain.

144Comme dans la théorie des jeux, la négociation politique en Belgique présente des similitudes avec celle des « jeux répétés ». Elle s’inscrit nécessairement dans la durée et d’une manière répétée, ne serait-ce que par la mise en scène d’un nombre limité d’acteurs.

145Les relations entre les principaux responsables politiques s’envisagent donc souvent par-delà le rapport majorité-opposition du jour. La négociation politique en Belgique repose dès lors aussi sur le respect des partenaires, pour intégrer une anticipation de l’avenir.

146Cela conduit à prendre en compte l’importance des relations personnelles entre les différents acteurs tant il est clair, même si cela peut paraître surprenant aux yeux d’un observateur extérieur, que les relations entre certains présidents de parti ou entre certains ministres peuvent jouer un rôle dans le choix des coalitions retenues pour former un gouvernement.

147Au niveau francophone, par exemple, on sait que les relations personnelles entre Louis Michel, à l’époque président de la Fédération PRL FDF MCC, et Philippe Busquin, alors président du PS, étaient très bonnes. On ne peut évidemment pas résumer à ce seul élément l’alliance que ces deux formations ont nouée en 1999 à tous les niveaux de pouvoir. Mais il est clair que cela a été un élément nécessaire pour que de telles coalitions se forment. L’inverse a sans doute été vrai également quelques années plus tard. En 2009, les bonnes relations entre Joëlle Milquet, présidente du CDH, et Elio Di Rupo, président du PS, ont sans doute favorisé les accords entre leurs partis pour former les gouvernements des entités fédérées, au détriment d’ententes avec le MR, alors dirigé par Didier Reynders, dont les relations étaient notoirement difficiles avec ses deux homologues. La longévité des acteurs doit donc conduire les principaux responsables politiques à ne jamais manquer de respect à un adversaire important ou à le mépriser.

148Le système belge de consensus a tendance à pousser les acteurs politiques à préserver de bonnes relations car, même si celles-ci peuvent connaître de fortes tensions à certains moments clés, ces acteurs savent qu’il est de leur intérêt, et surtout de celui de leur parti, de renouer le dialogue et de respecter l’autre partie dès le moment où il est probable qu’elle restera un acteur politique incontournable pour une période relativement longue.

149Cela ne signifie évidemment pas qu’il n’y ait pas – souvent – de la méfiance entre certains partenaires gouvernementaux. Celle-ci est d’ailleurs logique et, en réalité, durable. En effet, une coalition est par définition un attelage temporaire entre des partenaires dont la raison d’être est précisément d’être différents les uns des autres. Cette méfiance peut exister dès la formation d’un gouvernement ou, au contraire, apparaître durant la législature, soit à l’occasion de l’examen de certains projets particuliers, soit d’une manière plus générale. Assez logiquement, les fins de législature sont souvent davantage marquées par ce type de situation. En effet, l’accord de gouvernement qui a réuni les partenaires au départ est, par définition, un contrat à durée déterminée. L’approche de la fin de la législature et, donc, de son terme naturel nourrit dès lors les craintes qu’après les élections, l’un des partenaires soit tenté par une autre alliance. En outre, l’approche des élections conduit les différents partis politiques à se concentrer davantage sur leur propre programme et sur leur propre identité plutôt que sur le projet commun que constituait l’accord d’un gouvernement déterminé dont le terme est proche. La publication de sondages d’opinion peut aussi jouer un rôle catalyseur dans l’attitude de certains partis, soit qu’ils se sentent portés par eux, soit, au contraire, qu’ils les inquiètent et les conduisent à affirmer plus fort les éléments qui les distinguent des autres formations politiques.

150Au-delà de ces éléments, il convient de ne jamais perdre de vue que l’essentiel de la négociation en politique démarre dans la foulée des élections avec, tout d’abord, le choix des partenaires pressentis pour former le nouveau gouvernement.

151Lorsque ce choix est arrêté, il convient de négocier l’accord de gouvernement. Une fois celui-ci formé, les parties concernées ont presque l’obligation (malgré l’existence de la motion de méfiance constructive [28]) de réussir et de tenir jusqu’à la fin de la législature. Cette nécessité, renforcée au niveau des Communautés et des Régions (où des élections anticipées ne sont pas possibles), de faire tenir le gouvernement jusqu’à la date prévue pour les prochaines élections tient notamment au fait que les partis redoutent généralement que l’électeur sanctionne la formation jugée responsable de la chute du gouvernement ou, plus directement, le parti qui l’aurait quitté. La sortie d’Écolo du gouvernement Verhofstadt I, couplée à une attitude qualifiée comme étant à l’époque la participe-opposition, a sans doute été une belle illustration de ce phénomène. De même, l’Open VLD a sans doute payé électoralement le choix de son président, Alexander De Croo, de « retirer la prise » du gouvernement Leterme II, en avril 2010.

152C’est sans aucun doute lors de la formation du gouvernement que le rapport de force, tel qu’il ressort du résultat des élections, est le plus marqué. En effet, à ce moment, aucune règle n’impose le mode de négociation. Les partenaires se sont a priori choisis pour essayer d’écrire un projet commun, mais cette négociation peut échouer. En d’autres termes, à ce stade, un partenaire de cette négociation qui se montrerait intraitable peut encore relativement facilement être remplacé par un autre.

153Cette phase répond à une série de codes et de coutumes, qui évoluent avec le temps et qui sont différentes au niveau fédéral (en particulier en raison du rôle qu’y joue le roi) et au niveau des entités fédérées.

La nécessité de disposer d’un réseau

161L’une des difficultés de la négociation politique, en particulier dans le premier lieu de négociation qu’est la réunion intercabinets, est que les délais dont on dispose sont souvent très courts. Il n’est en effet pas rare qu’en application de l’arrêté de fonctionnement du gouvernement, un délai strict de 48 heures sépare l’envoi des documents qui constituent la base de la négociation et le démarrage effectif de celle-ci.

162Au-delà de son expertise et de sa connaissance propre des dossiers, le négociateur ministériel doit donc pouvoir s’appuyer sur un réseau d’experts qu’il peut contacter facilement et qu’il peut mobiliser dans un délai très bref pour l’aider à cerner au mieux le projet de réforme qu’il va être amené à négocier. Il doit aussi disposer de personnes ressources dans le secteur concerné pour appréhender le plus finement possible les réactions que le projet pourrait susciter s’il devait aboutir.

163La consultation de ce réseau est importante pour se forger une opinion, mais aussi pour ne pas devoir faire face, après la négociation, à des réactions qui n’auraient pas été anticipées et qui pourraient conduire le ministre à devoir désavouer son collaborateur afin de tenir compte du mécontentement des acteurs concernés.

Disposer d’un mandat de négociation

164Celui qui négocie en politique doit avant toute chose obtenir du ministre qu’il représente une marge de manœuvre qui lui permette de réellement négocier. Ce mandat est généralement obtenu du chef de cabinet qui peut soit le donner immédiatement, soit, si le sujet est délicat, le donner après s’être concerté avec son ministre.

165L’idéal est de disposer d’un mandat dans le cadre duquel est fixé un plafond – accessible de façon réaliste – et un plancher en dessous duquel on ne peut descendre. En effet, si le mandat du collaborateur ministériel est impératif, il ne pourra pas réellement négocier et la réunion intercabinets se limitera largement à un exercice dans le cadre duquel chaque partie ne fera que se positionner. Sans marge, il n’y a tout simplement pas de négociation possible.

166La précision de l’objectif est capitale. Il faut savoir quel est l’objet de la négociation et quel est l’objectif poursuivi. Cet objectif doit être précis, sans être trop rigide.

167La tentation de certains négociateurs est de placer au départ des demandes maximales, de manière à produire, ensuite, une impression de concessions importantes. Cela étant, quand il s’agit d’un partenariat suivi – comme une coalition gouvernementale –, le risque est souvent d’accréditer l’idée que les positions de départ – en l’occurrence entre partis – sont très éloignées. Ce n’est pas une technique à recommander. Un négociateur expérimenté ne sera pas impressionné par le fait que la proposition de départ est inacceptable et cette (mauvaise) technique aura pour effet de faire débuter la négociation d’une manière tendue et de ralentir le processus décisionnel. Une approche plus objective, plus rationnelle, avec une position de départ plus raisonnable, sera plus porteuse, même si elle impliquera forcément une plus forte résistance aux concessions puisque les négociateurs arriveront plus vite aux limites de ce qu’ils sont prêts à négocier.

La discussion de la proposition

168L’étape suivante est l’entame de la discussion du problème. C’est la phase dans laquelle le négociateur « descend dans l’arène » pour entrer en interaction avec les autres acteurs de la négociation. Cette phase peut être illustrée par le modèle OPEC (acronyme forgé sur les mots anglais opening, positionning, exploring et closing).

Figure 4

Le modèle OPEC

Le modèle OPEC

Le point de départ

194Hors le cas spécifique de la négociation d’un accord de gouvernement, la négociation politique débute généralement par une proposition de réforme portée par un ministre dans le cadre des compétences qui sont les siennes. Ce projet de réforme peut avoir de nombreuses sources. Il peut s’agir d’une réforme qui figure dans l’accord de gouvernement. Le projet vient alors concrétiser un accord dont le principe se trouve, plus ou moins clairement, dans le texte fondateur qui unit les parties.

195Il peut aussi s’agir d’un projet qui ne figure pas dans l’accord de gouvernement mais qui est porté par le ministre qui le considère comme nécessaire ou important – et ne contrevenant pas à l’esprit de l’accord de gouvernement. Il peut s’agir d’un point du programme politique de son parti ou d’une réforme préparée et discutée au sein du cabinet du ministre concerné. Les motifs peuvent être liés à l’actualité. Cet élément n’est pas à négliger dans la mesure où il est fréquent que des réformes s’imposent à l’agenda politique à la suite de l’apparition ou de la mise en évidence d’un problème précis ou d’une problématique plus générale que le gouvernement se sent dans l’obligation d’aborder. On dit fréquemment que l’accord de majorité constitue la Bible – et, à tout le moins, la feuille de route – du gouvernement, mais les législatures sont (en principe) longues et les réalités tant politiques que socio-économiques ne cessent d’évoluer, parfois à un rythme accéléré. Cela impose donc au gouvernement d’adapter son agenda en conséquence.

196L’exemple le plus marquant aura été l’émotion qui a submergé la Belgique entière dans le cadre de l’affaire Dutroux et la Marche blanche qui s’en est suivie. Ces événements ont imposé au gouvernement fédéral de l’époque d’envisager une réforme des polices et une réforme de la justice. D’autres exemples existent, notamment en lien avec la lutte contre le terrorisme, la sécurité alimentaire (on pense à la crise de la dioxine qui marqua la fin du dernier gouvernement dirigé par Jean-Luc Dehaene), la sécurité sociale et les questions d’emploi (souvent en lien avec l’annonce de la fermeture dramatique d’une grande entreprise), les soins de santé, l’accueil des réfugiés en situation de crise…

197Il peut aussi s’agir d’une proposition de réforme préparée par l’administration qui l’a soumise au ministre dans le cadre de son rôle général de proposition. Dans la mesure où l’administration ne peut, par définition, être partisane, ce type de proposition de réforme peut apparaître comme étant plus technique et, par conséquent, aboutir plus facilement. Ce n’est toutefois pas une règle générale. Non seulement la neutralité politique est souvent une illusion, car tout choix a un impact sur la société, mais encore, de telles propositions peuvent heurter certains groupes d’intérêt qui relaient leur mécontentement et leurs arguments d’opposition auprès de membres du gouvernement qui, selon leur sensibilité, peuvent décider d’y faire écho.

198Enfin, il peut arriver que l’initiative de la réforme émane directement des acteurs d’un secteur. Il peut s’agir tantôt d’une réelle initiative d’intérêt général, tantôt, au contraire, d’une tentative d’une corporation ou d’un secteur en vue de défendre des intérêts catégoriels qui peuvent s’opposer à des intérêts légitimes d’autres catégories.

199Ainsi, la première tâche du négociateur est de bien comprendre l’origine de la réforme et, en conséquence, les soutiens et les oppositions extérieurs qu’elle suscitera.

Les réunions intercabinets

200La réunion intercabinets met en présence les experts de différents ministres sur la matière concernée.

201Le nombre de ministres fédéraux étant plus important que dans les entités fédérées, il est de coutume que la réunion intercabinets se limite aux experts des ministres qui ont une compétence fonctionnelle de la matière, ainsi qu’à un représentant de chacun des membres du gouvernement qui siègent au comité ministériel restreint (qui réunit le Premier ministre et les vice-Premiers ministres). Au niveau fédéral, on utilise souvent le sigle néerlandais IKW (pour interkabinetten werkgroep) pour parler d’une réunion intercabinets.

202Dans les entités fédérées, une telle distinction n’est généralement pas de mise et l’ensemble des cabinets ministériels sont invités à participer aux réunions intercabinets. Dans les faits, les représentants du ministre-président et des vice-présidents de l’entité concernée disposent dans ces réunions d’un poids politique plus important que ceux des autres ministres. Il ne s’agit cependant pas d’une règle absolue et la pratique permet de constater des exceptions, le plus souvent liées à la personnalité de l’un de participants à la réunion intercabinets qui parvient parfois à s’imposer de par ses compétences techniques ou ses qualités de négociateur.

203Dans cette enceinte, la négociation est facilitée par le fait qu’elle réunit des personnes disposant d’une expertise dans la matière concernée. La négociation y est aussi plus facile dans la mesure où, pendant une même législature, les réunions intercabinets mettent en présence, sur une matière déterminée, quasi systématiquement les mêmes experts. Cela signifie que les personnes qui participent à ces réunions ont généralement appris à se connaître et à se respecter.

204Le résultat de la négociation à ce niveau est important. En effet, lorsqu’un texte fait l’objet d’un accord dans le cadre d’une réunion intercabinets, et que celui-ci n’est pas remis ultérieurement en cause, le point qui a fait l’objet de cet accord peut faire l’objet d’une inscription en A à l’ordre du jour du gouvernement. Cela signifie que, en règle générale, il ne sera pas formellement débattu lors de la réunion du gouvernement et qu’il sera donc automatiquement approuvé par les ministres réunis en Conseil. Pour cela, il faut que les participants à la réunion intercabinets atteignent un consensus, comme cela est de mise pour prendre une décision au sein du gouvernement.

205La négociation d’un accord dans les réunions intercabinets est difficile dans la mesure où il s’agit du premier niveau de négociation. En d’autres termes, l’échec de la négociation y est courant et largement admis. Cela ne crée naturellement pas le contexte idéal pour inciter l’ensemble des participants à y présenter leur ultime position de compromis. Il en va d’autant plus ainsi que, si elle échoue, la négociation reprendra à l’échelon supérieur au départ des concessions déjà faites par les uns et par les autres au niveau de la réunion intercabinets. Les négociateurs peuvent dès lors être incités à lâcher le moins de terrain possible.

206Comme il ne s’agit que du premier échelon de la négociation, il n’est pas rare que l’expert ministériel doive y défendre un mandat dont chacun sait, par avance, qu’il sera inacceptable pour d’autres. Ce mandat intenable peut être donné à un collaborateur pour manifester de la mauvaise humeur face à une réforme proposée par un autre membre du gouvernement et jugée comme étant, au moins en partie, une provocation. Un tel mandat peut aussi être donné pour des motifs totalement étrangers au dossier examiné afin de donner un signal plus général à un partenaire politique, lié à un autre dossier ou une prise de position (éventuellement médiatique) qui a déplu à un membre de la coalition.

207Le rapport de force dans ce type de réunion est complexe et difficilement quantifiable. En effet, la crédibilité du négociateur au sein de ce groupe dépend non seulement de son expertise et de ses qualités de négociateur, mais aussi d’autres facteurs qu’il n’est pas aisé de mesurer. Ainsi, si dans le cadre de dossiers négociés antérieurement, un ministre n’a pas relayé au niveau du comité ministériel restreint ou du Conseil des ministres la position de son collaborateur, ce dernier se retrouvera immanquablement affaibli lors des discussions ultérieures. Au niveau des réunions intercabinets, l’expert ministériel a « du poids » s’il dispose de compétences techniques et de bonnes qualités de négociateur, mais aussi s’il est reconnu par ses pairs comme un collaborateur réellement écouté par son chef de cabinet et par son ministre. Si le chef de cabinet et le ministre ne relaient pas les positions qu’il prend, ou que – pire – ils estiment utile de s’en distancier, le négociateur perd beaucoup de sa crédibilité et de sa capacité de négociation ultérieure.

208Il en va de même si le ministre, tout en relayant les positions de son collaborateur, sort néanmoins souvent perdant des négociations au niveau du Conseil des ministres. La force du ministre repose souvent sur la force de son équipe… et réciproquement. C’est la raison pour laquelle les ministres qui négocient le mieux ont généralement parfaitement compris ce principe et veillent systématiquement, au moins dans un premier temps, à défendre leurs collaborateurs et les positions qu’ils ont adoptées, et ce même quand, au fond d’eux-mêmes, ils n’y croient guère et ne les suivront pas jusqu’au bout.

La discussion entre les chefs de cabinet et le rôle du secrétaire du gouvernement

209Dans les entités fédérées, il est de tradition que l’ensemble des chefs de cabinet se réunissent chaque semaine la veille ou l’avant-veille de la réunion du gouvernement pour passer en revue l’ensemble des points qui sont inscrits à l’ordre du jour du gouvernement.

210Cette réunion hebdomadaire, désignée dans le jargon sous son sigle néerlandais DAB (pour directeur algemeen beleid) a pour objectif, non seulement d’essayer de rapprocher les points de vue sur les textes qui n’ont pas fait l’objet d’un accord au niveau de la réunion intercabinets, mais aussi, d’une manière plus pragmatique, de faire le point sur les divergences qu’il reste à trancher afin que les ministres puissent se concentrer sur des points clairement identifiés.

211Généralement, cette réunion est précédée, dans chacun des partis, d’une réunion préparatoire dans laquelle les chefs de cabinet des différents ministres d’une même formation se réunissent en présence d’un représentant du président de leur parti. C’est à l’occasion de cette réunion que la stratégie commune des membres d’un même parti est rappelée ou arrêtée.

212L’organisation des travaux des chefs de cabinet est quelque peu différente au niveau fédéral. À l’instar de la composition différente des réunions intercabinets, il n’existe pas ou peu de réunion plénière des chefs de cabinet fédéraux, de même qu’il n’y a souvent pas de passage en revue systématique des points qui sont inscrits à l’ordre du jour du Conseil des ministres.

213Ce sont les chefs de cabinet du Premier ministre et des vice-Premiers ministres qui se réunissent chaque semaine. Cette réunion a pour objet d’examiner et de discuter les principaux points qui posent des difficultés entre les partis qui composent la coalition gouvernementale. Les points examinés peuvent être des points qui sont inscrits à l’ordre du jour du Conseil des ministres de cette semaine-là ou des points qui sont toujours en discussion au niveau des réunions intercabinets.

214Même si le chef de cabinet du ministre fonctionnellement compétent pour le point qui est abordé participe aussi à la réunion sur les points qui le concernent, il est important que les chefs de cabinet des différents ministres d’un même parti de la coalition dialoguent en permanence avec le chef de cabinet du vice-Premier ministre issu de ce parti, sous son égide.

215Les réunions de chefs de cabinet sont organisées à l’initiative du chef de cabinet du Premier ministre ou du ministre-président. Celui-ci est en outre, le plus souvent, le secrétaire du gouvernement. En cette qualité, il assiste aux réunions du gouvernement (sans participer aux délibérations). Cela lui permet d’être présent en première ligne durant la négociation finale qui se déroule au sein du gouvernement et de pouvoir entendre les arguments des uns et des autres et, au-delà, d’observer les attitudes non verbales des différents acteurs de la négociation.

216C’est aussi au secrétaire du gouvernement qu’il appartient, dans le respect de l’arrêté et de la circulaire relatifs au fonctionnement du gouvernement, de fixer l’ordre du jour du Conseil des ministres. Cette tâche, a priori anodine et administrative, est en réalité importante dans la mesure où elle permet d’influer sur l’agenda des discussions qui constitue, bien souvent, un élément clé dans une négociation.

217Il appartient aussi au secrétaire du gouvernement de notifier les décisions gouvernementales, c’est-à-dire d’écrire le contenu de la décision intervenue au Conseil des ministres dans un document appelé notification. Souvent, l’accord au niveau du gouvernement ne procède pas d’un processus formel et formalisé. Le contenu de l’accord n’est donc pas forcément clair ou précis. Il n’est donc pas toujours aisé de l’écrire formellement, et celui ou celle dont c’est la tâche joue là un rôle qui peut être crucial dans les dossiers difficiles.

Le comité ministériel restreint

218Le comité ministériel restreint est un organe informel. Au niveau fédéral, il réunit le Premier ministre et les vice-Premiers ministres auxquels, en fonction des thématiques discutées, sont associés un ou plusieurs ministres fonctionnels. Dans les entités fédérées, suivant la même logique, il est composé du ministre-président et des vice-présidents du gouvernement concerné.

219Dans les faits, au niveau fédéral, le comité ministériel restreint, communément appelé « kern », est un lieu de négociation majeur. C’est en effet au sein de cet organe que les négociations les plus importantes et les plus compliquées sont menées. Cette tradition peut s’expliquer par la taille du gouvernement et par la nécessité de préserver la discrétion des échanges.

220En vertu de la Constitution, le Conseil des ministres est composé, au maximum, de quinze ministres, tandis que des secrétaires d’État, dont le nombre n’est ni fixé, ni limité, peuvent être adjoints à un ministre. Dans les faits, le nombre maximal de ministres est souvent atteint, et ce tant pour des raisons liées à l’importance et à la diversité des matières qui relèvent de l’Autorité fédérale que pour des raisons, plus pragmatiques, d’équilibre politique. Chacun des partis qui participent à un gouvernement souhaite disposer du nombre le plus important possible de ministres et de secrétaires d’État. Cela conduit généralement à atteindre le nombre maximal de quinze ministres fixé par la Constitution, et à créer des postes de secrétaires d’État qui ne sont pas toujours strictement indispensables si on se concentre uniquement sur les besoins fonctionnels de la gestion d’un État de plus en plus fédéralisé. Par conséquent, le pouvoir exécutif fédéral se compose généralement d’un groupe de quinze à vingt personnalités. Cette taille est à l’évidence très grande, souvent trop pour pouvoir négocier efficacement des sujets complexes.

221En outre, la taille du Conseil des ministres ne favorise pas la discrétion qu’il est nécessaire de garantir lorsqu’on négocie un sujet sensible. Dans les faits, il est certain que si la négociation devait associer les quinze à vingt membres du gouvernement, qui eux-mêmes s’appuieraient sur leur cabinet, le nombre de personnes informées des négociations serait trop important pour espérer conserver la confidentialité de celles-ci. Les discussions feraient quasi systématiquement l’objet de fuites vers la presse, ce qui compliquerait évidemment leur aboutissement. C’est aussi pour éviter cela qu’il n’est pas rare que le comité ministériel restreint décide de se réunir dans un lieu qu’il ne communique pas aux journalistes (même si ce secret – suggestif en soi – ne tient jamais bien longtemps) ou dans des enceintes dans lesquelles les journalistes ne sont pas admis.

222Les réunions du comité ministériel restreint sont plus rares au niveau des entités fédérées. Cela s’explique par le fait que ces gouvernements sont constitués d’un nombre limité de partis (à l’exception du gouvernement bruxellois en raison du caractère bilingue de cette Région). La coalition gouvernementale réunit généralement deux ou trois partis et se retrouve au sein d’organes plus resserrés (généralement de l’ordre de quatre à neuf ministres). Dans une telle configuration, il n’est souvent pas nécessaire ou utile d’organiser des réunions en comité restreint. Il n’en va autrement que si la négociation d’un dossier se révèle à ce point compliquée, longue ou sensible qu’il est alors convenu de l’effectuer en comité ministériel restreint (Comire, dans le jargon du gouvernement wallon et du gouvernement de la Communauté française). Dans les entités fédérées, la règle et la pratique consistent donc à discuter et à négocier les points directement au niveau du gouvernement, tandis que la discussion d’un point au niveau du comité ministériel restreint est une exception.

Le Conseil des ministres

223L’inscription d’un point à l’ordre du jour du gouvernement et sa discussion dans cette enceinte est l’aboutissement du processus de négociation. Le gouvernement est le seul organe officiel dans le cadre de cette procédure. Il est donc le seul qui soit habilité à prendre une décision à l’égard de laquelle il sera responsable, d’une part, sur le plan juridique et, d’autre part, sur le plan politique.

224Le gouvernement répond de sa responsabilité juridique devant les cours et tribunaux (tant de l’ordre judiciaire que de l’ordre administratif, tel le Conseil d’État).

225Sur le plan politique, au-delà du fait que le gouvernement est amené à rendre des comptes aux électeurs, informés notamment par l’intermédiaire des médias, sa responsabilité est engagée devant la Chambre des représentants, dans le cas du gouvernement fédéral, ou de l’assemblée de la Région ou de la Communauté par laquelle il est élu. À cette fin, une copie des décisions gouvernementales (les « notifications ») est obligatoirement communiquée au parlement concerné afin de lui permettre d’exercer son pouvoir de contrôle. Parallèlement à cela, le contrôle du gouvernement par le parlement s’effectue aussi via les questions parlementaires et par les interpellations.

226Les décisions gouvernementales doivent être prises au consensus. Dans les entités fédérées, cette règle est renforcée par celle de la collégialité des décisions, qui réclame des négociations permanentes. La cohésion d’une majorité et, corollairement, sa pérennité sont à ce prix.

227Les discussions du Conseil des ministres sont préparées par une série d’étapes en amont : consultation de l’administration, de représentants de groupes d’intérêt ou d’experts, réunions intercabinets, réunions des chefs de cabinet et comité ministériel restreint. Ce parcours permet de régler à l’avance un certain nombre de dossiers, soit de moindre importance, soit relativement consensuels au sein de la majorité. C’est toutefois toujours au Conseil des ministres qu’il appartient de valider formellement ces dossiers, qui sont inscrits à son ordre du jour en points A, c’est-à-dire qu’ils font l’objet d’une approbation formelle sans aucun débat.

228Ensuite, c’est au Conseil des ministres que se discutent les dossiers B, qui doivent encore faire l’objet d’un accord et, donc, d’une négociation. Dans ce cas, les ministres et, le cas échéant, les secrétaires d’État peuvent s’appuyer sur le travail de préparation des dossiers et sur les premières négociations déjà intervenues aux étapes précédentes, en particulier au niveau des réunions intercabinets, qui font l’objet d’un procès-verbal reprenant les points qui restent à trancher.

229Dans la pratique, il n’est pas rare qu’un dossier sensible ne fasse pas d’emblée l’objet d’un accord au sein du gouvernement. Souvent, certains points sont tranchés tandis que d’autres requièrent une prolongation des discussions. Ces points sont alors renvoyés vers une réunion intercabinets ou, dans les cas les plus compliqués, directement au niveau des chefs de cabinet ou du comité ministériel restreint. Lorsque le dossier semble avoir suffisamment évolué, le point est réinscrit à l’ordre du jour du Conseil des ministres afin d’essayer d’aboutir à un accord. Il se peut également, comme on l’a indiqué plus haut, qu’un dossier soit abandonné, faute d’accord entre les partenaires de gouvernement.