Des problématisations différenciées pour des problèmes similaires

6 À la lumière des problèmes rapportés par les habitants, la notion générique de désordre définit l’ensemble des faits et comportements qui tendent à remettre en question l’ordre établi des pratiques et des représentations que les résidents associent à leur quartier [12], que ces actes constituent ou non des infractions aux règlements municipaux ou au Code pénal. Si la notion de désordre peut alors être rapprochée de celle d’incivilité (Roché, 1996), elle s’en distingue néanmoins pour souligner le caractère contingent de l’ordre des pratiques et des représentations attachées à un espace particulier, là où la notion d’incivilité présuppose, au contraire, l’existence de règles de civilité globales homogènes (Milburn, 2000), que l’examen empirique tend à démentir. Il ne s’agit pas ici de minimiser la gravité des faits qui préoccupent les riverains mais bien de souligner la variabilité des perceptions qui sous-tendent l’action collective.

7 À Modène, les premières mobilisations remontent au début des années 1990 et se concentrent dans un ancien secteur industriel, la Crocetta. Ce quartier abrite des friches industrielles, ainsi que des blocs d’habitat social, hérités de l’apogée industrielle des années 1950 et 1960 et où se concentrent divers groupes de population qui évoluent en dehors des normes de la vie sociale ordinaire, tels que dealers, toxicomanes, prostituées, étrangers en situation irrégulière, etc. La Crocetta, physiquement coupée du reste de la ville par la voie ferrée, est ainsi surnommée « l’Altra Modena » (« l’autre Modène ») (Chiodi, 1998). Les habitants mobilisés dénoncent les phénomènes de drogue et de prostitution jugés en augmentation dans le quartier. À la fin des années 1990 s’impose une problématisation univoque et consensuelle, portant l’emphase sur une cause unique aux problèmes de drogue et de prostitution que rencontre la ville : l’impunité des immigrés clandestins qui commettent des actes de délinquance.

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Police, carabiniers et juges, avec les lois actuelles sur l’immigration sont en pratique désarmés. Tout immigré pris aujourd’hui tandis qu’il deale, sera déjà libre demain et prêt à continuer ses trafics illicites. Puisqu’il n’y a pas de normes efficaces sur les expulsions, sur le contrôle des frontières, l’immigré illégal, sans domicile fixe, devient l’instrument facilement manœuvrable de ceux qui prospèrent avec la drogue et la prostitution (Ancien président du comité de citoyens de Modène-Est, La Gazzetta di Modena, 23 mai 1997, notre traduction).

9 Les résidents mobilisés dénoncent les failles du système judiciaire italien : alors que les immigrés clandestins arrêtés pour délinquance peuvent être renvoyés dans leur pays d’origine une fois leur nationalité établie, ce n’est en pratique jamais le cas du fait d’une législation inadaptée, qui laisse libres les individus en attente de leur procès/expulsion lorsque le délit commis est jugé mineur. Ainsi, les comités de citoyens modénais promeuvent, à l’été 1997, une pétition qui sollicite une législation plus restrictive sur les immigrés clandestins coupables de délinquance. À l’automne, la pétition a recueilli 18476 signatures, soit l’équivalent de plus de 10% de la population modénaise (180000 habitants environ). Le projet de loi réclame, entre autres, la création de structures de rétention pour les étrangers en situation irrégulière en attente d’expulsion suite à leur arrestation pour des crimes et délits [13]. Le succès de la pétition des comités de citoyens modénais doit être mis en relation avec le contexte troublé de l’été 1997. En effet, la Crocetta connaît à la fin du mois d’août des affrontements entre des résidents et des dealers et toxicomanes (Chiodi, 1998 ; Poletti, 2002). Un étranger « extracommunautaire » est en outre violemment pris à partie par des résidents qui l’accusent de dealer dans leur quartier. Ces épisodes de violence, dont la presse nationale se fait largement l’écho [14], sont stoppés par une présence renforcée des forces de l’ordre.

10 À Bologne, si les protestations d’habitants remontent au début des années 1990, le thème de la sécurité n’apparaît dans leurs revendications qu’à la fin de la décennie. Les thèmes de mobilisation passent ainsi, entre 1991 et 2000, de la protection de l’environnement et la lutte contre la pollution (automobile surtout) à la « dégradation » (degrado) de l’environnement et la propreté urbaine, couplées aux thèmes de la « dégradation sociale » (présence de catégories de population jugées indésirables) et de l’immigration (Lewanski, Mosca, 2003). Plus de 10000 personnes se seraient – individuellement et/ou collectivement – adressées au Maire entre 1990 et 1998 pour dénoncer pêle-mêle des problèmes de propreté urbaine et de graffitis, ainsi que la présence de toxicomanes, dealers et prostituées (Barbagli, 1999) [15]. Le terme de degrado peut ainsi être défini comme l’ensemble des épisodes et signes de désordres physiques ou sociaux présents dans la zone de résidence d’un individu (Sartori, 2003, 489). Pour les résidents mobilisés, l’objectif est de redonner un caractère « vivable » aux lieux qu’ils considèrent comme abandonnés par la municipalité et qui se sont transformés en zones de non-droit, propices au déroulement d’activités illégales (comme le trafic de drogue) ou non (comme la prostitution).

11 À Grenoble et à Lyon, les problèmes de sécurité mis en avant par les résidents ne sont pas non plus toujours formulés dans les mêmes termes. Au centre-ville, les préoccupations apparaissent communes : nuisances sonores, stationnements sauvages, tags et population de SDF inquiètent les riverains. À Lyon, le quartier historique du Vieux Lyon apparaît parmi les quartiers en proie aux nuisances nocturnes. Le quotidien local Le Progrès relate, dans son édition du 18 novembre 2005, la circulation d’une pétition dénonçant la saleté du quartier. Le chapeau de l’article intitulé « Le Vieux Lyon, c’est beau, mais c’est sale » est éloquent :

12

Les habitants du centre historique font signer une pétition pour dénoncer la saleté des rues, déplorant entre autres les poubelles de restos qui fuient et les déjections humaines qui jonchent le quartier. « Le matin, je dois slalomer entre les poubelles, les tas d’immondices, les bouteilles vides, et le vomi » (Le Progrès, 18 novembre 2005, notre traduction).

13 Dans les quartiers périphériques, les problèmes identifiés par les habitants relèvent des règles d’usage de certains espaces publics, équipements publics et lieux privés à usage collectif, que certains groupes de jeunes tendent à s’approprier (rodéos de scooters ; consommation d’alcool, de drogue ; souillures et dégradations). À Grenoble, par exemple, une copropriété de la galerie de l’Arlequin, située dans le quartier sensible de la Villeneuve, fait la liste suivante des nuisances subies :

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murs des ascenseurs volontairement dégradés par fusil à pompe et à plomb, plaques d’information des cages d’ascenseurs dessoudées, plaques de boutons d’ascenseur complètement arrachées, murs de l’ascenseur maculés d’excréments (Copropriété 100 galerie de l’Arlequin, État des lieux rapide, 11 janvier 1997, notre traduction).

15 Soucieuses d’apporter une réponse aux problèmes du quartier, plusieurs associations d’habitants, via la régie de quartier, s’investissent dans le projet des « correspondants de nuit ». L’objectif majeur du projet est d’« assurer une présence sur le terrain la nuit et le week-end pour recréer un climat de confiance indispensable à une cohabitation harmonieuse des habitants, et permettre l’accueil des visiteurs » [16]. Ce projet révèle les lieux qui concentrent les difficultés : les espaces privés à usage collectif (les montées d’escaliers, coursives, halls, galeries) font l’objet d’une appropriation par des groupes de jeunes et sont trop souvent dégradés aux yeux des locataires.

La perception des désordres au cœur des mobilisations

16 La perception d’une hausse de la délinquance et des désordres constitue le terreau des protestations des résidents dans les quatre villes. Trois facteurs influent sur le processus de perception des désordres : le niveau « effectif » de désordres, la composition socio-ethnique d’un quartier et les caractéristiques personnelles des individus (Sampson, Raudenbush, 2004). Si l’on manque de données sur le niveau de désordres dans les villes étudiées, les données relatives aux deux autres variables confirment la prédisposition sociale de certains résidents à percevoir davantage les désordres dans leur quartier.

17 Concernant la première variable – le niveau effectif des désordres dans les quatre villes – il apparaît difficile de la quantifier car il n’existe de comptabilisation statistique que pour les phénomènes punis par le Code pénal, d’une part, et il apparaît difficile d’obtenir le détail des crimes et délits commis sur un quartier, d’autre part. À Modène et à Bologne, l’examen des statistiques de la délinquance confirme néanmoins l’existence des phénomènes de drogue et de prostitution [17].

18 La deuxième variable, le contexte socio-économique et ethnique d’un quartier, est – pour Sampson et Raudenbush – la plus prédictive de la perception des désordres. Ainsi, à Chicago, la perception des désordres augmente avec la concentration d’Afro-américains dans un quartier, et ce dans toutes les catégories ethniques, y compris afro-américaine. Il n’est alors pas étonnant que la perception des désordres augmente dans des villes italiennes qui ont connu un accroissement notable de l’immigration étrangère. La part des étrangers dans le total de la population passe ainsi en dix ans (1992 à 2002) de 1,9% à 6,6% à Modène [18] et de 1,4% à 4,8% à Bologne [19]. De plus, l’immigration étrangère constitue un phénomène inédit pour un pays marqué par une longue tradition d’émigration et dont les seuls flux migratoires avaient été jusqu’alors « internes » (du Sud vers le Nord) pour des motifs économiques (Colombo, Sciortino, 2004). Des heurts entre résidents et immigrés ont d’ailleurs été rapportés non seulement à Modène, mais aussi à Gênes en 1993 (Petrillo, 2000) et à Turin en 1996 (Allasino, Bobbio, Neri, 2000), le plus souvent pour des problèmes de drogue. La protestation des comités de citoyens aurait ainsi constitué la principale forme d’expression des inquiétudes vis-à-vis de l’augmentation de l’immigration (Della Porta, 2000), au même titre que les succès électoraux de la Ligue du Nord [20].

19 En France, pays d’immigration de longue date, la composition socio-ethnique d’un quartier ne peut être appréhendée par la seule part des étrangers qui la composent. En l’absence de données sur l’origine nationale des individus, il apparaît difficile d’évaluer le degré d’homogénéité ethnique d’un quartier. À Grenoble, par exemple, les quartiers sud de la Villeneuve et du Village Olympique abritent une quarantaine de nationalités différentes, soit 15% de la population de ces deux quartiers (contre 10% en moyenne dans la ville [21]) et la diversité socio-ethnique y apparaîtrait probablement supérieure si l’on tenait compte de l’origine ethnique des habitants. On comprend mieux dès lors que les mobilisations ne semblent pas exemptes d’une dimension socio-ethnique latente : à Grenoble, les résidents mobilisés à la Villeneuve sont qualifiés, sur le ton de la plaisanterie, de « Petits Blancs » par certains acteurs municipaux [22].

20 Les caractéristiques personnelles des individus (sexe, âge, niveau de diplôme) constituent le troisième facteur qui influe sur le processus de perception des désordres. À Bologne, si 60% des résidents de la zone universitaire indiquent la présence de seringues usagées comme un problème (contre 45% pour l’ensemble du centre historique), cette proportion monte à 75% dans la classe d’âge 35-54 ans et 69% chez les détenteurs d’un diplôme de niveau maîtrise [23]. Il n’est alors pas inutile de préciser que les villes de Modène et de Bologne ont connu des évolutions socio-démographiques notables, la part des ouvriers diminuant au profit de celles des employés et professions libérales. Modène compte par exemple au milieu des années 1990 une proportion de cadres, professions intellectuelles, professions intermédiaires et employés supérieure à la moyenne italienne (52,9% au total contre 41,4%), tandis que la part d’ouvriers et d’ouvriers non qualifiés y est inférieure à la moyenne nationale (24,2% contre 32,7%) [24]. À Lyon, le centre historique (le Vieux-Lyon) a connu un processus de gentrification dans les années 1990 [25] (Authier, 1993, 2003). À Grenoble enfin, la composition socio-économique de la Villeneuve est restée relativement équilibrée, contrairement à d’autres quartiers en voie de paupérisation : les cadres moyens et supérieurs et les professions libérales supérieures y représentent encore 30% de la population en 1999, contre 29% en moyenne à Grenoble.

21 Non seulement le statut socio-économique sensibilise aux désordres mais il prédispose aussi à l’action collective. En France, des enquêtes quantitatives menées en Isère (Roché, 2000) ont permis de montrer que les résidents propriétaires de leur logement et les professions intermédiaires interpellent plus facilement la municipalité. En Italie, ce sont les catégories au niveau de diplôme moyen ou élevé qui tendent le plus à l’action collective face aux problèmes de sécurité (Barbagli, 1999). Le profil des dirigeants des comités de citoyens confirme ce résultat : ils sont ainsi en majorité issus des classes moyennes, et dotés de hauts niveaux d’instruction et de revenus (Della Porta, 2004), tandis que les membres de ces mêmes comités peuvent être plus diversifiés socialement, comme à Bologne (Della Porta, Mosca, 2002). Les villes étudiées comptent donc des franges de population que leurs caractéristiques sociales prédisposent plus particulièrement à la perception de certains désordres – tout particulièrement dans un contexte de diversification des populations en présence – et à l’action collective pour les dénoncer.

Une mise en politique des problèmes au prisme du contexte politique national

22 Dans la littérature sur la construction des problèmes publics, la mise en politique s’intéresse aux conditions de réussite d’une mobilisation visant à l’inscription du problème dans l’espace politique (Lascoumes, Le Galès, 2007). Dans le cas de la sécurité, la mise en politique des problèmes est largement façonnée par le contexte politique national, ce qui distingue les cas français et italien.

23 Contrairement à la France, l’Italie des années 1990 est marquée par une profonde remise en cause de son modèle traditionnel d’intermédiation des intérêts, un terreau favorable à l’émergence de mobilisations sociales protestataires inédites : les « comités de citoyens » (Della Porta, 2004). En Italie, les « comités de citoyens » constituent l’un des vecteurs d’émergence dans le champ politique de l’enjeu sécurité. Dans les grands centres urbains du pays, les comités protestent contre ce qu’ils perçoivent comme une dégradation de leur qualité de vie dans leur quartier. L’apparition des comités de citoyens constitue à première vue une remise en cause du modèle de régulation politique territorialisée, dans la mesure où ces protestations, adressées aux institutions (municipalité et État), se développent en dehors de la médiation traditionnelle des partis politiques. Le modèle de régulation politique italien reposait en effet traditionnellement dans le Nord et le Centre du pays sur la capacité d’intermédiation des intérêts locaux par le canal partisan (Tarrow, 1977 ; Lehmbruch, 1984). La fragmentation politique et économique de la société italienne – résultat d’une unité nationale tardive – est alors compensée par l’appartenance unificatrice à l’une ou l’autre des deux « subcultures politiques territoriales » existantes (Caciagli, 1988, 1995) : blanche (démocrate-chrétienne) ou rouge (de gauche). La notion de subculture politique territoriale indique une orientation idéologique et une constance dans le choix électoral en faveur d’une force politique capable d’intégrer des intérêts différents et, plus encore, un système complexe mais cohérent d’institutions, de comportements politiques, de croyances enracinées sur un territoire (Caciagli, 1995, 45). Ainsi, la forte implantation territoriale des deux partis de masse que sont la Démocratie Chrétienne (DC), d’une part, et le Parti Communiste Italien (PCI) d’autre part, et les intérêts réciproques noués avec nombre d’associations et groupes d’intérêts organisés – via des pratiques de clientélisme et de patronage – confèrent aux partis une forte capacité de socialisation et de médiation, garante de la pérennité de leur assise territoriale. « Le » parti est l’axe de toute la vie locale, pas seulement de la vie politique (Caciagli, 1995, 49).

24 À Bologne et à Modène, deux villes situées en Émilie-Romagne, l’origine des mobilisations des comités de citoyens est à rechercher dans la conjonction d’une perception accrue de certains problèmes - et notamment des phénomènes liés à la drogue et à la prostitution - et d’un essoufflement du système local d’intermédiation des intérêts. En effet, la capacité de la subculture politique rouge à intégrer des franges diversifiées de population [26] décline progressivement sous l’effet de plusieurs dynamiques. D’une part, le mélange des couches sociales que génère l’arrivée de nouveaux groupes sociaux, plus éduqués et sécularisés, émigrés du Sud vers les centres industriels de la « Troisième Italie », altère les modalités traditionnelles de l’échange politique : le vote d’appartenance au PCI décline au profit d’un vote d’adhésion aux capacités de la politique locale de soutenir un développement économique fondé sur les petites et moyennes entreprises et sur les districts industriels (Baldini, Corbetta, Vassallo, 2000). D’autre part, la disparition de l’URSS, en 1991, déstabilise fortement le PCI. Lors du Congrès de Rimini (1991), le PCI implose, donnant naissance à deux partis : le PDS (Parti Démocratique de gauche) et le PRC (Parti de la Refondation Communiste). La subculture rouge se trouve dès lors incarnée par deux partis politiques rivaux et idéologiquement distincts, l’un prônant un virage social-démocrate (PDS) et l’autre fidèle à une ligne communiste orthodoxe (PRC).

25 L’émergence des comités de citoyens doit ainsi être analysée à la lumière du déclin des capacités d’intégration de la subculture politique rouge. Les comités de citoyens actifs contre la délinquance appartiennent en effet généralement dans les deux villes étudiées à la gauche (Melossi, Selmini, 2000). Leurs membres ont souvent eu des expériences passées dans des partis, associations ou syndicats qui leur ont fourni les connaissances nécessaires pour l’organisation collective. Il en est ainsi à Modène [27], mais aussi à Bologne, où les membres des comités s’inscrivent dans un réseau associatif très dense (Della Porta, Mosca, 2002). Si les comités reprochent à leurs représentants politiques leur incapacité à traiter les problèmes (de sécurité) – alors que c’est justement cette capacité pratique à régler les problèmes de la vie communale qui avait assuré la survivance de la subculture rouge malgré les dynamiques de diversification sociale à l’œuvre – ils n’en sont pour autant pas prêts à abandonner leur affiliation partisane. Ainsi, certains comités restent téléguidés par des sympathisants ou membres actifs du parti, soucieux de renouer les liens avec la population.

26 Les cas français se démarquent des cas italiens dans la mesure où l’action collective est plutôt le fruit d’associations d’habitants anciennes et non de regroupements nouveaux de résidents. Il s’agit essentiellement, à Lyon, des Cil (Comités d’Intérêts Locaux), nés dès la fin du XIX^e siècle de la mobilisation des résidents face à des problèmes relatifs à leur vie quotidienne (Amzert, 2001) et, à Grenoble, des Unions de Quartiers (UQ), dont la première remonte à 1926. À Lyon, les Cil sont depuis 1960 fédérés en une Ucil (Union des Comités d’Intérêts Locaux), structure pyramidale dans laquelle ils s’emboîtent. En outre, des représentants des Cil – on en recensait 34 actifs en 2006 – siègent aux Cica (Comités d’Initiative et de Consultation d’Arrondissement), des organes consultatifs nés de la décentralisation fonctionnant sur le principe de questions adressées par les associations aux élus municipaux [28]. À Grenoble, les 22 Unions de Quartiers sont fédérées, depuis 1961, en un Comité de Liaison des Unions de Quartiers (Cluq), un organe reconnu et écouté par l’institution municipale (Pradeilles, 1997). Ainsi, ces associations généralistes, qui traitent de sujets divers qui ont trait au cadre de vie en général, constituent autant de courroies de transmission des requêtes des résidents vers la mairie. Ce sont notamment lors des réunions de ces différentes structures que les revendications en matière de sécurité émergent. Par exemple, à Lyon, les associations Lyon-Terreaux, Vivre au Vieux Lyon, Renaissance du Vieux Lyon et Bourgneuf Saint-Vincent, engagées dans toutes les problématiques liées à la qualité de vie du quartier, relaient aux institutions les problèmes des nuisances nocturnes. Elles participeront d’ailleurs à l’élaboration de la « Charte pour la qualité de la vie nocturne », un document qui définit les droits et devoirs des riverains, gérants de débits de boisson et pouvoirs publics en matière de nuisances et désordres.

27 Même si la France, comme d’autres pays occidentaux, connaît une crise de la représentation (voir par exemple le diagnostic concis de Perrineau, 2006), elle n’en connaît pas pour autant une crise généralisée de son modèle d’intermédiation des intérêts au niveau local. En France, les structures traditionnelles d’intermédiation des intérêts – les associations d’habitants en l’occurrence – demeurent des canaux légitimes de transmission des demandes sociales auprès des municipalités, là où, en Italie, les partis politiques traditionnels de gauche apparaissent discrédités.

Une institution policière détournée de la régulation des désordres

29 Le réinvestissement du champ de la sécurité par le maire ne peut pas se comprendre sans référence à la hiérarchisation différente des problèmes qu’opèrent les services de l’État (préfecture et police nationale) par rapport aux habitants. Dominique Monjardet (1996), à partir d’une synthèse de quinze années de recherche, suggère d’appréhender toute institution policière – et ce quel que soit le régime politique considéré – à partir des trois fonctions qu’elle doit remplir : la police d’ordre ou police de souveraineté (qui consiste à assurer la sécurité de l’État), la police criminelle (la police de la société, qui traite la délinquance) et la police urbaine, en charge de la tranquillité publique. La « police urbaine » a pour mission de faire respecter la paix publique, s’interposer dans les conflits interpersonnels, régler les flux de circulation, « ramener à la raison les égarés », c’est-à-dire une mission générale de règlement des conflits interpersonnels et de régulation des comportements sur la voie publique. Il ne s’agit pas d’une police sur la société, ni de la société, mais d’une police dans la société. Cette fonction sociale est remplie par les forces de l’ordre étatiques, en charge de la sécurité publique, mais aussi locales (polices municipales, gardes champêtres). Or, le sociologue diagnostique une crise de la « police urbaine », la fonction sociale de maintien de la tranquillité publique, qui puise sa source dans la conjonction de plusieurs dynamiques, d’ordre structurel et conjoncturel. Bien que l’on manque de données sur la situation italienne (voir Germain, Poletti, 2009), l’analyse de Monjardet, qui repose sur une théorisation de l’institution policière en général, peut également raisonnablement s’y appliquer.

30 Premièrement, l’institution policière repose – en France comme en Italie – sur une organisation centralisée dont les priorités d’intervention sont dictées par le centre et non par les villes dans lesquelles elle opère. Or, la police est initialement créée par les États pour protéger les intérêts du gouvernement, c’est-à-dire préserver l’ordre établi par les élites contrôlant l’appareil d’État (Bayley, 1985). Il en résulte que l’ordre public constitue la priorité absolue pour les forces de police nationales. Ainsi en Italie, de la Seconde Guerre mondiale aux années 1990, la police d’État demeure l’instrument de la Démocratie Chrétienne au pouvoir, qui l’utilise prioritairement pour des missions de maintien de l’ordre, notamment lors des manifestations ouvrières et paysannes de l’immédiat après-guerre, ou des manifestations étudiantes et politiques de 1968 (comme c’est aussi le cas en France). Les manifestations violentes des mafias et du terrorisme politique [29] contribuent à faire du maintien de l’ordre une priorité du gouvernement jusqu’aux années 1970 (Della Porta, Reiter, 2003). En France, avec l’étatisation des polices municipales qui s’achève avec la loi Darlan de 1941, le chef local de la police reçoit désormais ses ordres du préfet et non plus du maire : il est dès lors évalué sur sa capacité à maintenir l’ordre (priorité du préfet) et sur la conformité de son administration (priorités du ministère) mais non plus sur sa contribution à la paix locale (Monjardet, 2000).

31 Deuxièmement, le « mouvement national » créé par le recrutement centralisé des agents engendre un système dans lequel les officiers sont obligés de passer la moitié de leur carrière sur des postes de court terme dans des endroits qu’ils ne connaissent pas et dans lesquels ils sont des étrangers pour tout le monde. Cette distanciation entre police et population locale est volontairement instaurée pour éviter aux forces nationales la corruption qui aurait gangréné les polices municipales [30].

32 Troisièmement, les progrès techniques (motorisation des patrouilles et radio, en réponse à la généralisation du téléphone) ont contribué à réduire considérablement les contacts entre police et population. Alors que les progrès des équipements devaient améliorer la capacité de la police à entrer en contact avec les gens, c’est le contraire qui s’est produit : d’unités autonomes au service de leur environnement immédiat, les policiers sont devenus les agents des autorités centrales, qui leur dictent les priorités par radio, priorités qu’elles peuvent définir indépendamment de celles de leur environnement (Monjardet, 2000).

33 La conjonction de ces trois dynamiques contribue à supprimer les relations de responsabilité de la police vis-à-vis des populations et encourage un processus de professionnalisation corporatiste, marqué par la perte des qualifications et compétences traditionnelles des forces de police municipale au profit des critères de la police judiciaire. Le système d’incitations et de sanctions en vigueur dans la profession favorise plus la recherche des « belles affaires » que l’action de terrain, peu visible et nécessitant du temps. Tout se passe comme si le mode de production de la police criminelle se subordonnait les deux autres et surdéterminait à son image et à ses critères l’ensemble du fonctionnement policier (Monjardet, 1996, 153-154). Ainsi, la profession ne valorise pas la sécurité publique : s’il s’agit du service le plus important en hommes, il ne revêt pas le prestige des services spécialisés.

34 En dernier lieu, l’explosion des chiffres de la délinquance au cours des dernières décennies constitue le facteur conjoncturel de désintéressement de l’institution policière pour le traitement des désordres. L’Italie a connu – comme la France (voir par exemple Lagrange, 2003) – une forte hausse de la délinquance depuis la Seconde Guerre mondiale : globalement, les atteintes aux biens ont été multipliées par 5,5 entre 1950 et 2000 (Barbagli, 2003).

35 La conjonction de ces dynamiques a pour conséquence une hiérarchisation des problèmes largement différenciée entre police et population, qu’attestent les entretiens conduits auprès des représentants des services de l’État dans les quatre villes et le dépouillement des interviews qu’ils accordent à la presse locale à Bologne et à Modène.

36

À Bologne, la grande criminalité est pratiquement absente. Il existe des phénomènes évidents : le deal, la prostitution et l’immigration clandestine. Mais à un niveau physiologique, contre lesquels souvent il y a des limites à notre action. Ce sont des phénomènes qui ne dépassent pas le niveau d’alerte typique de toute ville et sont même ici inférieurs à la moyenne. C’est l’attention, la requête de sécurité de la part des citoyens qui est en revanche supérieure à la moyenne (Préfet de police de Bologne, in La Repubblica, ed. Bologna, 15 mai 1997, notre traduction).

37 La hiérarchisation des problèmes par les forces de police obéit aux orientations données par la hiérarchie centrale (ordre public, mafias et immigration pour les préfets italiens ; ordre public, violences urbaines et sécurité routière pour les préfets français), mais répond également à des facteurs cognitifs (Muller, Surel, 1998) : leur connaissance des faits repose plus sur leur expérience professionnelle des faits et des statistiques de la délinquance que sur leur expérience personnelle de riverain. Aussi les représentants de l’État tendent-ils plus aisément à minimiser les problèmes mis en avant par les résidents.

Le réinvestissement municipal de la régulation des désordres

38 Puisque – pour des raisons structurelles et conjoncturelles – la police nationale se désintéresse de phénomènes qui interrogent les règles du vivre ensemble dans les espaces publics, le maire est incité à intervenir, et ce d’autant plus qu’il détient des compétences en matière de sécurité, auréolées d’une légitimité renforcée par des réformes de décentralisation.

39 Garant du « bon ordre » au plan local, le maire détient des compétences en matière de normalisation des comportements sur la voie publique et peut mobiliser sa police municipale à ces fins. Si en France, le maire n’a pas d’autorité hiérarchique sur la Police nationale, il n’en dispose pas moins de pouvoirs de police sur sa commune depuis la loi du 5 avril 1884. En matière de police administrative, le maire est l’autorité compétente pour faire respecter « le bon ordre, la sûreté, la sécurité, et la salubrité publiques » [31] sur le territoire communal, sous le contrôle du représentant de l’État dans le département. Le maire français dispose ainsi de pouvoirs exercés au nom de l’État dans certains domaines clairement définis (code de la route, code rural, code de la santé publique, etc.), mais sous l’autorité du préfet. En tant qu’Officier de Police Judiciaire (OPJ), il doit informer les autorités judiciaires des infractions dont il a connaissance et répondre aux demandes de la justice, sous le contrôle du procureur de la République. Ses prérogatives judiciaires sont peu étendues mais peuvent le conduire à constater d’éventuelles infractions à la loi pénale et à en rechercher les auteurs. Il peut faire appel à ses agents de police municipale – dans le respect de leurs compétences propres – ainsi qu’à la Police nationale ou la Gendarmerie nationale. Dans la pratique, les magistrats ont presque exclusivement recours aux OPJ de la Police d’État. Quant au maire italien, il détient également des compétences dans le domaine de l’ordre public, en tant que représentant de l’État. Il est aussi, comme le maire français, doté de fonctions de police judiciaire. Enfin, il peut adopter, en cas de nécessité, des règlements afin de prévenir et éliminer des dangers menaçant la santé des habitants ou la salubrité publique. Le maire détient en fait depuis 1889 des compétences en matière de police urbaine et rurale, qui se traduisent par des arrêtés ou règlements divers concernant la propreté urbaine, la circulation automobile, l’exercice d’activités bruyantes, etc.

40 La place croissante revendiquée par les maires dans la production de la sécurité au niveau local ne peut être comprise sans référence au contexte institutionnel de réformes des années 1980 en France et 1990 en Italie. En France, les lois de décentralisation de 1982 et 1983 constituent le point d’orgue juridique d’un processus d’évolution du pouvoir local entamé dans les années 1960 (Lorrain, 1991). Le retour au local (Mabileau, 1997) se traduit par un mouvement de relocalisation des politiques publiques et de territorialisation, au sens où le gouvernement central ne décide plus unilatéralement de la conduite de l’action publique. Les lois de 1982-1983 confèrent ainsi aux collectivités locales des compétences en matière d’éducation, de services sociaux, de routes et de transports publics, ainsi que des transferts de ressources étatiques et une fiscalité locale propre. Même s’ils ne bénéficient d’aucun transfert de compétences en matière de sécurité, les maires français se trouvent toujours plus impliqués au niveau local dans des dispositifs partenariaux nés avec la politique de prévention de la délinquance impulsée par le rapport de la Commission des maires sur la sécurité (Bonnemaison, 1983).

41 En Italie, la politique de décentralisation des années 1990 entend remédier aux dérives de la « partitocratie » [32]. La loi 81 de 1993 vise en effet explicitement à doter le maire d’une légitimité territoriale et de pouvoirs lui permettant de s’affranchir des appareils partisans : cette loi instaure notamment l’élection des maires au suffrage universel direct et dépossède le conseil municipal de son pouvoir de nomination des adjoints du maire au profit de ce dernier. La loi constitutionnelle du 22 novembre 1999 renforce en outre le statut des collectivités territoriales, en leur conférant une plus grande autonomie statutaire, administrative et fiscale. En Italie, la décentralisation politique et administrative, en augmentant les compétences des collectivités locales et la légitimité territoriale du maire, accroît la propension des habitants à se mobiliser au niveau local (Della Porta, 2004). Les comités adressent leurs protestations au maire, dont la légitimité et les pouvoirs viennent d’être renforcés, ce qui le rend de ce fait particulièrement susceptible de capter et d’agréger des demandes formulées en dehors du canal partisan traditionnel.

De la régulation des désordres à la sécurité. Les enjeux politiques et institutionnels d’une requalification

42 Si le maire perçoit chez ses concitoyens une demande de régulation des désordres, il peut se sentir contraint de se mobiliser sur cette question : c’est l’une des contraintes de son rôle (Le Bart, 2003), qu’il tend d’ailleurs à réinvestir (Le Goff, 2008). Le maire n’est cependant pas uniquement contraint par l’enjeu que représente la régulation des désordres ; celle-ci constitue également une double ressource de légitimation – politique et institutionnelle – qu’en mobilisant il contribue à faire émerger dans le champ institutionnel.

43 Sur le plan politique, requalifier les désordres en enjeu sécurité permet au maire de satisfaire une clientèle électorale, et ce, quelle que soit son orientation politique. Si le thème de la sécurité est longtemps apparu comme un fort marqueur partisan, il constitue également pour les candidats de gauche une occasion d’élargir leur base électorale. Dans trois des quatre villes étudiées, la sécurité est un enjeu électoral majeur des élections municipales de 1999 (en Italie) et 2001 (en France). À Lyon, le socialiste Gérard Collomb n’hésite pas à faire de la sécurité son cheval de bataille électorale, dans une ville acquise au centre-droit depuis des années [33]. Dans les deux villes italiennes de la zone rouge, les partis de droite voient dans l’enjeu sécurité une occasion unique de reprendre des mairies détenues par la gauche depuis l’après-guerre. À Modène, la politisation partisane et la médiatisation du problème sont fortes : en janvier, par exemple, des conseillers municipaux de l’opposition [34] déposent au conseil municipal une motion pour la création d’un assessorat à la sécurité, qui est rejetée en mars 1999 ; le 15 janvier, le quotidien conservateur La Gazzetta di Modena débute une campagne de publication des lettres des habitants concernant le problème de la sécurité, qui s’étend jusqu’au mois de février. Si la gauche parvient à conserver la mairie de Modène (en perdant toutefois l’un des quatre arrondissements de la ville), elle perd en revanche Bologne, qu’elle avait gouvernée sans interruption depuis l’après-guerre. Cette défaite constitue un véritable séisme politique en Italie [35].

44 Sur le plan institutionnel, la sécurité peut aussi être mobilisée comme une source de légitimité par des maires qui se positionnent comme des intermédiaires entre police et population. En tant qu’intercesseurs des demandes sociales auprès des services de l’État, les maires entendent mobiliser ces derniers sur des problématiques définies localement et s’insérer de manière durable dans une gestion coopérative des problèmes. Le cas de Modène est, à ce titre, significatif. Le maire y sollicite, pour la première fois en Italie, la signature d’un contrat de sécurité (protocole d’entente) avec le préfet, afin d’afficher officiellement la coopération des deux institutions dans le traitement des problèmes. Toutefois, pour mobiliser les services de l’État, la problématisation retenue doit être conforme à leurs propres priorités. Ainsi, dans les systèmes politiques décentralisés où l’État central conserve l’essentiel des missions de sécurité publique, il n’est pas étonnant que la problématisation des désordres repose essentiellement sur le terme « sécurité » alors que certaines analyses municipales qualifient explicitement les problèmes de conflits portant sur les règles d’usage des espaces publics [36]. À Modène, par exemple, la problématisation qui fait de l’immigré clandestin-délinquant le responsable de la délinquance entre tout particulièrement en congruence avec les priorités des services de l’État. Le préfet de police est tout à fait favorable à l’ouverture du centre de rétention proposée par les comités de citoyens et soutenue par le maire [37]. Certains maires se positionnent ainsi comme des entrepreneurs politiques visant à se forger une légitimité sur les questions de sécurité (pour la France, voir De Maillard, 2005) et, ce faisant, contribuent à l’émergence de l’enjeu sécurité dans le champ institutionnel.

45 Dans le champ institutionnel, marqué depuis le XIX^e siècle par la coexistence d’une organisation policière centralisée et d’un système politique décentralisé, la sécurité constitue un enjeu de répartition des compétences entre État et collectivités locales. Ainsi, l’émergence – et la persistance – de l’enjeu sécurité dans le champ politique se traduit par un renforcement progressif – mais toujours borné – du rôle des municipalités dans la production de la sécurité des biens et des personnes.

46 En France et en Italie, les dispositifs contractuels ville-État naissent à l’initiative du local mais bénéficient d’un soutien inégal de l’État central. Les CCPD (Conseils communaux de prévention de la délinquance) sont créés au début des années 1980, à la suite du rapport Bonnemaison, fruit de la réflexion d’une commission d’élus locaux présidée par le député-maire d’Épinay Gilbert Bonnemaison [38]. Ces dispositifs sont les premiers d’une longue série, ponctuée par les CLS (contrats locaux de sécurité) du gouvernement Jospin en 1997 puis les CLSPD (Conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance) du gouvernement Raffarin en 2003. En Italie, les premiers protocoles d’entente maire-préfet apparaissent en 1998 à l’initiative de certains maires, mais ne font l’objet d’aucune politique nationale de soutien, ni de la part du centre-gauche (alors au pouvoir), ni de celle du centre-droit. Il faut attendre le retour du centre-gauche au pouvoir en 2006 pour qu’un accord intervienne au niveau national sous le gouvernement Prodi : le « Pacte pour la sécurité », signé le 20 mars 2007 entre l’Anci (Association nationale des communes italiennes) et le ministère de l’Intérieur, encourage la diffusion de dispositifs contractuels, les « pactes pour la sécurité », conclus entre préfecture, mairie, province et région.

47 Les raisons du soutien inégal de l’État central à la contractualisation avec les municipalités dans les deux pays sont à rechercher dans le mode de relation historiquement différencié entre centre et périphérie. D’une part, s’il existe en France une forte interpénétration institutionnelle du local et du national (Cadiou, 2009) – qui permet au local de se faire entendre du national – c’est moins le cas en Italie, où les relations centre-périphérie se sont historiquement tissées via le canal partisan (Tarrow, 1977). Les maires français disposent de plusieurs voies d’accès privilégiées au centre : la participation des associations d’élus généralistes aux commissions ministérielles, le cumul des mandats parlementaires et des fonctions exécutives et délibératives locales, la composition du collège électoral du Sénat (dont le rôle est décisif pour toute réforme des institutions locales), l’absence de distinction entre personnel politique local et personnel politique gouvernemental et partisan. En Italie, en revanche, les associations généralistes d’élus apparaissent moins puissantes que leurs homologues françaises (Mény, Surel, 2001), les personnels politiques locaux et gouvernementaux sont différenciés, les membres du Sénat sont élus par suffrage universel direct et non indirect. D’autre part, les politiques municipales de sécurité italiennes sont en revanche largement soutenues par les régions qui, profitant des réformes constitutionnelles qui renforcent leur autonomie [39], instaurent des aides financières diverses pour les municipalités via des lois régionales inédites en matière de sécurité (pour une présentation détaillée, voir Bragghero, Izzi, 2004).

48 Les deux pays ont toutefois en commun de borner le retour des villes dans la gestion de la sécurité. Ainsi, en dépit de l’élargissement des compétences des polices municipales de part et d’autre des Alpes [40], jamais aucune décentralisation complète du système policier n’est intervenue. Même en Italie, où se sont succédées des réformes au fort accent fédéraliste, la sécurité publique est restée une compétence strictement étatique. Si des missions relatives à la « police administrative régionale et locale » ont été identifiées par un décret de 1998 (Paoluzzi, Ricciardelli, 2004) puis constitutionnalisées en 2001 [41], les régions n’ont cependant même pas obtenu de compétences législatives exclusives en matière de police administrative car le projet de « dévolution » du gouvernement Berlusconi a été rejeté par référendum en 2006. De plus, l’État central entend toujours garder la main en matière de réforme, comme en atteste l’échec de la proposition de réforme des collectivités locales italiennes. Parallèlement au processus de réforme fédéraliste des années 2000, les collectivités locales italiennes déposent en 2003 au Parlement une proposition de loi intitulée « Dispositions pour la coordination en matière d’ordre public, de sécurité publique et de police administrative locale, et pour la réalisation de politiques intégrées pour la sécurité ». Rédigé conjointement par les trois organisations représentatives des collectivités territoriales italiennes [42], le texte vise officiellement à donner un cadre formel aux politiques contractuelles État-collectivités qui se diffusent sur le territoire. Le texte propose notamment la constitution d’un « institut national pour le développement des politiques coordonnées pour la sécurité », c’est-à-dire une structure autonome au service des collectivités territoriales, des Régions et du ministère de l’Intérieur, qui puisse programmer son activité selon des priorités définies par la Conférence unifiée État-collectivités territoriales [43]. La proposition de loi se perd dans les méandres parlementaires italiens et il faut attendre mai 2006 - et le retour du centre-gauche au pouvoir – pour que six sénateurs de centre-gauche déposent au Parlement un nouveau texte, inspiré du précédent. Si le texte est discuté en commission parlementaire en août et en septembre 2007, on en perd ensuite la trace et le retour du centre-droit aux affaires en 2008 sanctionne définitivement l’échec de la proposition.