– « On demande souvent aux décideurs individuels et aux organisations de rendre compte a posteriori de leurs décisions » (Feldman et March, 1991, p. 261).

26 Le secteur public local se prête fort bien à cet argument, où l’élu est confronté à l’échéance politique, dans un contexte actuel marqué par la recherche de la transparence et de la participation du citoyen à la décision communale ou intercommunale. Cela est d’autant plus vrai dans les EPCI, où d’une part, se pose la question de la place du citoyen dans le débat démocratique (Kerrouche, 2003), et d’autre part, où les décisions intercommunales se doivent en théorie de respecter l’intérêt communautaire. De plus, face à la logique croissante de responsabilisation de l’élu, qui se traduit notamment par la multiplication des risques juridiques [9], ce dernier a intérêt à posséder un surplus d’informations dans un objectif préventif, comme autant d’arguments qu’il pourra mobiliser le cas échéant.

– « Une information est souvent délivrée dans le but de persuader quelqu’un de faire quelque chose » (Feldman et March, 1991, p. 263).

27 Là encore, cela s’applique aux EPCI, face à la recherche du consensus politique, tant entre élus de différents courants politiques, que dans la relation entre élus et citoyens. Il faut également prendre en compte la relation entre les administratifs et les élus. En effet, la position dans l’organisation et les connaissances des administratifs leur offrent la possibilité de « manipuler » l’information qu’ils donneront aux élus. De là, on retrouve le troisième argument de M.S. Feldman et J.-G. March (1991, p. 261) :

– « Les décisions concernant l’information sont souvent prises dans les parties de l’organisation qui peuvent en transférer le coût ».

28 Ce phénomène se retrouve dans les collectivités locales, face à la frontière qui existe entre les élus, utilisateurs visés des informations, et les administratifs, qui se voient déléguer la responsabilité de leur mise en œuvre, voire de leur développement.

29 La compréhension de l’acceptation d’une méthode d’analyse des risques par une communauté urbaine sera plus particulièrement axée sur ces trois assertions, combinant incitation à l’information, information et désinformation stratégiques. Une première tentative d’analyse du processus d’acceptation mettra donc en lumière les intérêts intra organisationnels attachés à sa mise en place.

1^re raison : L’analyse des risques est utile et nécessaire

31 Le développement d’une méthode d’analyse des risques a tout d’abord donné lieu au recensement des besoins et attentes des élus par le biais d’une enquête électronique menée conjointement par la DGCP et l’Association des Maires de France. Ce travail préliminaire a permis de mettre en évidence un besoin important des élus en matière d’information consolidée ainsi que d’informations sur les risques.

32 Le premier contact avec les élus de la collectivité étudiée a confirmé ce résultat, le président de la communauté urbaine concernée, dans l’un de ses discours, et également selon les propos des élus interrogés, ayant rappelé l’intérêt de tels outils pour la gestion.

33 De plus, à la suite de la mise en place de l’outil, l’aspect novateur de la méthode, et surtout le rôle de pionnier de la communauté en ce domaine, toutes collectivités confondues, a été clairement apprécié et mis en avant par les élus.

2^e raison : Les incitations à l’information

34 Malgré l’affirmation d’un besoin de gestion par les élus, la mise en place d’une telle information relève aussi d’intérêts politiques : « on demande souvent aux décideurs individuels et aux organisations de rendre compte a posteriori de leurs décisions ». Dans le cas étudié, si les élus interrogés ont éludé ce point, les administratifs ont pourtant confirmé cette tendance, l’un d’eux s’exprimant en ces termes : « l’acceptation des outils est aussi un moyen pour les élus de ne pas être attaqués sur leur gestion. En mettant en place des outils novateurs, pour le suivi des relations avec les SEML, ou concernant l’analyse des risques, ils ne veulent pas pouvoir être critiqués à la fin de leur mandat ». Dans un contexte politique difficile, marqué par des tensions et une faible marge de manœuvre de la majorité, face à la menace de l’opposition lors des prochaines échéances électorales, l’analyse des risques permet « d’afficher » un intérêt de gestion marqué. Par ailleurs, concernant la relation entre élus et administratifs, lors du développement de la méthode, si ce sont les élus qui ont été invités à participer au groupe de travail, ce sont les administratifs qui les représentèrent. De même, l’intervention des élus lors de la mise en place de la méthode dans la collectivité était autant conduite par le suivi de l’avancée des travaux, que par « l’acceptabilité politique » du sujet abordé.

35 Cela conforte l’assertion selon laquelle « les décisions concernant l’information sont souvent prises dans les parties de l’organisation qui peuvent en transférer le coût à d’autres, tout en conservant les bénéfices ». En effet, tel fut le cas lors du développement et de la mise en place du guide d’analyse et de regroupement des risques, où l’élu intervient :

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• en tout début de processus, via le recueil de ses besoins, fondement et garanties nécessaires au développement de cette méthode, au-delà de la simple identification des limites existantes en matière d’information financière ;
• puis lors de l’acceptation de la mise en place de la méthode dans la collectivité, où il se porte garant de l’utilité de l’information ;
• et enfin, à la fin de la mise en place, les résultats lui étant présentés.

37 Les administratifs ont été les vrais « incitateurs » de la mise en place de cette méthode au sein de la collectivité étudiée.

3^e raison : L’information stratégique

38 En accord avec le mécanisme d’incitation relevé supra, concernant la séparation entre l’utilisateur et le « développeur » de l’information dans les collectivités locales, l’information délivrée par l’administratif à l’élu peut être empreinte d’un « message subliminal ». L’observation du processus de mise en place du guide de regroupement et d’analyse des risques, et plus particulièrement des motivations des administratifs à participer à ce projet, a permis de mettre en évidence ce phénomène. Les entretiens menés par la suite confirmèrent cet état de fait.

39 Le groupe de travail était constitué par cinq membres du réseau du Trésor et de la Direction Générale de la Comptabilité Publique, et de cinq membres des services administratifs de la collectivité. Parmi ces derniers, deux appartenaient au service de contrôle de gestion, dont le chef du service, et trois au service des finances, dont le chef du service et un administratif en charge du suivi et des relations de la collectivité avec les SEML.

40 Aucun membre de services de contrôle de gestion n’a participé au groupe de travail sur l’élaboration de la méthode. Ceci s’explique, selon le chef du projet du guide des risques, par le fait que les interlocuteurs privilégiés du réseau du Trésor sont, outre les élus, les services en charge du budget et de la comptabilité, et d’autre part, par le fait que peu de collectivités locales sont aujourd’hui dotées d’un réel service de contrôle de gestion autonome et efficace. Néanmoins, le chef du service de contrôle de gestion de la communauté étudié a insisté pour devenir le co-responsable du groupe de travail visant à la mise en place de la méthode dans la communauté urbaine. Interrogé sur ce sujet, il a affirmé trouver dans cette méthode un moyen d’une part, de valoriser le rôle de son service, et d’autre part, de préserver les intérêts et les missions de son service face à la volonté marquée, depuis plusieurs années, des services financiers de « récupérer » l’analyse des risques des satellites. C’est avec une « approche défensive » qu’il a abordé le groupe de travail. Ceci s’est traduit par une totale maîtrise de l’information divulguée pendant les réunions du groupe de travail, et avec la défense du postulat suivant : « puisqu’on contrôle ce satellite, il n’y a pas de risques », qui a conduit à d’âpres discussions concernant les critères d’évaluation à retenir (afin de se rapprocher le plus souvent d’une analyse financière déjà réalisée par les services de contrôle de gestion).

41 Le chef du service financier a confirmé l’existence « d’un conflit interne » entre services financiers et services de contrôle de gestion sur le thème du suivi des satellites. Le dynamisme dont il a fait preuve tout au long de la mise en place du guide, dont il a été un rouage essentiel, contraste avec ses propos, puisqu’il a reconnu qu’aucun besoin n’avait été exprimé en matière d’approche prospective par les élus de la communauté, tout au plus avait-il décelé une attente de leur part, à la suite de l’acceptation du guide. Cela a été confirmé lors de la réunion de présentation des résultats ou le TPG et l’élu en charge de la commission des finances se sont surtout félicités de la qualité du partenariat entre les services du Trésor et les services de la collectivité.

42 L’administratif en charge du suivi des SEML a joué un rôle qui s’est accru au fil des réunions : d’une position quasi superficielle, comme en atteste le peu d’engouement apporté lors des premières réunions pour remplir les documents relatifs aux SEML, il est passé à une position visible, qui s’est traduit par un accès important à l’information. Ceci est d’autant plus important dans le cas des SEML, pour lesquelles les informations transmises à la collectivité sont souvent difficiles, nombreuses, et diffuses [11]. Ce revirement a coïncidé avec l’opportunité offerte par la mise en place du guide des risques et son suivi par les élus, de valoriser un projet interne visant au développement d’une méthode annexe concernant l’amélioration du suivi des relations entre une collectivité et les SEML d’aménagement avec lesquelles elle est en relation.

43 Le caractère stratégique du guide s’est aussi retrouvé dans le choix des entités à étudier. Certaines, connues pour être sensibles politiquement, ont été abandonnées en connaissance de cause. Par exemple, une SEML portant un projet immobilier pour la ville-centre et connaissant d’importants dérapages financiers n’a volontairement pas été analysée, de manière à ne pas attiser les discussions politiques et raviver le débat autour d’une opération bénéficiant à une seule ville et financée par l’ensemble des communes membres.

44 Ce choix a aussi été motivé par l’intérêt de la DGCP de mettre en place la méthode le plus rapidement possible afin de disposer d’une première mise en place réussie. Aujourd’hui, celle-ci est présentée comme un exemple, telle une preuve de la faisabilité de la tâche. L’objectif est ainsi « de jouer sur la concurrence » entre collectivités.

45 Trois arguments majeurs en faveur de l’instauration d’une telle méthode furent donc avancés par les administratifs :

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• le rôle pédagogique de la méthode : tous les élus ne sont pas sensibles aux aspects financiers et gestionnaires des satellites et partenaires dans lesquels ils représentent la collectivité. Dès lors, dans les cas où l’information proposée aux collectivités est assez pauvre, ou au contraire foisonnante mais incomplète, l’élu parait être la personne la mieux placée pour « glaner » quelques informations supplémentaires [12] ;
• un moyen de mettre en avant un outil de suivi des SEML, créé en parallèle par les services de la communauté : en effet, au travers de la mise en place du guide des risques, une opportunité est apparue pour certains participants à la mise en place, de valoriser un outil créé en parallèle ;
• un moyen de valoriser le travail des services : plusieurs administratifs ont effectivement évoqué l’opportunité, au travers de cet outil, de mettre en évidence des résultats, mais également des méthodes de travail existantes au sein même de la collectivité. Dans le cas étudié, cela fut particulièrement vrai pour les services de contrôle de gestion. Bien que les membres participants se soient défendus de chercher une quelconque légitimité au travers de cet outil, puisque la création du pôle de contrôle de gestion découle d’une volonté politique marquée, la place qui leur est dévolue reste assez paradoxale : malgré cet aspect politique, les résultats ne sont pas toujours valorisés [13].

47 Plusieurs raisons internes à la communauté se combinent pour expliquer l’application de la méthode d’analyse des risques proposée. Si les élus y voient un intérêt fort en termes d’image et de « standing de la communauté » sur le plan national, les administratifs y ont également trouvé un outil susceptible d’influencer le comportement des élus.

3.2.1. L’existence de pressions normatives

60 Si l’intérêt d’une approche prospective n’est plus à démontrer dans le secteur privé, la mise en place d’une méthode d’analyse des risques dans les collectivités locales est un phénomène relativement nouveau. Parmi les élus interrogés, l’un d’eux, chef d’entreprise, a insisté sur l’intérêt gestionnaire d’une méthode déjà appliquée, bien que différemment, dans le secteur privé. Néanmoins, force est de constater que ce seul argument ne peut suffire. En effet, en 1995, l’Ordre des Experts Comptables a proposé une méthode d’analyse des risques des collectivités locales, qui n’a eu qu’un très faible écho dans la pratique.

61 Par ailleurs, les relations que les collectivités entretiennent avec les marchés financiers et les établissements de crédit laissent supposer l’existence de pressions normatives. Plusieurs grandes collectivités françaises ont recours à des emprunts obligataires, et font donc l’objet d’une notation [14]. Quant aux établissements de crédit, la refonte du ratio de solvabilité ou ratio Cooke, en vue d’une meilleure prise en compte des risques que supportent les collectivités locales, témoigne de l’actualité et de la sensibilité de ce sujet. En effet, « d’une évaluation forfaitaire du risque des collectivités locales, les établissements bancaires vont être amenés à déterminer le degré d’exposition au risque réel des collectivités. Or, les établissements bancaires sont relativement inquiets sur la capacité du système d’information actuel des communes à répondre à leurs besoins nouveaux, à savoir la connaissance de l’exposition au risque des collectivités locales » (Lande, 2003). Dès lors, si aucun élu n’a insisté en particulier sur ce point, il reste que ce dernier demeure l’un des arguments les plus mobilisés, tant par les administratifs que par les membres du réseau du Trésor, afin de convaincre les élus de la pertinence de la méthode proposée.

3.2.2. Des pressions coercitives importantes

62 Le guide d’analyse et de regroupement des risques développé par la DGCP s’insère dans une offre de services de la part du réseau du Trésor aux collectivités locales, au travers des Conventions de Services Comptables et Financiers (CSCF). Ces dernières comprennent la mise en place de différents outils et procédures comptables et financiers afin de moderniser les pratiques actuelles des collectivités locales en la matière. Ces conventions, qui concernent en priorité les plus grandes collectivités locales françaises, leur permettent d’adapter l’offre à leurs besoins. Dès lors, l’acceptation de la méthode d’analyse des risques n’est donc pas obligatoire et automatique. D’ailleurs, la DGCP n’a pas, a priori, de moyens d’exercer de quelconques pressions coercitives sur les collectivités, puisque d’une part, le guide n’est pas obligatoire au regard de la loi, et que d’autre part, la méthode s’accompagne d’un cahier des charges stipulant que les résultats produits et leur diffusion sont l’entière propriété de la collectivité, cette dernière s’engageant à ne pas détourner les résultats, tandis que le réseau du Trésor s’engage de son côté à ne pas utiliser les résultats sans l’aval de la collectivité, et n’exerce pas de contrôle sur les résultats.

63 Le caractère non obligatoire de la méthode n’implique pas de contrôle formel. Néanmoins, l’exemple de la ville d’Orléans a montré que, suite à l’acceptation de la méthode, le rapport de la Chambre régionale des comptes faisait état de la mise en place d’une analyse des risques. Dans le cas de la collectivité étudiée, si les élus n’ont pas implicitement fait référence aux CRC (le contrôle de redondance cyclique) comme une pression majeure dans leur choix de mettre en place la méthode, ils gardaient cependant à l’esprit l’image positive de maîtrise que peut apporter une telle méthode.

64 D’autre part, jusqu’au 31 décembre 2005, aucune obligation légale n’imposait de présenter une information sur les risques, au-delà de la constitution de provisions. Toutefois, la réforme de l’instruction comptable M14, applicable au 1^er janvier 2006, modifie le régime des provisions dans les communes ainsi que dans leurs établissements publics.

65 La M14 prévoyait initialement la constitution obligatoire de provisions réglementées, c’est-à-dire répondant à des obligations légales, et la constitution facultative de provisions de droit commun. La mise en pratique de ce mode de provisionnement a montré toutes ses limites : le caractère obligatoire des provisions réglementées entraîne la comptabilisation de provisions même si le risque n’existe pas, tandis que le caractère facultatif des provisions de droit commun permet aux communes de ne pas provisionner des situations qui le nécessiteraient. L’insuffisance du montant des provisions ainsi comptabilisées remet donc en compte l’application du principe de prudence et la sincérité des comptes.

66 Par ailleurs, la passation de telles provisions correspond à une opération d’ordre, c’est-à-dire que la dépense de fonctionnement induite a pour contrepartie une recette d’investissement. Cela a pour conséquence d’accroître superficiellement les capacités d’investissement de la collectivité, donc de retarder le recours à l’emprunt ; mais lorsque le risque se réalise, la collectivité doit alors trouver la ressource correspondante.

67 La réforme de la M14 prévoit de calquer les pratiques des communes en la matière sur le régime privé, en incorporant aux annexes des documents budgétaires annuels, un état des provisions.

68 Cette réforme se rattache à une logique gestionnaire issue du secteur privé, via une meilleure application du principe de prudence. Néanmoins, un paradoxe apparaît : l’application de ce nouveau régime de provisionnement réduit de fait les marges de manœuvre de la collectivité, et s’oppose ainsi à la logique politique, fondée en partie sur la satisfaction du plus grand nombre et l’affichage politique (au travers des investissements réalisés, des subventions, des projets, etc.)

69 Dans la communauté urbaine étudiée, ce nouveau régime législatif contente, mais également contraint les élus : un élu, chef d’entreprise, a vu dans cette nouvelle obligation législative, un moyen de favoriser l’implantation de la méthode et de valoriser les résultats. Néanmoins, le mot d’ordre lors de la première restitution des résultats aux élus, à la demande du Directeur Général des Services, fut « d’être rassurant, et de ne pas insister sur des structures en particulier ». Dans un contexte politique difficile, marqué par la difficulté du consensus politique (au regard du rejet de plusieurs délibérations lors de conseils communautaires, relaté par quelques articles de la presse locale, et confirmé par les administratifs interrogés), et le possible basculement politique de la collectivité centre lors des prochaines élections municipales, une information sur les risques a paru être un argument supplémentaire en faveur de l’opposition. Dans le cas de la collectivité concernée, plusieurs opérations d’aménagement n’ont pas été abordées dans l’analyse car elles recouvraient des aspects politiques forts. La plus marquante porte sur les dérapages financiers d’une opération d’aménagement bénéficiant à la commune-centre, portée par la communauté. Dès lors, la méthode d’analyse des risques est donc apparue « gênante ».