1 Attaques terroristes coordonnées, catastrophes naturelles de grande ampleur, cyberagressions d’envergure, incidents nucléaires majeurs : l’Union européenne n’est pas à l’abri de ces dangers si bien qu’elle s’est dotée de dispositifs de gestion de crise pour y faire face. Le principe de base consiste à vouloir coordonner les réponses nationales en vue de rendre l’action de l’ensemble cohérente. À cette fin, l’Union dispose d’une chaîne décisionnelle et de procédures modernes, même si la nouvelle architecture qui chapeaute le dispositif global reste très intergouvernementale. Le but est que cette architecture soit en mesure d’apporter une valeur ajoutée aux États-membres avec cette synchronisation générale. L’organe politique central, pivot de l’ensemble du dispositif, est le Conseil de l’UE [1]. Cet organe de l’Union, qui incarne leurs intérêts, a vocation à assurer la direction stratégique de la gestion de la crise ainsi que le contrôle politique des capacités déployées à l’échelle européenne.

2 En tout état de cause, chaque État conserve le pouvoir de la décision finale. En conséquence, il existe seulement une mise en réseau des structures européennes et nationales visant à offrir un appui aux États concernés par une crise transnationale. Ce réseau s’articule autour d’un outil : les IPCR (Integrated Political Crisis Response arrangements) ou « dispositifs intégrés de l’UE pour une réaction au niveau politique dans les situations de crise ». Il s’agit d’un mécanisme souple, progressif et basé sur les procédures existantes, le but étant de couvrir les différents types de crises possibles.

3 Pour l’heure, ce dispositif, cheville ouvrière de la capacité de réaction de l’UE, est encore très jeune. Il est donc encore en période de rodage et sa robustesse est testée en conditions réelles, au fil des crises. Il est affiné au fur et à mesure des retours d’expérience et il y a fort à parier qu’il jouera un rôle central les années à venir lors de futures crises d’envergure.

Des CAA aux IPCR, la mutation du dispositif de gestion de crise

4 Les attentats de Londres du 7 juillet 2005 ont favorisé l’émergence d’un dispositif de coordination entre les autorités nationales en cas de situation de crise, dénommé CCA (EU’s Emergency and Crisis Coordination Arrangements). L’idée maîtresse de ce dispositif entériné par les ministres de l’UE le 2 décembre 2005 est que le Comité des représentants permanents, le Coreper, qui réunit les ambassadeurs des États-membres au Conseil, assure cette coordination. Pour ce faire, il est secondé par un état-major de crise créé pour l’occasion [2].

5 En dépit des exercices de simulation, les CAA se sont avérés être insuffisamment performants au cours de leurs trois activations : attentats de Bombay en 2008, tremblement de terre d’Haïti en 2010, et éruption du volcan Eyjafjallajökull en 2010. En conséquence, il a été décidé de mettre en place un nouveau mécanisme de coordination plus réactif : les IPCR qui ont vu le jour en 2013. Impulsé après la catastrophe de Fukushima de 2011, ce mécanisme entend éviter de générer de nouvelles structures et de créer des redondances avec celles existantes. Il s’agit d’un dispositif horizontal qui se fonde uniquement sur les structures institutionnelles existantes.

6 La transformation des CCA en IPCR se traduit par le développement d’une capacité plus rapide et davantage modulable. Face à une crise, l’Union doit être en mesure de répondre dans des délais brefs, en disposant d’un aperçu global de la situation, de même que des moyens mobilisables. D’où cette nouvelle architecture européenne de gestion de crise.

Une nouvelle architecture institutionnelle de nature très intergouvernementale

7 La philosophie des IPCR est d’utiliser les ressources existantes : les agences européennes comme les directions générales de la Commission sont mises à contribution. À ce propos, la Commission et le Service européen d’action extérieure (SEAE), pour ce qui est des crises extérieures, occupent un rôle central. Ces deux organes ont pour mission de dresser des rapports de situation dénommés ISAA (Integrated Situational Awareness and Analysis). Ces rapports sont élaborés conjointement sur la base des contributions des agences, des directions générales de la Commission, ainsi que des délégations de l’Union disséminées dans le monde.

8 En pratique, les ISAA constituent des documents importants puisque c’est sur la base de leur contenu que les décisions de crise vont être prises. Dans les faits, un questionnaire est envoyé et les réponses reçues, via une plate-forme web sécurisée, sont agrégées pour dresser un panorama de la situation aussi précis que possible. Le secrétariat général du Conseil, qui gère cette plate-forme, est destinataire de ces ISAA. Il lui appartient de préparer le travail de la présidence du Conseil chargée de mobiliser la structure au sein de celui-ci la plus pertinente : réunion du Comité de sécurité intérieure (COSI) pour le volet « sécurité intérieure » et/ou du COPS pour le volet « défense » ainsi que du Coreper (pour les crises graves), voire la réunion des ministres en personne (pour les crises particulièrement graves).

9 Au vu de ces éléments, il existe deux verrous importants faisant que le processus n’échappe pas aux États. D’abord, leurs contributions sont purement volontaires. Les salles de crise et le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) sont donc libres de communiquer, via la plate-forme web sécurisée, les informations qu’ils jugent utiles (notamment au regard d’éventuelles données classifiées).

10 Ensuite, les décisions prises en matière de crise leur appartiennent, ce qui signifie que la présidence du Conseil de l’UE est destinataire des ISAA et elle communique les informations aux organes du Conseil compétents, selon la gravité de la crise : stratégique (COSI/COPS) ; diplomatique (Coreper) ; politique (Conseil des ministres, les ministres se déplaçant alors à Bruxelles). La logique des CCA est donc conservée : la coordination stratégique et politique demeure interétatique.

Un dispositif progressif pour une réponse adaptée à chaque crise

11 Le dispositif européen de gestion de crise prévoit une réponse graduée à l’intensité de la crise. Il est possible de distinguer trois hypothèses.