1 – Introduction

1L’intérêt des décideurs politiques et institutionnels africains pour un suivi approfondi des progrès des processus d’intégration régionale au sein du continent est manifeste. Cet intérêt se justifie par le rôle croissant que sont amenées à jouer les communautés économiques régionales (CER) et la future Zone de libre-échange continentale (ZLEC) dans la réduction de la pauvreté, la montée dans les chaines de valeur et la fourniture des biens publics comme l’énergie, les infrastructures ou la paix et la sécurité (FMI, 2019 ; BAfD, 2019).

2Dès le début des années 2000, l’UNECA a ainsi mis en place un système de suivi des politiques d’intégration destiné à observer les progrès de l’intégration régionale en Afrique depuis la signature du Traité d’Abuja en 1994 en : i) mesurant les performances de chaque pays au sein des CER reconnues par l’Union africaine (UA) et les performances de chaque zone, ii) comparant les contributions de chaque État membre à sa communauté économique et la contribution de chaque zone aux objectifs du continent, et iii) en établissant des classements (des pays et des CER). [1]

3À partir de 2016, l’UNECA a développé et publié conjointement avec la Banque africaine de développement (BAfD) et l’UA l’indice de l’intégration régionale en Afrique (IIRA) combinant des indicateurs aux périmètres et aux objectifs hétérogènes, au détriment d’une cohérence d’ensemble. Cet indice associe des indicateurs de conformité avec des indicateurs de résultats des politiques d’intégration, des indicateurs de politiques nationales avec des indicateurs de politiques communautaires ou, encore, des indicateurs objectifs avec des indicateurs subjectifs établis à partir d’enquêtes (Tanoe, 2017 ; Salmon, 2017 ; UNECA, 2016a et 2016b).

4Cette variété d’indicateurs se justifie par la nécessité de comparer les progrès d’États membres de communautés économiques régionales (CER) aux agendas et rythmes d’avancement variés. Ainsi, en 2004, le secrétariat du COMESA (Common Market for Eastern and Southern Africa) demandait à l’UNECA d’intégrer davantage d’indicateurs d’effort d’intégration dans un dispositif majoritairement composé d’indicateurs de résultats, dont le périmètre était essentiellement national (Tanoe, 2017 ; UNECA, 2016a et 2016b). Si cette nécessité de prendre en compte les efforts dans la mise en œuvre des politiques d’intégration des États se justifie par la pluralité des CER, elle est d’autant plus forte que les résultats de ces politiques peuvent être altérés par des facteurs internes et externes indépendants de la volonté des États (croissance démographique, terrorisme, mouvements internationaux des devises étrangères, fluctuations des prix internationaux des matières premières, etc.). Pourtant, c’est justement parce qu’un engagement vigoureux dans le processus d’intégration peut ne pas donner les résultats attendus du fait d’aléas indépendants de la volonté des États qu’il semble opportun de séparer le suivi des efforts d’intégration du suivi des résultats de l’intégration. [2]

5La mise en place d’un dispositif de suivi de l’engagement des États par rapport aux textes communautaires répond donc à ce besoin, en mettant en lumière les résistances et les freins persistant au niveau national qui retardent le processus d’intégration. Dans un contexte où les sanctions demeurent peu effectives et peu crédibles, un tel indice constitue une incitation positive pour les États membres à s’impliquer davantage dans le processus d’intégration. Il s’agit également d’un outil permettant d’identifier d’éventuels problèmes de cohérence avec le contexte local et les spécificités des États membres. Parmi les quatre dimensions pouvant être considérées pour calculer cet indice – soit l’intégration commerciale (y compris la coordination fiscale), l’intégration budgétaire et financière, l’intégration humaine et l’intégration sectorielle – seule l’intégration commerciale fait l’objet du présent article. L’indice d’engagement dans l’intégration présenté dans ce papier se focalise sur le processus de mise en œuvre des politiques d’intégration commerciale dans l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), en suivant la transposition et l’application des textes communautaires relatifs aux mesures tarifaires et non tarifaires, à la libéralisation et la facilitation des échanges, à la réglementation, à la coordination fiscale et à la mobilisation des recettes. Confronté aux indicateurs usuels de résultats, un tel indice permet alors des éléments de réponse à cette question centrale : les efforts d’intégration commerciale dans l’UEMOA donnent-ils des résultats tangibles ?

6La deuxième section de l’article présente une brève revue des dispositifs de suivi de l’intégration régionale dans le monde. La troisième section définit le périmètre de l’indice. La quatrième section détaille la méthode de calcul et expose les résultats de l’indice d’engagement appliqué au processus d’intégration commerciale dans l’UEMOA. La cinquième section conclut.

2 – Suivi de l’intégration régionale dans le monde

7Les dispositifs de suivi de l’intégration ont pour objectif d’évaluer les performances des États membres dans les principales dimensions du processus d’intégration régionale, au travers d’indicateurs faisant appel en priorité à des données accessibles au sein des institutions communautaires. Ils s’intéressent généralement à deux aspects du processus d’intégration régionale (Walkenhorst, 2013, World Bank, 2015) :

1. La transposition des accords régionaux et textes communautaires dans la législation nationale, mesurée par des indicateurs de conformité, ou de jure, témoignant de l’effort d’adaptation des cadres légaux nationaux aux réglementations communautaires. L’UNECA, la BAfD et l’UA utilisent par exemple dans l’IIRA un indicateur de ratification de textes régionaux (indicateur IV.a, sur la libre circulation des personnes). La SADC (Southern African Development Community) prévoit également des indicateurs de jure dans ses dispositifs de suivi (la matrice du SADC Trade Protocol comprend des indicateurs portant sur l’existence et la mise en œuvre des protocoles communautaires sur les politiques commerciales communes, la suppression des barrières tarifaires et non tarifaires ou encore la libre circulation des personnes – Cluster 1.1). Le COMESA a aussi recours à ce type d’indicateurs, notamment en matière de facilitation des échanges avec des indicateurs sur l’adoption des réglementations phytosanitaires ou encore l’utilisation de documents douaniers communautaires. Enfin, le secrétariat de l’EAC (East African Community) a mis en place, en collaboration avec la Banque mondiale, des tableaux de bord du Marché commun (Commun Market Scorecards) pour suivre la conformité des lois et régulations avec les engagements pris dans le cadre du protocole du marché commun de la CEA.
2. Les performances en matière d’intégration enregistrées par les États membres d’une même CER, mesurées par des indicateurs de résultats, ou de facto. Pour ce qui concerne les résultats du processus d’intégration commerciale, il s’agit généralement d’indicateurs agrégés de résultats tels que la progression des échanges intracommunautaires d’une CER, la progression de la part du commerce intrarégional d’un pays par rapport au commerce total intrarégional d’une CER ou encore l’évolution des coûts au commerce suite à la mise en place de politiques communautaires d’intégration régionale (Anderson et Van Wincoop, 2004). Ce type d’indicateurs est notamment repris dans le dispositif de suivi de la SADC (évolution du commerce intra- et extrarégional, degré d’ouverture commerciale, etc. – Cluster 1.1).

8Malgré leur nombre et leur diversité, ces indicateurs se limitent à mesurer soit la mise en conformité par les États des dispositifs réglementaires encadrant les politiques d’intégration, soit les résultats de ces politiques (Walkenhorst, 2013 ; World Bank, 2015). Or, d’une part, les indicateurs de conformité ne permettent pas de juger de l’effort des États dans l’application de ces réglementations. D’autre part, les indicateurs de résultats sont influencés par un grand nombre de facteurs indépendants des politiques régionales et de la volonté des États.

9Par ailleurs, des études académiques critiquent les choix méthodologiques opérés par les institutions régionales (World Bank, 2015 ; De Lombaerde et Van Langenhove, 2006 ; Iapadre 2006) et tentent de proposer des mesures complémentaires du processus d’intégration (Hufbauer et Schott, 1994 ; Feng et Genna, 2003 ; Ruiz Estrada, 2013). Ainsi, Hufbauer et Schott (1994) proposent de mesurer le niveau d’intégration économique dans l’hémisphère nord à partir d’indicateurs d’intégration au niveau sous-régional. Feng et Genna (2003) reprennent leur modèle en distinguant six catégories pour mesurer le niveau d’intégration régionale, et testent l’impact de la convergence des institutions économiques nationales sur la réussite du processus d’intégration régionale en Afrique, en Asie et en Amérique latine. Enfin, Ruiz Estrada (2013) développe le modèle GDRI (Global Development of Regional Integration), un modèle multidimensionnel combinant des cadres d’analyse politiques, économiques, technologiques et sociologiques, pour proposer le Global Development Index et le Regional Integration Stage Index.

3 – Objectif et périmètre de l’indice d’engagement dans l’intégration commerciale en UEMOA

10La création d’une mesure de l’engagement des États membres de l’UEMOA se justifie par la singularité du processus d’IR dans cette Union, et par le déficit observé d’engagement des États à concrétiser les dispositions des textes communautaires. La transformation de l’union monétaire en union économique et monétaire en 1994 a insufflé une nouvelle dynamique dans le processus d’IR en UEMOA. La création de l’union douanière en 2000 avec l’élimination des barrières commerciales intrarégionales et l’application du tarif extérieur commun (TEC) a renforcé les bénéfices du processus d’intégration, en stimulant les échanges commerciaux, les investissements et la croissance (Geourjon et al., 2013 ; Deme et Ndrianasy, 2017), la monnaie commune permettant par ailleurs de protéger les économies de l’Union de certains chocs externes et des éventuelles distorsions de concurrence. Les ambitions d’intégration se sont étendues à la facilitation du commerce, à la coordination des politiques fiscales et macroéconomiques ainsi qu’à la conception de politiques sectorielles. Les enjeux se portent désormais sur la réforme de la monnaie commune, l’extension de la zone d’intégration ainsi que sur la mise en place de réformes visant à approfondir le processus d’IR pour bénéficier de tous les gains potentiels (Geourjon et al., 2013).

11En dépit des avancées réalisées en matière d’intégration, force est de constater que certains textes communautaires en vigueur ne sont pas toujours pleinement mis en œuvre par les États membres, amoindrissant les gains attendus de l’engagement de chaque État dans le processus d’IR. Tout d’abord, une meilleure transposition des textes améliorerait les résultats de l’engagement visible des États membres dans le processus d’intégration, avant même d’engager de nouvelles réformes. Ensuite, une meilleure application des textes communautaires, en particulier des textes porteurs d’engagement fort des États, permettrait non seulement d’augmenter les gains de l’intégration mais aussi de renforcer la crédibilité des structures communautaires, et donc d’assurer la légitimité et la pérennité de l’Union.

12Si certaines dimensions de l’IR bénéficient d’un engagement des États notable (quoique perfectible) dans la transposition des textes communautaires, l’approfondissement du processus d’intégration dépend de leur pleine application. Cette distinction entre la qualité de la transposition des textes et leur degré d’application est, par exemple, particulièrement importante dans le cadre de la réglementation relative à l’intégration commerciale, notamment à l’union douanière. À titre d’illustration, si le tarif extérieur commun (TEC) peut être pleinement transcrit dans les systèmes douaniers nationaux, les exonérations douanières accordées à certains agents ne sont pas harmonisées dans les différents États membres, ce qui représente de facto un moyen de contourner l’application du TEC.

13Dans les sous-sections suivantes, nous établissons le périmètre de l’indice, en précisant ce qu’il mesure, comment il le mesure, et ce qu’il ne mesure pas.

3.2 – Comment l’engagement est mesuré : la Revue annuelle des réformes, politiques, programmes et projets communautaires (RA) de l’UEMOA

18La RA est un dispositif statistique de suivi de la mise en œuvre des textes communautaires par les États membres de l’UEMOA. Cet exercice a pour objectif de rendre compte, entre autres, aux chefs d’États et aux ministres de la bonne transposition et application des textes communautaires. Les évaluations des textes qui y sont retranscrites ont donc une validité institutionnelle, et peuvent à ce titre être utilisées pour comparer le degré d’engagement des États dans l’intégration régionale. Elle reflète l’appréciation par la Commission de leur mise en œuvre et suit une méthodologie faisant l’objet d’un consensus entre États membres. Elle doit donc être considérée et interprétée comme telle [4].

19La RA de 2018 utilisée pour le calcul de l’indice résulte de missions circulaires effectuées par les cadres de la Commission pendant l’année 2017. Cette RA diffère des éditions précédentes, en ce qu’elle bénéficie d’un affinement des critères d’évaluation de la transposition et de l’application des textes communautaires depuis l’adoption d’une nouvelle méthodologie en 2017. Si auparavant ces derniers faisaient l’objet d’une notation binaire (0 ou 1), l’identification et l’utilisation de critères détaillés d’évaluation permettent désormais d’obtenir une notation plus fine, comprise entre 0 et 100, et mieux documentée. La RA de 2018 permet donc de construire l’indice sur la base d’une évaluation plus précise et plus rigoureuse de la transposition et de l’application des textes communautaires.

20Le tableau 1 ci-dessous permet d’illustrer les critères, barèmes et scores d’évaluation dans la RA de la transposition et de l’application d’une sélection de textes communautaires relatifs à l’intégration commerciale par le Bénin, le Sénégal et le Niger. Lorsque cela est applicable, ces évaluations reportent les éléments tangibles – lois, décrets, arrêtés, codes, site web, etc. – venant appuyer l’appréciation de la transposition et de l’application des textes effectuée par les cadres de la Commission durant les missions circulaires.

Tableau 1

Évaluation de la transposition et de l’application d’une sélection de textes communautaires par le Bénin, le Sénégal et le Niger

Bénin Sénégal Niger Texte Barème Score Appréciation Score Appréciation Score Appréciation Règlement n°06/2014/CM/UEMOA du 25 septembre 2014, portant adoption du TEC de l’UEMOA et définition de la liste des marchandises composant les catégories dans la nomenclature tarifaire et statistique de l’UEMOA basée sur la version 2012 du Système harmonisé de désignation et de codification des marchandises Conformité de la nomenclature tarifaire statistique 50 50 Fichier fourni et reconnu conforme après vérification 50 Toutes les positions du TEC sont intégrées dans le système informatique douanier national 50 L’extraction du TEC fournie est conforme Conformité du tableau des droits et taxes 50 50 50 50 L’extraction du TEC fournie est conforme Décision n° 08/2015/CM/UEMOA instituant les modalités d’évaluation des dépenses fiscales dans les États membres de l’UEMOA A. Création d’une structure chargée de l’évaluation des dépenses fiscales (art. 10) 30 30 Arrêté 1197/MEF/DC/SGM/DGDDI/ du 24 déc. 2010 30 Un comité d’évaluation est mis en place suite à la lettre du MEFP au DGID 0 Non appliqué B. Périodicité de l’évaluation des dépenses fiscales (art. 2) 10 10 Sur une base hebdomadaire, art. 5 10 Périodicité annuelle 0 Non appliqué C. Définition d’un système fiscal de référence 30 30 Loi de finances 30 Cf. rapports sur l’évaluation des dépenses fiscales 0 Non appliqué D. Publication de rapports d’évaluation (art. 11) 20 20 Arrêté 1197/MEF/DC/SGM/DGDDI/DGID/DGAE/ du 24 déc. 2010 : art. 2. Annexe du PLF 20 www.impotsetdomaines.gouv.sn 0 Non appliqué E. Transmission du rapport à la Commission (art. 12) 10 10 Lettre n° 1070/MEF/CAB/CCSIR du 15 déc. 2017 10 Rapport reçu. Mettre en place un dispositif de transmission officielle du rapport à la Commission 0 Non appliqué

Évaluation de la transposition et de l’application d’une sélection de textes communautaires par le Bénin, le Sénégal et le Niger

Directive n° 02/2002/CM/UEMOA relative à la coopération entre la Commission et les structures nationales de concurrence des États membres pour l’application des articles 88, 89 et 90 du Traité A. Transposition et notification à la Commission 10 0 Non transposé 0 Non transposé 0 Non transposé B. Obligation d’assurer une mission générale d’enquête sur initiative nationale ou sur mandat exprès de la Commission conformément aux pouvoirs et procédures prévus par le droit national (article 3.1) 20 0 Non appliqué 0 Non appliqué 0 Non appliqué C. Obligation d’informer sans délai la Commission lorsque les structures nationales de la concurrence mènent de leur propre initiative une enquête de concurrence. (article 3.2) 5 0 Non appliqué 0 Non appliqué 0 Non appliqué D. Obligation de recevoir et de transmettre à la Commission les demandes d’attestation négative, les notifications pour exemption et les plaintes des personnes physiques ou morales (article 3.3 a) 5 0 Non appliqué 0 Non appliqué 0 Non appliqué

E. Obligation d’élaborer et de transmettre trimestriellement à la Commission des rapports ou des notes d’information sur la situation de la concurrence (revues de presse, etc.) 10 0 Non appliqué 0 Non appliqué 0 Non appliqué F. Obligation de procéder au recensement des aides d’État et d’en faire trimestriellement rapport à la Commission (article 3.3 d) 10 0 Non appliqué 0 Non appliqué 0 Non appliqué G. Obligation de produire un rapport annuel sur l’état de la concurrence dans le pays (article 3.3 e) 10 0 Non appliqué 0 Non appliqué 0 Non appliqué H. Obligation d’adapter les droits nationaux de concurrence, y compris les droits sectoriels, à la législation communautaire (article 6.1) 15 0 Non appliqué 0 Non appliqué 0 Non appliqué I. Obligation d’adapter leur structure nationale aux compétences définies aux articles 3 et 4 de la présente directive 5 0 Non appliqué 0 Non appliqué 0 Non appliqué

Note : les zones grisées représentent les critères d’évaluation de la transposition des textes (directives).

21Afin de tester la robustesse des évaluations fournies dans la RA, nous avons pu calculer à partir des données douanières de six États membres une mesure directe et objective du degré d’application du TEC, dispositif fondamental de l’union douanière et donc du processus d’intégration commerciale dans l’UEMOA. En effet, depuis 2015, les États membres de l’UEMOA sont tenus de retranscrire et d’appliquer le TEC CEDEAO à la place de l’ancien TEC UEMOA, et notamment de mettre en place la cinquième bande à 35 %. Il a été donné une certaine marge de manœuvre aux États pour adapter leur tarif douanier, en les autorisant notamment à déroger à 3 % des lignes tarifaires pendant une période transitoire.

22Ainsi, en comparant le TEC CEDEAO aux données douanières de 2016 de six pays de l’Union obtenues auprès de la Commission, nous avons pu calculer le taux d’application du TEC parmi les marchandises mises à la consommation en régime de droit commun (pleinement taxées). Les résultats exposés dans le tableau 2 mettent en évidence la quasi pleine application en 2016 du TEC par les États membres évalués. Les États semblent donc correctement appliquer le TEC, ce qui corrobore l’évaluation qui en est faite par ces États dans la RA.

Tableau 2

Taux d’application du TEC CEDEAO

	Pourcentage de lignes tarifaires pleinement appliquées
Côte d’Ivoire	98 %
Mali	Non disponible
Guinée-Bissau	Non disponible
Bénin	99 %
Sénégal	96 %
Togo	98 %
Niger	99 %
Burkina Faso	100 %

Taux d’application du TEC CEDEAO

4 – Calcul de l’indice d’engagement dans l’intégration commerciale

27Le calcul de l’indice d’engagement par rapport aux textes communautaires implique d’avoir un corpus de textes communautaires porteurs d’engagement [6], associé à des indicateurs mesurant cet engagement. L’architecture de l’indice d’engagement dans l’intégration régionale repose sur la manière dont les textes communautaires sont regroupés et hiérarchisés. L’indice consiste à agréger les indicateurs d’engagement selon une hiérarchie des textes reflétant leur caractère prioritaire dans le processus d’intégration tel que l’on peut l’observer [7]. Cet indice pondère ainsi les textes communautaires selon leur nature juridique (acte additionnel, règlement, directive, décision) et selon leur chronologie, ce qui permet de rendre compte du caractère prioritaire de certaines thématiques ou politiques d’intégration régionale.

4.1 – Apprécier le processus d’intégration commerciale par l’analyse statistique des textes communautaires

28L’engagement dans l’intégration commerciale au sein de l’UEMOA est mesuré à partir de 26 textes communautaires couvrant plusieurs thématiques : la libéralisation des échanges, la facilitation des échanges, la réglementation, l’attribution des marchés publics, le tarif extérieur commun (TEC), la coordination fiscale, la mobilisation des recettes (figure 1). L’analyse statistique de ce corpus de textes peut fournir des enseignements utiles à la compréhension du processus d’intégration et à l’identification des priorités données par les décideurs à certaines de ses thématiques.

Figure 1

Répartition de l’activité réglementaire par thématique de l’intégration commerciale

Répartition de l’activité réglementaire par thématique de l’intégration commerciale

Note : PCS = prélèvement communautaire de solidarité ; TEC = tarif extérieur commun.

29Tout d’abord, l’activité réglementaire peut varier d’intensité d’une thématique à l’autre. En effet, la figure 1 représente la répartition de l’activité réglementaire – soit le nombre d’actes additionnels, de règlements, de directives et de décisions – par thématique et montre que c’est dans le domaine du TEC que l’activité réglementaire a été la plus intense. Ensuite, les textes relatifs à la libéralisation des échanges et au prélèvement communautaire de solidarité (PCS) sont ceux dont la nature juridique est en général la plus forte du point de vue de la hiérarchie des normes : les actes et protocoles additionnels étant répartis entre la libéralisation des échanges (5 sur 6) et le TEC (1 sur 6). La thématique du TEC se distingue également en regroupant 65 % des règlements communautaires. À la lumière de cette première analyse, il semble donc que la mise en place de l’union douanière ait fait l’objet d’une attention particulière des décideurs politiques.

30Ensuite, la chronologie des textes fournit également des informations pertinentes sur l’activité réglementaire communautaire. Les figures 2 et 3 ci-dessous représentent sur un axe chronologique cette activité, en distinguant la nature juridique des textes, d’une part (figure 2), et les thématiques d’intégration sur lesquelles ils portent d’autre part (figure 3). Ces figures permettent ainsi d’observer que les actes et protocoles additionnels ont principalement été adoptés au moment de la création de l’Union. Il est également possible d’identifier deux principaux pics d’activité réglementaire en 2001-2002 et en 2008-2009. La figure 3 complète l’analyse en montrant que le pic d’activité réglementaire de 2002 porte essentiellement sur le TEC, la facilitation des échanges et la réglementation, alors que le pic de 2008 porte plutôt sur la facilitation des échanges et la coordination fiscale. Cette dernière figure permet également d’observer que l’activité réglementaire relative au TEC, thématique centrale de l’intégration commerciale, a été intense en amont du processus d’intégration.

Figure 2

Chronologie de l’activité réglementaire communautaire, selon la nature juridique des textes

Chronologie de l’activité réglementaire communautaire, selon la nature juridique des textes

Figure 3

Chronologie de l’activité réglementaire communautaire, par thématique de l’intégration commerciale

Chronologie de l’activité réglementaire communautaire, par thématique de l’intégration commerciale

31En résumé, l’information contenue dans « l’identité » des textes communautaires permet de mieux comprendre l’évolution du processus d’intégration : si les mesures relatives au TEC et à la libéralisation des échanges ont historiquement fait l’objet d’une attention prioritaire des décideurs, elles ont été suivies à l’ordre du jour par celles relatives à la facilitation des échanges et à la coordination fiscale. Depuis 2013, l’activité réglementaire de l’UEMOA en matière d’intégration commerciale est limitée et recentrée sur le TEC, vraisemblablement en raison de son transfert partiel opéré de facto au niveau de la CEDEAO à l’occasion de l’élargissement de l’union douanière.

4.2 – Pondération des indicateurs en vue du calcul de l’indice

32L’élaboration de l’indice d’engagement dans l’intégration commerciale requiert de structurer les textes communautaires par thématique, comme détaillé dans la précédente sous-section et synthétisé par la figure 4 ci-dessous. La séquence suivante pour le calcul de l’indice consiste à pondérer ces textes au sein de chaque thématique, à partir d’une hiérarchisation de ces derniers. Une fois les textes pondérés, il sera alors possible d’agréger les indicateurs qui leur sont associés.

Figure 4

Pondération des thématiques de l’indice

Pondération des thématiques de l’indice

33La nature juridique des textes communautaires a été considérée comme un premier critère de hiérarchisation des textes. Les types de textes classés par ordre de hiérarchie des normes décroissant sont : i) traité communautaire, actes et protocoles additionnels ; ii) règlements ; iii) directives ; iv) décisions. Si le texte considéré est une mise à jour d’un texte antérieur, les natures juridiques du texte en question et des textes antérieurs mentionnés dans son préambule seront étudiées et la nature la plus haute dans la hiérarchie des normes sera retenue. Un texte est considéré comme antérieur i) s’il est mentionné dans les visas en préambule des textes communautaires, ii) si sa portée n’est pas trop générale, iii) si son contenu est lié directement au contenu du texte étudié et iv) à la thématique dans laquelle le texte est classé.

34La chronologie des textes communautaires constitue le deuxième critère de hiérarchisation des textes, considérant que les États membres sont censés être familiarisés avec les dispositions d’un texte adopté en amont du processus d’intégration. Par ailleurs, la pertinence de ce critère se justifie aussi par le fait que les États membres ont probablement traité en priorité les sujets considérés comme les plus importants pour l’intégration. [8] Si le texte considéré est une mise à jour d’un texte antérieur, le critère chronologique retenu sera la date d’adoption du plus ancien texte dans la chronologie des textes antérieurs.

35Chronologie et nature juridique des textes pouvant être liées, notamment pour ce qui concerne les actes et protocoles additionnels, ces deux critères ont donc été combinés de manière multiplicative [9] pour établir la pondération α_k associée au texte k, et appliquée aux indicateurs de sa transposition et application :

36

α_k = β_k × γ_k

37Avec la pondération chronologique (plus le texte est ancien plus la pondération est importante) :

38

39Et la pondération juridique :

40

41L’annexe A présente les pondérations associées aux textes relatifs à l’intégration commerciale évalués dans la RA et utilisés pour le calcul de l’indice. La figure 4 ci-dessous reporte les pondérations agrégées des thématiques [10], résultant de la répartition des textes et de leur pondération associée (α_k). Conformément à ce que l’on a pu observer dans les figures 1 et 3, les thématiques du TEC, de la libéralisation des échanges, de la facilitation des échanges, et de la réglementation représentent à elles quatre 75 % de la pondération de l’indice.

4.3 – Méthode de calcul de l’indice composite d’engagement (ICE) dans l’intégration régionale

42Dans un premier temps, nous calculons des indicateurs de mise en œuvre des textes (IME) égaux à la valeur pondérée du score d’application du texte lorsque celui-ci est un acte/protocole additionnel (AA), un règlement (REG) ou une décision (DEC) [équation (1a)], ou à la moyenne pondérée du score de transposition et d’application lorsqu’il s’agit d’une directive [11] (DIR) [équation (1b)] :

43

44et

45

46avec t le texte considéré, α_k = [0, 1] la pondération associée au texte k, transpo_k = [0, 1] le score de transposition révélateur de l’engagement formel à mettre en œuvre le texte k, et appli_k = [0, 1] le score d’application révélateur de l’engagement effectif à mettre en œuvre le texte k. À titre d’illustration, la mise en œuvre de cette étape de calcul pour le cas des directives fiscales au Sénégal permet d’aboutir au tableau 3 ci-dessous :

Tableau 3

Calcul de l’IME des directives relatives à la coordination fiscale, Sénégal

β γ α Transpo. Appli. IME Coordination fiscale Directive n°01/2008/CM/UEMOA 0,50 0,48 0,24 1 1 0,24 Coordination fiscale Directive n°08/2008/CM/UEMOA 0,50 0,48 0,24 1 1 0,24 Coordination fiscale Directive n°02/2010/CM/UEMOA 0,50 0,48 0,24 1 0,28 0,15 Coordination fiscale Directive n°03/2009/CM/UEMOA 0,50 0,83 0,41 1 1 0,41 Coordination fiscale Directive n°02/2009/CM/UEMOA 0,50 0,83 0,41 1 0,67 0,34

Calcul de l’IME des directives relatives à la coordination fiscale, Sénégal

47Dans un deuxième temps, l’indice composite d’engagement par thématique de l’intégration commerciale – ICE_T – correspondant à la moyenne arithmétique des IME formels et effectifs est calculé :

48

49avec k le texte considéré parmi l’ensemble K des textes regroupés dans la thématique d’intégration commerciale considérée. Les ICE_T ainsi obtenus permettent de calculer l’indice composite d’engagement dans la dimension intégration commerciale – ICE_D – en effectuant la moyenne arithmétique des ICE_T relatifs aux thématiques de l’intégration commerciale (voir figure 4) :

50

51avec l la thématique considérée parmi l’ensemble L des thématiques d’intégration commerciale.

52Enfin, séparément pour chaque ICE_T et pour l’ICE_D, les scores de chaque pays (ICE_D/T) sont normalisés par rapport au pays le plus performant (ICE_D/T_max) :

53

54avec ICE_D/T_normalisé = [0 ;1].

55Dans la section suivante, les principes de calcul de l’indice d’engagement à l’intégration commerciale sont appliqués au cas de l’UEMOA. Les indicateurs d’engagement formel et effectif des équations (1a) et (1b), permettant de calculer les IME puis les ICE_T et ICE_D, sont les scores de transposition et d’application obtenus à partir des évaluations des textes communautaires contenues dans la RA.

4.4 – L’engagement des États et les progrès de l’intégration commerciale dans l’UEMOA

56La première sous-section mesure l’engagement des États à mettre en œuvre ces textes. La deuxième sous-section confronte les scores de l’indice d’engagement avec les scores de l’indice de l’intégration régionale en Afrique (IIRA), calculé par la Commission économique des Nations unies pour l’Afrique, la Banque africaine de développement et l’UA à partir d’indicateurs de résultats.

4.4.1 – L’engagement des États de l’UEMOA dans l’intégration commerciale

57La figure 5 compare les scores de l’indice d’engagement dans l’intégration commerciale (ICE_D) pour les pays de l’UEMOA. Ces résultats mettent en avant l’engagement du Burkina Faso (0,814), du Mali (0,804) et du Sénégal (0,799) dans l’intégration commerciale, tandis que la Côte d’Ivoire (0,698), le Togo (0,656) et la Guinée-Bissau (0,475) ont un engagement inférieur à la moyenne communautaire (0,715). Il convient de préciser que le fort déficit d’engagement accusé par la Guinée-Bissau s’explique en partie par son intégration plus tardive (en 1996) dans l’Union et par les difficultés à traduire en portugais des textes communautaires rédigés en français, retardant la transposition et l’application de ces derniers. Il peut s’expliquer également par des handicaps structurels importants (OCD, 2020) et une fragilité institutionnelle manifeste, marquée par une administration défaillante et une instabilité socio-politique (FMI, 2017). À l’inverse, l’engagement prononcé du Mali et du Burkina Faso peut s’expliquer par un besoin plus important d’intégration régionale résultant de leur déficit infrastructurel et de leur enclavement (Guillaumont et Guillaumont Jeanneney, 2014 ; OCD, 2020).

Figure 5

Indice d’engagement (ICE_D) dans l’intégration commerciale

Indice d’engagement (ICE_D) dans l’intégration commerciale

58Le tableau 4 ci-dessous présente les valeurs des sous-indices d’engagement par thématique de l’intégration commerciale. Ce tableau reporte également les pondérations des thématiques dans l’indice, résultant de l’agrégation par thématique des pondérations (α) associées aux textes communautaires. Au niveau de la zone, la bonne transposition et application par la plupart des États membres des textes relatifs au TEC, à la libéralisation des échanges et à la facilitation des échanges, thématiques fortement pondérées dans l’indice, expliquent le score moyen élevé au niveau de l’UEMOA. En revanche, l’indice met en avant l’absence ou le faible engagement de l’ensemble de la zone (à l’exception de la Guinée-Bissau) dans la thématique réglementation, portée par la directive 02/2002/CM/UEMOA relative à la coopération entre la Commission et les structures nationales de concurrence des États membres de l’UEMOA. Le trio de tête, formé par le Burkina Faso, le Mali et le Sénégal, se démarque des autres pays par un fort engagement à transposer et appliquer les textes relatifs à l’attribution des marchés publics. La Guinée-Bissau ferme le classement des pays de l’UEMOA, avec une faible mise en œuvre des textes relatifs à la coordination fiscale, à la mobilisation des recettes et à la libéralisation des échanges.

Tableau 4

Sous-indices d’engagement (ICE_T), par thématique d’intégration commerciale (valeurs indicielles)

Marchés publics Réglementation Coordination fiscale Mobilisation des recettes TEC Libéralisation des échanges Facilitation des échanges #textes 8 1 5 2 2 5 3 Pondération 11% 16% 10% 5% 21% 21% 17% Burkina Faso 0,789 0,375 1,000 0,533 1,000 1,000 1,000 Mali 0,901 0,315 0,956 0,457 1,000 1,000 1,000 Sénégal 0,895 0,000 0,900 0,796 1,000 1,000 1,000 Bénin 0,281 0,000 1,000 1,000 1,000 1,000 0,892 Niger 0,777 0,000 0,957 0,407 1,000 1,000 1,000 Côte d’Ivoire 0,661 0,000 0,848 0,694 1,000 1,000 0,680 Togo 0,702 0,000 1,000 0,102 1,000 0,789 1,000 Guinée-Bissau 0,687 0,540 0,000 0,204 1,000 0,000 0,892 MOYENNE UEMOA 0,712 0,154 0,833 0,524 1,000 0,849 0,933

Sous-indices d’engagement (ICE_T), par thématique d’intégration commerciale (valeurs indicielles)

4.4.2 – Indicateurs d’engagement versus indicateurs de résultats : quels résultats tangibles de l’engagement des États ?

59Une fois les résultats de l’indice d’engagement dans l’intégration commerciale obtenus, il est intéressant de confronter l’indice à des indicateurs de résultats illustrant les progrès de l’intégration commerciale dans la sous-région. En effet, si un plus fort degré d’intégration est censé accroître la contribution des États membres au commerce intrarégional, il en est également attendu une diversification, une compétitivité et une attractivité accrues des économies.

60Les valeurs de l’indice sont donc comparées à six indicateurs de résultats attendus d’un plus fort engagement dans l’intégration commerciale : i) la part du commerce intrarégional dans le commerce total de chaque pays (figure 6) ; ii) la part des importations communautaires de chaque pays dans les importations communautaires totales ; iii) la part des exportations communautaires de chaque pays dans les exportations communautaires totales (figure 7) ; iv) l’indice de concentration des exportations (figure 8) ; v) un indice de compétitivité prix et vi) un indice d’attractivité des pays de la zone en 2016 (figure 9). [12]

61Les figures 6 et 7 mettent en évidence la relation positive entre l’engagement dans l’intégration commerciale des États et leur plus forte participation aux échanges intracommunautaires. Nous observons en effet dans la figure 6 une corrélation positive assez nette entre la part du commerce intrarégional dans le commerce total et les valeurs de l’indice d’engagement, comme en témoigne le pouvoir explicatif d’une régression en MCO univariée de cet indicateur de résultats sur l’indice (R2 = 0,25) et les coefficients de corrélation simple et de rang égaux à environ 0,50. [13]

Figure 6

Corrélations entre l’engagement dans l’intégration commerciale et le commerce intra-zone en 2015

Corrélations entre l’engagement dans l’intégration commerciale et le commerce intra-zone en 2015

Note : coefficient de corrélation = 0,50 et coefficient de Spearman = 0,52.

Figure 7

Corrélations entre l’engagement dans l’intégration commerciale et la contribution des États membres au commerce intra-zone en 2016

Corrélations entre l’engagement dans l’intégration commerciale et la contribution des États membres au commerce intra-zone en 2016

Note : coefficient de corrélation = 0,49 et coefficient de Spearman = 0,93 pour le graphique de gauche ; coefficient de corrélation = 0,17 et coefficient de Spearman = 0,14 pour le graphique de droite.

62Cette relation positive entre engagement et participation aux échanges communautaires est confirmée par la figure 7, qui montre également une corrélation positive entre l’indice et la part des importations et exportations des États membres dans les importations et exportations intracommunautaires respectivement. Cette relation est beaucoup plus marquée pour la contribution des États aux importations communautaires (coefficients de corrélation simple et de rang égaux à 0,49 et 0,93, respectivement) que pour leur contribution aux exportations communautaires (coefficients de corrélation simple et de rang égaux à 0,17 et 0,14, respectivement), du fait du poids et du dynamisme économique important de la Côte d’Ivoire dans l’économie de la zone. Ainsi, les meilleures performances du Mali en matière de commerce intrarégional mises en avant dans la figure 6 s’expliquent par sa contribution aux importations communautaires, alors que celles de la Côte d’Ivoire s’expliquent par sa contribution aux exportations communautaires.

63Ensuite, nous observons dans la figure 8 une relation négative entre l’indice et la concentration des exportations, conforme à l’effet positif attendu d’un engagement marqué dans l’intégration commerciale sur la diversification des économies. Si le coefficient de corrélation simple, égal à 0,40, suggère une relation plutôt étroite entre ces deux variables, le coefficient de corrélation de rang est quasi nul. Cette déconnexion entre ces deux coefficients peut s’expliquer par des facteurs économiques structurels – comme la dotation en ressources naturelles, l’enclavement ou l’exposition aux aléas climatiques – pouvant altérer les résultats de l’engagement des États dans la mise en œuvre des politiques commerciales.

Figure 8

Corrélations entre l’engagement dans l’intégration commerciale et la concentration des exportations en 2016

Corrélations entre l’engagement dans l’intégration commerciale et la concentration des exportations en 2016

Note : coefficient de corrélation = -0,40 ; coefficient de Spearman = -0,01.

64La relation négative entre engagement et concentration des exportations est cependant confortée par la figure 9, qui montre une corrélation positive entre l’engagement des États et la compétitivité [14] (coefficients de corrélation simple et de rang égaux à 0,63 et 0,71, respectivement), mesurée par un indice de compétitivité prix combinant des indicateurs révélateurs de la compétitivité macroéconomique, de la compétitivité produit et de la compétitivité coût. Nous observons également une corrélation simple positive marquée (0,50) entre l’indice d’engagement et l’attractivité des États membres, mesurée par un indice à partir d’une série d’indicateurs de qualité et quantité des infrastructures, d’attractivité du marché et de capital financier et humain. Cette dernière relation est cependant caractérisée par une faible corrélation de rang, l’attractivité d’un pays pouvant également s’expliquer par des déterminants structurels – comme la taille de la population, le désenclavement, etc. – indépendants de la politique économique.

Figure 9

Engagement dans l’intégration commerciale, compétitivité et attractivité des pays de la zone

Engagement dans l’intégration commerciale, compétitivité et attractivité des pays de la zone

Note : coefficient de corrélation = 0,63 et coefficient de Spearman = 0,71 pour le graphique de gauche ; coefficient de corrélation = 0,50 et coefficient de Spearman = 0,14 pour le graphique de droite.

65La lecture graphique de ces corrélations tend à confirmer la relation positive entre l’engagement dans l’intégration commerciale et ses résultats attendus en termes de commerce, de diversification, de compétitivité et d’attractivité. Cette brève analyse statistique montre également que l’engagement ne fait pas tout, puisqu’une part souvent importante de la variabilité des indicateurs de résultats de l’intégration peut s’expliquer par d’autres facteurs internes et externes, indépendants de l’engagement des États tel qu’il est mesuré par l’indice. Ainsi, des pays comme le Burkina ou le Mali peuvent faire preuve d’un engagement énergique dont les résultats sont probablement altérés par des obstacles indépendants de leur volonté politique : enclavement géographique, conflits armés, exposition aux aléas climatiques, etc.

5 – Conclusion

66Cet article expose les motivations, principes méthodologiques et contours d’un indice d’engagement des États dans une zone d’intégration régionale appliqué à l’intégration commerciale dans l’UEMOA. L’indice d’engagement présente l’intérêt de compléter les indicateurs de résultats habituellement utilisés pour le suivi de l’intégration régionale, en établissant un diagnostic du degré d’engagement des États membres dans le processus d’intégration d’une CER à partir d’indicateurs de transposition et d’application des textes communautaires. Un tel indice permet de juger les États sur la base de leurs efforts à mettre en œuvre les politiques d’intégration et non de leurs résultats, ces derniers pouvant être altérés par des chocs exogènes internes ou externes indépendants de la volonté des États. Il peut donc constituer un outil d’évaluation et de sensibilisation utile pour inciter les États membres à faire preuve d’un engagement plus énergique dans leur CER.

67Ainsi, les scores de l’indice d’engagement dans l’intégration commerciale suggèrent que le degré d’engagement n’est pas nécessairement la conséquence de la taille ou du dynamisme des économies de la zone. On observe notamment que les deux pays les plus engagés dans l’intégration commerciale sont deux pays enclavés, le Burkina Faso et le Mali, dont les économies sont pénalisées par le manque d’infrastructures, l’insécurité et l’instabilité politique. La Côte d’Ivoire, locomotive économique de la zone, témoigne en revanche d’un engagement inférieur à la moyenne régionale en matière d’intégration commerciale.

68Cet indice peut également être confronté à des indicateurs de résultats attendus des politiques d’intégration, permettant ainsi de procéder à d’éventuels ajustements si ces politiques s’avéraient ineffectives ou contre-productives. Ainsi, la corrélation des scores de l’indice d’engagement dans l’intégration commerciale avec divers indicateurs de résultats de l’intégration commerciale en UEMOA met en évidence une relation positive assez nette entre l’indice d’engagement et le commerce intrarégional, la diversification des exportations, la compétitivité et l’attractivité des économies de la zone. Ces corrélations suggèrent en revanche que les résultats de l’engagement d’États membres comme le Burkina Faso ou le Mali ont pu être bridés par des handicaps structurels et événements contingents, indépendants de leurs politiques d’intégration. C’est d’ailleurs cette relative déconnexion entre l’engagement et ses résultats, observable au regard de critères tels que l’attractivité ou la diversification des économies, qui justifie l’utilisation d’un indice d’engagement pour suivre et apprécier les progrès de l’intégration.

69Le calcul de l’indice d’engagement dans l’intégration commerciale présenté dans ce papier constitue une première étape. Pour obtenir un indice plus représentatif de l’engagement des États dans l’intégration régionale, plusieurs orientations sont envisageables. Une première consisterait à apprécier d’autres dimensions de l’intégration telles que l’intégration budgétaire et financière, l’intégration sectorielle ou l’intégration humaine. Une deuxième orientation consisterait à élargir le périmètre de l’indice en tenant compte des engagements vis-à-vis de la CEDEAO. Cependant, une telle ambition impliquerait d’avoir un dispositif statistique similaire à la RA pour la CEDEAO, ce qui n’est pas le cas à l’heure actuelle.

70Du côté de la Commission, une troisième orientation pourrait consister à améliorer la qualité du suivi des textes communautaires, soit en renforçant la méthodologie d’évaluation de certains textes, soit par la refonte de ces derniers. Si des progrès significatifs ont été accomplis pour ce qui concerne la qualité et la transparence de la méthodologie de la RA, le suivi de l’engagement pourrait être facilité par la relecture de certains textes. En effet, pour certaines thématiques précises de l’intégration (par exemple la coordination fiscale), une approche « négative » consistant à inclure explicitement dans le texte les mauvaises pratiques à éviter permettrait de mieux recenser les violations des textes par les États membres.

71Enfin, une dernière orientation serait de poursuivre le calcul de l’indice sur une base périodique, en vue d’élaborer des séries chronologiques et d’adopter une approche dynamique de l’engagement. Cette orientation ne sera cependant possible qu’une fois la méthodologie de l’indice durablement stabilisée, ce qui semble être le cas pour l’UEMOA avec la dernière édition de la RA.