Un secteur non bancaire très faiblement institutionnalisé

14 Le cadre légal définissant les taux d’intérêt applicables par les établissements de prêt non bancaires à taux d’intérêt élevés se caractérise principalement par un vide juridique. En effet, depuis 1954 ce cadre dérive de l’application de deux lois : la « loi sur les taux d’intérêt plafond » (risokuseigen hô), inscrite dans le Code civil, et la « loi sur les investissements » (shusshi hô), inscrite dans le Code pénal. Le Code civil fixe un taux d’intérêt maximum de 20 %, mais, en cas de dépassement par le prêteur, aucune sanction n’est prévue. Le Code pénal, lui, fixe un taux d’intérêt maximum de 109,5 % et prévoit des sanctions en cas de dépassement. Il en résulte que l’application de taux d’intérêt élevés dans la limite de la zone grise comprise entre 20 % et 109,5 % n’est pas sanctionnée. Comme le montre le schéma ci-dessous (graphique 1), plusieurs réformes ont progressivement réduit cette zone grise en abaissant les taux d’intérêt prévus par le Code pénal.

Graphique 1

L’abaissement des taux d’intérêt plafond et l’évolution de la zone grise

L’abaissement des taux d’intérêt plafond et l’évolution de la zone grise

15 Le prêt non sécurisé était initialement prévu pour répondre aux besoins de financement des paysans ; puis, en raison de l’industrialisation rapide du Japon, il a surtout répondu à la demande de crédit des entrepreneurs individuels et des très petites entreprises [34]. Depuis 1954, du fait de l’absence d’une offre de crédit institutionnalisée, le maintien de l’ambigüité juridique autour de la zone grise des taux d’intérêt favorisait les prêts aux petites entreprises et au commerce de détail. À partir des années 1960, quelques anciens prêteurs sur gage (shichiya) ont profité des possibilités offertes par la généralisation du salariat, la hausse des revenus et l’essor de la société de consommation, plus particulièrement des loisirs [35], pour commencer à développer une nouvelle activité de crédit tournée vers les ménages, sur le modèle des Consumer Finance Companies américaines. Dès lors, un processus de dualisation du marché du prêt non sécurisé s’est mis en place avec, d’un côté, des officines de prêt locales tournées surtout vers les besoins des petites entreprises et des entrepreneurs individuels, de l’autre, des établissements de prêt aux consommateurs de plus en plus sophistiqués au niveau national. Quatre de ces établissements de prêt sont devenus des acteurs dominants du secteur (ôte shôhisha kinyû gaisha), formant progressivement un marché oligopolistique à destination des consommateurs.

16 L’augmentation du nombre de prêteurs jusqu’à la fin des années 1970 témoigne à la fois de la multiplication des demandes de prêts et du manque de contrôle et de supervision des autorités publiques. Dans un article de l’Asahi shinbun daté du 6 juin 1978, ce nombre était estimé à 150 000 alors que le ministère des Finances en recensait seulement 50 000, écart qui reflète l’activité informelle d’une majorité de ces prêteurs, laquelle activité explique pourquoi, outre le fait qu’ils s’exposaient souvent à des pratiques abusives ou illicites [36], les emprunteurs avaient de grandes difficultés à distinguer les bons prêteurs des mauvais.

17 En réaction à l’essor incontrôlé des sarakin, quelques avocats se sont mobilisés pour défendre les intérêts des emprunteurs défaillants. En 1964, ils ont obtenu des juges de la Cour suprême une première décision favorable dans le cas du suicide d’un père de famille endetté [37]. Les juges ont en effet rendu un arrêt admettant que le dépassement du seuil de 20 % fixé par le Code civil entraînait la nullité du contrat de prêt. En 1968, ils ont rendu un nouvel arrêt qui donnait droit à l’emprunteur d’obtenir le remboursement rétroactif des taux d’intérêt versés au-delà du seuil des 20 % et donc situés dans la zone grise.

18 Des juristes ont analysé ces décisions comme relevant de l’activisme judiciaire dans le contexte économique, social et juridique des années 1960 [38]. Au Japon comme dans les autres pays industrialisés, l’absence de procédure de faillite personnelle ne permettait pas aux emprunteurs défaillants de se protéger de leurs créanciers, alors même que les taux d’intérêt appliqués dépassaient souvent le seuil légal fixé par le Code pénal. Le recours au droit pour se défendre des prêteurs illicites n’étant pas suffisamment répandu, les affaires criminelles liées au marché des sarakin ont continué d’augmenter. D’après les données publiées par l’Agence de police, en 1978, soit après la courte période de récession des années 1970, 130 suicides avaient été causés par une situation d’endettement auprès des prêteurs à taux d’intérêt élevés, 1 502 personnes avaient disparu (fuite) et 3 546 prêteurs étaient supposés être liés à la pègre [39]. Historiquement responsable du contrôle du marché du prêt non sécurisé jusqu’en 1937, l’Agence de police a insisté auprès du ministère des Finances pour qu’il réglemente et contrôle plus efficacement ce marché [40]. La médiatisation de ces affaires criminelles et la diffusion publique du problème des sarakin par l’Agence de police ont amené le gouvernement à proposer un projet de loi.

La première proposition de loi de 1983

19 De 1978 à 1983, la proposition de loi de réglementation des établissements de prêt à taux d’intérêt élevés (kashikingyô hôan) soutenue par le député Kazumi Ohara (PLD) a fait l’objet de nombreux débats entre les membres des ministères de la Justice, de l’Industrie [41], des Finances, les parlementaires du PLD, ceux du PCJ et du PSJ et le représentant du Barreau, maître Katsuo Shiragami. L’analyse des débats qui se sont tenus lors des commissions d’examen de la proposition de loi permet de rendre compte du rapport de force dans le processus de définition du problème des sarakin entre les juristes représentés par maître Shiragami, soutenus par les partis de l’opposition, et les parlementaires du PLD, représentant les intérêts des établissements de prêt [42].

20 Les partis de l’opposition ont présenté une proposition rédigée par des juristes pour améliorer la protection des consommateurs-emprunteurs et prévenir l’apparition de l’endettement excessif par cumul de crédits chers et faciles. Le 4 août 1982, lors de la 96^e session de la Diète (Chambre des représentants) - Commission relative aux questions financières, maître Shiragami a pris la parole pour expliquer le problème des sarakin sous l’angle des emprunteurs : « Le nombre d’emprunteurs victimes des pratiques illicites des sarakin a augmenté rapidement. De 750 cas en 1981, nous sommes passés à 1 400 l’année suivante. À Tokyo, en un mois, nous avons traité 200 cas. Le problème du surendettement touche des personnes dont le niveau d’endettement dépasse les 5 millions de yens. Les taux d’intérêt sont trop élevés puisqu’ils sont en moyenne de 60 % à 70 %, ce qui augmente de plus de la moitié la somme totale à rembourser » [43]. Ayant présenté le risque d’endettement excessif induit par le maintien de la zone grise et les pratiques abusives des prêteurs, selon la définition du problème élaborée par les juristes, il a argumenté en faveur d’une baisse des taux d’intérêt plafond et d’une meilleure protection des consommateurs-emprunteurs qui nécessiterait de différencier les prêts aux petites entreprises des prêts aux consommateurs. Or, bien qu’ils aient pris en considération la dimension criminelle du problème rendue publique par l’Agence de police, les législateurs du PLD ont maintenu dans le flou la distinction entre les bons et les mauvais prêteurs en défendant le rôle de cette profession dans la société japonaise et la nécessité de maintenir un cadre réglementaire peu contraignant pour leur permettre de continuer d’exercer leur activité. De même, la question de la segmentation entre prêts aux entreprises et prêts aux ménages est restée en suspens : « Parmi les sarakin, il y a aussi des prêteurs honnêtes comme les prêteurs issus de la finance populaire dont le rôle est nécessaire. Réduire soudainement les taux d’intérêt et retirer la marge de manœuvre laissée par la zone grise ne me semble pas la meilleure manière de procéder » [44].

21 L’issue du débat montre que le cadre cognitif du problème des sarakin a été principalement élaboré en fonction des intérêts des prêteurs, comme l’indique l’introduction de la disposition Minashibenzai dans l’art. 43 de la proposition de loi, qui stipule : « Un dépassement du taux d’intérêt fixé par le Code civil entraîne la nullité du contrat de prêt. Cependant, si l’emprunteur accepte consciemment et volontairement l’application d’un taux d’intérêt supérieur au taux d’intérêt inscrit dans le Code civil, le taux d’intérêt qui figure dans le contrat de prêt est valide au moment de l’échange de consentement entre les parties » [45].

22 Cette disposition, très controversée, retirait la possibilité d’ester en justice que permettaient les jurisprudences de 1964 et 1968, et ce faisant réduisait la capacité d’action des avocats pour défendre les victimes des pratiques abusives des prêteurs. Avec cette loi, le législateur invalidait la jurisprudence et instaurait une nouvelle norme qui imputait la responsabilité de l’impayé à l’emprunteur. Comme l’explique maître Tetsuya Kimura, la responsabilité de l’individu (jiko sekinin), profondément ancrée dans la mentalité des citoyens japonais, l’emportait déjà sur la responsabilité de l’État, de la société, voire du prêteur [46]. Or, avec cette disposition, cette responsabilité n’était plus seulement sociale, mais aussi instituée juridiquement. Lors de la 98^e session de la Chambre des conseillers - Commission des affaires financières le 3 mars 1983, le sénateur Kumao Terada (PSJ) a questionné l’auteur de la proposition de loi au sujet de cette disposition : « Les prêteurs exercent leur activité en appliquant des taux d’intérêt excessivement élevés. Si, par l’intermédiaire de cette loi, on baissait le taux d’intérêt limite, ce serait une mesure extrêmement douloureuse. Aussi, il est question d’ignorer les deux arrêts émis par la Cour suprême, en proposant cette loi. (…) Il s’agit donc d’une sorte de compensation donnée aux prêteurs pour leur laisser le temps de s’adapter ? » [47]. Ce à quoi le député K. Ohara a répondu : « Il n’y a aucun doute sur l’existence d’une demande de crédit. Il s’agit de la structure du système financier japonais. (…) Au Japon, l’industrie du prêt aux ménages et aux petites entreprises est particulière, 10 % seulement des prêts sont proposés par les banques. Le reste est donc pris en charge par les établissements non bancaires. (…) Pour les prêteurs, il faut comprendre qu’il s’agit d’une mesure très sévère. Mais cette loi a pour but de faire baisser progressivement le nombre de prêteurs » [48].

23 L’analyse des débats parlementaires montre que la définition du problème des sarakin telle qu’elle a été reprise dans le discours du législateur s’inspirait des logiques sociales associées au dualisme de l’économie japonaise [49]. Ce dualisme justifiait le maintien de la complémentarité entre le secteur bancaire, tourné vers les besoins des grandes entreprises, et le secteur non bancaire, tourné vers les petites entreprises et les ménages. De fait, comme les très petites entreprises et les économies individuelles avaient recours aux prêts de soudure, une baisse brutale des taux d’intérêt risquait d’entraver l’accès au financement de ces agents sociaux dont l’estimation du risque qu’ils représentaient justifiait des marges de bénéfices plus élevées pour les prêteurs [50]. Les élus locaux, les hauts fonctionnaires et les prêteurs avaient donc un intérêt commun pour intervenir dans le processus de l’action publique en s’accordant sur plusieurs décisions majeures, dont le maintien de la zone grise, tout en acceptant de baisser progressivement le seuil des taux d’intérêt plafond. Les sarakin ont donc bénéficié d’une loi de compromis qui leur permettait d’obtenir une compensation sous la forme du maintien de la zone grise et de l’introduction de la disposition Minashibenzai dans la loi de 1983 [51].

Une loi de compromis élaborée sans bruit

24 L’analyse des rapports gouvernementaux publiés par le ministère des Finances révèle que cette compensation répondait avant tout à la perte des parts de marché des établissements de prêt à la suite de l’entrée des banques dans le secteur de la finance personnelle depuis le début des années 1980 (graphique 2). L’adoption de cette proposition de loi correspondait donc à un compromis acceptable pour les établissements de prêt sans toutefois remettre en cause la priorité donnée au développement du crédit bancaire dans le cadre de la politique de déréglementation poursuivie par le ministère des Finances pour obtenir, à terme, l’assainissement du secteur non bancaire [52].

Graphique 2

L’évolution du marché total du crédit aux consommateurs (1976-2010) Réalisé par l’auteure

L’évolution du marché total du crédit aux consommateurs (1976-2010) Réalisé par l’auteure

25 Bien qu’il soit difficile de rendre compte des collusions d’intérêts entre les prêteurs et les élus locaux, plusieurs articles de presse ont mis en lumière le lien entre la sphère politique et les sarakin, dénonçant les contributions financières effectuées par ces établissements de prêt au PLD [53]. À plusieurs reprises, le PCJ a dénoncé les relations entretenues par les sarakin avec des membres du parti de la majorité [54]. Lors de cette même 98^e session de la Chambre des conseillers du 3 mars 1983, le sénateur K. Terada a mentionné l’influence de certains sarakin sur les élus locaux : « Dans le cadre de mon activité personnelle, j’ai défendu plus d’une centaine de cas devant la Cour suprême, et j’ai à plusieurs reprises négocié avec les sarakin, au point que lors des élections municipales d’Okayama, les sarakin m’ont fait savoir que j’étais dérangeant » [55].

26 Notons la contradiction entre le contenu de la loi de 1983, notamment la disposition Minashibenzai de l’art. 43, et le discours publiquement assumé dans le cadre d’une politique publique chargée de garantir la protection des consommateurs emprunteurs [56]. Cette loi soulevait plusieurs problèmes majeurs. Il y avait toujours la possibilité d’appliquer des taux d’intérêt élevés situés dans la zone grise et ces taux n’étaient pas appliqués en fonction du risque de l’emprunteur, en grande partie à cause de l’absence de centrale de crédit. Les pratiques informelles entre les différents établissements de prêt n’étaient pas contrôlées. Le marché fonctionnait toujours selon la régulation par la menace : aucune norme juridique contraignante n’était instituée pour les prêteurs, et les normes sociales demeuraient associées à la responsabilité de l’emprunteur.

27 Les avocats impliqués dans le processus législatif de la loi de 1983 ont donc occupé une position périphérique. D’après David A. Rochefort et Roger W. Cobb, un problème ne devient public que lorsque des acteurs se mobilisent et l’inscrivent dans l’espace public afin que quelque chose soit fait pour le traiter [57]. L’absence de prise en considération de la définition élaborée par les avocats mobilisés pour défendre les emprunteurs défaillants démontre donc plusieurs choses. D’une part, que ces avocats n’ont peut-être pas suffisamment construit le problème public de l’endettement, d’autre part, que le soutien de l’opinion publique pour la cause défendue était sans doute faible [58]. Il convient alors de prendre en considération d’autres facteurs que la mobilisation seule de ce groupe d’acteurs et de s’interroger sur le rôle des médias dans l’élaboration de la définition du problème des sarakin et l’appréciation de son urgence [59].

La médiatisation de la dimension criminelle du problème des sarakin

28 Si les juristes ont tenu compte de la couverture du problème des sarakin par les médias dans leur analyse de la réforme du prêt non sécurisé de 2006 [60], leur sélection d’articles a été en général arbitraire puisqu’elle s’est portée principalement sur ceux qui relayaient les pratiques frauduleuses des prêteurs et les scandales. Nous avons donc procédé à une recherche par le mot clé sarakin sur la période allant de 1955 à 2010, en sélectionnant deux journaux de presse, l’Asahi shinbun, quotidien de presse nationale et régionale, tiré à 8 millions d’exemplaires pour l’édition du matin, et à 3 millions d’exemplaires pour l’édition du soir, et le Nihon Keizai shinbun (Nikkei), quotidien spécialisé dans l’économie, tiré à 3 millions d’exemplaires. Nous avons obtenu 168 articles pour le Nikkei et 3 869 articles pour l’Asahi. Cette différence tient notamment à la ligne éditoriale et au lectorat des deux journaux. L’Asahi reflète un positionnement politique de centre gauche. Réputé pour avoir dénoncé différents scandales impliquant des hommes politiques et des industriels influents, il donne régulièrement la plume à des personnalités du monde universitaire et à des intellectuels, engagés politiquement, pour exposer leur point de vue sur différents sujets en rapport avec l’actualité. Le Nikkei propose une information destinée surtout aux chefs d’entreprise, aux cadres supérieurs et aux décideurs politiques. Nous avons donc sélectionné ces deux journaux pour leur complémentarité éditoriale. Dans les deux graphiques ci-dessous, nous n’avons pas tenu compte du nombre très faible d’articles publiés sur la période 1955-1977.

Graphique 3

Variation du nombre d’articles publiés par l’Asahi de 1977 à 2006 (recensés par catégorie)

Variation du nombre d’articles publiés par l’Asahi de 1977 à 2006 (recensés par catégorie)

Graphique 4

Variation du nombre d’articles publiés par le Nikkei de 1977 à 2006 (recensés par catégorie)

Variation du nombre d’articles publiés par le Nikkei de 1977 à 2006 (recensés par catégorie)

29 La couverture du problème des sarakin de 1978 à 2006 par l’Asahi montre que, jusqu’à l’éclatement de la bulle spéculative en 1991, les articles relatant des faits divers (vols, crimes) ont été nettement plus nombreux que les articles portant sur les actions des agents sociaux en général, et en particulier des avocats mobilisés pour défendre les emprunteurs défaillants. Comme la grande majorité des articles relataient surtout les crimes commis par des emprunteurs pour rembourser leurs dettes, la médiatisation du problème des sarakin a eu pour conséquence d’individualiser la question de l’endettement et de présenter les emprunteurs défaillants comme des déviants. Le Nikkei n’a pratiquement pas couvert la dimension criminelle du problème, conformément à sa ligne éditoriale. Son intérêt pour le problème des sarakin est resté très faible sur toute la période.

30 Jusqu’en 1991, les articles publiés par l’Asahi ont souligné en général le manque d’action du gouvernement pour réglementer les pratiques illicites des prêteurs et le manque de scrupules de certains emprunteurs tournant à leur avantage les faiblesses du système pour commettre des fraudes et des vols afin de rembourser, ou non, leurs dettes. Quelques articles traitent de cas de suicides et de fuites pour dettes. L’une des raisons de la faible médiatisation des actions organisées par les avocats est le manque d’intérêt de l’opinion publique pour leurs mobilisations et plus largement pour le problème de l’endettement auprès des sarakin. En effet, jusqu’à la fin des années 1980, les taux d’épargne japonais étaient parmi les plus élevés des pays de l’OCDE, et le niveau d’endettement était encore faible comparé à ceux des autres pays industrialisés (graphique 5). L’autre raison est le manque d’expérience des avocats dans la promotion de leurs actions, encore peu nombreuses, de défense des victimes des sarakin.

Graphique 5

Évolution de la richesse et de la dette des ménages

Évolution de la richesse et de la dette des ménages

31 De surcroît, durant les années 1980 marquées par la politique d’inspiration néolibérale du gouvernement Nakasone, les demandes des associations de consommateurs ont très peu abouti [61]. La formation de la bulle en 1991 et son éclatement au début des années 1990 ont entraîné un changement de paradigme. Au cours de ce que l’on a appelé la décennie perdue, période de stagnation économique de 1992 à 2004, les conditions économiques et politiques ont permis indirectement aux établissements de prêt à taux d’intérêt élevés d’accroître considérablement leur profit.

Vers la construction d’une nouvelle dimension du problème des sarakin ?

32 Après 1991, malgré la formation d’une bulle spéculative autour du crédit immobilier non sécurisé (jûsen), le gouvernement n’a pas introduit de nouvelles mesures visant à mieux encadrer le crédit non bancaire. S’il a baissé le plafond des taux d’intérêt dans la loi sur les investissements à hauteur de 40,004 %, il a conservé la zone grise. À la suite du retrait des banques du marché du crédit aux ménages, les établissements de prêt à taux d’intérêt élevés ont connu un nouvel essor alors que les problèmes structurels du marché n’étaient pas résolus. Ainsi, la segmentation du marché du crédit aux consommateurs et le manque de centralisation des données permettaient toujours le risque d’un cumul d’emprunts. La situation s’est aggravée à partir des années 2000 avec le développement rapide du marché des cartes de crédit dont la diffusion n’a pas été encadrée juridiquement. Il s’est ensuivi de nombreux problèmes de fraudes et de crédits excessifs, liés au manque de sécurisation des moyens de paiement et des données personnelles. Par ailleurs, en 1993, dans le cadre des politiques de déréglementation appliquées dans le secteur de la finance et des télécommunications, le gouvernement a levé la restriction imposée aux établissements de prêt, les autorisant à entrer sur les marchés boursiers. Les gros établissements en ont profité pour développer un large réseau de distribution et bénéficier de capacités de refinancement à taux bas. Grâce à la mise en œuvre d’une stratégie de volume, ils se sont démarqués des autres prêteurs par la hausse significative de leurs encours de crédit (graphique 6).

Graphique 6

L’encours de crédit en fonction de la taille des établissements de prêt (en millions de yens)

L’encours de crédit en fonction de la taille des établissements de prêt (en millions de yens)

33 L’offre totale des prêts sur ce marché est toutefois restée principalement pourvue par les établissements spécialisés dans le prêt aux entreprises, généralement au niveau local, mais réglementés par la même loi de 1983. D’après le Livre blanc de l’Association des prêteurs, ces établissements répondaient surtout à la demande des petites entreprises du secteur de la construction et du bâtiment et du secteur manufacturier. Durant la période de stagnation économique des années 1990, le secteur de la construction et du bâtiment a permis au gouvernement de lisser les chiffres du chômage en intégrant sur le marché du travail les travailleurs irréguliers et journaliers [62].

34 Après la crise bancaire de 1998, plusieurs scandales liés au financement des PME, des entreprises individuelles et familiales ont été relayés par les médias. Il s’agissait surtout de prêteurs appliquant des taux d’intérêt supérieurs au seuil des 40,004 % par des frais supplémentaires (assurance, caution). Les montants prêtés dépassaient largement les capacités de remboursement des emprunteurs et les méthodes de recouvrement étaient agressives. Plusieurs emprunteurs défaillants ont été contraints de prendre un contrat d’assurance-vie mentionnant le prêteur comme bénéficiaire principal [63]. La médiatisation de ces scandales dans le contexte de crise des années 1990 a permis aux avocats du mouvement anti-sarakin de construire le problème de l’endettement excessif pour modifier la perception de l’opinion publique vis-à-vis des emprunteurs en substituant la notion de « victime » à la dimension criminelle privilégiée jusque-là.

La construction du problème public par le groupe des avocats : mobilisations et recours au tribunal

35 Au Japon, les premières actions collectives de l’avocature militante affiliée aux partis de gauche ont été organisées dans les années 1950 pour défendre les malades de Minamata (minamata byô) intoxiqués par le mercure déversé dans les rivières par l’entreprise Chissô [64]. Pour autant, la mobilisation des professionnels du droit est restée marginale pendant longtemps. Le mouvement anti-sarakin a officiellement vu le jour en 1978 à l’initiative de maître Kimura Tatsuya qui a créé l’Association de victimes des sarakin à Osaka. Peu de temps après, le mouvement s’est organisé à Tokyo sous l’égide de maître Utsunomiya Kenji. Au début des années 1980, il regroupait toutes les actions organisées par des avocats mobilisés pour défendre les droits des emprunteurs défaillants. Les avocats collaboraient avec des collègues mobilisés dans la défense des droits des consommateurs ou dans celle des victimes d’autres problèmes publics comme le karôshi (mort par surmenage) et la pollution. Les collectifs qu’ils ont constitués mettaient à la disposition des citoyens une permanence juridique pourvue directement dans les cabinets d’avocats ou dans des centres d’aide sociale par l’intermédiaire d’une ligne d’appel téléphonique. Pour répondre à l’afflux des demandes, ces collectifs se sont ensuite spécialisés dans des cas particuliers en organisant des permanences juridiques au niveau local. Dans le cas du problème des sarakin, ces permanences devaient pouvoir traiter des aspects particuliers – les pratiques illicites et la violence des prêteurs [65], le remboursement des dettes [66], la transparence du contrat [67], les prêteurs illégaux (yamikin) [68], la protection des données personnelles [69] – mais aussi plus généraux – la dépendance au jeu et l’alcoolisme [70]. Au cours des années 1990, les avocats engagés dans le mouvement anti-sarakin ont élargi la sphère de leurs actions en organisant des colloques afin de mobiliser plusieurs agents de la société civile (centres de conseil, associations de consommateurs, associations de citoyens) [71] et ainsi d’occuper une place de plus en plus visible dans l’espace public [72]. Ils ont également eu recours au répertoire de la « scandalisation » pour sensibiliser l’opinion publique. Chaque fois qu’un scandale était relayé par la presse, ils condamnaient haut et fort les pratiques des établissements de prêt, notamment en utilisant de manière récurrente certaines expressions comme sarakin jigoku (l’enfer des sarakin) et en évoquant les prêteurs requins américains (loan shark). L’expression « l’enfer des sarakin » a été politisée par le député Mikishi Daimon du PCJ qui soutenait le mouvement anti-sarakin depuis les années 1980 [73].

36 Ces avocats ont ensuite construit le terme de tajûsaimu (endettement excessif) [74] pour désigner les mécanismes de cumul de crédits chers et faciles auprès de plusieurs établissements [75]. Ce terme a permis, d’une part, d’informer les emprunteurs et les pouvoirs publics sur le cercle vicieux consistant à emprunter pour rembourser des dettes antérieures, d’autre part, de construire la notion de « victime » pour contourner la responsabilité individuelle instituée par la disposition Minashibenzai de l’art. 43. Enfin, par l’intermédiaire de la Nichibenren, ils ont publié des études statistiques annuelles sur l’évolution de l’endettement des ménages en portant un intérêt particulier au profil socioprofessionnel des personnes déclarées en faillite [76]. La production de ces statistiques a été rendue possible grâce à la réforme de la loi sur les faillites personnelles (1994-2001) dont le but était de faciliter les procédures (durée, coûts) [77] dans le contexte de crise économique et financière de la fin des années 1990 (graphique 7) [78]. Les avocats ont utilisé les données de la Cour suprême pour mettre en évidence la surreprésentation des cas d’endettement lié à un cumul de prêts chers et faciles auprès des établissements à taux d’intérêt élevés (graphique 8) [79]. Ils ont également utilisé les données sur le suicide publiées par le ministère de la Santé, du Travail et du Bien-Être dans le Livre blanc sur le suicide pour en montrer le lien avec l'endettement excessif (graphique 9) [80]. Le recours à des outils de mesure (statistiques, enquêtes, nombre de procès) leur a donc permis de rendre compte de l’ampleur du phénomène et d’organiser le mouvement de défense des emprunteurs.

Graphique 7

La progression des déclarations de faillite personnelle

La progression des déclarations de faillite personnelle

Graphique 8

Évolution de la part des déclarations de faillite personnelle causées par une situation de cumul de crédits chers auprès des sarakin

Évolution de la part des déclarations de faillite personnelle causées par une situation de cumul de crédits chers auprès des sarakin

Graphique 9

Évolution du nombre de suicides déclarés pour raisons financières

Évolution du nombre de suicides déclarés pour raisons financières

37 En s’appuyant sur la définition étroite du problème (endettements massifs liés aux pratiques abusives des établissements de prêt, mouvement anti-sarakin), ils en ont étendu la dimension à la question sociale de la paupérisation d’une partie de la population dans le contexte de la crise économique des années 1990. Ils ont ainsi pu établir un rapport entre endettement excessif et hausse des inégalités socioéconomiques (mouvement tajûsaimu) [81]. Après la crise financière et bancaire de 1997-1998, leurs actions de défense des emprunteurs défaillants ainsi que les actions organisées en collaboration avec plusieurs associations au niveau local ont été de plus en plus médiatisées (graphique 10).

Graphique 10

Évolution du nombre d’articles publiés par l’Asahi sur le thème « Actions organisées par les avocats et la société civile » de 1991 à 2006

Évolution du nombre d’articles publiés par l’Asahi sur le thème « Actions organisées par les avocats et la société civile » de 1991 à 2006

38 Le dernier changement majeur qui a permis de rendre public le problème de l’endettement excessif provient d’une série d’arrêts rendus par la Cour suprême entre 2003 et 2005. Chaque décision rendue a remis en question les conditions d’application de l’art. 43 et la légalité du prêt à des taux situés dans la zone grise. Toutes ont invalidé la zone grise et entraîné la nullité du contrat de crédit. En vertu de la procédure Kabarai, les juges ont permis aux emprunteurs de se retourner juridiquement contre les établissements de prêt pour obtenir le remboursement rétroactif des intérêts appliqués au-dessus du seuil fixé par le Code civil. Cette procédure s’inscrit dans la lignée des deux jurisprudences de 1964 et de 1968.

39 Grâce à ces nouveaux arrêts, les avocats ont pu accroître leurs interventions dans les arènes judiciaires et bénéficier d’une plus grande médiatisation (graphique 11), tandis que les juges de la Cour suprême déclenchaient un processus de judiciarisation de la dette [82], qui a contribué à la diffusion publique du problème de l’endettement excessif construit par les avocats du mouvement.

Graphique 11

Évolution du nombre d’articles publiés par l’Asahi sur le thème « Actions en justice » (1993-2006)

Évolution du nombre d’articles publiés par l’Asahi sur le thème « Actions en justice » (1993-2006)

40 Les avocats du mouvement de défense des emprunteurs défaillants ont finalement réussi à s’emparer d’une niche juridique. À la suite des décisions rendues par les juges de la Cour suprême, le nombre de procès défendus contre les établissements de prêt a augmenté de manière significative [83]. En 2009, les sommes versées par les plus gros établissements de prêt à taux d’intérêt élevés étaient estimées à plus de 3 700 milliards de yens, dont une large partie correspondait aux honoraires des avocats [84]. Le nombre d’avocats a également augmenté pour répondre à la demande croissante de procédures [85]. L’inflation judiciaire, exclusivement limitée aux procédures Kabarai, témoigne d’un phénomène social propre au Japon.

41 En 2006, le gouvernement Koizumi (2001-2006), connu pour ses élans réformateurs, s’est appuyé sur les décisions de la Cour suprême et l’effervescence médiatique qui s’est ensuivie pour proposer son projet de réforme du marché des prêts non sécurisés. Le but était de « lutter contre l’endettement excessif des ménages » en reprenant les principaux changements juridiques, notamment l’abolition de la zone grise, tout en introduisant de nouvelles dispositions telles que la limitation des établissements de crédit à trois et de la somme empruntable à un tiers du revenu. Il s’agissait surtout pour le gouvernement Koizumi de profiter d’une opportunité politique pour affaiblir le clan des conservateurs qui jugeaient cette réforme trop sévère à l’égard des établissements de prêt.

42 Le processus par lequel la question de l’endettement excessif est devenue publique s’explique donc par l’interaction de plusieurs forces et de différents acteurs qui ont, par la convergence de leurs intérêts, conduit à la loi de 1983. Celle-ci a entraîné un changement institutionnel majeur sur le marché du crédit aux ménages et aux petites entreprises en ce qu’elle a permis aux banques de prendre la place des acteurs non bancaires. Grâce à cette réforme, les avocats du mouvement de défense des emprunteurs défaillants sont parvenus à construire un canal d’influence institutionnalisé auprès des pouvoirs publics sur les questions liées aux consommateurs. En effet, les avocats spécialisés dans la défense des consommateurs ont rejoint l’Agence des consommateurs instituée en 2003 sous le gouvernement Koizumi et rattachée directement au Cabinet du Premier ministre pour renforcer son pouvoir face aux bureaucrates. En 2009, l’avocat Utsunomiya Kenji s’est présenté aux élections pour le poste de gouverneur de la métropole de Tokyo. Cette figure d’entrepreneur politique s’appuyant sur son engagement pour servir ses ambitions professionnelles ravive les interrogations relatives à l’investissement dans une cause des professionnels du droit.