1 depuis son indépendance en 1962, le Burundi a vécu plusieurs crises politiques liées aux massacres de grande ampleur entre Hutu et Tutsi, les deux groupes ethniques majoritaires du pays [1]. En octobre 1993, le pays a de nouveau plongé dans la violence de masse après l’assassinat du premier président démocratiquement élu, le Hutu Melchior Ndadaye. L’accord de paix dit d’Arusha, conclu en 2000 via une médiation internationale [2] et signé par plusieurs formations politiques burundaises, à l’exclusion cependant des principaux groupes rebelles [3], prévoit un processus de démilitarisation, la constitution d’un gouvernement de transition et l’organisation d’élections démocratiques. Il envisage également la mise en place de mécanismes de « justice de transition » : une Commission nationale Vérité et Réconciliation, une Commission d’enquête judiciaire internationale et un Tribunal pénal international.

2 L’essor d’une « société civile » locale, à partir du milieu des années 1990, a été impulsé par un processus global, sur le continent africain, de libéralisation politique, et favorisé par le tournant des politiques internationales d’aide au développement vers un tiers-secteur porteur du double projet de bonne gouvernance et de démocratisation [4]. L’accord d’Arusha a donc ouvert la voie à un champ d’action et d’intervention nouveau, à la fois pour la société civile locale et pour les acteurs internationaux. Les investissements de bailleurs de fonds, d’organisations internationales, de diplomaties bilatérales et d’organisations internationales non gouvernementales (OING) ont ainsi accompagné l’émergence d’un marché professionnel et militant national spécialisé dans la justice de transition [5].

3 Les travaux portant sur l’après-conflit au Burundi ont analysé ces transformations à l’aune d’un double postulat : l’existence d’une « société civile régulatrice » [6], productrice de paix sociale contre l’État, et la promotion de la justice transitionnelle [7], conçue comme une « boîte à outils » universelle par des professionnels internationaux. Nous montrerons que la « cause » de la justice de transition est confrontée à une double contrainte, locale et internationale. Au niveau local, les mobilisations s’inscrivent dans une logique d’accommodement face au durcissement du régime issu de la transition politique de 2005 [8]. Ce contexte de « démocrature » [9] influe sur le positionnement de la société civile locale et internationale comme sur celui des acteurs diplomatiques et des bailleurs de fonds investis au Burundi. Au niveau international, c’est une logique de conformité qui préside, et qui, ce faisant, reflète, d’une part, la dépendance de la société civile locale et internationale à l’égard des bailleurs de fonds internationaux, d’autre part, l’impératif de s’adapter aux transformations des orientations de ces derniers. Cette double contrainte pèse autant sur les discours que sur les pratiques des acteurs mobilisés pour la mise en place de mécanismes de justice de transition. Elle rend dès lors pertinente l’étude des contours du plaidoyer, pris à la fois ici en tant que forme d’action collective et d’engagement individuel, et en tant que modalité de confrontation au pouvoir et/ou d’influence sur des politiques publiques. Le contexte répressif du régime actuel, qui impose d’étudier les conditions et les possibilités du plaidoyer en dépassant le simple postulat d’une « transition » [10], implique également de s’interroger sur les frontières entre cette forme d’action collective et la justice de transition comme forme négociée, politiquement, d’action publique. Nous nous intéresserons en particulier au Groupe de réflexion sur la justice de transition (ci-après GR), collectif de plus de soixante organisations de la société civile locale et internationale [11] ayant pour but d’influer sur le processus de mise en place des institutions de justice de transition prévues par l’accord d’Arusha. Le fait qu’en tant que collectif le GR n’emploie pas le terme de « plaidoyer » pour qualifier ses actions fait de ce réseau un objet particulièrement propice pour étudier la dynamique d’accommodement réciproque qui découle des contraintes locales et internationales. Il permet en effet d’observer la circulation d’une pratique internationale sans que le registre sémantique de cette pratique accompagne sa diffusion au niveau local. Ce plaidoyer qui ne dit pas son nom favorise ainsi des logiques d’extraversion, à savoir la mobilisation de ressources que procure le rapport à l’international, et permet de légitimer une gamme variée de pratiques en accompagnant l’expansion de secteurs d’activités professionnels locaux [12] : la professionnalisation d’agents locaux via des pratiques et des vocables internationaux renforce leur positionnement au niveau local.

4 Notre analyse s’inscrit dans l’approche proposée par des travaux invitant à contextualiser, historiquement, les conditions et les effets des actions collectives [13]. Nous nous appuyons pour cela sur une enquête qualitative comprenant l’étude de documents (mémorandums, publications) produits par le GR et ses organisations membres et sur une série d’entretiens [14] conduits auprès de personnes travaillant au sein d’ONG nationales et internationales, d’organisations internationales et de juristes. Nous dessinerons tout d’abord brièvement l’espace dans lequel s’inscrit le plaidoyer sur la justice de transition au Burundi, en particulier au sein du GR. Les rapports ambigus entre gouvernement et bailleurs de fonds internationaux imposent une oscillation constante de la définition de la justice, entre politique publique et cause militante. Nous mettrons ensuite l’accent sur les différentes tensions – entre pouvoir étatique et société civile, entre rapport au politique et rapport au droit, entre prescriptions internationales et dynamiques locales – qu’il est essentiel de prendre en compte pour comprendre les stratégies et les registres d’action mobilisés pour promouvoir la justice de transition en tant que cause, et montrerons comment les contraintes induites par le contexte burundais affectent les modalités de fonctionnement du GR. L’analyse du sens que les acteurs donnent à leurs engagements au sein du groupe nous permettra de souligner les effets sur l’action collective de la circulation des savoirs et des pratiques, d’une part, des dynamiques de professionnalisation, d’autre part [15].

Une société civile entre pouvoir répressif et internationalisation

5 Si la structure de la société civile burundaise a été déterminée par une tension constante entre champ politique et tiers-secteur, sa croissance a été impulsée par plusieurs vagues d’internationalisation depuis la crise de 1993. De 1966 à 1993, les régimes mono-ethniques (à dominante tutsi) et mono-partisans [16] des trois Républiques dirigées par des militaires [17] ont contrôlé étroitement toute forme d’association privée [18]. Cette contrainte a été maintenue après la libéralisation relative du régime à la fin des années 1980. Le langage des « droits de l’homme » n’a été mobilisé qu’au début des années 1990 par la Ligue Iteka, première ONG du pays créée en 1990, pour dénoncer le système mono-partisan et regrouper les fondateurs du parti d’opposition Frodebu (Front pour la démocratie au Burundi), qui est arrivé au pouvoir quelques mois avant le déclenchement de la crise de 1993. La constitution de la « société civile » comme « un lieu de passage et/ou de repli » [19] permet cependant au gouvernement burundais de la délégitimer, voire de la réprimer en l’assimilant à l’« opposition » [20]. Jusqu’en 1993, les régimes répressifs du Burundi ont agi dans un contexte de relatif isolement du pays et les massacres ont été perpétrés dans une quasi-indifférence internationale [21]. La réponse politique à ces crises a donc été d’abord interne ; elle s’est faite par des décrets lois adoptés par l’exécutif et des procès militaires expéditifs fortement marqués par un clivage ethnique, le pouvoir et les institutions judiciaires étant à dominante tutsi. De même, après les massacres de 1993, c’est d’abord sous une pression interne [22] que des procès ont eu lieu à partir de 1996-1997, devant des juridictions civiles, pour juger les assassins présumés du Président Ndadaye et les individus soupçonnés d’avoir participé aux tueries.

6 Les réponses à ces crises successives se sont également inscrites dans la poursuite des liens avec la Belgique en tant qu’ancienne puissance mandataire. En 1991, la Ligue Iteka a fait appel à des avocats belges pour intervenir dans le cadre des procès intentés contre des membres du groupe extrémiste hutu, le Palipehutu. À partir de 1998, l’organisation belge Avocats sans frontières (ASF) a fourni une défense aux accusés des procès relatifs aux massacres de 1993. L’action de cette ONG, créée dans la mouvance « sans-frontiériste » et après le génocide au Rwanda (comme RCN (pour Réseau Citoyens-Citizens Network)-Justice & Démocratie, autre ONG belge), s’inscrit également dans une transformation de l’aide au développement belge. Son entrée sur le terrain burundais s’est faite, selon un ancien président de l’organisation, à la faveur d’une « conjoncture favorable » [23] : la crise de l’aide au développement belge provoquée par la situation dans les Grands Lacs et la suspension de l’aide versée au Burundi à la suite de l’embargo provoqué par le second coup d’État du Major Buyoya en 1996. Réginald Moreels, alors ministre belge de la Coopération au Développement et ancien président de MSF-Belgique, a impulsé la reprise de la coopération via les canaux informels d’ONG, en particulier d’ASF, et en se focalisant sur la justice : « C’est comme ça que la justice a été introduite dans l’aide au développement. C’était une primeur » [24].

7 Le Burundi est ainsi devenu le laboratoire d’une « pratique multipolaire et privée de la diplomatie » [25]. L’intervention d’autres ONG internationales visant à reconstruire la paix sociétale « par le bas » a élargi les réseaux d’intervention au-delà de l’orbite belge. Ainsi, l’ambassadeur Ahmedou Ould-Abdallah, à l’époque Représentant spécial pour le Burundi du Secrétaire général de l’ONU, a obtenu des financements de l’agence de développement des États-Unis, USAID, pour favoriser l’investissement sur le terrain d’autres ONG, telles la britannique International Alert (IA) et l’américaine Search for Common Ground (SFCG). Ces investissements s’inscrivaient dans le cadre d’un tournant global des politiques internationales d’intervention et d’aide au développement en faveur de la « prévention » des conflits et de leur résolution « par le bas » [26]. Ils ont contribué à une forte expansion de la société civile burundaise qui s’est accentuée ensuite, lors de la transition politique de 2005, avec l’intervention de nouvelles ONG spécialisées dans la justice de transition, comme la hollandaise Impunity Watch. Les formations d’avocats et de magistrats, y compris hutu, fournies par ASF ou RCN-Justice & Démocratie, ont contribué à une profonde transformation des institutions judiciaires burundaises : d’une dizaine en 1993, les avocats sont actuellement (en 2015) plus de 400. Cependant, les ingérences incessantes du pouvoir en place dans les procédures judiciaires ont révélé les limites de ces réformes et la fragilité de la société civile locale et internationale. Ainsi, lorsqu’en 2006 le gouvernement a décidé une nouvelle libération massive de prisonniers du « contentieux de 1993 », ASF a dû transformer ses missions au Burundi, sans cependant réagir publiquement afin de ne pas s’opposer frontalement au régime.

Une « cause » entre contraintes politiques et diplomatiques

8 Si la réponse internationalisée à la crise de 1993 s’est d’abord faite au niveau des institutions judiciaires locales et de leur réforme, la question de la « justice de transition », elle, a été l’objet de longues et difficiles négociations politiques entre le gouvernement et l’ONU, sous l’égide du Bureau du Haut-Commissariat aux droits de l’homme (HCDH) au Burundi. La nomination en 2011, par le Président Nkurunziza, d’un comité technique, essentiellement politique et proche du pouvoir, chargé d’élaborer un projet de loi sur la Commission Vérité et Réconciliation, a cependant trahi une « captation du processus par le pouvoir » [27], qui a été confirmée en avril 2014 avec l’adoption par l’Assemblée nationale burundaise, boycottée par l’opposition parlementaire, d’une loi prévoyant explicitement un contrôle du processus par le gouvernement via la nomination des membres de la Commission. La dissociation entre ces deux questions – la réforme des institutions judiciaires et l’instauration des mécanismes de justice de transition prévue à Arusha – s’est traduite par une distinction ambiguë et fluide entre la justice en tant que cause militante et la justice en tant que coopération technique. La cause de la justice a été ainsi déterminée par la contrainte politique exercée par un régime de plus en plus répressif et par le positionnement des diplomaties et des bailleurs de fonds internationaux. Les investissements des ONG internationales centrés sur la réforme des institutions judiciaires étaient au départ ad hoc et décentralisés : un ancien chef de mission d’ASF décrivait ainsi « une véritable guerre de positions » [28] pour l’accès à des financements internationaux limités. La réorientation des politiques internationales de développement à partir du milieu des années 2000 a cependant conduit à une intégration de ces projets de réforme de la justice dans le cadre des relations bilatérales avec le gouvernement burundais. Impulsée par la Déclaration de Paris de 2005 [29], qui souligne l’« appropriation » comme condition de l’efficacité de l’aide au développement, cette réorientation suivait également la volonté des bailleurs de fonds internationaux non plus de « préparer » la transition mais de l’« accompagner » dans le contexte des élections de 2010.

9 La réforme des institutions judiciaires s’est vue par conséquent progressivement reformulée en tant qu’aide budgétaire et non plus en tant qu’aide par projet. La Belgique, qui reste le principal bailleur de fonds en matière de justice au Burundi, a créé à cette fin un « groupe sectoriel justice et État de droit », comprenant un coordinateur burundais rattaché au ministère de la Justice ainsi que des représentants de bailleurs de fonds internationaux et d’ONG internationales. En pratique, cela signifie que la justice n’est plus conçue comme un domaine d’action pour le tiers-secteur mais comme une politique publique. Depuis 2010, ASF a vu par exemple ses projets de formation de juristes « repris » par la Coopération belge tout en devant se plier à un impératif d’« approche partenariale plutôt que d’exécution directe » [30]. Les ONG internationales doivent par conséquent légitimer leur action par le renforcement des capacités de partenaires locaux tout en élargissant leurs sources de financement, et ce en s’accommodant des fluctuations des orientations des bailleurs de fonds. ASF s’est ainsi réorientée vers la question de l’« accès aux droits » en installant des caravanes de services juridiques dans les zones rurales. L’exemple d’ASF souligne toute l’ambiguïté d’un investissement dans la justice à la fois comme appui technique et mobilisation militante. « C’est le problème d’une militance politique combinée avec une approche technique sans capacité politique. En plus, l’absence de capacité politique n’est pas relayée par les bailleurs de fonds. Or, sans cette dimension politique peu de choses peuvent aboutir » [31]. Cette situation conduit à une forme de tango diplomatique entre bailleurs de fonds et gouvernement, qui se traduit par une division du travail symbolique entre coopération technique et dénonciation militante que déplorent certains acteurs : « Je ne remets pas en cause la capacité de dénonciation, mais elle m’énerve… J’ai profondément milité pour que le dialogue [avec le gouvernement] cesse d’être simplement droit-de-l’hommiste. On jugeait systématiquement les non-avancées sur la base du 1 % de dossiers emblématiques… On a essayé de déconnecter les deux dialogues. On laisse l’autre aux diplomates… Il s’agit d’avoir un dialogue politique et stratégique constructif : viril mais correct ! » [32]. L’ambiguïté de ce positionnement diplomatique est particulièrement visible en ce qui concerne le Bureau du HCDH au Burundi qui se retrouve placé sous une double casquette, du fait de sa fusion avec la mission des Nations unies au Burundi (BNUB). Ce double positionnement implique à la fois d’engager un dialogue sur les réformes structurelles et d’accompagner le processus de mise en place des mécanismes de justice de transition, tout en dénonçant les dérives autoritaires du gouvernement. Selon un ancien membre du Bureau du HCDH décrivant ces difficultés, en particulier face aux exécutions extra-judiciaires pratiquées par le gouvernement : « Il y a [plusieurs] démarches, soit la silent diplomacy, soit les déclarations publiques… Vous avez toute une flopée d’options, et parmi les options, vous avez aussi celle de voir avec les bailleurs pour qu’ils passent le message. Mais les bailleurs préfèrent souvent que ce soit nous qui le fassions parce qu’ils ont leurs intérêts à eux… Il y a plusieurs options, le problème c’est de savoir laquelle choisir » [33].

10 La cause de la justice au Burundi est donc déterminée par un fort degré de dépendance et d’accommodement à la fois au pouvoir et aux bailleurs de fonds internationaux. Cette double contrainte influe sur les contours du plaidoyer : d’une part, l’impossibilité – ou le risque – d’une opposition frontale aux autorités va de pair avec l’aménagement et la croissance d’espaces professionnels non gouvernementaux promus par les bailleurs de fonds internationaux ; d’autre part, l’utilisation du droit comme arme politique dans la trajectoire de l’État burundais a contribué à définir les frontières de l’espace du plaidoyer sur la justice de transition : promue en dehors des institutions juridiques nationales, la cause de la justice oscille au gré des rapports diplomatiques entre État burundais, diplomaties et bailleurs de fonds internationaux. Pour autant, comme le soulignent la structure et les stratégies du GR, la justice est non seulement une ressource politique de mobilisation et de contestation, mais aussi un enjeu fluide permettant de s’accommoder de cette double contrainte.

Un plaidoyer qui ne dit pas son nom

11 Les logiques de professionnalisation et de circulation de savoir-faire au sein du GR produisent un alignement a minima des membres du collectif autour du lexique de droit international, ce qui leur permet de s’assurer une légitimité dans les arènes locale et internationale.