1.1. Planification d’urgence

5Dans la seconde moitié du XX^e siècle, la gestion des catastrophes et des accidents technologiques majeurs a mis en évidence la fragilité des sociétés industrielles face au potentiel de destruction de leurs infrastructures techniques : marée noire (Torrey Canyon, Union Oil Company of California, 1967), rupture de barrage (Malpasset, 1959), explosion de sites chimiques (Bhopal, Union Carbide, 1984), effondrement de viaduc (Silver Bridge, Ohio, 1967), les exemples sont légions. C’est d’abord dans le secteur nucléaire et le secteur de l’industrie chimique que des directives européennes ont imposé à tous les États membres de l’Union européennes (UE) la mise en place de dispositifs assurant la prise en charge efficace des risques liés aux installations  [3]. Ces dispositifs de gestion de risques et de catastrophes ont pour objectifs, en situation d’urgence, d’organiser un renforcement aussi rapide que possible des capacités d’intervention et d’intégrer de manière coordonnée tous les intervenants.

6Au niveau belge, l’arrêté royal du 31 janvier 2003  [4] fixe les modalités d’organisation du plan d’urgence pour les événements et situations de crise nécessitant une coordination ou une gestion à l’échelon national  [5]. La phase dite fédérale de gestion de crise sera déclenchée soit à la suite d’une crise au niveau local (communal ou provincial) dont la gestion va nécessiter une montée en puissance, soit directement au niveau national parce que le risque touche l’entièreté du territoire et que des échanges d’informations sont nécessaires tant au niveau national qu’international. Les conditions de déclenchement d’une phase fédérale sont réunies dès qu’une situation de crise présente une ou plusieurs des caractéristiques suivantes : deux ou plusieurs provinces touchées ; des moyens à mettre en œuvre dépassant ceux dont dispose un gouverneur de province ; la menace ou la présence de nombreuses victimes ; la survenance ou la menace d’effets majeurs sur l’environnement et/ou la chaîne alimentaire ; des atteintes ou des menaces d’atteintes aux intérêts vitaux de la nation ; une nécessité de mise en œuvre et de coordination de différents départements ministériels ; une nécessité d’information générale à l’ensemble de la population  [6]. Le déclenchement de la phase fédérale correspond à la prise en charge effective de la gestion de crise au niveau fédéral. Le déclenchement de la phase et l’activation du plan d’urgence sont deux notions distinctes. Elles nécessitent toutes deux une décision du ministre de l’Intérieur dans le cadre de l’arrêté royal du 31 janvier 2003. Le plan d’urgence au niveau national est déclenché par le ministre de l’Intérieur, après concertation préalable avec le ministre compétent. L’activation du plan a pour effet d’activer, au sein du Centre de crise national (NCCN), plusieurs organes qui assurent la mise en œuvre de la coordination nationale, à savoir, une cellule d’évaluation, une cellule de gestion, une cellule d’information coordonnée par le NCCN et, si nécessaire, une cellule chargée de l’évaluation des conséquences socio-économiques  [7]. Bien que ce soit presque toujours le cas dans la pratique, l’activation du plan n’entraîne pas nécessairement le déclenchement de la phase fédérale, qui correspond à la prise en charge effective de la gestion de crise au niveau fédéral.

7La planification d’urgence s’est fortement développée ces dernières années en Belgique, d’une part, sous la pression européenne  [8] et, d’autre part, consécutivement aux crises que le pays a traversées. L’arrêté royal du 16 février 2006 relatif aux plans d’urgence et d’intervention  [9] a doté la Belgique d’une véritable infrastructure de crise. Il a harmonisé la terminologie et le contenu des plans d’urgence, et a intégré l’approche multidisciplinaire et l’analyse des risques dans le processus de planification. Cet arrêté royal a été actualisé il y a peu  [10], par l’arrêté royal du 22 mai 2019 relatif à « la planification d’urgence et la gestion de situations d’urgence à l’échelon communal et provincial et au rôle des bourgmestres et des gouverneurs de province en cas d’événements et de situations de crise nécessitant une coordination ou une gestion à l’échelon national »  [11]. Ce dispositif met en place une structure de communication et de coordination entre les services d’intervention et les autorités sur l’ensemble du territoire.

8Dans un premier temps, la planification d’urgence consiste à identifier les risques présents sur le territoire et à constituer ainsi un inventaire. Dans un deuxième temps, prend place l’élaboration de scénarios d’accidents propres à provoquer des situations d’urgence. Il s’agit alors parfois de penser l’impensable, un scénario catastrophe, pour imaginer une situation d’urgence et réfléchir aux possibilités de coordination et de mise en œuvre des moyens efficaces pour cadrer la situation, gérer la crise éventuelle et réduire le temps de l’urgence collective. Enfin, dans un troisième et dernier temps, ce sont les mises en situation et les exercices qui ponctuent le processus de planification d’urgence, permettant ainsi, quand les moyens nécessaires y sont consacrés, de produire une véritable culture de la gestion de crise.

9Les plans d’urgence précisent la répartition des tâches à accomplir par les différents services intervenant, qui sont regroupés en cinq disciplines fonctionnelles pour assurer un ensemble de missions :

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• discipline 1 (D1) : les opérations de secours ;
• discipline 2 (D2) : les secours médicaux, sanitaires et psycho-sociaux ;
• discipline 3 (D3) : la police (y compris l’intervention des services d’enquête) ;
• discipline 4 (D4) : l’appui logistique ;
• discipline 5 (D5) : la communication.

11Que l’on ne se méprenne pas : si certains services sont généralement associés à une discipline spécifique (comme, par exemple, les zones de secours (pompiers) à la D1, les zones de police locale et la police fédérale à la D3, ou encore la protection civile et la Défense à la D4), les disciplines recouvrent bien des missions et non des services. Ainsi, quand la police arrive la première sur un accident, les premiers actes posés relèvent avant tout de la D1 et/ou de la D2 et non de la D3. De même, si la Défense, conformément au principe de subsidiarité, intervient souvent au niveau logistique, en soutien à la D4, il n’en est pas allé de même lors des attentats de Bruxelles et de Zaventem le 22 mars 2016 puisque, par exemple, les militaires présents à l’aéroport ont assumé des missions de premiers secours (D1) et de secours médical (D2). Cela n’empêche toutefois pas certains intervenants d’être très spécialisés : les pompiers assurent généralement la D1, tandis que les polices locales et la police fédérale sont les acteurs clés de la D3. Les missions de la D4 sont exercées principalement par les unités opérationnelles de la protection civile, les zones de secours, ainsi que par tout autre service public ou privé spécialisé auquel l’autorité compétente fait appel (comme, par exemple, une entreprise privée disposant d’engins de chantier).

12Plusieurs types de plans d’urgence et d’intervention (PUI) sont prévus par l’arrêté royal du 22 mai 2019 : les plans généraux d’urgence et d’intervention (PGUI), qui définissent les directives générales et les informations nécessaires pour assurer la gestion des situations d’urgence, et les plans particuliers d’urgence et d’intervention (PPUI), qui complètent les PGUI par des dispositions additionnelles spécifiques à des risques particuliers tels qu’identifiés dans la phase d’identification des risques  [12]. Il faut distinguer le plan général d’urgence et d’intervention des autorités locales (au niveau communal, sous la responsabilité du bourgmestre, ou au niveau provincial, sous l’autorité du gouverneur  [13]) et le plan d’urgence national (qui a pour objectif d’organiser une structure de réponse aux événements et situations de crise nécessitant une coordination ou une gestion à l’échelon national).

13Il existe également des plans monodisciplinaires d’intervention, qui règlent les modalités pratiques d’intervention d’un service pour assurer une intervention en dehors des situations classiques. À titre d’exemple, les services médicaux qui assurent la D2 disposent d’un plan monodisciplinaire avec quatre volets distincts. En effet, ils doivent organiser des plans d’intervention en médecine d’urgence (plan d’intervention médical, PIM), mais aussi des plans d’intervention en matière de risques psycho-sociaux (plan d’intervention psycho-social, PIPS), des plans liés aux risques présents dans les grands rassemblements (plan risques et manifestations, PRIMA) et des plans d’intervention sanitaire (plan d’intervention sanitaire, PIS). La circulaire dédiée au plan monodisciplinaire D2 indique d’ailleurs qu’« une situation d’urgence collective a pour conséquence que les besoins initiaux en termes de secours médicaux, au sens large du terme, dépassent la capacité quotidienne de réponse de l’aide médicale urgente. L’organisation particulière des secours médicaux et psycho-sociaux engendrés par cette situation d’urgence collective, appelant à une montée en puissance des moyens et ressources, implique une mobilisation plus ou moins importante des services intervenant habituellement dans l’urgence individuelle voire dans la mise en place de moyens exceptionnels. C’est pourquoi il est nécessaire de définir les modalités de structure de l’organisation et de la coordination des moyens de la chaîne des secours médicaux et psycho-sociaux afin de faire face à un (important) afflux de victimes ; ou à une situation sanitaire exceptionnelle et/ou un danger pour la santé publique »  [14].

14Enfin, des plans internes d’urgence (au niveau d’un site) doivent être également rédigés pour établir les mesures matérielles et organisationnelles nécessaires afin de permettre au personnel de gérer une situation d’urgence et rendre possible l’intervention des autorités et services extérieurs  [15]. Les entreprises (et les collectivités comme les maisons de repos et les maisons de repos et de soin, les prisons, les écoles, etc.) doivent donc développer des plans internes d’urgence particuliers. Dans le cas de la pandémie de Covid-19, on peut citer l’importance de la mobilisation des plans d’urgence des institutions hospitalières (plan d’urgence hospitalier, PUH) – quand celles-ci en disposent  [16] – et, plus particulièrement, du volet « pandémie », qui a soutenu l’effort des responsables pour une réorganisation rapide des services et la mise à disposition de lits suffisants pour les malades de la Covid-19.

15Tous ces plans devraient former un ensemble cohérent, tant verticalement (entre les différents niveaux) qu’horizontalement (à un même niveau, entre les différents acteurs).

16Lors de la rédaction de chacun de ces plans, il s’agit de développer des schémas de réponse relativement standards, permettant de faire face à une grande diversité de situations. Avec l’organisation d’exercices (qui peuvent être basés sur des scénarios plus ou moins catastrophistes), les intervenants peuvent ensuite s’exercer, non pas à suivre le plan tel qu’il est écrit, mais à répondre à une situation d’urgence complexe, exigeant des moyens multidisciplinaires, tout en faisant face au caractère toujours imprévisible de chaque crise. En planifiant, les autorités et les intervenants s’exercent collectivement à la coordination des moyens et donc au renforcement des compétences et au développement des réponses efficaces afin de protéger la population et les biens en cas de situation d’urgence. Pour leur part, les services spécialisés sont responsables de la disponibilité et de la qualité des moyens qu’ils peuvent engager pour une intervention d’urgence.

17À côté de sa dimension opérationnelle, la planification a également une fonction politique. Les incertitudes que l’on sait inhérentes à une situation de crise sont en effet concrétisées et traduites, presque réifiées, dans ce document écrit qu’est le plan  [17]. La matérialisation des risques et des situations d’urgence dans les plans est de nature à rassurer les acteurs concernés : elle peut être mobilisée comme support communicationnel à destination de la population en général. À travers la notion de risque et de sécurité, les États ont trouvé une source importante d’acceptation et de légitimation de leurs actions (cf. infra).

18Lors de la gestion d’une crise en Belgique, les disciplines concernées interviennent à deux niveaux. D’une part, la gestion opérationnelle assure la coordination des intervenants des différentes disciplines sur le terrain. D’autre part, la gestion stratégique assure (outre évidemment le soutien à l’opérationnel) la communication avec les services extérieurs et la prise des décisions en matière d’orientation stratégique, qui ont généralement des implications politiques. L’arrêté royal du 22 mai 2019 dispose que les situations d’urgence peuvent faire l’objet soit d’une coordination opérationnelle, soit d’une coordination stratégique, soit d’une coordination opérationnelle et d’une coordination stratégique. Par ailleurs, cet arrêté royal distingue trois phases de coordination stratégique de gestion de crise : la phase communale, la phase provinciale et la phase fédérale. Des plans d’urgence sont établis à chaque niveau de pouvoir et définissent les grandes lignes de l’action à mener en cas de crise. Ils ont pour principal objectif de préparer la coordination des secours par les autorités compétentes, à savoir les bourgmestres, les gouverneurs de province et le ministre fédéral de l’Intérieur, et ce de telle sorte que tous les moyens disponibles (humains et matériels) et mobilisables puissent être mis en œuvre de façon efficace en vue de la protection de la population et de son environnement en cas de crise.

19Chaque commune a l’obligation de désigner un coordinateur planification d’urgence et de mettre en place une « cellule de sécurité ». Celle-ci est composée du bourgmestre, du coordinateur planification d’urgence, d’un membre du personnel communal chargé de l’information de la population (représentant la D5) et d’un représentant de chaque discipline (les zones de secours, la santé publique, la police, la protection civile, etc.), ainsi que, éventuellement, d’une personne disposant d’une expertise spécifique dans une matière jugée particulièrement importante pour la commune. Pour leur part, les gouverneurs de province disposent d’une équipe en charge de la planification d’urgence ainsi que d’une cellule de coordination et d’un fonctionnaire planification d’urgence : entre les autorités fédérales et les responsables communaux, ils jouent un rôle crucial en termes de coordination.

20Au niveau fédéral, le NCCN a été mis en place en 1986  [18], à la suite de quelques événements importants survenus dans les années 1980 (comme les attentats perpétrés par les Cellules communistes combattantes - CCC, la tragédie du Heysel  [19], l’accident nucléaire de Tchernobyl, le naufrage du Herald of Free Enterprise). À l’époque, le gouvernement national constate qu’il ne dispose ni d’un service civil de permanence ni d’une infrastructure permettant de gérer les crises  [20]. Le NCCN constitue aujourd’hui l’une des directions générales (DG) du Service public fédéral (SPF) Intérieur. Il établit la liste des risques prioritaires pour le niveau national. Il assure une veille active (24 heures sur 24 et 7 jours sur 7) pour la collecte, l’analyse et la diffusion de toutes sortes d’informations urgentes aux instances compétentes, et assure un point de contact national et international en cas d’alerte. Il assure l’organisation et la coordination de la planification d’urgence au niveau fédéral, en concertation avec les différents partenaires. Il offre un appui à la gestion de crise en mettant à disposition des différents services des compétences et une infrastructure adaptées à la gestion de crise. En janvier 2015, sur proposition du Premier ministre, Charles Michel (MR), le Conseil national de sécurité (CNS) a été créé au sein du gouvernement  [21]. Entre autres, le CNS « établit la politique générale du renseignement et de la sécurité, en assure la coordination, et détermine les priorités des services de renseignements et de la sécurité »  [22]. Il est présidé par le Premier ministre et comprend les ministres fédéraux ayant dans leurs attributions la Justice, la Défense nationale, l’Intérieur et les Affaires étrangères, ainsi que les vice-Premiers ministres qui n’ont pas ces matières dans leurs compétences  [23]. En mars 2016, cette structure a été mobilisée suite aux attentats terroristes de Bruxelles et de Zaventem, pour prendre les décisions politiques concernant la gestion de cette crise. En 2020, elle a également été mobilisée par la Première ministre, Sophie Wilmès (MR), lors de la crise de la Covid-19, en y associant les ministres-présidents des entités fédérées (cf. infra).

21La planification d’urgence est restée une matière de compétence fédérale : les plans d’urgence définis par les différentes autorités sont toujours validés en dernier ressort par le ministre fédéral de l’Intérieur. Il s’agit d’assurer une forte cohérence entre les approches et les plans, afin que la montée en phase, par exemple du niveau communal au niveau provincial, puisse s’opérer de façon fluide pour garantir la continuité nécessaire de la gestion opérationnelle.

22En fonction de son ampleur et de sa nature, une crise sera gérée soit au niveau communal sous l’autorité du bourgmestre, soit au niveau provincial sous l’autorité du gouverneur  [24], soit au niveau fédéral sous l’autorité en principe du ministre de l’Intérieur. Par contre, les crises liées à un acte terroriste ou à un incident nucléaire sont toujours gérées au niveau fédéral, quelle que soit leur ampleur.

23Dans le cadre de la crise de la Covid-19, la Belgique a déclenché une phase fédérale  [25] de coordination stratégique de crise à partir du 13 mars 2020. Cette phase permet une coordination entre tous les acteurs impliqués. Dès lors, les mesures prises au niveau du CNS s’appliquent à l’ensemble du territoire et les décisions fédérales sont normalement déclinées au niveau local par les bourgmestres. Reste la question de savoir quel est le réel pouvoir d’intervention des gouverneurs de province dans ce cadre auprès des communes, ces dernières disposant d’une liberté d’appréciation. Quelques jours plus tôt, une première tentative du CNS de recommander l’annulation des manifestations intérieures rassemblant plus de 1 000 personnes avait provoqué une obstruction du bourgmestre d’Anvers, Bart De Wever (N-VA), qui avait invoqué l’autonomie communale pour s’opposer à une recommandation de la Première ministre. À partir du moment où la décision est prise en CNS d’activer la phase fédérale du plan d’urgence, les décisions prises dans ce cadre s’appliquent à tout le territoire national, avec la participation des services des gouverneurs de province et des bourgmestres  [26].

1.2. Apprendre des crises

Schéma 1

Le cycle du risque

Le cycle du risque

24Les situations d’urgence ont des impacts importants et déstabilisants pour l’ensemble d’un pays ou d’une région, de ses habitants et de sa vie socio-économique. Comme cela a été mentionné, pour prévenir les risques et se préparer aux crises, les autorités développent, à leur niveau, un processus de planification d’urgence. Il s’agit d’identifier et d’analyser les risques, d’essayer de limiter leurs impacts (mitigation) ou leur occurrence (prévention), puis de se préparer aux crises en élaborant des plans d’urgence et en les testant de manière régulière. La planification d’urgence ne se limite donc pas à l’élaboration de plans. Au contraire, elle doit être comprise comme une démarche globale qui repose sur un processus d’apprentissage continu, pour in fine améliorer la résilience d’un système donné (le concept de résilience étant compris comme « la capacité d’une société à s’adapter aux challenges précédant et suivant un désastre »  [27]). Ce processus peut être décrit comme un ensemble d’étapes, à savoir : (1) l’identification des risques, (2) la prévention, (3) la préparation (la planification), (4) la gestion de crise, (5) le rétablissement, (6) l’évaluation et (7) l’intégration des enseignements. Ces étapes sont souvent présentées sous la forme du « cycle du risque », considéré comme un cycle vertueux permettant de renforcer la sécurité d’un territoire (cf. Schéma 1).

25Un des points aveugles de la planification est depuis toujours l’étape du « retour à la normale », qui n’est prévu que très rarement dans les plans d’urgence et d’intervention. Une fois la crise finie, les disciplines ont tendance à quitter le champ des opérations et, en même temps, à mettre fin à leur rôle dans la gestion stratégique de la crise. L’arrêté royal du 16 février 2006 spécifiait qu’une des missions de la D5 (information) après la levée de la situation d’urgence était « de donner des informations sur les mesures à prendre en vue de revenir à la situation normale ». Cette phrase elliptique dénotait une absence d’intérêt pour les questions propres à l’étape de rétablissement : toute l’attention en matière de planification d’urgence tendait à se focaliser sur l’avant et le pendant la crise, mais en oubliant l’après. Dès lors, le cycle du risque se trouvait entravé. L’arrêté royal du 22 mai 2019 a partiellement corrigé ce défaut, en disposant que les plans généraux d’urgence et d’intervention doivent reprendre « les informations sur les procédures de retour à la normale et/ou de rétablissement au sens de l’article 40 du présent arrêté », et que la D5 doit, parmi ses missions relatives à l’alerte et à l’information de la population, assurer, après la situation d’urgence, la tâche d’« informer la population sur les recommandations à suivre en vue de revenir à une situation la plus normale qu’il soit » (article 13). Ce nouvel arrêté royal a cherché à attirer l’attention sur cette étape particulière de la planification en lui consacrant un chapitre spécifique, intitulé « Période de rétablissement ». En son article 40, celui-ci précise que :

26

« L’autorité compétente qui a pris en charge la coordination stratégique de la situation d’urgence, ou le bourgmestre en ce qui concerne les situations d’urgence ayant fait exclusivement l’objet d’une coordination opérationnelle, doit veiller à la cohérence de la stratégie globale de rétablissement sur son territoire dans le but de poursuivre notamment :
   - la protection de la population contre les dangers subsistants ;
   - l’appui aux impliqués ;
   - la réhabilitation progressive des territoires affectés ;
   - la restauration des activités économiques et du tissu social ;
   - le suivi des enquêtes et procédures judiciaires ».

27Cette actualisation du cadre légal a résulté de l’expérience de la gestion des attentats terroristes du 22 mars 2016 perpétrés à Bruxelles et à Zaventem, à la suite desquels la période de rétablissement avait été particulièrement longue, au vu des incertitudes en matière de menace résiduelle.

28La planification d’urgence a aussi pour objectif d’engendrer un processus d’apprentissage entre tous les acteurs amenés à gérer une crise aussi bien au niveau stratégique qu’au niveau opérationnel. Ainsi, des exercices multidisciplinaires sont organisés afin de tester les plans d’urgence et de permettre aux acteurs multidisciplinaires de se connaître et de se coordonner en dehors d’une situation de crise. Les retours d’expériences de crises et d’exercices sont généralement présentés comme le moteur principal d’amélioration du cycle de gestion du risque. Leur but est d’engendrer un processus d’apprentissage de groupe. Analyser les crises et les exercices à travers des débriefings et des retours d’expérience permet d’instaurer un processus d’apprentissage en tirant les leçons du passé pour améliorer la gestion des crises futures. L’arrêté royal du 16 février 2006 précisait que les plans devaient faire l’objet d’exercices, mais sans définir ce qu’est un exercice. L’arrêté royal du 22 mai 2019 impose d’organiser des exercices multidisciplinaires de manière régulière et au moins une fois par an, pour tester la planification d’urgence existante et l’adapter.

29Mais l’on n’apprend pas de toutes les crises et de tous les exercices, et ce pour différentes raisons. Les acteurs de terrain s’accordent à dire qu’il existe généralement un manque de culture d’apprentissage multidisciplinaire et un manque de ressources suffisantes : les acteurs font face à un manque d’enseignement, de mise en mémoire et de partage des précédentes situations d’urgence  [28].

30Après une crise, les dynamiques de débriefing et de rapportage peuvent être freinées par le caractère traumatisant des événements pour les acteurs et par la question de la responsabilité civile, voire de la responsabilité politique. Cet enjeu de responsabilisation à travers les retours d’expérience est aussi mis en évidence dans la littérature  [29] : « L’objectif de responsabilisation nuit à la compréhension de l’accident, puisqu’il a tendance à exacerber les réactions défensives des personnes impliquées »  [30]. À la suite de la gestion de la pandémie de Covid-19, il faudra sans doute plusieurs mois pour que les intervenants de première ligne dans les hôpitaux puissent revenir sur les événements traumatisants qu’ils auront vécus au plus fort de la crise. Leurs témoignages seront effectivement précieux pour identifier, d’une part, les faiblesses du plan d’urgence propre à chaque hôpital et, d’autre part, du plan fédéral d’intervention sanitaire.

31Mais au-delà de ces aspects propres aux crises les plus graves, des éléments d’ordre pratique limitent aussi la possibilité des acteurs à s’engager dans un processus de retour d’expérience de crise et d’exercice. Quatre enjeux sont soulevés par les acteurs de terrain  [31] : 1) la difficulté de mettre par écrit ce qui a été discuté lors des débriefings ; 2) la difficulté de mener des débriefings dans une logique véritablement multidisciplinaire (alors qu’il existe bien une culture d’apprentissage propre au sein de chaque discipline) ; 3) la difficulté à la suite d’un exercice ou d’une crise de mettre en place des plans d’action et un véritable suivi de ces plans ; 4) le caractère chronophage de ces processus et leur concomitance avec les activités journalières, qui réfrènent l’envie des acteurs de crise à s’engager activement dans un processus de retour d’expérience  [32].

32Les services d’urgence des hôpitaux ont développé des moyens d’apprentissage à travers des exercices répétés et une logique de débriefing quotidien, du moins au niveau monodisciplinaire (D2). Par contre, les services de première ligne, par exemple les services infirmiers de soin à domicile ou les médecins généralistes, n’ont pas cette habitude de mobiliser une logique propre aux situations d’urgence collective : réactivité, coordination, suivi et apprentissage. Ces intervenants ont été en première ligne pendant la pandémie de Covid-19, mais désemparés face à l’ampleur d’une crise dont personne ne maîtrisait les codes d’intervention.

33Depuis de nombreuses années, force est de constater qu’en dépit de l’obligation légale de développer des plans d’urgence, de disposer de coordinateurs planification d’urgence au niveau local et d’organiser la coopération entre les disciplines d’urgence au niveau de tout le territoire, le secteur est clairement sous-financé et manque de moyens, comme en témoignent la restructuration de la protection civile (D4) et les restrictions budgétaires en matière de santé (D2).

34Lors d’une enquête organisée en 2017  [33], les groupes d’intervention s’inquiétaient plus particulièrement d’un manque d’entraînement et d’exercices, ainsi que de l’absence d’un cadre de référence soutenant l’organisation de ces derniers. Les retours d’expérience, qui visent à favoriser l’apprentissage des intervenants et la qualité de leur coordination, sont rarement organisés et analysés de façon multidisciplinaire. Les participants à l’enquête dénonçaient des problèmes structurels comme un manque de temps, un manque d’équipements et un manque de formation spécialisée, que ce soit dans les groupes d’intervention ou pour les experts de référence.

35En matière de santé, ce sous-investissement se reflète dans les rapports d’évaluation concernant la capacité de la Belgique à mettre en œuvre les recommandations de l’Organisation mondiale de la santé (OMS)  [34]. En effet, les chiffres de l’OMS concernant les rapports annuels d’auto-évaluation des États membres (state party self-assessment annual reporting - SPAR) montrent que la Belgique a un score particulièrement médiocre dans la catégorie SPAR 2018, qui concerne le « financement de la mise en œuvre des capacités du règlement sanitaire international »  [35]. De manière plus générale, les formes d’apprentissage (formations, exercices, retours d’expérience, etc.) de crise pâtissent également de ce manque d’investissement lié à une matière qui présente, d’un point de vue politique, un faible retour sur investissement. En d’autres termes, on constate un manque d’intérêt politique pour ce type d’infrastructure pourtant indispensable pour assurer la sécurité de la société mais qui, tant qu’aucun événement ne se produit, semble politiquement peu rentable et budgétairement trop coûteux.

36D’autres blocages peuvent être d’ordre institutionnel, qui empêchent la prise en compte des leçons de la crise ou les contournent. Après la crise de la « vache folle » (1996), la Belgique n’a pas jugé nécessaire d’entreprendre des réformes en matière de sécurité alimentaire. Pourtant, de nombreux pays, ainsi que la Commission européenne elle-même, ont modifié le fonctionnement des agences de contrôle pour les rendre plus indépendantes de l’administration en charge des politiques agricoles et plus sensibles aux questions touchant à la santé des consommateurs. Mais un tel changement demande de reconfigurer la structure administrative et le processus décisionnel, ainsi que de renouveler les réseaux d’experts et la relation avec le secteur concerné. La Belgique a essuyé une seconde crise du secteur de la production de viande en 1999 : celle-ci a été provoquée par la pollution d’aliments pour animaux par la dioxine, suite à une utilisation illégale de déchets contaminés dans la chaîne alimentaire et une défaillance de contrôle par l’administration. L’Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire (AFSCA) a alors été établie, en 2000  [36].

37Plus récemment, le 22 mars 2016, la Belgique a été confrontée à une crise majeure avec les attentats terroristes sur des infrastructures importantes (l’aéroport national à Zaventem et la station Maelbeek du réseau de métro bruxellois). Ces attentats ont provoqué la mobilisation de nombreux intervenants des différentes disciplines dans des conditions d’intervention particulièrement compliquées. Dès le mois de juin 2016, cette crise a fait l’objet de nombreux débriefings internes au secteur, avec la participation des disciplines et des coordinateurs planification d’urgence aux niveaux communal et provincial. Une commission d’enquête parlementaire a mis en évidence des problèmes de coordination entre les disciplines et entre des intervenants provenant de zones de secours différentes, et a souligné l’importance du rôle joué par des professionnels de la Défense  [37]. Le travail de cette commission a d’abord été un moment de mise en mots des événements, permettant aux responsables politiques de reprendre la main sur la gestion de crise. Ensuite, ces différents « retours après crise » ont mené au renforcement des exercices relatifs au terrorisme et à la réécriture de l’arrêté royal  [38] organisant la planification d’urgence lors d’un attentat terroriste  [39].

1.3. L’importance de la communication de crise

38En matière de gestion de crise, la qualité de l’organisation et des équipements sont des facteurs importants, mais il ne faut pas négliger pour autant l’importance de la communication : non seulement la communication institutionnelle entre les intervenants, les experts, les administrations et les responsables politiques, mais aussi la communication envers les citoyens directement concernés par la crise, voire envers l’ensemble de la population du pays.

39La communication de crise des autorités publiques est importante : elle s’organise à la fois au profit du citoyen et de la gestion de crise elle-même. D’une part, il s’agit de transmettre aux citoyens directement concernés les informations pertinentes pour contribuer à garantir leur propre sécurité. D’autre part, la population en général a le droit d’être informée des événements et de la manière dont ils sont « gérés » par les autorités. Pendant la crise, la communication des autorités publiques est ciblée sur une information relative aux événements et à l’évolution de la situation, ainsi que sur des recommandations et mesures prises par les autorités. Après la crise, les informations abordent d’abord les mesures à prendre pour assurer un retour à la « normale », puis des aspects consécutifs à la situation d’urgence pour en gérer au mieux les conséquences à long terme. En cas de déclenchement de phase d’urgence, la responsabilité de l’information à la population relève de l’autorité qui gère la crise au niveau stratégique (ministre, gouverneur de province ou bourgmestre) et qui reste la source légitime d’information pour la population.

40Au cours des dernières années, la communication de crise en Belgique à destination du public a évolué dans le sens d’une professionnalisation.

41Petit à petit, le NCCN a développé un service de communication de crise avec une expertise spécifique, en soutien aux acteurs de terrain. Plusieurs innovations ont été portées par l’administration et les acteurs de terrain. Notamment, une « Team D5 » a été créée : il s’agit d’un réseau de professionnels formés en communication de crise, qui peut venir en renfort lors d’une situation de crise pour gérer la communication avec les médias et surtout avec le public  [40]. Le NCCN a développé l’Incident & Crisis Management System (ICMS), un portail national de collaboration visant à faciliter la planification d’urgence et la gestion de crise multidisciplinaire. Ce système informatique est utilisé par l’ensemble des acteurs de la gestion de crise sur tout le territoire, afin notamment de croiser les informations et de favoriser la communication entre les différents niveaux de pouvoir et les différents acteurs impliqués. Depuis juin 2017, le réseau BE-Alert développé au niveau national permet d’envoyer des informations sur tout le territoire en cas d’incident. Le message d’alerte est transmis par l’autorité responsable (le ministre de l’Intérieur, un gouverneur de province ou un bourgmestre) et envoyé à toutes les adresses enregistrées. Actuellement, plus de 80 % des communes belges sont enregistrées et peuvent utiliser BE-Alert en cas d’incident sur leur territoire. Les messages sont envoyés par différents canaux (courrier électronique, médias sociaux, téléphone ou SMS) en français, en néerlandais, en allemand ou en anglais. Le système mis en place remplace avantageusement le système de sirènes installé autour des entreprises Seveso et des sites nucléaires, qui a été supprimé en 2018. Au 30 mars 2020, BE-Alert compte près de 850 000 adresses, dont 15 % sont de nouvelles inscriptions enregistrées au cours des trois premières semaines de confinement. Environ 5 % de la population est enregistrée en Wallonie et 10 % en Flandre  [41].

42Depuis quelques années, la D5 est considérée de plus en plus comme une discipline à part entière, en charge de l’information à la population et aux médias, parce que ses interventions ont des effets sur les comportements des personnes et, dès lors, influencent les conséquences de la crise, voire la crise elle-même. Il s’agit d’éviter l’improvisation maladroite : comme toute discipline, la communication de crise, en tant qu’action publique et en tant que partie intégrante de la gestion de crise, doit donc faire l’objet d’une évaluation, pour mettre en évidence l’adéquation des procédures, l’effectivité de la communication et ses impacts sur les cibles concernées  [42].

43En 2020, pendant la phase fédérale de la crise sanitaire, la communication de crise des autorités fédérales liée à la pandémie de Covid-19 a été très régulière, avec l’organisation de briefings quotidiens orchestrés par le NCCN et le SPF Santé publique, Sécurité de la chaîne alimentaire et Environnement, c’est-à-dire sous la responsabilité des ministres fédéraux de l’Intérieur et de la Santé publique. Les instances fédérales ont rapidement mis en place un site Internet (www.info-coronavirus.be) à l’attention du grand public, qui informait de l’état de la situation ainsi que des mesures à prendre au niveau individuel en matière de protection comme en cas d’apparition de symptômes inquiétants. Ce site Internet, qui présentait les informations dans les trois langues nationales et l’anglais, était géré par le SPF Santé publique, Sécurité de la chaîne alimentaire et Environnement et le NCCN, avec le soutien des acteurs en charge de la santé dans les entités fédérées. Le niveau communal, le plus proche des citoyens, n’est pas resté sur la touche : les autorités locales ont déployé de nombreux efforts pour renforcer la communication vers leurs citoyens, en mobilisant les canaux classiques ainsi que les réseaux sociaux.

44« Une équipe de communication professionnelle doit rassembler des données, les analyser et les présenter comme une preuve convaincante d’une stratégie concrète, et enfin pouvoir agir efficacement afin d’arriver à l’objectif souhaité avec des actions de communication spécifiques », et ce tout au long de la crise  [43]. En termes d’efficacité, l’autorité doit prendre en considération les différents publics, en tenant compte à la fois de leurs besoins d’information et de leurs conditions d’accès aux canaux médiatiques. Trois objectifs peuvent être pris en considération : atteindre les personnes concernées ; assurer la prise en compte du message transmis (par exemple, pour adapter un comportement) ; maintenir la confiance dans l’autorité. L’émotion et la peur suscitées par la crise auprès de l’opinion publique imposent une mobilisation et une réaction rapide de la part des autorités, notamment pour informer et rassurer les citoyens et pour informer les médias. Une situation d’urgence peut être très bien gérée opérationnellement et pourtant jugée négativement si les gestionnaires de crise n’ont pas suffisamment témoigné de leur intérêt et de leur engagement.

45En 2020, en tant que responsable sectorielle de la gestion de crise, la ministre fédérale de la Santé publique, Maggie De Block (Open VLD), a aussi chapeauté la communication à destination du public à partir des informations récoltées auprès des scientifiques du Risk Assessment Group (RAG, groupe d’analyse du risque) ou des propositions émises au niveau du Risk Management Group (RMG, groupe de gestion du risque), composé d’experts scientifiques et des représentants des ministres fédéraux et régionaux concernés par la problématique. Alors qu’elles sont politiquement responsables de la gestion de crise, les autorités politiques ne disposent pas toujours d’une maîtrise des principes de la communication de crise, surtout face à l’incertitude. L’absence d’informations ne peut légitimer l’inaction et les responsables politiques sont donc confrontés à l’obligation inconfortable de devoir « agir sans savoir ». La question devient : comment communiquer avec le public – et à travers les canaux médiatiques – en cas d’incertitude scientifique ? Un moment emblématique de ce genre de maladresse a été largement relayé par les médias lorsque, le 1^er mars 2020, la ministre M. De Block a soupiré lors d’une conférence de presse : « On a beau répéter que l’on a les choses en main, il y aura toujours des gens pour paniquer ». Il faut tester, isoler et soigner les malades, a-t-elle répété. Son mot d’ordre était simple : « Pas de panique ! » Et un journaliste d’ironiser pour conclure : « Bref, tout est sous contrôle, Super Maggie veille sur vous, citoyens inquiets, toussez tranquilles… Sauf que le coronavirus n’a pas dit son dernier mot »  [44]. Le discours de la ministre se voulait sans doute d’abord et avant tout rassurant, mais il a provoqué de nombreuses réactions dans les médias et sur les réseaux sociaux, alimentant une certaine défiance quant à la transparence de la communication des autorités belges sur l’épidémie en cours. En ce début du mois de mars 2020, la situation était encore très incertaine et les scientifiques peinaient à analyser le comportement du virus et à modéliser son profil épidémiologique en Belgique. Face à de telles incertitudes, l’autorité politique se doit d’informer la population, mais comment lui annoncer qu’elle ne sait pas ce qui se passe ? Minimiser une crise en cours pour rassurer la population n’est jamais recommandé. Comme en témoignent les expériences rapportées par l’infectiologue française Anne-Claude Crémieux  [45], le fait que les mandataires politiques avouent leur ignorance est une attitude mieux perçue par le public que celle consistant à minimiser pour rassurer. Encore faut-il que les mandataires politiques, accoutumés à la gestion quotidienne des outils de communication avec leurs électeurs, acceptent que la situation de crise exige d’autres processus.

46La communication de crise doit faire l’objet d’une évaluation in itinere, pour vérifier, tout au long de la crise, la bonne qualité de la communication. C’est depuis longtemps le cas pour les médias traditionnels, qui ont pour leur part largement couvert la crise sanitaire de 2020, en mobilisant les politiques et les experts engagés dans la gestion de crise ainsi que des scientifiques externes ou des acteurs de terrain. Dans certains cas, les médias ont même semblé anticiper les décisions politiques, en mettant en avant des changements de comportements sur le terrain qui précédaient des décisions politiques. Par exemple, les médias du 12 mars 2020 relayaient déjà la décision prise au niveau du groupe Kinepolis de fermer ses salles de cinéma en Belgique dès le lendemain, alors que le CNS ne s’était pas encore réuni sur la question des salles de spectacles. Les médias ont aussi fait part des craintes manifestées par certains parents quant à la présence de leurs enfants dans les écoles, une semaine avant que la fermeture des établissements scolaires soit imposée par les autorités fédérales.

47Des outils existent pour suivre les échanges et réactions sur les sites Internet des médias ainsi que sur les réseaux sociaux : ils permettent de percevoir les tendances, de mesurer une réputation en ligne, d’observer les trajectoires des messages viraux. Dans une logique ascendante, les réseaux sociaux contribuent aussi à développer de nouvelles formes de participation à l’information, qui peut être produite par les citoyens eux-mêmes dans une logique de construction de collectif. En 2011, la catastrophe du Pukkelpop  [46] et la fusillade de Liège  [47] ont été à l’origine d’une réflexion sur l’utilisation des médias sociaux et, plus largement, sur la communication de crise. C’est notamment suite à ces deux événements tragiques que les gestionnaires de crise ont pris conscience de la nécessité d’être présents sur les réseaux sociaux, notamment par la création d’un profil propre sur Facebook et sur Twitter. Les médias sociaux se sont alors invités pour la première fois dans la gestion de crise et les gestionnaires ont dû composer avec leur irruption massive aux côtés des moyens de communication traditionnels. Ces événements ont contribué à faire évoluer le principe de la communication de crise à destination de la population, comme en témoigne la publication d’une notice à ce sujet par le NCCN en 2013  [48].

48Les pratiques d’utilisation des médias sociaux par les internautes répondent à un besoin d’information immédiate des individus concernés par une situation de crise, mais ils suscitent aussi de nombreuses réactions chez les gestionnaires de crise, qui critiquent le fait que les informations ne soient pas nécessairement validées tandis que les processus de production de rumeurs sont amplifiés. Les médias sociaux permettent de communiquer des contenus divers (textes, sons, voix, images) selon le schéma « plusieurs à plusieurs » (« many-to-many ») plutôt que dans la logique de fonctionnement – « un à plusieurs » (« one-to-many ») – des médias traditionnels. Les participants au réseau jouent à la fois le rôle de producteurs et de consommateurs d’information par le biais de Facebook, de Twitter, des blogs, etc. Plutôt qu’une information centralisée, ces dispositifs entraînent la mise en place d’un modèle de communication en réseau amplifiant le phénomène d’éclatement des limites spatiales des acteurs potentiellement en interaction. En matière de gestion de crise, de tels moyens de communication permettent d’informer rapidement un public large ou au contraire ciblé. Ils permettent aussi la participation des citoyens, qui peuvent transmettre des informations de façon volontaire.

49Le recours aux médias sociaux permet de mobiliser une nouvelle approche de la communication : il ne s’agit pas seulement de transmettre de l’information, mais d’organiser un processus collectif d’interprétation/réinterprétation de la situation par les participants dans le souci de faire face aux événements. Chacun analyse son contexte et, sur la base des éléments qu’il juge pertinents à un moment donné du fait de ses intentions, préoccupations ou intérêts, il construit à chaque instant sa propre compréhension de la situation pour orienter son action  [49]. Les scientifiques et les experts interviennent aussi sur les réseaux sociaux avec plus ou moins de régularité, en plus de leur présence sur les plateaux télévisés : ainsi, pendant la crise sanitaire de 2020, l’épidémiologiste Marius Gilbert s’est montré particulièrement actif sur Twitter, tandis que les équipes d’urgentistes du Centre hospitalier universitaire (CHU) de Liège tenaient un blog quotidien de leur expérience de crise.

50L’utilisation des médias sociaux peut aussi être source d’interactions socialement innovantes. Entre internautes, chaque membre du réseau joue en principe un rôle équivalent et met à disposition des autres les informations dont il dispose, créant ainsi un processus de méga-collaboration. En situation de crise, un très grand nombre d’individus possédant de multiples compétences, du temps et des ressources (connaissance distribuée) peuvent répondre aux événements avec une rapidité et un engagement sans précédent, prenant en compte l’information produite au plus près du « terrain » et au plus vite (connaissance située). Ce recours aux médias sociaux permet dans certains cas d’élargir le rôle du public dans la gestion d’une catastrophe, parce qu’il contribue à renforcer la connaissance de la situation : le nombre de personnes pouvant s’engager dans cette coopération n’a plus de limites et les échanges sont quasi instantanés. Mais les bénéfices de cette collaboration tiennent à l’enjeu de la mise en cohérence de la connaissance distribuée. Pour les gestionnaires de crise, les échanges sur les médias sociaux sont souvent perçus comme un « problème en plus » à gérer (« C’est le chaos ») plutôt que comme une aide potentielle. L’accent est alors mis sur le rôle délétère des médias sociaux dans le processus de lancement et d’amplification de rumeurs à la source de dysfonctionnements. Pourtant, la rumeur peut aussi être reconnue comme un processus de délibération collective : elle permet à chacun de s’assurer des attitudes des autres, et de se situer à la fois par rapport aux valeurs du groupe et à celles de la société. La rumeur entretient aussi la cohésion du groupe et crée du collectif. L’analyse des rumeurs informe sur le « social en train de se faire » et sur les réseaux de confiance. En temps de crise, les autorités manifestent généralement un désir de contrôler la rumeur, considérant que ces processus sont des éléments perturbateurs d’une gestion planifiée de la crise. Plutôt que de chercher à éradiquer ce phénomène, il est au contraire intéressant de l’analyser, pour mettre en évidence les dimensions de la crise qui font l’objet de débats sur les réseaux et qui sont susceptibles d’entrer dans la mémoire collective.

51Pour terminer ces réflexions sur l’importance de la communication de crise, il importe de rappeler que le premier processus de communication de crise est institutionnel : la communication entre les instances – et particulièrement entre les disciplines – est une obligation que doivent maîtriser les services concernés et qui fait l’objet d’exercices réguliers. Les dispositifs de communication sont, dans le meilleur des cas, rodés par l’expérience et les exercices menés antérieurement. En 2020, pendant la période de confinement, toutes les administrations en charge de la gestion de la crise ont maintenu les structures de communication à distance : par exemple, les cellules de sécurité des gouverneurs de province ont assuré de nombreuses réunions en ligne, parfois quotidiennes, avec les communes et les bourgmestres, ainsi qu’avec les services de secours. Ces dispositifs de téléconférence – parfois improvisés – ont assuré le maintien des canaux de communication sur tout le territoire.

52Dans le cas de la crise sanitaire de la Covid-19, deux problèmes importants ont été mis en évidence : la difficulté d’opérationnaliser la coordination et la communication entre les entités fédérées et le niveau fédéral (cf. infra) et la communication avec les réseaux d’intervenants (« stakeholders ») au plus fort de la crise. Tel a été le cas en matière de communication des responsables et gestionnaires fédéraux avec les médecins en charge de la première ligne ; tel a été le cas pour les hôpitaux ; surtout, tel a été le cas, de façon dramatiquement problématique, pour les maisons de repos et les maisons de repos et de soin.

53Les problèmes de communication institutionnelle sont souvent mis en avant comme un caractère propre au système fédéral belge, surtout eu égard au caractère particulièrement fragmenté de celui-ci en matière de santé. En 2020, au sein de la conférence interministérielle Santé publique, la ministre fédérale a joué un rôle de chef d’orchestre parmi les neuf ministres en charge de la santé que compte au total la Belgique (cf. infra) : il s’agissait à la fois d’aligner les positions des différents responsables ministériels mais aussi de s’assurer que les règlements administratifs des différents exécutifs permettaient l’exécution correcte des décisions péniblement obtenues. Dans le cas d’une gestion de crise aussi complexe, il est nécessaire de mettre en place des canaux de communication qui assurent une remontée des informations de terrain, parce que celles-ci sont souvent des signaux d’alerte précoces à prendre au sérieux  [50]. La coopération avec les niveaux fédérés s’inscrivait sans doute en partie dans cette logique. Par contre, plusieurs incidents ont révélé l’absence de communication entre les organes de décision au niveau fédéral (en coopération avec les responsables des entités fédérées) et les acteurs de terrain. Cela a été particulièrement malheureux dans le cas de la sécurité au sein des maisons de repos et des maisons de repos et de soin. Dans un premier temps, le RMG s’est concentré sur l’objectif d’éviter l’engorgement des hôpitaux, considérés comme constituant la première ligne de front pour maîtriser la pandémie. Les collectivités hébergeant des résidents à haut risque avec un soutien médical réduit, relevant des compétences des entités fédérées, ne figuraient pas à l’agenda des experts, tandis que, du côté régional, les services n’avaient pas été formés à la gestion de crise et les résidences ont dû s’organiser au cas par cas, en mobilisant les bonnes volontés locales. Dans un second temps, l’annonce malencontreuse de la possibilité de visites dans les maisons de repos et maisons de repos et de soin a provoqué une vive réaction du secteur, qui n’avait pas été consulté.

54Que ce soit au niveau de la communication avec le public ou de la communication institutionnelle, entre les acteurs en charge de la gestion de crise, c’est seulement après la crise qu’il est possible d’évaluer la qualité des procédures et des moyens mobilisés. En effet, la communication de crise est aussi responsable de l’histoire qu’elle contribue à écrire. Loin d’une approche purement fonctionnelle top-down de la communication, il est plus intéressant de penser la communication de crise comme le fruit d’une dynamique sociale. La question centrale devient : comment les acteurs font-ils sens de la crise ? A posteriori, l’histoire commune s’est construite à travers des éléments de communication : communiquer en situation d’urgence n’est donc pas neutre. Il s’agit là d’un acte de nature politique qui peut avoir des conséquences en cascade.

2.1. Préparation et planification : un « plan pandémie »

56Parmi les outils et dispositifs existants, figure en tout premier lieu le plan pandémie. Cette section montre que l’élaboration d’un tel plan s’inscrit nécessairement dans une perspective articulant le niveau international au niveau national. Ensuite, il décrit le processus de planification sanitaire mis en œuvre en Belgique.

2.1.1. Le contexte international

57Au niveau international, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) joue un rôle central dans le processus de standardisation de la réponse au risque de pandémie, en proposant un phasage précis de ses différentes étapes. Mais l’OMS n’est évidemment pas la seule instance impliquée : figurent également les niveaux européen et national.

L’OMS et le règlement sanitaire international (RSI)

58L’OMS est l’autorité de direction et de coordination pour la santé au sein de l’Organisation des Nations unies (ONU). Elle a notamment pour mandat de gérer le risque de grippe pandémique à l’échelle mondiale. Le règlement sanitaire international (RSI)  [51] lie 196 États et constitue un cadre juridique mondial pour prévenir, maîtriser et agir face aux risques pour la santé publique susceptibles de se propager d’un pays à l’autre. Il s’applique à la préparation à une grippe pandémique et à l’action opérationnelle en cas d’épidémie en obligeant tous les pays à mettre en place des capacités d’action en vue de pouvoir détecter et circonscrire des épidémies locales, ainsi que de pouvoir appliquer des mesures sanitaires nécessaires en cas de pandémie. Le RSI a aussi donné mandat à l’OMS pour assurer une surveillance de la santé publique : l’OMS peut obliger les États parties à lui transmettre des informations sur la santé publique, et elle peut aussi offrir son assistance, avec des conseils, du matériel, etc.

59En novembre 2005, suite à une réunion sur la grippe aviaire et sur la menace de grippe pandémique chez l’homme, un programme mondial de lutte contre la grippe a été établi par l’OMS, avec un plan d’action pour gérer une crise sanitaire en 12 points  [52]. Ce programme mondial a notamment prédit que, si une épidémie se déclarait, elle gagnerait le monde entier en moins de trois mois. Avec l’épisode du syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS) en 2003, l’impact d’une pandémie sur l’économie mondiale a été connu. Il avait d’ailleurs été estimé qu’une pandémie pourrait coûter à l’économie mondiale jusqu’à 800 milliards de dollars en un an  [53]. Le programme a prévu une coordination mondiale pour stopper la propagation du virus et limiter les dommages sociaux et économiques à travers des mesures d’urgence adaptées : « On ne peut prédire avec certitude ni le moment ni la gravité de la prochaine pandémie. Cependant, la menace actuelle pour la santé publique internationale est par ailleurs suffisamment grave pour justifier des mesures d’urgence visant à fournir le plus rapidement possible un degré de protection et de préparation maximum »  [54]. Une partie importante de la stratégie de l’OMS repose sur un renfort de l’alerte précoce afin de réduire les chances qu’aura le virus d’améliorer son potentiel pandémique  [55].

60Ce plan mondial de l’OMS de préparation à une pandémie de grippe a été mis à jour en 2009, dans un document d’orientation intitulé « Préparation et action en cas de grippe pandémique »  [56]. L’actualisation du plan  [57] tient notamment compte des enseignements de la gestion de la grippe aviaire A(H5N1) au niveau mondial  [58].

61L’OMS prévoit plusieurs phases en cas de pandémie, qui sont applicables au niveau mondial et qui ont pour objectif d’aider les pays à se préparer à une pandémie et à prévoir les mesures à mettre en œuvre  [59]. Il est intéressant de remarquer que les six phases de pandémie fixées en 2007 ont été redéfinies en 2009. Les phases 1 à 3 (qui concernent le renfort des mesures de préparation) et les phases 5 et 6 (qui ont pour objectif de réduire l’impact de la pandémie) sont regroupées car elles nécessitent des plans d’action communs. L’objectif principal de la phase 4 est de confiner le nouveau virus à une zone limitée ou de retarder sa propagation  [60]. On note également que la période qui suit la première vague de pandémie est divisée en trois temps : la période suivant le pic de la pandémie, la nouvelle vague possible et la période post-pandémique durant laquelle l’activité grippale a retrouvé des niveaux normalement observés pour la grippe saisonnière. Le cycle du risque, tel que nous l’avons envisagé précédemment, se trouve éclaté. Dans le cadre de la gestion d’une pandémie, la phase de vigilance est particulièrement importante, mais on remarque aussi que le retour à la « normale » est complexe étant donné la possibilité d’une nouvelle vague de contamination. La cinétique de la crise est particulièrement lente, ce qui nécessite une gestion sur le long terme.

Tableau 1. Description des phases d’une pandémie définies par l’OMS

Tableau 1. Description des phases d’une pandémie définies par l’OMS

62Dans le cas de ces crises sanitaires, l’OMS joue un rôle central, et son action dans la gestion des crises sanitaires passées a parfois fait l’objet de critiques : face à l’épidémie de grippe en 2009, l’OMS a été accusée de surréagir et, lors de la crise d’Ebola en 2018, elle a été pointée du doigt pour son laxisme  [61].

63Dans le cadre de la crise de la Covid-19, l’OMS a déclaré l’urgence de santé publique de portée internationale le 30 janvier 2020 (ce qui correspond à la phase 6), après avoir tergiversé pendant quelques jours. En effet, le 23 janvier 2020, l’OMS avait décidé de ne pas qualifier l’épidémie d’urgence de santé publique de portée internationale, considérant que les risques de propagation en Europe étaient faibles, ce qui a été critiqué par la communauté internationale  [62]. Le 11 février 2020, l’OMS déclarait que la Covid-19 était une pandémie.

64La déclaration d’une « urgence de santé publique de portée internationale » (USPPI) au titre du RSI permet d’organiser une action collective mondiale. Une USPPI est définie dans le RSI comme un « événement extraordinaire dont il est déterminé qu’il constitue un risque pour la santé publique dans d’autres États en raison du risque de propagation internationale de maladies et qu’il peut requérir une action internationale coordonnée ». Cette définition sous-entend que la situation est grave, inhabituelle ou inattendue : le comité d’urgence du RSI peut recommander au directeur général des mesures à prendre de manière à prévenir ou à réduire la propagation internationale de la maladie en créant le minimum d’entraves aux échanges internationaux. Il s’agit pour l’OMS de circonscrire les mesures de santé publique à une action « proportionnée et limitée aux risques qu’elle présente pour la santé publique, en évitant de créer des entraves inutiles au trafic et au commerce internationaux ».

65Les catégorisations déclarées par l’OMS n’ont pas d’effet automatique sur les décisions prises au niveau national : ces déclarations mettent en avant un certain niveau d’urgence à l’échelle régionale, par exemple au niveau européen, mais c’est à chaque État de décider la stratégie qu’il va suivre. Ces phases, fondées sur des données virologiques, épidémiologiques et cliniques, sont utilisées pour décrire la propagation du virus dans le monde, en tenant compte de la maladie qui lui est imputable. Mais elles sont clairement dissociées des décisions et mesures relatives à la gestion des risques au niveau des pays : chaque État est encouragé à utiliser ses propres évaluations nationales des risques pour éclairer les décisions de gestion au profit de la situation et des besoins particuliers du pays  [63]. En effet, la sévérité d’une pandémie ne dépend pas seulement des caractéristiques du virus, mais aussi des dimensions locales, sanitaires et sociales. Il s’agit, d’une part, de la qualité du système de surveillance déployé sur le territoire pour identifier l’émergence de la maladie, ainsi que de la préparation du système de santé face au risque de gestion d’un pic pandémique, et, d’autre part, des conditions de promiscuité et de la densité des contacts physiques entre habitants. Mais si les États prennent des mesures qui limitent les échanges, ils doivent en informer l’OMS et justifier leurs décisions.

66L’OMS impose à chaque État de développer un plan national de préparation et de réponse en cas de grippe pandémique, et de l’actualiser en tenant compte de l’approche recommandée dans les guides de l’OMS  [64], à savoir tenir compte autant que possible des structures de gestion des risques de catastrophes déjà en place. Le plan doit développer une approche multi-risque, multi-sectorielle : renforcer les systèmes communs de gestion des risques de situation d’urgence, issus de toutes les sources, et engager tous les acteurs publics, économiques et de la société civile à développer les capacités nécessaires pour la gestion des risques sanitaires en situation d’urgence pour favoriser la résilience de la communauté à chaque phase.

67En Belgique, le plan de gestion de risque du SPF Santé publique, Sécurité de la chaîne alimentaire et Environnement prévoit trois phases. La phase 1 consiste à maintenir le virus hors du pays le plus longtemps possible, via la mise en place d’un système de surveillance du territoire et, éventuellement, d’une mise en quarantaine des cas suspects. La phase 2 est déclenchée une fois que le virus est identifié dans le pays. Un système de « contact tracing » devrait alors être activé pour éviter la propagation du virus : toutes les personnes qui ont été en contact avec la personne contaminée doivent être répertoriées, contactées et placées sous surveillance. Dans le cas de la crise de la Covid-19, cette phase a été déclenchée en Belgique le 1^er mars 2020, puis « renforcée » à partir du 10 mars avec des mesures supplémentaires de distanciation sociale (« social distancing »). La phase 3 est déclenchée quand de nombreuses infections se déclarent dans le pays. Dans le cas de la pandémie de Covid-19, l’arrêté royal du 18 mars 2020 a imposé une mesure de confinement de toute la population : « Les personnes sont tenues de rest[er] chez elles. Il est interdit de se trouver sur la voie publique et dans les lieux publics, sauf en cas de nécessité et pour des raisons urgentes ».

L’European Center for Disease Prevention and Control (ECDC)

68Au niveau de l’Union européenne, le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (European Center for Disease Prevention and Control - ECDC) est une agence scientifique consacrée aux maladies infectieuses basée à Stockholm en Suède  [65]. Créé en 2005 à la suite de l’épidémie de SRAS, ce centre a pour missions de déceler, d’évaluer et de faire connaître les risques que présentent des maladies transmissibles pour la santé. Il fournit des informations à la Commission européenne, aux États membres de l’UE, aux agences de l’UE – telles que l’Autorité européenne de sécurité des aliments (AESA) et l’Agence européenne des médicaments (AEM) – et aux organisations internationales travaillant dans le domaine de la santé publique (comme l’OMS). La structure de l’ECDC, récemment revue en janvier 2020, repose sur cinq sections : une section « Méthodes et normes scientifiques », un programme de lutte contre les maladies, des fonctions de santé publique (dont la préparation aux situations d’urgence, la formation à la santé publique et la surveillance), un service de transformation numérique et un service de gestion des ressources. L’ECDC organise une conférence annuelle scientifique sur l’épidémiologie appliquée aux maladies infectieuses. Le centre publie également une revue européenne : Eurosurveillance (Europe’s Journal on Infectious Disease Surveillance, Epidemiology, Prevention and Control), consacrée à l’épidémiologie, la surveillance, la prévention et le contrôle des maladies infectieuses. Cette revue paraît chaque semaine en libre accès (open access)  [66].

69L’ECDC est surtout la tête de pont du Early Warning and Response System (EWRS) européen : il s’agit d’une plateforme d’échange électronique entre la Commission européenne, l’ECDC et les autorités en charge de la santé publique dans les États membres. Créée en 1998, cette plateforme permet un échange rapide d’information de « risk assessment » et de « risk management » afin d’assurer une certaine coordination entre les États. Chaque administration nationale (Sciensano pour la Belgique) doit y notifier les alertes et les mesures prises pour protéger la santé publique face à une menace grave  [67]. Cette plateforme a joué un rôle important pour assurer une coordination entre les États dans les cas de la crise du SRAS, d’Ebola, de la grippe aviaire, etc.

70À la suite d’une alerte notifiée, les États membres de l’UE se concertent au sein du Comité de sécurité sanitaire (CSS) en vue de coordonner les réponses nationales et de fournir des communications relatives aux risques et aux crises. Les États membres s’engagent par ailleurs à spécifier les procédures établies pour communiquer efficacement avec le grand public et/ou avec les professionnels de la santé.

71Le rapport publié par l’ECDC  [68] sur la gestion de la pandémie A(H1N1) en Europe en 2009 a souligné l’importance d’investir davantage dans des systèmes d’épidémio-surveillance opérationnels aussi entre les crises. Les plans devraient être plus flexibles pour mieux faire face aux « inconnues connues » (« known unknowns ») et s’adapter aux dimensions imprévisibles propres à toute crise.

72Bien que très actif sur le sujet de la pandémie, l’ECDC a été moins visible que l’OMS dans le cadre de la crise de la Covid-19, que ce soit à travers le discours médiatique ou politique.

2.2. Les différents instruments de gestion de la pandémie

96Au-delà des plans tels qu’évoqués dans la section précédente, il existe également une série de dispositifs de gestion du risque de pandémie, qui vont de la fermeture des frontières aux gestes barrières, en passant par le confinement. C’est ce que cette section entend analyser.

2.3. Un certain regard sur la gestion de la crise de la Covid-19

136La pandémie de 2020 présente des particularités qui méritent d’être soulignées. Tout d’abord, il convient de rappeler que, entre novembre 2002 et mai 2004, le risque de pandémie était bien présent avec le SRAS, qui s’est répandu dans près de 30 pays dans le monde en faisant un peu moins de 1 000 morts. En conséquence de cette mise en alerte des systèmes de surveillance épidémiologique, une série de mesures ont été prises de par le monde pour intégrer ce risque dans les dispositifs de planification d’urgence et de gestion de crise. C’est la raison pour laquelle, par exemple, les États ont massivement soutenu la recherche scientifique pour le développement d’un vaccin et ont constitué des stocks stratégiques de masques de protection. Il y a une dizaine d’années, les dispositifs de planification d’urgence étaient donc prêts à faire face à une pandémie telle que celle que nous connaissons aujourd’hui. Depuis lors, l’épidémie de SRAS s’est éteinte d’elle-même et plusieurs instances ont été accusées de sur-réaction (OMS, ministre de la Santé publique en Belgique), de nombreux pays, dont la Belgique, ont dès lors relâché la priorité sur ce type de risque.

137La Belgique n’a ni pris le temps ni investi de ressources pour soutenir la construction d’une mémoire collective par rapport au risque de pandémie dans le pays. Si la grippe A(H1N1) a touché l’Europe en 2009-2010, son ampleur a été moindre qu’anticipée. Cet épisode n’a pas joué un rôle de rappel du risque pandémique en Europe, au contraire du SRAS puis du MERS en Asie  [152]. L’exemple taïwanais illustre bien l’importance de cette mémoire collective dans l’apprentissage de crise. En réponse à l’épidémie de SRAS, le gouvernement taïwanais a créé dès 2004 le National Health Command Center, un organisme dédié à la gestion des désastres sanitaires. Dès l’annonce des premiers cas de Covid-19 en Chine à la fin de l’année 2019, des mesures immédiates de contrôle aux frontières, de dépistage, de confinement, d’intensification de la production de masques, de suivi des déplacements et de communication ont été prises à Taïwan  [153].

138Les mémoires collectives sont fortement liées aux frontières nationales ou régionales. Or les virus ne connaissent pas ces frontières (du moins, elles ne sont pas de nature à les arrêter). Cela révèle une discordance entre les flux logistiques qui existent au niveau mondial (et qui ont facilité la propagation du virus) et ce que l’être humain est prêt à intégrer dans son « bagage » en termes d’expérience et de mémoire. En termes de marché économique, l’humain du XXI^e siècle est cosmopolite ; mais il ne se sent pas nécessairement concerné par les événements qui se déroulent ailleurs, trop facilement imputables aux conditions particulières d’un « contexte local ».

139Dans le cadre de la crise de la Covid-19, le système belge de planification d’urgence et de gestion de crise en matière sanitaire n’a pu transformer les signaux d’alerte de la pandémie en véritable plan d’action stratégique, et ce malgré les informations sur la crise qui parvenaient de Chine et ensuite d’Italie et les publications scientifiques sur le sujet  [154]. De plus, la Belgique a été confrontée à des problèmes basiques d’équipement comme la pénurie de masques, de gel désinfectant et de tests permettant d’identifier les personnes contaminées par le virus. Sur le terrain, pour gérer la crise, ce sont les intervenants médicaux qui se sont trouvés en première ligne, alors que ce domaine est justement caractérisé par son « in-discipline ». Il est en effet un patchwork de services professionnels (médecins généralistes, hôpitaux, services d’ambulance, etc.) qui, bien que concourant aux mêmes buts et disposant d’une compétence technique de haut niveau, ne sont pas issus des mêmes institutions et n’ont, a priori, pas de lien hiérarchique ou de subordination entre eux  [155]. Est ici questionnée la difficulté d’admettre que la menace pandémique soit possible. Les responsables politiques peinent à financer des ressources qui permettraient de faire face à des scénarios peu probables mais dont les impacts seraient catastrophiques, et ce d’autant plus que l’expérience du SRAS s’est révélée peu concluante. Au sujet de la gestion de la crise de la Covid-19, E. André indique : « On a commencé cette épidémie avec les outils dont on disposait : les masques qu’on avait, les tests qu’on avait, le nombre de médecins inspecteurs qu’on avait… Autant de facteurs limitants que nous avons dû compenser par un lockdown »  [156].

140En 2020, « les gouvernements se sont retrouvés à improviser leur gestion de crise parce que les dispositifs en place ont été pensés et dimensionnés pour d’autres crises, de plus faible ampleur. Les plans et les procédures en place cultivent ainsi une “fausse impression de préparation” : loin de préparer ces organisations et leurs membres à faire face à des situations radicalement inédites, il s’agit d’abord de les rassurer sur leurs capacités à poursuivre leurs activités dans un environnement dégradé, à préserver les règles et procédures existantes, à maintenir un fonctionnement routinier »  [157]. Le modèle de la planification classique ne peut être efficace que dans la mesure où il se concentre sur des risques pour lesquels il subsiste peu d’incertitudes quant à la nature des impacts et sur leurs modalités d’occurrence. C’est le cas de la grippe saisonnière, qui revient chaque année avec régularité et dont les paramètres fondamentaux sont relativement bien maîtrisés aujourd’hui par les services d’urgence et les hôpitaux. Par contre, la planification d’urgence se trouve confrontée à un obstacle de taille lorsqu’il s’agit de faire face à des risques « hors cadre » comme la pandémie de Covid-19, caractérisée par un degré d’incertitude très élevé inhérent à sa nature même et dont les échelles spatio-temporelles se trouvent éclatées, dépassant largement les domaines de compétence des acteurs institutionnels en charge de la planification d’urgence. « Comment peut-on dès lors prévoir l’imprévisible et planifier la gestion de l’inconcevable ? »  [158] C’est la question à laquelle le chapitre suivant tente d’apporter une réponse, en mobilisant les concepts de risque réflexif et de prospective.

4.1. Planification d’urgence : entre maîtrise et vigilance

151Pourtant, la surveillance « technicisée » peut se révéler une posture moins efficace face aux risques émergents et plusieurs auteurs appellent à l’ouverture des systèmes d’alerte, pour mobiliser une posture de vigilance et « sortir du canal d’alerte automatique »  [171]. La vigilance se différencie de la surveillance essentiellement au regard de sa posture. Elle « renvoie plutôt à une attitude qu’à une pratique bien déterminée. Il ne s’agit pas de cerner les caractéristiques et la localisation spatiale d’un risque d’une manière précise dans une logique de maîtrise, mais bien de faire preuve d’un “esprit d’ouverture” et d’adopter une posture de “veille” face à des situations à risque qui ne sont pas encore entièrement connues »  [172].

152C’est bien suivant cette logique que l’OMS a installé des « sentinelles des pandémies »  [173]. En Asie, les « chasseurs de virus » et les responsables de la santé publique s’allient avec les vétérinaires et les observateurs d’oiseaux pour suivre les mutations des (corona)virus entre les oiseaux sauvages, les volailles domestiques et les êtres humains. Dans son livre Les sentinelles des pandémies, chasseurs de virus et observateurs d’oiseaux aux frontières de la Chine, l’anthropologue français Frédéric Keck décrit, par les méthodes de l’anthropologie sociale, la manière dont les techniques de préparation en vue d’une pandémie transforment les relations entre humains et non-humains dans le temps long de l’anthropocène. La philosophe Vinciane Despret (ULiège et ULB) introduit le livre de F. Keck en soulignant l’importance du travail de l’imagination sur les scénarios qui permettent de se préparer : « Là où la prévention ou la précaution opéraient sur une connaissance des maladies passées pour les projeter dans l’avenir, la préparation, en revanche, se fonde sur l’imagination, c’est-à-dire l’anticipation et la scénarisation d’un événement de faible probabilité, aux conséquences catastrophiques »  [174]. C’est une façon d’anticiper l’avenir « à travers l’imagination du présent », de se préparer à un événement dont on espère qu’il n’arrivera pas. Ainsi, explique F. Keck, « dans le nouveau monde de la santé globale, le futur est moins calculé que scénarisé, moins prévu qu’anticipé ».

153Dans une optique de vigilance, le modèle d’expertise ne doit plus se limiter à la surveillance automatisée ou technicisée des risques avérés mais favoriser, à tous les niveaux, l’innovation, la pensée de rupture face à l’émergence de cas inattendus, grâce à une nouvelle articulation entre capacités gestionnaires et compétences locales : « La science dans sa capacité à appréhender une réalité complexe, les pouvoirs publics dans leur aptitude à prendre les bonnes décisions en associant leurs administrés dans celles-ci, le public dans sa compétence à soulever des problèmes et sa faculté de se prendre en main sont les acteurs principaux du dispositif. Dispositif ouvert, perméable, réactif il va de soi »  [175]. Cette adaptabilité des processus de représentation des risques et de gestion de la crise a été recommandée dans de nombreux rapports de l’OMS mais elle n’a pas été entendue par les autorités en charge de la crise de la Covid-19. En mobilisant le modèle de la grippe saisonnière, mauvais précurseur du comportement du coronavirus, pour rassurer la population, des responsables ont créé l’illusion d’une maîtrise de la crise plutôt que d’encourager les questions des acteurs de terrain. La crise peut s’installer parce qu’elle est, par définition, hors normes. Les autorités sont en charge des décisions qu’ils doivent prendre sans savoir.

154La complémentarité entre vigilance et surveillance permet de déployer une double logique, de prévention et d’anticipation de la catastrophe, en adaptant les structures de surveillance et d’alerte pour améliorer leur réactivité face aux événements non prévus : « On peut ainsi traiter les actes de vigilance comme une ouverture du monde perçu, une attention généralisée aux micro-variations habituellement enfouies sous les représentations et les routines » qui engendre une dynamique de vérification  [176], alors que les routines prédéfinies, technicisées et/ou automatisées sont « nécessaires soit pour que l’opérateur sache ce qu’il doit surveiller et quand il doit réagir, (…) soit pour que, en mode automatique, le système génère une alarme »  [177].

155Une double remise en cause se dessine, qui pousse à admettre la permanence d’une incertitude irréductible propre à une telle crise « disruptive » et à reconnaître le nécessaire décloisonnement des savoirs experts : associer les groupes diversifiés pour accompagner la gestion des ruptures émergentes en mobilisant leurs capacités d’adaptation pour faire face et éviter les moments de crise.

4.2. Gérer l’imprévisible : assurer la coopération entre parties prenantes

156Pour améliorer l’efficacité du dispositif actuel, il faudrait créer les conditions de possibilité d’une meilleure coordination des acteurs, une meilleure définition des rôles de chacun, une harmonisation, une meilleure communication et une prise de décision à la fois globalisée et actualisée, etc., ce qui est impossible dans l’urgence. Mettre en place une telle approche (capable de détecter, de diagnostiquer, de prévenir, de gérer la crise) serait possible et rentable à long terme, mais demanderait aussi une ambition politique qui n’existe pas actuellement. Il s’agit d’engager dans la planification et la gestion de crise à la fois les experts, les autorités et les premiers concernés, à savoir les citoyens eux-mêmes.

157Les experts de terrain sont donc conviés à s’impliquer dans la production et l’analyse de données et d’informations à travers le processus de surveillance et de vigilance (développer les « sentinelles » de F. Keck). En sus de la surveillance imposée par la loi, les experts doivent développer une posture critique de vigilance, pour assurer ce que les sociologues français Francis Chateauraynaud et Didier Torny définissent comme des alertes externes aux réseaux institutionnalisés  [178]. Les experts hyperspécialisés se retrouvent, en dehors des laboratoires protecteurs, confrontés à la complexité du monde et à la pluralité des représentations sociales.

158Ce qui est particulièrement remarquable dans les plans d’urgence, c’est la construction d’une structure de gestion de crise capable d’associer les experts techniques et les responsables politiques et administratifs du territoire concerné. Au moment de la planification, scientifiques, experts et responsables politiques travaillent ensemble pour choisir et analyser les scénarios de crise et les moyens à mobiliser pour limiter les conséquences. Mais l’organisation de cette coopération entre experts et décideurs ne va pas de soi : les procédures mises en place révèlent des orientations épistémologiques autant que politiques.

159Dans le cas de la gestion des crises sanitaires nationales en Belgique, le modèle mobilisé dans cette structure est basé sur une approche ancienne et aujourd’hui critiquée par les experts en gestion des risques  [179]. Tout d’abord, l’approche est relativement linéaire, où les analyses et recommandations sont présentées sur la base d’une connaissance scientifique qui serait disponible et unifiée ; or l’exigence de consensus imposée aux experts du RAG ne favorise pas la circulation des pensées alternatives ni la construction de scénarios alternatifs. Ensuite, l’organisation ne favorise pas les interactions entre gestionnaires et évaluateurs des risques ; pourtant, il est reconnu que, en cas de fortes incertitudes, ces interactions sont particulièrement importantes parce que les scientifiques eux-mêmes sont invités à se positionner sans se reposer sur une base nécessairement solide. Les informations des gestionnaires sont donc importantes pour faire remonter auprès des experts une connaissance disponible sur le terrain plutôt que dans les manuels de référence disciplinaires. Enfin, il y a une absence de prise en compte de la dimension sociale des risques. Une pandémie n’est pas un simple processus naturel. La circulation du virus, sa circonscription, son impact clinique, etc. sont autant de paramètres du modèle d’évaluation des risques largement influencés par les institutions, les représentations et les comportements des groupes sociaux concernés. Une pandémie est le fruit de la socialisation d’un organisme vivant dans un contexte socio-technique local. Mais en 2020, ces dimensions n’ont été mobilisées ni par les experts du RAG/RMG ni par ceux du GEES en charge d’établir les scénarios du déconfinement.

160Les experts de terrain, impliqués, enrôlés, mobilisés sont-ils partants pour intervenir et alimenter un système de vigilance alors que les dispositifs d’enrôlement ne permettent pas de proposer un positionnement critique ?

161On trouve ici un double défi pour les gestionnaires de crise  [180]. Il s’agit de traiter le désarroi des spécialistes, qui ne disposent pas d’outils leur permettant de gérer les crises, et de faire face aux pressions sociales, qui exigent un dispositif de pilotage de crise capable d’intégrer la pluralité des situations sociales. L’approche en termes de vulnérabilité impose de prendre en compte les groupes les plus exposés car l’exposition aux aléas n’est pas égalitaire entre les différents groupes sociaux. Une pure approche top-down, caractéristique de la planification stratégique stricte, serait trop rigide pour atteindre cet objectif. Il serait préférable de remplacer cette logique assez hiérarchisée, reposant sur une liste prédéterminée d’acteurs, par un schéma réticulé du fait, notamment, de l’intervention d’experts nombreux et éventuellement imprévus, et de l’intégration des populations elles-mêmes dans les structures de gestion des risques  [181]. En ouvrant la communication aux acteurs extérieurs aussi concernés, les gestionnaires acceptent de considérer leur propre perception de la crise comme tronquée, et de prendre en compte d’autres dimensions pertinentes apportées par des intervenants qui ne sont pas les partenaires de crise traditionnels. En 2020, l’importance d’une telle approche a été soulignée lors de la gestion des risques sanitaires et psychosociaux des maisons de repos et maisons de repos et de soin : les responsables de terrain ont remis en question le cadrage du RMG et proposé une approche alternative plus adaptée à l’état de crise des organisations.

162Pour que les réseaux soient plus adaptables et moins rigides, il est souhaitable de favoriser les relations informelles et de proximité et de mobiliser des moyens de communication souples et rapides. Le sociologue franco-suisse Jean-Claude Thœnig parle de rapports de confiance institutionnalisée où les éléments d’ordre discrétionnaire occupent une place au moins aussi importante que les éléments de prescription  [182]. Le développement de ces relations de confiance permet, malgré les intérêts contradictoires, d’organiser des échanges d’information, régulés par la nature des relations interpersonnelles et par les règles tacites et partagées. L’analyse confirme ici l’importance de développer des réseaux flexibles, riches en interactions informelles et, pour ce faire, de développer des éléments de confiance institutionnelle, reconnaissant l’expertise des acteurs de terrain et des communautés concernées.

163Plutôt qu’invoquer une maîtrise de risque fondée sur une certaine forme d’« évidence », l’enjeu est d’assurer la création d’une image globale et utilisable à partir d’un savoir éclaté, hypercomplexe, produit par un monde scientifique hyperspécialisé. Les acteurs (médecins généralistes, spécialistes, hospitaliers) sont inscrits dans des réseaux institutionnalisés, mais il leur est demandé non pas exclusivement de détecter mais également d’expertiser ce qu’ils constatent comme « anormal » ou « atypique » ; ils sont nécessairement intégrés dans des réseaux non institutionnalisés auprès desquels ils vont chercher l’expertise. Cela met en évidence la nécessité et la capacité de flexibilité des acteurs de terrain à entretenir leurs réseaux, institutionnalisés ou non, par des relations formelles et informelles. En ce sens, « être vigilant c’est ici savoir s’entourer (de personnes et de choses) »  [183].

164L’exercice de l’autorité, toujours indispensable en période de crise, doit se transformer pour être capable d’animer un enchevêtrement d’interdépendances dont la richesse tient précisément à la capacité à opérer en commun, individuellement et en groupe dans des univers faiblement structurés, des situations à forte turbulence  [184].

165Si la structure politique belge a mené à une distribution particulièrement complexe des responsabilités et des compétences entre les niveaux de pouvoir en matière de santé publique, cet enchevêtrement institutionnel, tout en étant problématique, peut être surmonté par une forte coordination. Toutefois, le problème est plutôt l’absence de dynamique de coopération, soutenue par le processus de fédéralisation centrifuge des dernières décennies. Et qu’en est-il de la responsabilité dans un système de vigilance puisque diverses postures par rapport aux risques ou aux dangers peuvent être adoptées par les acteurs ? Autrement présenté, il importe de souligner que la mise en place d’un système de vigilance en renforcement du système de surveillance est le signe d’un changement de référentiel politique, parce que « la vigilance est plus qu’une disposition (être en veille), elle repose sur des systèmes de valeurs. Les choix de société qu’elle impose se doivent d’être débattus, notamment sur la connaissance qu’elle implique et les corollaires que cela suppose en termes d’action. Y aurait-il en effet des risques à savoir ? La vigilance peut-elle alors avoir pour résultat la stigmatisation, la pénalisation voire la dénonciation ? »  [185]