Ressource naturelle renouvelable

10Ici, nous optons clairement pour une approche anthropocentrique (par opposition à une vision écocentrée) des ressources renouvelables. Ainsi, sous ‘ressource naturelle’, nous comprenons l’ensemble des éléments de la nature, vivants ou inertes, mobiles ou immobiles, qui procurent potentiellement à l’Homme un certain nombre d’utilités sous la forme de biens et services.

11Ces différents usages d’une ressource naturelle sont soit directs, sous forme de consommation (par exemple eau potable) ou de matière première (par exemple eau pour la production industrielle de papier ou d’hydroélectricité), soit indirects, sous forme de milieu vital et d’absorption de polluants (par exemple biotopes pour la faune et la flore, épuration naturelle dans les nappes phréatiques, capacité de dilution des cours d’eau), soit immatériels sous forme d’objets naturels investis de valeurs culturelles ou esthétiques (par exemple paysage lacustre, zones humides rares).

12Par conséquent, la définition d’une ressource naturelle dépend toujours fortement des comportements socio-économiques et des perceptions socio-culturelles d’une collectivité. Corollairement, elle varie de manière tout à fait significative dans le temps (par exemple entre différentes générations) et dans l’espace (par exemple entre différentes régions).

13De manière à saisir analytiquement la renouvelabilité d’une ressource naturelle, nous en distinguons le stock (de base) et les fruits (aussi appelés flux). Le stock constitue la quantité et qualité minimales de la ressource nécessaire à l’autoreproduction naturelle de celle-ci, le flux représentant quant à lui l’ensemble des unités produites par le stock. En tenant compte de cette distinction, l’usage d’une ressource est qualifié de durable aussi longtemps que la consommation des biens et services dérivés de la ressource (soit des unités de celle-ci) ne dépasse pas la quantité de fruits produits par le stock. Dans le cas contraire, l’excédent de consommation risque en effet d’entamer le stock et, donc, de mettre en péril sa capacité de renouvellement.

Régimes institutionnels des ressources naturelles

14Compte tenu de notre définition anthropocentrique d’une ressource naturelle, il s’agit à présent de savoir quelles règles institutionnelles influencent, guident, voire déterminent, le comportement des différents usagers de la ressource et, par-là, la durabilité versus la non-durabilité de sa gestion.

15Nous proposons ici de concentrer l’analyse sur les droits de propriété sur la ressource, d’une part, et les politiques publiques qui réglementent l’exploitation ou la protection sectorielle de la ressource, d’autre part. Nous considérons ces deux grandes catégories de règles institutionnelles comme complémentaires, raison pour laquelle, après les avoir discutées séparément, nous les combinons pour définir le concept de ‘régime institutionnel d’une ressource naturelle’.

Types de régimes institutionnels

22Comme déjà indiqué, le concept de ‘régime institutionnel d’une ressource naturelle’ résulte de la combinaison des droits de propriété formelle, de disposition et d’usage sur la ressource, avec les politiques d’exploitation (par exemple drainage agricole, navigation, eau en bouteille) et de protection (par exemple épuration des eaux, surveillance des nappes, débits minimaux des rivières) de la ressource. Un régime désigne donc l'ensemble des règles institutionnelles qui influencent le comportement des usagers d'une ressource naturelle.

23Il nous paraît particulièrement important de croiser ces deux catégories de règles institutionnelles car, dans la réalité, de nouvelles politiques publiques modifient certains droits du système régulatif : par exemple, la politique de maintien de débits minimaux dans les rivières, afin d’assurer un milieu vital à la faune et à la flore aquatique, limite les droits d’usage et de disposition d’un propriétaire de barrage qui produit de l’hydroélectricité et/ou distribue de l'eau aux industries et aux ménages. Inversement, les droits de propriété existants contraignent la conduite de certaines politiques publiques : par exemple, la politique antérieure de dilution et d’évacuation la plus rapide possible des rejets polluants et des eaux résiduaires, mais aussi la politique de lutte contre les crues, est fortement limitée si les propriétaires du lit de la rivière, soit les riverains, ne curent pas suffisamment celui-ci.

24L’imbrication entre les deux éléments constitutifs d’un régime institutionnel (cf. tableau 1 ci-dessous) est certainement la plus évidente et la plus tangible au niveau des droits d’usage, qui représentent le véritable ‘point d’intersection’ entre droits de propriété et politiques publiques. En traitant simultanément ces deux dimensions, notre cadre théorique vise à mieux rendre compte des variables institutionnelles qui influencent conjointement le comportement des usagers d’une ressource naturelle.

Tableau 1

Éléments constitutifs d’un régime institutionnel

Tableau 1 : Éléments constitutifs d’un régime institutionnel d’une ressource naturelle Régime institutionnel d’une ressource naturelle Système régulatif de la ressource Design des politiques d’exploitation et de protection de la ressource 1. Droits de propriété formelle 1. Objectifs 2. Droits de disposition 2. Modèle de causalité 3. Droits d’usage 3. Groupes-cibles 4. Instruments 5. Arrangement de mise en œuvre

Éléments constitutifs d’un régime institutionnel

25Une fois les éléments constitutifs d’un régime définis, il s’agit de qualifier les différents types de régimes que l’on observe dans la réalité. Afin d’élaborer une typologie (de nature purement heuristique) des régimes institutionnels, nous suggérons de les analyser selon deux critères principaux :

• l’étendue d’un régime nous indique l’importance des usages, et donc du cercle des usagers, de la ressource qui sont effectivement régulés. Pour mesurer l’étendue, il s’agit, entre autres, de recenser le nombre et le type des biens et services dérivés de la ressource qui font explicitement l’objet de droits de propriété formelle, de disposition et d’usage et/ou de politiques publiques particulières. Plus le nombre de biens et services (doublement) régulés est élevé, plus l’étendue du régime le sera aussi ;
• la cohérence du régime concerne l’adéquation entre le cercle des propriétaires de la ressource naturelle et le cercle des groupes-cibles des politiques publiques
  (d'exploitation et de protection). En effet, la correspondance entre ces deux groupes d’acteurs contribue à éviter qu’un individu ou un groupe soit limité dans son comportement en tant que groupe-cible, alors que ce même individu ou groupe a toute latitude d'action en tant que propriétaire de l’eau. Par exemple, il serait contradictoire qu’une entreprise soit limitée comme groupe-cible pour ses rejets en eau de surface, alors qu’en tant que propriétaire du terrain qui jouxte la rivière, celle-ci possède la jouissance la plus absolue du cours d’eau. Dans ce cas, si chaque entreprise devient propriétaire du cours d’eau qui la jouxte, alors la première loi qui limite les rejets devient inefficiente. De plus, il faut aussi qu'une coordination pro-active (tant verticale que horizontale) entre les autorités politicoadministratives chargées de la mise en œuvre des politiques d’exploitation et de protection soit assurée. Plus il y a adéquation entre les groupes d’acteurs définis par les droits de propriété et les politiques publiques, et plus il y a coordination au sein même du policy design, plus la cohérence du régime sera élevée.

En croisant ces deux critères de classification des régimes institutionnels, nous identifions quatre types idéaux (cf. graphique 1 ci-dessous).

Graphique 1

Typologie des régimes institutionnels de ressources naturelles

Graphique 1 : Typologie des régimes institutionnels de ressources naturelles ÉTENDUE Élevée RégimeRégime intégrécomplexe COHERENCE ForteFaible Pas de Régime régime simple Basse

Typologie des régimes institutionnels de ressources naturelles

26Cette classification provisoire des régimes est étroitement liée au postulat de base de notre recherche : seul un régime intégré permet une gestion durable de l'eau, soit la satisfaction de tous les usages en même temps que la pérennité de la (renouvelabilité de la) ressource. En effet, pour assurer une gestion durable, il faut que tous les usages de la ressource soient régulés (étendue élevée) et que la coordination entre tous les usagers soit effective (cohérence forte).

27Un régime simple ne saurait être durable, car certains usages ne sont pas régulés et, par conséquent, peuvent conduire à une surexploitation de la ressource. Ainsi en est-il par exemple, en Belgique, du régime institutionnel de l'eau au 19^ème siècle. Il régule certes de manière parfaitement coordonnée les prélèvements et le drainage des champs (cohérence élevée), mais ne se préoccupe pas de la régénération des nappes souterraines ou de la sauvegarde de la faune et de la flore (étendue faible).

28Il en est de même pour un régime complexe n'assurant qu'une faible coordination entre les multiples usagers d'une ressource (cohérence faible) quand bien même la régulation porte sur tous les biens et services demandés (étendue élevée). Les régimes institutionnels de l'eau qui se développent dans les trois régions durant les années 1970-1990 se caractérisent, par exemple, par un élargissement à tout ce qui concerne l'épuration et la protection des eaux (de surface et souterraines) sans pour autant que les groupes-cibles de ces nouvelles politiques sectorielles correspondent forcément aux propriétaires de l'eau et que les expropriations nécessaires à la mise en œuvre de certaines politiques ne soient opérées.

29L'hypothèse générale selon laquelle plus un régime est intégré, plus la gestion de la ressource est durable se trouve de fait au cœur de nos travaux empiriques. Pour la confirmer ou l’infirmer, l’analyste doit identifier les changements de régimes dans le temps (évolution historique vers plus d’intégration ?), puis mesurer les effets des différents régimes sur les usages effectifs de la ressource et l’état de celle-ci (évolution historique vers plus ou moins de durabilité) et, enfin, tester empiriquement la validité de la correspondance supposée. Dans le cadre de ce Courrier hebdomadaire, nous ne pouvons réaliser l’ensemble de ce programme de recherche et, par conséquent, nous nous limitons à la première étape, soit l’identification des changements de régimes sur la période 1804-2001.

Définition de la ressource eau

31Telle que nous la définissons ici, la ressource eau est la part du système hydrologique utilisée par l’Homme pour satisfaire ses besoins.

32D’un point de vue physique, l’eau est un liquide composé d’hydrogène et d’oxygène (H₂O), formant l’hydrosphère à l’échelle du globe. Elle apparaît en trois états (solide, liquide et gazeux) et, dans sa phase liquide, montre une grande diversité qualitative, en termes biologiques, physiques et chimiques. Seule l’eau douce (souterraine ou superficielle) est considérée ici. Globalement, celle-ci est une ressource dynamique, au même titre que l’air ou la faune par exemple. Elle peut prendre parfois les caractéristiques d’une ressource statique (exemple nappe captive).

33L’eau se renouvelle continuellement sur la Terre sous forme d’un cycle, le cycle hydrologique ou le cycle de l’eau, dont les principaux éléments sont les précipitations, le stockage sous forme de neige, de glace et d’eau souterraine, les écoulements (de surface ou souterrains), l’évaporation et la transpiration.

34À l’état naturel, l’eau n’est pas répartie uniformément à la surface de la Terre. Les quantités et qualités d’eau varient fortement, autant dans le temps que dans l’espace.

35Les facteurs naturels influant sur cette double variabilité sont principalement d’ordre climatique (températures, précipitations et mouvements des masses d’air) et géologique ou géomorphologique.

La situation en Belgique

47Sans décrire la situation hydrique de la Belgique dans toute sa complexité, nous présentons la pression (objective) des problèmes liés à la gestion de l’eau dans le pays. On distingue généralement le cycle naturel du cycle anthropique de l’eau. Le cycle naturel de l’eau correspond au parcours de l’eau dans la nature, des précipitations à la percolation, l’écoulement et l’évaporation. Le cycle anthropique est le parcours suivi par l’eau recueillie à des fins de distribution publique. D’une manière générale, cette eau est d’abord pompée dans les rivières et les nappes aquifères. Elle est éventuellement traitée puis envoyée dans le réseau de distribution. Elle est ensuite utilisée puis rejetée dans les égouts. Cette eau usée est éventuellement épurée avant d’être rejetée en eau de surface.

Le cycle naturel de l’eau en Belgique

48Loin d’être un pays placé sous « stress hydrique », comme certains rapports internationaux ont pu l’avancer  [9], la Belgique bénéficie de relativement peu d’eau compte tenu de sa forte densité de population. Elle dispose d'environ 12.000 millions de m³ (Mm³) d’eau renouvelable par an. Cette eau est apportée en majeure partie par les précipitations. Il pleut 20.000 Mm³/an, dont 8 s’évaporent directement. Un apport non négligeable est également fourni par les deux grands fleuves qui traversent le pays du sud au nord, la Meuse et l’Escaut (5.000 Mm³/an)  [10]. Les ressources renouvelables en eau souterraine avoisinent les 900 Mm³/an et sont fortement exploitées (673 Mm³ prélevés, soit 75%). La densité de la population est de 333 hab./km³, la plus élevée en Europe après celle des Pays-Bas. La Belgique dispose de 1.900 m³/hab./an, ce qui la classe parmi les pays pauvres en eau, la situation de « stress hydrique » étant fixée en deçà de 1.500 m³  [11]. En guise de comparaison, la Suède dispose de 21.800 m³/hab./an, les Pays-Bas et le Portugal de 6.100 m³, la France de 3 600 m³, l’Italie de 3 300 m³ et l’Allemagne de 2.000 m³.

49Dans le cadre de cette rareté relative, nous observons des disparités régionales importantes. La Wallonie possède des ressources substantielles, alors que la Flandre et Bruxelles ne peuvent couvrir la totalité de leurs besoins par les apports naturels d’eau sur leur territoire. La Wallonie, avec l’apport des bandes de calcaire carbonifère du plateau condruzien (région de Namur et de Modave), dispose de 55% de la ressource, alors qu’elle ne compte que 37% de la population de Belgique. Cette situation implique d’importants transferts d’eau potable d’une région (Wallonie) vers les deux autres (Flandre et Bruxelles-capitale), ce qui ne se passe pas sans conflits. De plus, les Pays-Bas sont tout à fait dépendants des eaux de surface en provenance de Belgique, notamment apportées par la Meuse et l’Escaut. De nombreux différends internationaux ont dû être tranchés dans ce cadre.

Carte 1

Représentation approximative des bassins hydrographiques en Belgique

Carte 1 : Représentation approximative des bassins hydrographiques en Belgique Sources : fond de carte IGN, Barraqué, 1995/ FUL, Institut wallon

Représentation approximative des bassins hydrographiques en Belgique

Le cycle anthropique de l’eau en Belgique

50Le cycle anthropique de l’eau ne couvre pas l’ensemble des biens et services fournis à l’homme par l’eau. Il ne représente que l’eau qui circule dans les réseaux de distribution (publique).

51L’eau de distribution provient à 64% d’eaux souterraines, lesquelles nécessitent rarement un traitement pour être potables, et à 36% d’eaux de surface, plus coûteuses à exploiter. La part des prélèvements à des fins de distribution représente 10% du total des eaux prélevées, et celle de l’industrie 22%, hors activités de refroidissement.

52L’industrie utilise également de l’eau de distribution dans son process, à hauteur de 10% du total exploité de cette façon. L’eau de distribution est utilisée à 71% pour satisfaire les besoins domestiques (405 Mm³/an sur un total de 574 Mm³/an facturés). La part de l'agriculture est négligeable car, contrairement aux pays du Sud en particulier et à la situation mondiale en général, les besoins en irrigation demeurent très faibles.

Tableau 2

Prélèvements d’eau en Belgique, 1998 (en millions de m³)  [12]

Tableau 2 : Prélèvements d’eau en Belgique, 1998 (en millions de m³) 12 Eaux Eaux de Part relative Prélèvements Utilisation souterraines surface Total (%) Entreprises publiques Production d'eau de 462 258 720 10 distribution Industrie privée Production d'eaux minérales 8 0 8 0 Refroidissement 0 4688 4688 67 Process 148 1400 1548 22 Agriculture 10 0 10 0 Particuliers Domestique 0 0 0 0 Total 628 6346 6974 100 Source : OCDE, 1998 ; Belgaqua, 1998 ; DGRNE, 1995

Prélèvements d’eau en Belgique, 1998 (en millions de m³)  [12]

Schéma 1

Le cycle anthropique de l’eau : schéma d’un réseau de distribution et

Schéma 1 : Le cycle anthropique de l’eau : schéma d’un réseau de distribution et d’épuration collective Pertes en Captage réseau D20% AI eau (prétraitement) DS souterraine DT R UI CB TU IT I Captage OO NN Consommationeau de Prétraitement surface REJETS en eaux Rejetsde surface EgouttageEpuration

Le cycle anthropique de l’eau : schéma d’un réseau de distribution et

53La Belgique, qui utilise de façon intensive ses ressources renouvelables en eau, traite peu ses eaux usées avant de les rejeter dans la nature. L’OCDE établit au milieu des années 1990 un taux de raccordement des foyers belges à une station d’épuration à 28%, contre 61% pour la moyenne européenne, 77% pour la France, 78% pour le Canada et 96% pour les Pays-Bas. Ce taux est alors de 35% pour la Flandre, 21% pour la Wallonie et 0% pour Bruxelles-capitale  [13]. Ces valeurs sont certainement partielles et aujourd’hui dépassées. Elles reflètent cependant un retard substantiel de la Belgique par rapport à ses voisins en matière d’épuration, un retard que les trois régions s’affairent à combler.

Traités internationaux

55La Belgique est impliquée dans une série de traités et conventions internationales sur la protection des eaux douces et marines, ainsi que des zones humides. Tout d’abord, la convention sur les zones humides, signée à Ramsar (Iran) le 2 février 1971, offre un cadre aux politiques nationales et à la coopération internationale en matière de conservation et d’usage raisonné des zones humides. La convention est appliquée par 123 pays. La Belgique a procédé ainsi à l’enregistrement de 6 sites, pour une superficie de 7.935 ha  [14].

56Ensuite, la Belgique participe à la protection de l’Atlantique Nord. La coopération internationale dans cette zone a débuté à la fin des années 1960. L’accord de Bonn du 9 juin 1969 organise une coopération internationale en cas de pollution accidentelle. Il est complété par les conventions d’Oslo (1972) et de Paris (1974) sur la prévention des pollutions marines. La convention pour la protection du milieu marin de l’Atlantique du Nord-Est, ou convention OSPAR (1992), élargit le sujet à la protection des écosystèmes marins contre les effets préjudiciables des activités humaines. La commission OSPAR peut adopter des décisions contraignantes.

57En matière de protection des eaux de surface, la convention d’Helsinki (1992) sur la protection des fleuves et lacs transfrontaliers établit un cadre de coopération destiné à prévenir et contrôler les pollutions des cours d’eau transfrontaliers et à assurer un usage rationnel des ressources en eau. Les parties  [15] s’assurent d’une gestion des eaux rationnelle et favorable à l’environnement. La coopération entre États riverains est encouragée. Ainsi, la convention d’Helsinki entraîne la signature des traités de Charleville-Mézières, le 26 avril 1994. Ces traités, desquels cinq entités sont parties (France, Belgique, Pays-Bas, Région flamande et Région wallonne), mettent fin à vingt années de négociation entre la Belgique et les Pays-Bas au sujet de la gestion de l’Escaut et de la Meuse. Ils règlent de façon simultanée les questions du creusement de l’Escaut pour faciliter l’accès au port d’Anvers, la qualité de l’Escaut et de la Meuse et le débit de la Meuse à l’entrée du canal Albert, à Liège.

58Les différends entre les deux pays sont très anciens. S’agissant des débits, et sur base du traité du 12 mai 1863 relatif aux prises d’eau sur la Meuse, les Pays-Bas intentent un procès à la Belgique en 1936 devant la Cour permanente de Justice internationale de la Société des Nations. Ils exigent l’arrêt des travaux de construction du canal Albert. Le canal part de la Meuse à Liège pour rejoindre Anvers; il sert à la navigation et à l’alimentation d’Anvers en eau potable en longeant la frontière néerlandaise aux environs de Maastricht et en irriguant la Campine. La Cour déboute les Pays-Bas. Le différend ressurgit dans les années 1960 au moment où la Belgique demande une amélioration des liaisons entre, d’une part, le canal Albert et le canal Juliana (‘bouchon de Lanaye’) et, d’autre part, l’Escaut et le Rhin. En échange, elle s’engage à fournir de l’eau douce aux Pays-Bas. À cela se greffe la nécessité d’améliorer l’accès au port d’Anvers. Un projet de traité du 19 juin 1975 porte sur un règlement global du problème du débit de la Meuse et de la qualité des eaux de la Meuse et de l’Escaut. Les Pays-Bas conditionnent leur signature des traités Bath-Baalhoek, conclus le même jour, à un accord offrant de sérieuses garanties quant à la qualité de la Meuse.

59Suite à la conclusion de ces traités, le conflit communautaire belge surgit dans le débat. À cette époque, le processus de régionalisation est enclenché. Les autorités wallonnes ne veulent pas payer pour le développement du port d’Anvers. En effet, le bénéfice des traités irait au développement d’Anvers, alors que les coûts liés à l’amélioration de la qualité des eaux de la Meuse seraient supportés par les Wallons.

60Les négociations avec les Néerlandais achoppent sur le projet de traité de 1975. Elles reprennent en 1985, suite à la première phase de régionalisation. Les deux régions deviennent alors observatrices dans ces négociations. Jusqu’en 1990, année au cours de laquelle toute la politique de l’eau est régionalisée  [16], les négociations piétinent. Les discussions sur le creusement de l’Escaut reprennent, cette fois-ci, entre les Pays-Bas et la Flandre, alors qu’en parallèle une seconde négociation est ouverte sur la qualité des eaux entre cinq parties (France, Pays-Bas, État fédéral, Wallonie, Flandre) dans l’esprit de la convention d’Helsinki. Des commissions internationales pour la protection de l’Escaut et de la Meuse sont finalement instituées le 1^er janvier 1998 en application des traités de Charleville-Mézière de 1994. D’ici 2003, elles doivent parvenir à la détermination d’objectifs communs à toutes les parties en matière de protection de ces fleuves internationaux.

61Ainsi, le droit international aboutit à des contraintes dans la conduite de la politique nationale de l’eau. La Belgique doit établir des mesures de protection pour ses zones humides, limiter ses émissions de substances polluantes et garantir une qualité de l’eau de la Meuse et de l’Escaut à la frontière avec les Pays-Bas.

La codification des grands concepts juridiques

80La première phase (1804-1846) est caractérisée par le régime de la propriété introduit par le Code civil du 21 mars 1804, c’est-à-dire avant la création de l’État belge. Le nouvel État gardera le Code civil à sa création en 1830.

81Au-delà de la détermination du principe général de la propriété  [38] et des droits afférents, le Code civil détermine le statut juridique de l’eau et établit une distinction entre différents types d’eau. Avant tout, la ressource eau prise dans son ensemble est considérée comme une res communis  [39]. Elle ne peut pas être la propriété de quiconque en temps que ressource, mais certaines parties d’elle sont des res nullius qui, à ce titre, peuvent être appropriées et utilisées. Cette distinction entre res communis et res nullius est opérée par le Code civil. Par exemple, les eaux souterraines et les sources sont la propriété du propriétaire du sol (selon le principe d'accession  [40]) alors que les eaux courantes sont des res communes qui peuvent seulement être utilisées par celui-ci.

82La première distinction entre catégories d’eaux opérée par le Code civil est celle faite entre les cours d’eau navigables (CEN) et les cours d’eau non navigables (CENN) pour les eaux de surface (articles 538 et 556 du Code civil). Les cours d’eau navigables appartiennent au domaine public (art. 538 du Code civil). L’État est gestionnaire du domaine public ; il ne peut pas céder les droits de propriété formelle sur le domaine public ou sur des parties de celui-ci, mais il peut toutefois octroyer des concessions. Les propriétaires riverains de cours d’eau non navigables ont des droits importants sur celui-ci  [41]. Les sources et les eaux souterraines sont, une fois qu’elles ont été puisées, des eaux privées (articles 552 et 641 du Code civil). L’eau de distribution se place dans le même cas de figure.

83Le Code civil distingue différentes catégories d’eau et induit de ce fait des variations dans les droits des propriétaires. La classification permet de préciser, pour chaque type d’eau, les droits de propriété qui s’y attachent. Nous venons de voir que les sources appartiennent aux propriétaires des fonds sur lesquels elles jaillissent. Les rives des cours d’eau non navigables appartiennent aux propriétaires riverains (articles 556-563 du Code civil). Cependant, comme le Code civil n’énonce que des droits généraux et imprécis, quelques conflits ont persisté à travers le temps pour la détermination des droits de propriété formelle. Personne ne sait véritablement à qui appartient le lit des cours d’eau non navigables. Depuis 1950 toutefois, il existe une présomption de propriété au bénéfice de l’État. Auparavant, le lit du CENN était une res nullius accordée au propriétaire riverain (art. 563 du Code civil). Il demeure par ailleurs que les droits sur l’eau liés à la propriété riveraine sont bien plus étendus pour les CENN que pour les CEN.

84Le Code civil impose des charges au propriétaire d’un fonds, les servitudes (articles 637-710 du Code civil.). Les servitudes limitent les droits de disposition et d’usage d'un propriétaire formel. Par exemple, le propriétaire d'une source ne peut pas en dévier le cours lorsque celle-ci approvisionne en eau d’autres habitants ou villages situés en aval (art. 643 du Code civil). Également, les fonds situés en aval ont obligation de recevoir les écoulements naturels des eaux en provenance des fonds situés en amont (servitude naturelle d’écoulement selon l’art. 640 du Code civil). De même, les droits de disposition liés à la propriété riveraine d’un cours d’eau sont limités. Le riverain d’un CEN doit obtenir une concession de la part de l’État pour puiser de l’eau dans le CEN et ne dispose pas d’un accès prioritaire à cette concession (Arrêté de Ventôse An VI, confirmé par art. 544 du Code civil). De plus, le gouvernement peut décider de la construction de digues le long des CEN et des CENN aux frais des bénéficiaires de l’ouvrage, c’est-à-dire des propriétaires riverains (art. 33 de la loi du 26 septembre 1807). Le riverain a aussi l’obligation de garantir le libre-accès et le libre-cours sur les CEN, ainsi que celle de respecter la servitude de halage (art.556 et 650 CC). Par ailleurs, les propriétaires riverains d’un CENN ont le droit de construire un barrage sur le cours d’eau (art. 644 du Code civil).

85Une série de droits d’usage sont également définis dans le Code civil. Il est reconnu, en effet, des droits d’usage aux riverains des CENN : droit de captage, droit de pêche, droit de chasse, droit d’irrigation, etc. (articles 644-645 du Code civil).

86Au cours de cette phase initiale, les premières mesures légales dans le domaine de l’eau sont adoptées au bénéfice de l’agriculture. Une loi de 1807 prévoit l’assèchement des marais  [42]. Dans ce cadre, l’État peut exproprier et détruire des ouvrages situés sur les berges des CEN à des fins d’ouverture de nouvelles voies navigables et pour l’assèchement des marais. Chaque ouvrage susceptible d’influencer le débit des cours d’eau est soumis à autorisation.

87Sur la période considérée (1804-1846), l’État est sans conteste l’acteur central du système régulatif. D’abord il est le gestionnaire du domaine public (ce sont les Régions qui ont cette charge à partir de 1980) et a compétence de réguler l’usage des res communes. Ensuite, il garantit les droits de propriété sur l’eau des propriétaires riverains et il a la capacité juridique de limiter ces droits au moyen de lois et de réglementations (articles 544 et 552 du Code civil). Selon les types d’eau, les propriétaires riverains, le second type d’acteurs, possèdent des droits de propriété formelle, des droits de disposition et des droits d’usage sur l’eau. Des droits de disposition peuvent aussi être accordés au bénéfice d’un concessionnaire par l’État (les Régions depuis 1980), en ce qui concerne les CEN. L'étendue des biens et services régulés est limitée (consommation, navigation, production et protection). Tous les usagers de l’eau ne sont pas visés par la législation (par exemple les meuniers).

Limitation des droits de disposition en faveur du développement de l’agriculture

88La deuxième phase (1846-1945) se caractérise par un nombre important de dispositions législatives concernant les droits de propriété. Généralement, ces dispositions tendent à confirmer et à préciser les principes établis dans le Code civil. Les principaux changements du système régulatif identifiés au cours de cette période concernent les droits de disposition et les arrangements pris en faveur du développement de l’agriculture.

89La réglementation des wateringues est précisée. Les lois de 1846 et 1847  [43] modifient l’organisation de l’association entre des propriétaires riverains, c’est-à-dire des agriculteurs, et contraint notamment les propriétaires situés sur le territoire d’une wateringue à s'acquitter de la taxe prélevée par cette association. Avec le code rural de 1886, le gouvernement reçoit le droit d’établir de nouveaux wateringues  [44]. Les autres types de territoires ruraux sont réglementés par les lois de 1848 et de 1851 sur l’irrigation et le drainage  [45]. Ces lois établissent des servitudes à l’encontre de propriétaires fonciers et au bénéfice d’autres. Elles créent la servitude d’aqueduc, c’est-à-dire le droit pour un propriétaire foncier de faire passer de l’eau qui lui appartient sur un fonds intermédiaire à des fins d’irrigation de ses propres terres. Cette eau peut être soit de l’eau privée (captage dans une nappe aquifère, un CENN ou une source), soit de l’eau appropriée à partir du domaine public (captage dans un CEN) au moyen d’une concession. La loi octroie également une servitude d’écoulement artificiel, un droit de passage pour l’eau résiduaire, initialement amenée par un aqueduc, qui s’écoule dans les terres situées en aval du fonds. L’eau de drainage des champs ou des marais bénéficie également de la servitude d’écoulement artificiel. Au cas où un propriétaire riverain construit un barrage au travers d’un CENN, le riverain opposé peut réclamer un droit d’usage de ce barrage. L’ensemble de ces dispositions doit permettre d’accroître la surface cultivée et la productivité des champs au moyen de l’irrigation et du drainage.

90En 1877, la loi portant sur la réglementation des CENN précise les droits et devoirs des propriétaires riverains de CENN. Ceux-ci sont responsables du curage annuel des cours d’eau qui bordent leur propriété, ainsi que de l’entretien des ouvrages sur les berges. À la même époque, en 1883, un arrêt de la Cour de cassation  [46] consolide leurs droits de riveraineté des CENN. Ceux-ci ne peuvent être limités sans compensation financière que dans le cas où la mesure est prise dans l’intérêt de la santé publique et de l’agriculture.

91En 1889, un nouveau type de limitation des droits de disposition apparaît à des fins de protection des captages d’eau souterraine  [47]. Cependant, les dispositions prises semblent davantage éliminer toute concurrence entre exploitants d’une même nappe aquifère que protéger l’eau souterraine en tant que telle. Après la réalisation d’un premier périmètre autour de la source du Pouhon à Spa, la portée de la mesure est élargie avec la loi de 1924 à toutes les sources d’eau minérale  [48].

92C’est au cours de cette deuxième phase qu’apparaissent également les premières limitations des droits d’usage de l’industrie. Ainsi, une autorisation pour l’établissement de lavoirs à minerais est requise à partir de 1865  [49].

93Le champ des acteurs concernés par le système régulatif s’élargit au cours de la phase 1846-1945. L’État central, gestionnaire du domaine public, et les propriétaires riverains demeurent les acteurs centraux. Le principal changement réside par contre dans les lois sur l’organisation des polders et des wateringues, lesquelles désignent les agriculteurs comme groupe d’acteurs particulier. Les polders et les wateringues sont des associations d’agriculteurs-propriétaires, sous statut d’administrations publiques, qui sont établies (principalement le long de cours d’eau en Flandre) pour la construction et l’exploitation d’ouvrages d’irrigation et de drainage  [50]. Ils opèrent sur leur territoire avec de larges compétences en matière de gestion des eaux, gèrent les cours d’eau non navigables, les berges des cours d’eau navigables, lèvent des taxes pour financer les travaux, effectuent ces travaux sous la supervision de la province  [51] et contrôlent l’usage des systèmes d’irrigation. Principalement situées en Flandre, les polders et les wateringues demeurent d’importants acteurs de la politique de l’eau aujourd’hui. Ce type d’association s’est mis en place bien avant 1846, mais le nouvel État belge souhaite réguler leurs activités. Lors de cette deuxième phase, le groupe des usagers de l’eau s’étend aussi aux pêcheurs, dont les droits sont précisés par la loi de 1877 sur les CENN  [52], ainsi qu’aux industriels.

94Il semble évident que l’objectif des modifications apportées au système régulatif est le développement de l’agriculture. Remarquons que les changements principaux dans les droits de propriété se produisent dans la seconde moitié du 19^ème siècle et que la situation ne va pas beaucoup évoluer durant la première moitié du 20^ème siècle.

95Les premières préoccupations en matière d’épuration et de production apparaissent alors.

Limitations des droits de disposition en faveur de la santé et de la sécurité publiques

96Lors de la troisième phase (1945-1980), les problèmes liés à l’épuration des eaux, et surtout à l’évacuation des eaux usées, se renforcent.

97Les deux lois du 15 mars 1950 et du 28 décembre 1967 sur la réglementation des cours d’eau non navigables ont pour objectif de répondre aux problèmes persistants de pollution des eaux de surface et d’inondations. La limitation de ces deux fléaux peut être obtenue en accroissant la capacité d’évacuation des rivières. En premier lieu, ces lois modifient les droits de propriété formelle sur le cours d’eau. Elles établissent la présomption de propriété de l’État, ou plutôt de l’autorité publique en charge de la gestion du cours d’eau (État, province ou commune), sur le lit des CENN (art. 14 de la loi de 1950). En second lieu, les propriétaires riverains, en compensation de cette perte de propriété, sont dispensés de curer les cours d’eau. Les autorités gestionnaires des cours d’eau en assument la charge, de manière à assurer un écoulement des eaux usées et des eaux de drainage aussi rapide que possible vers la mer. L’État central est de plus en plus impliqué dans l’exécution de travaux de curage et d’aménagement des cours d’eau, afin de satisfaire à sa responsabilité en matière de santé publique. Ces lois sont aussi adoptées sous la pression des milieux agricoles qui se plaignent des inondations chroniques de leurs champs, dues notamment à des carences dans l’entretien des cours d’eau.

98L'autre volet législatif concerne à nouveau les polders et les wateringues. Il limite leurs droits de disposition. Les lois de 1956 et 1957  [53] dépossèdent ainsi les assemblées de polders et de wateringue de certaines de leurs compétences. Ces mesures succèdent aux inondations catastrophiques de 1953 qui ont fait plusieurs morts suite à la rupture d’une digue. Les polders et les wateringues ont alors été accusés de mauvais entretien des digues. Depuis lors, ils sont placés sous la surveillance de l’État pour la construction et l’entretien des installations, par un système d’autorisation et de contrôle. De plus, les tronçons de CENN de première catégorie  [54] situés sur le territoire des wateringues sont placés sous contrôle de l’État  [55].

99L’éventail des acteurs concernés par le système régulatif n’évolue pas, en dépit des modifications substantielles apportées. Les polders et les wateringues sont par contre davantage supervisés par l’État. De plus, les pouvoirs publics impliqués dans la gestion des CENN comprennent les provinces et les communes, selon un processus de décentralisation. D’une manière générale, on remarque une dépossession de compétences privées au profit et à la charge de l’État, en parallèle avec l’émergence de l’État-providence. L’État se doit d’intervenir dans tous les volets liés à la défense et à la promotion de l’intérêt général.

Régionalisation des droits de propriété

100Les changements principaux de droits de propriété au cours de la quatrième période (dès 1980) sont dus au processus de réforme de l’État. Les compétences dans les domaines de l’environnement, de la quantité d’eau et de la gestion de la qualité sont progressivement transférées de l’État central aux trois régions. La prise en charge du domaine public est déléguée aux Régions par la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980. Désormais, les changements dans les droits de propriété diffèrent désormais d’une région à l’autre.

Identification des changements dans le système régulatif

108Le tableau ci-dessous résume l'évolution historique des droits de propriétés sur l'eau, en distinguant et pondérant les modifications apportées aux droits de propriété formelle, de disposition et d'usage.

109De l’apparition du Code civil à aujourd’hui, on peut observer une série de changements majeurs dans le système régulatif de la ressource eau dans le but de faciliter le développement de l’agriculture (phases 1 et 2), de renforcer la santé et la sécurité publiques (phase 3) et d’assurer une meilleure protection de la nature et des eaux potabilisables (phase 4).

Tableau 3

Aperçu des phases et pondération des modifications des droits de

Tableau 3 : Aperçu des phases et pondération des modifications des droits de propriété sur l’eau de 1804 à 2001 Phases 1.1804-1846 : codification des grands concepts du droit civil 2.1846-1945 : développement des besoins de l’agriculture et de l’industrie 3.1945-1980 : nécessité du drainage et de l’absorption des pollutions Flandre : réserves 4a. 1980- : régionanaturelles lisation des droits Wallonie : tourisme de propriété et eau potable Bruxelles-capitale : corridors naturels Modifications des droits de propriété Droits de propriété Droits de disposition Droits d’usage formelle 555 55 5 5 555 5 5 55 55 5 5 5 55 5 5 Légende : le nombre de croix précise l’ampleur du changement opéré au cours de la phase

Aperçu des phases et pondération des modifications des droits de

110D’une phase à l’autre, le législateur intervient à différents niveaux du système régulatif (droits de propriété formelle, droits de disposition, droits d’usage). Lors de la dernière phase, après la régionalisation de la politique de l’eau, les changements dans le système régulatif reflètent différentes stratégies et modalités d’intervention entre les trois régions. La Flandre, et Bruxelles dans une moindre mesure, organisent des procédures d’expropriation, alors que la Wallonie régule les droits d’usage.

111Nous pouvons également observer que le législateur intervient le plus souvent dans le système régulatif de l’eau, non pas pour conduire une politique de l’eau en tant que telle, mais plutôt pour conduire des politiques sectorielles. Il est davantage question, principalement au cours des premières phases, d’exploitation de l'eau par tel groupe d’acteurs (agriculteurs et industries) que de la protection de la ressource. Les modifications du système régulatif sont guidées par des préoccupations de développement de l’agriculture ou de protection de la santé et de la sécurité publiques. Le souci de ménager la ressource n’apparaît que dans la dernière phase. Par le passé, le système régulatif concernait les usages liés à l’exploitation de la ressource par différents secteurs économiques. Aujourd’hui, alors que s’élargit le champ des usages de l’eau reconnus par la loi (milieu vital et récréation), l’eau devient aussi une ressource à protéger.

112Les changements opérés dans le système régulatif sont souvent dispersés dans nombre de dispositions légales et réglementaires (ce qui s'explique par la définition même de la propriété qui est absolue tant qu'elle n'est pas limitée par des lois ou règlements). Dans la loi de 1967 sur les CENN, la modification du régime de la propriété du cours d’eau ne fait l’objet que d’un seul article  [69], alors que le texte modifie le contexte de l’ensemble de la gestion des cours d’eau non navigables. De même, la possibilité d’expropriation à des fins de protection de l’environnement est introduite dans l’arrêté qui crée l’institution régionale de gestion de l’environnement, sans plus de précision  [70]. Les modifications du système régulatif s’effectuent de manière partielle et isolée. Cependant, la somme des changements incrémentaux observés dans le système régulatif est loin d’être négligeable in fine.

113On peut ajouter que le système régulatif actuel est le résultat d’une sédimentation de dispositions légales. Les lois les plus anciennes sont rarement abrogées. Les dispositions en matière d’agriculture demeurent en place, de même pour les obligations de curage régulier ou d’entretien des digues. Les changements dans le système régulatif à des fins de protection de l’environnement sont récents et leur effet global n’a pas encore été évalué. Par exemple, les dispositions autorisant le recours aux expropriations sont très récentes et leur mise en œuvre pourrait rester marginale.

Protection partielle des cours d’eau

116Avant la période analysée (1846-1893), deux mesures adoptées en 1789 et 1790 ont des répercussions importantes. Elles établissent les compétences des communes après la Révolution française  [71]. Elles octroient ainsi la responsabilité de la salubrité publique aux communes, lesquelles vont par extension s’arroger la compétence en matière de distribution d’eau et d’égouttage au 19^ème siècle. À partir de 1850, les premiers réseaux de distribution d’eau se mettent en place (par exemple à Bruxelles, Gand et Anvers).

117Au cours de la première phase, les problèmes collectifs principaux à résoudre sont liés à la pratique d’activités économiques. L’eau est considérée uniquement comme une ressource à exploiter et il n’est pas question de politique de l’eau en tant que telle. Le développement de l’agriculture est dépendant de l’amélioration de l’irrigation et, surtout, du drainage. En 1846 et 1847, avec les lois sur les polders et les wateringues, le jeune État belge crée un nouveau cadre légal pour ces associations particulières d’agriculteurs qui organisent des systèmes d’irrigation et de drainage en commun. La loi de 1877 contraint les propriétaires riverains à curer régulièrement le lit des cours d’eau qui bordent leur propriété.

118Un autre aspect économique lié à l’eau est le commerce d’eau minérale, déjà existant au milieu du 19^ème siècle. La principale source de Spa, la source du Pouhon, située au centre de la ville, est menacée par des pompages anarchiques. La loi du 31 juillet 1889 crée le premier périmètre de protection d’un aquifère autour de cette source  [72]. La loi exige une autorisation pour toute prospection ou tout travail de terrassement à l’intérieur du périmètre. De ce fait, à cette époque, la législation sur l’eau tend à soutenir les activités économiques plus qu’à protéger la ressource.

119Toutefois, il est important de signaler, même s’ils sont marginaux, qu’apparaissent à cette même époque, les premiers éléments juridiques de protection de la ressource eau. D’une part, les rivières sont fortement polluées par les rejets de poussières et de métaux lourds du secteur minier qui se développe. L’arrêté royal de 1865 relatif aux lavoirs à minerais interdit les rejets les plus dangereux dans les cours d’eau  [73]. D’autre part, le code rural établit des mesures de police qui interdisent de jeter des animaux morts dans les cours d’eau, ainsi que d’autres cas de pollutions criminelles  [74], à la suite de la dernière épidémie de choléra (1866).

120L’hypothèse causale sous-jacente de la période considérée est que « si l’on interdit les déversements les plus dangereux dans les cours d’eaux, alors on évitera les épidémies ». La coordination entre acteurs est inexistante. Le ministre des Travaux publics est le seul acteur impliqué au niveau de l’État central. Les provinces et les communes appliquent les règlements généraux de police. Les objectifs de politique publique sont partiels. Il n’existe qu’une concomitance de calendrier entre plusieurs actes légaux non coordonnés. Il n’existe pas de perception de la ressource dans son ensemble. Un problème sectoriel est traité d’une façon particulière à un moment précis.

Extension des réseaux de distribution d’eau et contrôle de la qualité de l’eau commercialisée

121La seconde phase (1893-1945) est orientée vers la préservation de la qualité de l’eau potable. En 1893, les problèmes majeurs de pollution des cours d’eau et les faiblesses en matière de santé publique sont perçus officiellement. Les rapports rendus par J.-B. André objectivent ces problèmes et établissent un agenda pour la politique de l’eau. Les résultats de cette large étude, lancée en 1893 à propos de l’approvisionnement des Belges en eau, sont publiés en 1902, et en 1906 pour le rapport final  [75]. Le rapport stipule que seuls 20% des ménages sont approvisionnés en eau de distribution et que la majeure partie de la Flandre s’approvisionne au moyen d’eau de pluie et d’eau puisée dans les mares. J.-B. André, l’auteur du rapport, réclame une loi sanitaire.

122La perception officielle du problème de la pollution de l’eau formulée dans les rapports André est à l’origine de l’action publique. L’objectif central est d’organiser un bon approvisionnement en eau en tous points du territoire. L’État belge se dote en 1907 et en 1922, avec les lois sur les intercommunales  [76], des moyens institutionnels nécessaires à la réalisation de réseaux de distribution d’eau, une compétence qui appartient aux communes. En 1913, l’État crée la Société nationale des distributions d’eau (SNDE)  [77] avec l’objectif de réaliser des réseaux de distribution d’eau sur tout le territoire, en complétant le maillage déjà réalisé par les intercommunales. La SNDE se substitue aux communes qui n’ont pas les moyens de réaliser la distribution d’eau.

123Les deux autres problèmes identifiés sont la pollution importante des eaux souterraines ainsi que la mauvaise qualité des produits fabriqués à base d’eau et commercialisés. En 1924, la protection des sources d’eau minérale et des marques est généralisée  [78]. En 1933, les premières mesures de garantie de la qualité des produits à base d’eau sont prises  [79].

124L’hypothèse causale qui domine la phase considérée ici est que « si l’on développe la distribution publique d’eau et que l’on réglemente la vente d’eau en bouteille, alors on améliorera la santé publique ». Les communes et les producteurs d’eau minérale sont les principaux groupes cibles identifiés. Les instruments choisis pour modifier le comportement de ces acteurs sont à la fois des instruments de régulation et d’incitation. D’abord, un cadre légal et des subventions sont mis en place à l’intention des communes, afin de développer la distribution publique. Ensuite, des captages d’eau minérale peuvent être déclarés d’utilité publique et être préservés par des périmètres de protection. De la sorte, la qualité du produit est plus facile à contrôler et l’aquifère est protégé. Enfin, des interdictions de pompage et de déversement dans les cours d’eau navigables sont établies en 1935  [80].

125Davantage d’autorités publiques sectorielles sont impliquées dans la politique de l’eau : les trois ministres des Travaux publics, de l’Agriculture et de l’Intérieur. Les communes ont la charge de créer les réseaux de distribution d’eau et la SNDE supplée aux communes défaillantes. Cet arrangement génère bientôt des conflits entre le désir d’expansion des intercommunales et le développement de la SNDE. Les objectifs sont partiels. Ils consistent principalement à préserver la santé publique. La ressource eau n’est pas protégée, mais exploitée. D’autres usages (eau industrielle, irrigation, récréation) pourraient entrer en conflit avec l’usage dominant (consommation).

Premiers éléments de lutte contre la pollution de l’eau

126À la fin de la Seconde guerre mondiale (1945-1963), les problèmes de pollution persistent dans de nombreux cours d’eau (par exemple dans l’Escaut, la Vesdre et la Senne) et de nombreux espaces agricoles sont régulièrement inondés. La Belgique décide dès lors de prendre une série de mesures, afin de préserver la qualité des eaux de surface  [81]et la quantité des eaux souterraines  [82]. Les déversements industriels sont réglementés par le Règlement général de la protection du travail (RGPT) de 1947  [83].

127À la même époque, la législation de 1877 sur les CENN est révisée  [84]. L’objectif du policy design est, d’une part, de réduire la pression sur les eaux de surface provoquée par le développement de l’industrie et, d’autre part, de réaliser le curage du lit des cours d’eau, dans le but de faciliter le drainage des terres agricoles et l’évacuation des eaux usées vers la mer. L’hypothèse causale est que si on limite les rejets industriels et que l’on améliore l’écoulement des eaux au moyen du curage, alors on améliorera la santé publique et la productivité de l’agriculture.

128Les groupes cibles de la politique publique sont les industries, les communes et les propriétaires riverains. Les communes ont la charge de construire les stations d’épuration nécessaires au traitement des eaux usées domestiques  [85]. Les instruments retenus pour modifier le comportement des groupes cibles sont, cette fois encore, des instruments régulatifs et incitatifs : une interdiction générale de déverser des eaux polluées dans les cours d’eau, une autorisation préalable pour les déversements d’eaux usées, une autorisation pour réaliser des travaux dans le lit des cours d’eau et des subventions pour effectuer le curage des cours d’eau. Le ministre de la Santé publique est désigné comme acteur principal de la lutte contre la pollution des eaux.

129Les travaux de curage et de rectification des CENN sont pris en charge par de multiples acteurs. La supervision de l’ensemble est assurée par les ministres des Travaux publics et de l’Agriculture et l’exécution confiée aux provinces, aux communes et aux polders, en fonction de la portion de cours d’eau désignée.

130Les mesures prises sont sectorielles. Les groupes cibles semblent être bien identifiés, même si la palette d’acteurs concernés est incomplète. En revanche, la logique d’intervention est ineffective. La loi de 1946 sur le recensement des eaux souterraines n’est pas appliquée. La loi de 1950 sur la protection des eaux de surface ne produit que des effets très partiels. En dépit du fait que les communes reçoivent des subventions de la part de l’État central, celles-ci ne trouvent aucune incitation à purifier leurs eaux usées. Les eaux usées descendent naturellement vers l’aval, à l’extérieur du territoire communal. Les communes ne veulent pas investir dans l’épuration des eaux au profit des communes mitoyennes qui reçoivent ces eaux. De plus, les subventions de l’État ne couvrent pas les frais d’exploitation de la station d’épuration. Le travail de curage des cours d’eau, en dépit des subventions octroyées aux propriétaires riverains, n’est toujours pas effectué de manière régulière.

Systématisation de la politique de protection de l’eau

131En 1963, le gouvernement prépare un nouveau projet de loi sur la qualité des eaux de surface, car la législation précédente n’a pas produit les résultats escomptés.

132Les problèmes de pollution généralisée des cours d’eau, du fait du manque d’épuration, et d’inondation chronique des champs sont persistants. De plus, les aquifères s’épuisent à certains endroits. Dans le même temps, les usages de l’eau se développent en parallèle à la croissance des activités industrielles (particulièrement, le nombre de dépôts pétroliers augmente) et à la forte croissance de la population.

133L’agriculture s’intensifie. Un Commissariat royal aux problèmes de l’eau  [86], mis en place en 1965, montre que la Belgique devrait connaître un manque d’eau à partir de 1980. Il va jusqu’à recommander l’investissement dans des unités de désalinisation de l’eau de mer. La situation ne se dégrade pas tant, mais la menace d’un manque d’eau est prise sérieusement en compte pour la première fois.

134Les deux lois centrales adoptées pendant cette phase (1963-1974) sont les lois de 1971 sur la protection des eaux de surface et des eaux souterraines. Le changement enregistré par rapport à la phase précédente est plus un changement d’instruments qu’un changement d’objectifs. La mise en œuvre de la législation sur l’eau doit être renforcée dans un contexte de fort accroissement des besoins en eau et de diversification des usages. Les ménages s’équipent en masse d’appareils ménagers, de chasses d’eau et de baignoires. D’une part, la loi de 1971 sur les eaux de surface crée de nouveaux acteurs de mise en œuvre, trois agences régionales de bassin en charge de l’épuration, qui dépossèdent les communes de leur compétence en matière d’épuration  [87]. Le territoire des agences correspond aux trois bassins hydrographiques du pays (la Côte, la Meuse et l’Escaut) et non pas aux trois régions (Flandre, Wallonie et Bruxelles). D’autre part, la loi de 1971 sur la protection des eaux souterraines a pour objectif principal de réduire la pollution provoquée par les dépôts d’hydrocarbures et d’autres produits toxiques  [88]. La mise en œuvre de ces lois est compromise par le processus de réformes institutionnelles engagé en 1970.

135La loi de 1950 sur les CENN est renforcée par la loi de 1967  [89] qui décharge définitivement les propriétaires riverains de la servitude de curage. Le curage est désormais totalement pris en charge par les autorités publiques.

136L’hypothèse causale de la période est que « si l’on protège les sources et les captages et que l’on épure les eaux usées, alors on sécurisera les approvisionnements en eau et l’on améliorera la santé publique ». La palette des groupes cibles s’élargit : propriétaires riverains, polders et wateringues, communes et provinces pour le curage des cours d’eau ; producteurs et distributeurs d’eau, compagnies pétrolières, agriculteurs et entrepreneurs de travaux publics et privés pour la protection des eaux souterraines ; et principalement les industries pour la qualité des eaux de surface. Les instruments sont toujours de types régulatif et incitatif : interdiction générale de déversement et autorisation préalable aux rejets, incitations positives avec les subventions à la construction de stations d’épuration des eaux (STEP) publiques et privées (industries) et incitations négatives avec les redevances sur les déversements industriels et la taxation des ménages à des fins de financement de l’épuration.

137L’hypothèse causale est plus large que celle de la phase précédente, même si l’identification des groupes cibles et l’hypothèse d’intervention sont incomplètes. Le design est également plus pro-actif (financement de STEP) que réactif (interdiction de rejets). Les autorités régionales de bassin pourraient avoir un rôle important dans la protection des eaux. Cependant, la faiblesse de la loi de 1971 sur les eaux de surface est qu’elle n’a été mise en œuvre que partiellement et que le système des agences régionales de bassin n’a jamais été correctement mis en place. En effet, l'application des lois de 1971 est compromise par la régionalisation.

Régionalisation de la politique de l’eau

138La phase suivante (1974-1982) est une phase d’instabilité pour la politique de l’eau. Le processus de régionalisation s’enclenche. Les questions institutionnelles prédominent les enjeux substantiels des politiques publiques (de l’eau)  [90]. Les Flamands et les Wallons décident de conduire leur destinée de manière autonome. En 1974, la loi dite Perin-Vandekerchove  [91], qui met en œuvre ‘à titre préparatoire’ la régionalisation prévue par la révision de la Constitution de 1970 transfère la politique de l’eau aux régions. La situation est confirmée avec la loi spéciale de réforme institutionnelle du 8 août 1980  [92]. Cette loi spéciale octroie aux régions des compétences en matière de production et de distribution d’eau, à l’exception de la gestion d’ouvrages tels que les barrages et de la détermination des normes en matière d’eau potable lesquels demeurent dans les compétences du pouvoir national, ainsi qu'en matières d’épuration des eaux usées et d’égouttage. La loi spéciale du 8 août 1988 fait finalement disparaître les dernières exceptions qui étaient établies au bénéfice du pouvoir national.

139Après la régionalisation, les lois de 1971 restent d’application. La loi sur la protection des eaux de surface sera partiellement mise en œuvre en Flandre. L’autorité du bassin de la Côte, la Waterzuivering Maatschappij van het Kustbekken (VZK), est créée en 1975 et l’autorité pour la partie flamande des bassins de la Meuse et de l’Escaut, la Vlaamse Waterzuiveringsmaatschappij (VWZ), en 1981. Les communes sont expropriées de leurs stations d’épuration au bénéfice de ces deux autorités.

140En ce qui concerne la Wallonie, le ministre national en charge des Affaires wallonnes s’écarte de l’arrangement institutionnel prévu par la loi de 1971 et donne la compétence d’épuration des eaux domestiques à huit intercommunales  [93]. Ces dernières deviennent les récipiendaires des subventions à la construction et à l’exploitation des STEP en Wallonie. Les STEP sont alors subsidiées à 100%. La différenciation entre les politiques régionales de l’eau apparaît donc à ce moment-là.

Approfondissement des politiques régionales de l’eau

141En dépit des spécificités bruxelloises, c’est à partir de 1982 que nous distinguons pour les trois régions des sous-phases. Nous traiterons chacune d’entre elles de manière distincte, car chaque région utilise ses nouvelles compétences et détermine de façon autonome sa politique de l’eau. Celle-ci s’étend à de nouveaux usages et les régions adoptent de nouveaux instruments de mise en œuvre.

142Du fait de la compétence accordée aux Régions en matière de distribution d’eau, la Société nationale des distributions d’eau (SNDE) est dissoute pour se recomposer sous la forme de deux sociétés distinctes :

• la Vlaamse Maatschappij voor Watervoorziening (VMW), en 1983, qui comprend 176 communes pour environ 2.380.000 habitants et ;
• la Société wallonne de distribution d’eau (SWDE), en 1986, qui comprend 194 communes pour environ 1.750.000 habitants, mais qui tend fortement à s’étendre dans les petites communes (par exemple adhésion de 10 nouvelles communes, soit environ 250.000 habitants entre 1993 et 1997).

143Ces deux sociétés coopératives ont un statut largement similaire à celui de l’ancienne SNDE. Les associés sont la Région, les provinces, les communes et autres institutions publiques, ainsi que des sociétés privées pour la SWDE (avec des dividendes s’élevant à 4% au maximum des capitaux investis).

Région de Bruxelles-capitale (dès 1989)

153La phase de transition vers la régionalisation diffère pour la région bruxelloise.

154Jusqu’en 1989, cette région est administrée par un ministre fédéral des Affaires bruxelloises. À partir de 1989, la politique menée met directement en place l’arrangement institutionnel qui prévaut aujourd’hui encore. Pour la région bruxelloise donc, nous estimons que la période 1982-2001 ne correspond qu’à une seule et même phase du policy design.

155La région de Bruxelles-capitale est une agglomération urbaine dans sa totalité. La question de l’eau est focalisée durant la phase sur le financement de deux STEP de grande capacité qui permettront à celle-ci de respecter les termes de la directive de 1991 sur l’épuration des eaux urbaines résiduaires, ainsi que sur le financement des collecteurs qui permettront d’acheminer les eaux usées à ces stations d’épuration  [107].

156L’autre particularité du cas est la situation de totale dépendance hydrique de la région vis-à-vis de la Wallonie pour son approvisionnement et de la Flandre pour ses rejets. La Compagnie intercommunale bruxelloise des eaux (CIBE), l’acteur historique de l’eau à Bruxelles, capte la majorité de l’eau potable en Wallonie, au moyen de ses propres captages  [108]. Son objectif demeure de sécuriser l’approvisionnement en eau potable de la capitale, elle-même quasiment dénuée de ressources propres en eau.

157L’objectif des politiques publiques en matière d’eau dans la région de Bruxellescapitale consiste à rationaliser la gestion de l’environnement en créant un organe de gestion unique, l’Institut bruxellois de gestion de l’environnement (IBGE), à améliorer la qualité des eaux, à combler le retard dans la mise en œuvre des directives européennes, principalement en matière d’épuration, et à garantir l’approvisionnement de tous en eau potable. Les lois de 1971 sur la protection des eaux de surface et des eaux souterraines demeurent d’application.

158En 1989, peu avant la mise en place d’institutions régionales autonomes, les autorités nationales responsables de la région décident d’une réorganisation administrative en matière d’environnement. L’IBGE est créé  [109]. Cet institut parapublic, géré par l’exécutif régional, contrôle et lutte contre les pollutions de l’air, de l’eau et du sol, surveille la qualité de l’eau et est chargé de la conservation de la nature. Sur le plan de la protection de l’eau, il développe le ‘maillage bleu’. Il étudie également les modalités de transposition de la législation européenne en matière d’environnement. Ses compétences sont étendues en 1995 à l’énergie et à la gestion des espaces verts. L’IBGE a bénéficié du transfert de la quasi-totalité du personnel de l’administration des Ressources naturelles et de l’Environnement du Ministère de la Région bruxelloise. Cette réorganisation a clôt un conflit de compétences entre les deux institutions.

159Cependant, une séparation demeure entre ces deux administrations.

160L’administration régionale conserve les compétences en matière d’épuration. Elle est chargée du financement et de l’élaboration de contrats de délégation pour la gestion de la Station d’épuration de Bruxelles-Sud, aujourd’hui en fonctionnement, ainsi que de la délégation de la construction et de l’exploitation de la station de Bruxelles-Nord par Aquiris  [110]. Cette station doit développer une capacité de 1.100.000 équivalenthabitants. La région flamande participe au financement. La station de Bruxelles-Sud, qui appartient à la Région, est exploitée par la Compagnie intercommunale bruxelloise des eaux (CIBE)  [111]. L’engagement financier de la Région porte sur un montant de 1.150 millions d’euros sur vingt ans. L’IBGE contrôle le fonctionnement des stations d’épuration, notamment les rejets, pour le compte de la Région.

Schéma 2

Structuration des acteurs de l’eau à Bruxelles

Schéma 2 : Structuration des acteurs de l’eau à Bruxelles Fonds pour le traitement des eaux usées et Gouvernement bruxellois pluviales IBGE Producteur DistributeursÉpuration Égouttage d’eau IBDE-CIBEIBrA CIBE CIBEGestion déléguée à la CIBE pour la STEP Bruxelles-Sud Communeset contrat avec le secteur privé Taxe sur lespour la constructionet la gestion Compétence communalede la STEP Bruxelles-Nord eaux uséessur la déterminsation du prix de l’eau Consommateurs Transferts financiers

Structuration des acteurs de l’eau à Bruxelles

161Au cours de la période, la région de Bruxelles-capitale établit des mesures de contrôle de la pollution avec le permis d’environnement, élaboré sur le modèle flamand  [112], et un système de taxes sur le déversement des eaux usées  [113], appliqué aux ménages et aux industries. En matière sociale, elle édicte également des mesures sur la sécurisation des approvisionnements en eau potable, notamment pour les personnes en difficultés financières  [114].

162L’hypothèse causale de la politique régionale est que « si l’on préserve les eaux de surface et les eaux souterraines de la pollution au moyen de permis d’environnement et de zones naturelles, alors on améliore leur qualité et on garantit un meilleur accès de tous à la ressource et aux usages récréatifs qui en dérivent ». La coordination des usages autres que l’épuration des eaux usées est placée sous la tutelle d’un acteur unique de mise en œuvre, l’Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement. On peut aussi noter une certaine fragmentation des compétence en matière d’eaux usées dans la Région de Bruxellescapitale. La construction et le contrat de gestion des stations d’épuration sont attribués par la Région, l’exploitation des stations est contrôlée par l’IBGE et l’égouttage et les collecteurs relèvent de la compétences des communes et d’une nouvelle intercommunale (IBrA).

Renforcement des schémas institutionnels en vue d’une intégration ...

... par la privatisation en Flandre (depuis 1990)

167Les différences s’accentuent entre les deux régions au cours de cette phase. La Flandre réagit aux pollutions persistantes des aquifères par une restructuration complète de l’arrangement institutionnel de mise en œuvre de sa législation. Ce processus débute en 1990 par une large réorganisation administrative, qui va bien au-delà de la problématique de l’environnement, et par la mise en œuvre des mesures fiscales prévues dans la loi de 1971. En 1991, le mestdecreet limite l’épandage de lisier dans les champs  [117]. Ce nouveau décret est modifié de nombreuses fois en raison de difficultés de mise en œuvre et de la contestation de milieux agricoles particulièrement influents. Ces débats entraîneront la chute de l’exécutif flamand en 1995  [118]. En 1991 et 1995, deux décrets d’exécution, VLAREM I et II  [119], complètent le cadre et donnent du contenu aux diverses dispositions en place de la politique d’environnement. Un décret de 1997 réforme la politique de protection de la nature  [120].

168L’hypothèse causale est que « si l’on intensifie l’épuration de l’eau, réglemente les rejets au moyen de permis d’exploiter globaux, limite l’épandage de fumier et détermine des zones de protection absolue, alors on augmentera les réserves d’eau potabilisable et préservera les écosystèmes et la biodiversité ».

169Les groupes cibles sont les agriculteurs, les industriels et les ménages. Chacun doit contribuer à la protection de l’eau. Les instruments sont divers : inventaire annuel des émissions de polluants, redevance sur les rejets industriels et taxation des ménages, limitation de l’épandage de fumier sur les champs et délimitation de réserves naturelles. Pour ce qui est des acteurs de mise en œuvre, la Vlaams Milieumaatschappij (VMM) est créée suite au décret du 12 décembre 1990 portant sur les réformes administratives  [121]. Cette société publique est détenue en totalité par les autorités régionales et a pour tâche, entre autres, de contrôler la qualité des eaux de la région, de faire des rapports sur l’état de l’environnement et de planifier la construction des installations d’épuration des eaux. L’exécution des travaux et l’exploitation des STEP est confiée à la SA Aquafin, une société mixte, c’est-à-dire une société basée sur un partenariat public/privé. Cette société a la faculté, à la différence de l’administration, de provisionner et d’amortir ses investissements et de faire de l’ingénierie financière, afin de maximiser le financement de ses activités. Entre 1991 et 2000,1.092 millions d’euros ont été investis par la Flandre. Le montant total des crédits engagés jusqu’en 2005 est de 1.836 millions d’euros. L’administration, AMINAL (Administratie Milieu-, Natuur-, Land- en Waterbeheer), a moins de compétences d’exécution dans ce nouvel arrangement institutionnel  [122]. Un projet de décret sur la politique intégrée de l’eau, en discussion depuis plus de quatre ans, pourrait provoquer une complète redistribution des compétences dans le domaine de la gestion de l’eau.

Schéma 3

Structuration des acteurs de l’eau en Flandre

Schéma 3 : Structuration des acteurs de l’eau en Flandre Gouvernement flamand AMINAL Autorisations de captage Réglementation PlanAutorisation Élaboration de programmes d’investissementInspection VMM généraux d’épurationde 5 ans Gestion des réseaux de mesure Réalisation du plan Producteurs DistributeursAquafin d’eaud’investissement Financement, construction et exploitation des stations d’épuration CommunesEgoutage Perception de la taxe ConsommateursSurveillance des eaux usées industrielles et agricoles Transferts financiers

Structuration des acteurs de l’eau en Flandre

170Quasiment tous les usages de l’eau sont couverts par la législation. Tous les groupes cibles sont identifiés et les instruments semblent être mis en œuvre. La question de la qualité des eaux de surface est coordonnée au sein de l'arrangement institutionnel en vigueur. Cependant, d’autres usages demeurent en marge de cette coordination. La politique flamande de l’eau n’est pas tout à fait cohérente. Une plus grande coordination pourrait être obtenue au moyen d’une approche par bassin hydrographique, en lieu et place de l’actuelle approche centralisée et limitée à la qualité des eaux de surface. Pour le moment, seules des approches d’intégration informelles sont développées par l’administration. Celle-ci met en place, en marge de toute disposition légale, des comités de bassin (bekkencomités) à l’échelle des sous-bassins hydrographiques  [123].

... par la contractualisation en Wallonie (depuis 1995)

171La Wallonie prépare la restructuration de son secteur de l’eau depuis 1995. Par secteur de l’eau, la région entend le cycle anthropique de l’eau, c’est-à-dire les activités de production d’eau potable, de distribution et d’épuration. Son objectif est de se conformer, avec le moins de retard possible, à la mise en œuvre obligatoire des directives européennes et d’organiser une gestion globale et intégrée de l’eau. Ces ambitions sont concrétisées en 1999 avec l’adoption du décret sur le cycle de l’eau et la Société publique de gestion de l’eau (SPGE)  [124]. Ce décret crée une société anonyme de droit public, ouverte aux participations privées (partenariat public/privé), et à laquelle d’importantes compétences sont dévolues. En outre, la Région wallonne adopte le permis d’environnement  [125], un mécanisme similaire à celui appliqué en Flandre et à Bruxelles, pour contrôler l’exploitation des activités potentiellement nuisibles à l’environnement  [126].

172L’hypothèse causale retenue est que « si l’on intensifie l’épuration de l’eau, régule les rejets au moyen des permis d’environnement et protège des territoires particuliers au moyen des périmètres de protection des captages, alors on préservera la qualité des eaux (potabilisables) ». De nombreux groupes cibles sont identifiés : industriels, ménages, agriculteurs, bateliers, communes et sociétés de production/distribution et d’épuration. Chaque personne qui utilise de l’eau est concernée au moins par un élément de la législation. Certains instruments diffèrent de ceux employés en Flandre : redevance sur les captages ou contrat entre les producteurs d’eau et la SPGE et application du coût-vérité. Ce type de contractualisation est spécifique à la Wallonie et un instrument incitatif, le coûtvérité, est pour la première fois mentionné dans un texte juridique en Belgique. Toutefois, de la même manière qu’en Flandre, les changements les plus importants par rapport à la phase précédente concernent l’arrangement institutionnel, avec la création de la SPGE, en place depuis octobre 1999. Cette société gère les mouvements financiers liés à la politique de l’eau, au moyen de relations contractuelles établies avec les acteurs du secteur  [127]. La SPGE négocie des contrats, d’une part, avec les intercommunales d’épuration pour financer le développement de l’épuration domestique et, d’autre part, avec les sociétés de production d’eau pour assurer la protection des captages. Les travaux de construction et l’exploitation des STEP sont financés sur le budget de la Région. Ils devraient être financés exclusivement par les taxes et redevances prélevées sur les déversements d’eaux usées domestiques et industrielles.

173Les distributeurs d’eau, un exemple d’acteurs para-publics de mise en œuvre, paient pour la protection de l’eau et collectent les taxes prélevées sur les consommateurs domestiques. La Région wallonne encourage également le développement d’un pôle régional des technologies de l’eau  [128]. Le conseil d’administration de la SPGE est composé des intercommunales de distribution et d’épuration, d’institutions financières privées et d’un holding public lié à la Région wallonne  [129].

174La Région a d’ores et déjà signé un plan de gestion avec la SPGE qui fixe le montant de l’intervention publique à 37,5 milliards de francs belges (930 millions d’euros) sur cinq ans (2000-2004).

175L’intégralité du cycle de l’eau de distribution est gérée dans un cadre cohérent, sous la supervision de la SPGE. Cependant, les liens entre le cycle de l’eau potable et les autres aspects de la politique de l’eau ne sont pas envisagés. La SPGE n’est pas représentée dans les contrats de rivière. L’administration wallonne, la Direction générale des ressources naturelles et de l’environnement (DGRNE), prépare actuellement la mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau. La communauté universitaire wallonne est mandatée pour mettre au point un modèle mathématique qui serve de point d’appui à la politique de l’eau et pour réfléchir à l’architecture institutionnelle nécessaire à la mise en œuvre de la gestion intégrée de l’eau  [130].

Schéma 4

Structuration des acteurs de l’eau en Wallonie  [131]

Schéma 4 : Structuration des acteurs de l’eau en Wallonie 132 Programme d’action pour la qualité Gouvernement wallon des eaux DGRNE Contrat de gestion Autorisation de captage 5 ansContrôle Agrément des SPGEContrat de service8 intercommunales Contrat de service de protection de l’eau potabilisabled’épuration d’épuration Contrat de service d’assainissement 20 ans ProducteursOrganismes d’eaud’épuration agréés Répercussion des prixAutonomie communaleCoordination sur la déterminsation des PCGE du prix de l’eau DistributeursCommunes Coût-Égouttage vérité Consommateurs Transferts financiers

Structuration des acteurs de l’eau en Wallonie  [131]

Identification des changements dans le policy design

179Le tableau ci-dessous résume l'évolution historique des politiques publiques en formulant de manière explicite la logique d'intervention qui sous-tend les diverses mesures mises en œuvre lors de chacune des sept phases discutées.

180D'une manière générale nous remarquons que les changements concernant le policy design sont importants d’une période à l’autre. Ils sont en tous les cas plus fréquents que ceux observés dans le système régulatif. En outre, et comme déjà mentionné à plusieurs reprises, les chemins suivis par les trois régions s'avèrent sensiblement différents dès 1971 et le transfert de certains instruments d'une région à l'autre (par exemple le permis d'environnement) pourrait conduire à terme à une plus grande convergence.

181Les politiques publiques concernent souvent des problèmes (construits socialement et définis politiquement en termes) très sectoriels. Par conséquent, elles sont gérées par des autorités politico-administratives spécifiques, souvent hors du secteur de l'eau proprement dit. Citons par exemple la lutte contre la pollution de l’eau conduite par l'administration de la Santé publique (RGPT en 1947 et loi de 1971 sur la protection des eaux de surface), la protection contre les inondations assurée par le Ministère des Travaux publics ou encore la gestion des cours d’eau supervisée par les responsables de l’Agriculture (lois de 1950,1967,1971).

182Nous constatons aussi l'absence de coordination (pro)active entre ces politiques publiques, car la résolution des problèmes sectoriels visés ne s'inscrit qu'indirectement dans une perspective de gestion d'une ressource dans sa globalité. Cette croissance de la complexité du policy design et de la fragmentation des acteurs publics en charge de la mise en œuvre apparaît avec évidence au travers de la différenciation continue des hypothèses causales qui sous-tendent les différentes phases présentées ci-dessus.

183Pareil constat est aussi évident par rapport à l'orientation initiale des politiques publiques. En effet, elles concernent en premier lieu l'exploitation (économique) des différentes types d'eaux (par exemple CEN, eaux de distribution), alors que les usages plus liés à la protection (écologique) de la ressource (par exemple milieu vital, biodiversité) ne font que tardivement l'objet de politiques publiques en soi et pour soi.

184Actuellement, la prise en compte simultanée de tous les biens et services dérivés de la ressource eau conduit à deux mouvements institutionnels distincts : d'une part, une centralisation du cycle anthropique de l'eau et, en particulier, de l'épuration (par exemple Aquafin, SPGE et Aquiris) et, d'autre part, une décentralisation tout aussi remarquable de la coordination au niveau local des autres usages de la ressource (par exemple contrats de rivières, bekkencomités). Ce double mouvement pourrait conduire à des tensions évidentes lorsqu'il s'agira d'ajuster la régulation de tous usages de l'eau au niveau d'un bassin hydrographique (comme le postule la nouvelle directive-cadre européenne).

Tableau 4

Phases des politiques publiques de l’eau de 1846 à 2001

Tableau 4 : Phases des politiques publiques de l’eau de 1846 à 2001 Phases 1.1846-1893 : Protection partielle des cours d’eau (Politique d’exploitation) 2.1893-1945 : Extension des réseaux de distribution et réglementation des eaux minérales (Politique d’exploitation) 3.1945-1963 : Premiers éléments de lutte contre la pollution de l’eau (Politique d’exploitation) 4.1963-1974 : Systématisation de la politique de protection de l’eau (Politique d’exploitation) 5.1974-1982 : Régionalisation de la politique de l’eau Flandre (1982-1990) (Politique 6.1982-d’exploitation et de protec-1990/95/en tion) cours : Approfond. des politi-Wallonie (1982-1995) ques régionales (Politique d’exploitation et de de l’eau protection) Bruxelles-capitale (à partir de 1989) (Politique de protection) ... par la privatisation en Flan-7.1990/95- : dre (à partir de 1990) (Politi-Renforcement que de protection et des schémas d’exploitation) institutionnels en vue d’une intégration... ... par la contractualisation en Wallonie (à partir de 1995) (Politique de protection et d’exploitation) Hypothèses causales Si l’on interdit les déversements les plus dangereux dans les cours d’eau, alors on évitera les épidémies. Si l’on développe la distribution publique d’eau et que l’on réglemente la vente d’eau en bouteille, alors on améliorera la santé publique. Si on limite les rejets industriels et que l’on améliore l’écoulement des eaux au moyen du curage, alors on améliorera la santé publique et la productivité de l’agriculture. Si l’on protège les sources et les captages et que l’on épure les eaux usées, alors on sécurisera les approvisionnements en eau et l’on améliorera la santé publique. (Délégation formelle de compétence aux régions) Si l’on préserve les captages de la pollution (diffuse) et réglemente les rejets au moyen de permis globaux, alors on développera une capacité propre de production d'eau potable. Si l’on protège les captages, réglemente les rejets et prévoit la renaturation des cours d’eau, alors on préservera la qualité des eaux potabilisables et l’attractivité touristique des cours d’eau. Si l’on préserve les eaux au moyen de permis d’environnement et de zones naturelles, alors on améliore leur qualité et on garantit un meilleur accès de tous à la ressource. Si l’on intensifie l’épuration de l’eau, réglemente les rejets au moyen de permis d’exploiter globaux, limite l’épandage de lisier et détermine des zones de protection absolue, alors on augmentera les réserves d’eau potabilisable et préservera les écosystèmes et la biodiversité. Si l’on intensifie l’épuration de l’eau, régule les rejets au moyen de permis d’environnement et protège des territoires particuliers, alors on préservera la qualité des eaux potabilisables.

Phases des politiques publiques de l’eau de 1846 à 2001

185Finalement, notons que les déficits de mise en œuvre des législations adoptées sont monnaie courante, notamment suite au processus de réformes institutionnelles de la Belgique (par exemple loi de 1971) ou à des déficits de moyens financiers (cf. retards chroniques dans l'application des directives européennes). Dans certains cas, ces lacunes de l'exécution ont même induit des changements de phase (par exemple la transition de 1963).

Régime simple de répartition de la propriété et des usages (1804-1893)

187En 1804, le Code civil établit une typologie des eaux (CEN, CENN, sources et eaux souterraines). Il distribue et régule les droits de propriété formelle, de disposition et d’usage liés à chacun de ces types d’eau. La priorité est donnée à la navigation sur les cours d’eau navigables (CEN), lesquels appartiennent au domaine public. Les autres usages des CEN sont possibles, mais soumis à un système de concessions et d’autorisations. Sur les CENN, les propriétaires riverains reçoivent des droits d’usages liés à l’eau, quasi illimités. Les droits de propriété sont modifiés au tournant du siècle, afin de faciliter l’irrigation de terres non riveraines des cours d’eau.

188L’agriculture est le principal bénéficiaire de ce type de servitudes, même si l’industrie est également concernée.

189En matière de politiques publiques, le drainage est promu. Les propriétaires riverains des CENN ont ainsi le devoir de curer les rivières qui bordent leur fonds, dans le but de limiter les inondations des champs. En 1865, les rejets industriels d’eau sont régulés pour la première fois. Les lavoirs à minerais doivent recevoir une autorisation d’exploitation et se conformer à un certain nombre de normes. Les eaux de lavage doivent quant à elles décanter avant d’être déversées en rivière.

190La comparaison entre les deux aspects du régime institutionnel nous amène à conclure qu’il s’agit d’un régime simple, régulé principalement par les droits de propriété. L’étendue des biens et services régulés par les mesures prises est faible. Force est de constater une adéquation certaine (mais de portée limitée) entre les usages centrés sur l’eau potable, la production et la protection. Le champ de mise en œuvre de la législation est large (national), mais la réglementation ne concerne souvent que des usages locaux. Nous observons une cohérence forte entre les groupes cibles du policy design et les acteurs impliqués dans le système régulatif, mais à nouveau pour un nombre très limité d’usages. La coordination entre les acteurs est faite sur l’exploitation de l’eau à des fins agricoles et industrielles. Les principaux éléments adoptés concernent le système régulatif. Le policy design se réduit à des mesures de police limitant les rejets qui pourraient provoquer des épidémies dans la population (par exemple dépôt de cadavres d’animaux dans les cours d’eau).

Régime simple de construction des réseaux de distribution d’eau (1893-1945)

191Au début du 20^ème siècle, la Belgique devient consciente des problèmes causés par l’eau sur la santé publique. En 1902 et 1906, les rapports André démontrent la faiblesse de la distribution d’eau dans le pays et préparent l’adoption d’un corpus législatif qui promeut la construction de réseaux de distribution sur tout le territoire.

192Les intercommunales sont autorisées car l’État belge tient à éviter que ne se développent les réseaux de distribution privés. Ensuite, une compagnie nationale de distribution d’eau, la Société nationale de distribution d’eau (SNDE), est créée en 1913. Son objet est de construire et d’exploiter des réseaux de distribution dans les communes qui ne se sont pas constituées en intercommunales et qui surtout n’ont pas les moyens de développer seules des réseaux de distribution publique.

193Pour le système régulatif, la préoccupation principale est toujours de développer l’agriculture. L’autre objectif est de systématiser la protection des captages d’eau minérale. Il s’agit davantage d’exercer un contrôle sur les marques et les produits vendus que de protéger la qualité des eaux souterraines.

194Le principal service de l'eau régulé au cours de cette période est donc l’eau potable. L’épuration commence à devenir une préoccupation. Le champ de mise en œuvre est large et les mesures prises sont d’ordre général. L’étendue du régime est basse.

195Une adéquation existe encore entre les groupes cibles du policy design et les acteurs du système régulatif. La cohérence est forte. Nous concluons que le régime est simple et orienté vers le policy design.

Régime complexe de lutte contre la pollution (1945-1980)

196À la fin de la Seconde guerre mondiale, la création d’un grand réseau de distribution n’est pas suffisante pour résoudre l’ensemble des problèmes de santé publique liés à l’eau. Les questions de quantité et de qualité de l’eau importent beaucoup. Le problème connexe est l’inondation chronique des terres agricoles, due à un manque d’entretien général des cours d’eau non navigables. En 1950 et en 1967, d’importantes mesures sont prises afin d’assurer une évacuation effective des eaux usées et des eaux de drainage. Les propriétaires riverains sont déchargés du curage des cours d’eau. La mesure est complétée par une limitation des droits de propriété formels de ces riverains sur le lit des cours d’eau. Une présomption de propriété légale est attribuée à l’autorité publique en charge de l’entretien du cours d’eau. (État, provinces ou communes).

197Le policy design est complété par une interdiction générale de déversement dans les cours d’eau assortie d’autorisations de rejets en 1950. En raison de lourdes carences dans l'exécution de la loi de 1950 en matière d’épuration des eaux, la loi de 1971 met en place un nouvel arrangement institutionnel et de nouveaux instruments : agences régionales de bassin pour l’épuration des eaux, redevances sur les déversements industriels et taxation des ménages. C’est l’apparition de l’instrument incitatif. Les principales mesures de cette loi ne sont pas mises en œuvre de façon convenable avant la régionalisation. L’autre loi de 1971 sur la protection des eaux souterraines n’est pas appliquée non plus.

198Durant ce régime, les usages de l’eau se multiplient, mais la priorité est donnée à l’absorption et à l'autoépuration. Le champ de mise en œuvre est élevé et l’impact est large. L’étendue est moyenne. Le nombre d’acteurs augmente sans que soient mis en place des outils de coordination horizontale. Il n’y a plus d’adéquation entre les titulaires des droits de propriété (par exemple agriculteurs, riverains) et les groupes-cibles des politiques publiques (par exemple industries, ménages). La cohérence est basse.

199Nous considérons que ce régime est centré sur le policy design et qu’il est partiellement complexe.

Régime complexe de protection des eaux au niveau régional

200Durant dix ans, la politique de l’eau ne connaît quasiment pas d’évolution. En 1980, la compétence régionale en matière d’environnement est explicitement reconnue. Chaque Région institue ses propres administrations en charge des questions d’environnement. La Flandre met en œuvre la loi de 1971 et complète le cadre légal.

201La Wallonie prépare et adopte un nouveau cadre législatif en 1985, qui correspond mieux aux pratiques institutionnelles locales et développe les intercommunales d’épuration. Au cours de la période, la Région bruxelloise applique les lois de 1971 qu’elle adapte progressivement aux exigences européennes.

202Le principal changement du système régulatif concerne les trois régions. Le domaine public, et particulièrement les cours d’eau navigables, est transféré de l’État central aux régions.

Tentatives en direction de régimes intégrés

212Anticipant (peut-être) la nouvelle directive-cadre sur la gestion intégrée de l’eau, la Flandre et la Wallonie ont adopté récemment des régimes institutionnels visant à mieux pendre en compte l’ensemble du cycle (naturel) de l’eau et des usagers de la ressource.

Identification des changements de régimes institutionnels

221Le tableau ci-dessous résume l'évolution des régimes institutionnels de gestion de l'eau en pondérant le poids respectif des droits de propriété et des politiques publiques pour la régulation des différents usages de l'eau.

Tableau 5

Récapitulatif des régimes institutionnels de gestion de l’eau

Tableau 5 : Récapitulatif des régimes institutionnels de gestion de l’eau de 1804 à 2001 Phases 1.1804-1893 : Répartition des droits et des usages 2.1893-1945 : Construction des réseaux de distribution d’eau 3.1945-1980 : Premières tentatives de lutte contre la pollution Flandre 4.1980-(1980-1990) 1990/95/en cours : Régime effectif de protection des eaux au niveau régional Wallonie (1980-1995) Bxl-Capitale (à partir de 1989) Flandre 5.1990/95- : (depuis Tentatives en 1990) direction de la gestion intégrée Wallonie (depuis 1995) Droits de propriété (ou système régulatif) - Centré sur les droits de propriété - Code civil adopté en 1804 - Priorité au drainage, à l’irrigation et à la navigation - Aucun changement notable par rapport à la phase précédente - Présomption de propriété publique des cours d’eau non navigables - Limitations des droits de disposition des propriétaires riverains - Transfert du domaine public à la Région - Pouvoir d’expropriation. - Autorisation préalable au pompage de l’eau souterraine - Transfert du domaine public à la Région - Autorisation préalable au pompage de l’eau souterraine et propriété du site à l’exploitant - Réglementation des usages - Transfert du domaine public à la Région - Pouvoir d’expropriation - Réglementation des usages - Centré sur les droits de propriété - Expropriation pour la gestion des barrages et des digues, y compris à des fins récréatives - Expropriation à des fins de conservation de la nature - Réglementation des usages : interdiction de construire sur les berges et de perturber la faune et la flore Politiques publiques (ou policy design) - Promotion du drainage et de l’irrigation - Protection des sources d’eau minérale de Spa - Pollution des rivières avec des matières en suspension et des métaux lourds - Centré sur les politiques publiques - Priorité à la distribution d’eau - Contrôle de l’eau vendue dans le commerce - Centré sur les politiques publiques - Protection des eaux de surface et souterraines, mais carences dans la mise en œuvre - Curage des rivières aux frais des pouvoirs publics - Centré sur les politiques publiques - Transfert des compétences environnementales à la Région - Politique d’indépendance hydrique - Permis d’environnement globaux - Centré sur les politiques publiques - Transfert des compétences environnementales à la Région - Préservation de la qualité des eaux potabilisables (surface et souterraines) - Contrats de rivière - Centré sur les politiques publiques - Création de l’IBGE - Permis d’environnement et protection de la nature - Qualité des eaux confiées à un partenariat public-privé (VMM, Aquafin) - Taxation des déversements - Régulation de l’épandage dans les champs - Premières coordinations entre usagers au niveau local - Centré sur les politiques publiques - Permis d’environnement - Coordination du cycle anthropique (SPGE) - Réflexion sur l’accroissement de la coordination Types de régimes institutionnels - Régime simple - Étendue basse - Cohérence forte - Régime simple - Étendue basse - Cohérence forte - Vers un régime complexe - Étendue moyenne - Cohérence basse - Régime complexe - Étendue moyenne - Cohérence moyenne - Régime complexe - Étendue moyenne - Cohérence moyenne - Régime complexe - Étendue élevée - Cohérence moyenne - Vers l’intégration - Étendue élevée - Cohérence forte - Vers l’intégration - Étendue élevée - Cohérence forte

Récapitulatif des régimes institutionnels de gestion de l’eau

222Si nous nous concentrons sur le développement général des régimes, nous observons que les changements sont principalement conduits par les politiques publiques et davantage orientés vers une exploitation accrue de la ressource eau. Nous remarquons toutefois que la situation diffère dans le cas du régime 1 et du régime 5 en Flandre. Au cours du régime 1, les changements sont conduits par les droits de propriété. À cette époque, les principaux utilisateurs de l’eau en sont les propriétaires, c’est-à-dire les propriétaires terriens, et la terre est le principal facteur de production.

223Par la suite, les changements de régime sont conduits par les politiques publiques, alors que les usages de l’eau se déconnectent progressivement de la terre et, par conséquent, l’usage de la propriété. À ce moment-là aussi, la terre perd son importance économique. De nouvelles formes de régulations apparaissent alors : les politiques publiques. Les régimes qui se succèdent de 1893 à 1990 (régimes 2 à 4) sont conduits par les politiques publiques et le système régulatif est seulement adapté de façon marginale, afin de faciliter la mise en œuvre des premières.

224À partir des années 1960, les premières considérations pour la protection de l’environnement apparaissent. Les découvertes scientifiques sur les interactions écosystémiques renouvellent l’intérêt pour le sol dans les politiques de l’eau, mais selon une logique inversée par rapport au régime 1. Les citoyens deviennent de plus en plus sensibles à la nécessité de protéger la ressource eau. La notion même de ressource est récente. C’est alors que les politiques publiques tendent à se développer à l’encontre de la pollution. Petit à petit, le modèle d’intervention par les politiques publiques montre ses limites. La propriété de l’eau demeure attachée à la propriété de la terre et la mise en œuvre d’une protection de la ressource ne peut se faire sans le consentement des propriétaires. Que se passe-t-il si le propriétaire de l’eau n’en est pas l’utilisateur, qu’il n’a qu’une conscience limitée de ses responsabilités et qu’il ne dispose pas des moyens de protéger son bien ? Il y a dès lors toutes les chances qu’il néglige la ressource. Une meilleure protection de la ressource nécessite une prise en considération du système régulatif. Aujourd’hui, en Flandre (et dans une moindre mesure à Bruxelles), nous observons ce changement paradigmatique en faveur du système régulatif, alors que les interventions au moyen des politiques publiques marquent leurs limites, notamment pour la limitation de la pollution diffuse. La Flandre s’est dotée de la capacité d’exproprier au bénéfice de la protection de la nature. La Région exproprie du sol pour protéger l’eau. En effet, si elle désire protéger la ressource eau, et en particulier les eaux souterraines et les zones humides, elle est contrainte d’acquérir la propriété du sol et des alentours. Ceci tient au fait que l’ordre établi par le Code civil, sous-tendu par le principe d’accession, est toujours en place.

225L’État est contraint de limiter la propriété sur le sol afin de protéger l’eau. Le rattachement de la propriété de l’eau au sol, alors que les usages de l’eau sont désormais découplés du sol, semble difficile à tenir. La perspective d’une gestion par ressource nous conduit à considérer l’éventualité d’une réforme des droits de propriété sur l’eau. La coordination ne semble pas être un levier suffisant pour parvenir à l’intégration. Le saut d’un régime complexe à un régime intégré est susceptible de passer par la réforme du système des droits de propriété, qui redéfinisse la relation entre l’eau et le sol.

226La transition d’un régime à un autre concerne non seulement le système régulatif, mais elle implique aussi un nombre important de changements dans la gestion de l’eau. Afin d’identifier ces changements, nous considérons les transitions sous le prisme des critères de suivants : échelle, participation, usages, acteurs cibles et coordination. Comme il serait trop long de décrire ici toutes les phases de transition sur la période étudiée, nous nous limitons à l’examen de la dernière transition vers des régimes (partiellement) intégrés, c’est-à-dire les régimes actuels de la Flandre et de la Wallonie.

227S’agissant de l’échelle, l’approche par bassin hydrographique n’est pas totalement acceptée, ni en Flandre, ni en Wallonie. La frilosité initiale des Régions envers ce type d’approche s’explique par la régionalisation. En Belgique, le bassin est une unité trans-régionale et la reconnaissance de cette unité de gestion dans le cadre de la loi de 1971 a conduit à un échec. Au cours de la dernière transition, l’échelle de référence demeure donc la région. La Flandre abandonne l’approche par bassin hydrographique, lorsqu’elle fusionne les deux sociétés d’épuration, en 1989. Toutefois, elle délimite au même moment des sous-bassins et essaie de coordonner les interventions publiques à cette échelle, au sein des comités de bassin. Bien que le comité de bassin ne prenne pas en compte l’ensemble des usages, l’unité de gestion du sous-bassin tend à s’imposer. La VMM est organisée à l’échelle régionale pour la qualité des eaux de surface, mais elle élabore aujourd’hui ses plans de qualité de l’eau à cette même échelle du sous-bassin. En Wallonie, la gestion par sous-bassin se met en place progressivement. D’un côté, les intercommunales d’épuration sont organisées au niveau des provinces. Au cours de la transition, elles se placent sous contrat avec la SPGE, selon un processus de centralisation. D’un autre côté, des plans de gestion, qui doivent être élaborés par la DGRNE, seront réalisés à l’échelle du sous-bassin. Les contrats de rivière tendent aussi de plus en plus à être conduits à cette échelle.

228Le problème propre à la Belgique avec l’approche par bassin est que les bassins hydrologiques ne se soucient guère des limites régionales. Comme les régions gèrent de façon autonome les questions économiques et environnementales, la création de véritable autorités de bassin n’est envisageable que par le biais d’accords de coopération. Une coopération inter-régionale dans le cadre des mécanismes de gestion internationale de la Meuse et de l’Escaut semble être plus réaliste. La nouvelle directivecadre pourrait agir comme catalyseur dans ce sens. La gestion par bassin est en route, mais elle demeure un arrangement à organiser.

229La participation des utilisateurs de l’eau au processus décisionnel n’est pas largement répandue en Belgique. Elle s’est cependant développée dans les deux régimes régionaux. D’une part, une commission régionale est chargée de fournir des avis sur les propositions législatives. En Flandre, cette compétence relève du MINA-Raad, le Conseil flamand pour la nature et l’environnement, au sein duquel siègent des représentants des syndicats, des groupes de pression, des associations environnementales, etc. En Wallonie, elle relève de la Commission consultative pour la protection des eaux, une structure similaire de consultation de la société civile. D’autre part, des structures de consultation/concertation sont mises en place au niveau local, à l’échelle des sous-bassins hydrographiques. En Flandre, les comités de bassin sont des enceintes d’information et d’échanges. En Wallonie, le contrat de rivière organise une concertation entre les acteurs locaux, lequel porte principalement sur la gestion des cours d’eau et les usages secondaires. Ces forums ne peuvent pas être considérés comme des outils d’une gestion pro-active de l’eau, mais davantage comme des structures de résolution des conflits locaux. Les initiatives principales, notamment les travaux d’infrastructure pour la production et l’épuration des eaux de distribution, ne font l’objet d’une concertation étendue dans aucune des deux régions.

230Un régime intégré est censé réguler l’ensemble des usages de la ressource. Il doit aussi apporter plus de complémentarité entre des usages concernés à la fois par les droits de propriété et par les politiques publiques. La transition en Flandre élargit le nombre d’usages considérés aux activités récréatives et au milieu naturel. En Wallonie, comme à Bruxelles, tous les usages de l’eau sont pris en compte dans le régime. La prise en compte de l’ensemble des usages est effective dans les trois régions.

231L’intégration conduit généralement à la multiplication des mesures qui affectent les mêmes groupes d’utilisateurs. En particulier, les mesures qui frappent l’industrie et les ménages sont renforcées. Les taxes sur la consommation d'eau et les rejets financent l’épuration. En Flandre, les agriculteurs sont particulièrement affectés par d’importantes limitations des épandages de lisier et les propriétaires riverains peuvent être formellement expropriés à des fins de protection du milieu naturel et de développement des activités récréatives. Le ciblage est plus ou moins similaire à Bruxelles.

232En général, la gamme des instruments utilisés par les autorités publiques s’élargit. Les instruments incitatifs sont développés, par exemple l’augmentation du prix de l’eau potable. Devant les limites des politiques publiques, le régime intégré cible également les propriétaires. La Flandre recourt aux expropriations. Compte tenu du système régulatif en place, la Région est contrainte de modifier la propriété formelle de la terre si elle veut protéger l’eau. Une politique intégrée de l’eau peut-elle être effective sans reconsidérer la structure de la propriété sur l’eau ?

233La transition d’un régime complexe vers un régime intégré conduit à davantage de coordination. Dans les deux régions, trois types de mécanismes de coordination sont observés. D’abord, dans les deux régions, les tâches de conception et de mise en œuvre de la gestion de l’eau relèvent de la compétence de l’administration régionale, bien que certaines parties aient été déléguées. L’intégration est quasiment atteinte par différentes institutions dans la limite de leurs compétences, mais elle demeure partielle. En Flandre, cette intégration partielle porte sur la qualité des eaux de surface.

234Les rejets industriels et domestiques (pouvoir d’avis), la surveillance de la qualité des eaux de surface et la programmation des investissements en matière d’épuration collective relèvent de la VMM. En Wallonie, l’intégration porte sur l’ensemble du cycle de l’eau de distribution. La SPGE réalise une intégration financière du secteur de l’eau, au moyen d’une contractualisation avec les opérateurs de la région.

235Ensuite, le second mécanisme de coordination consiste à élaborer des plans environnementaux. Cette tâche est généralement confiée à l'administration, mais sans être accompagnée d'objectifs clairs ni de moyens de collecter les données nécessaires.

236Enfin, la coordination passe par la concertation locale. Les structures diffèrent dans les deux régions. En Flandre, les comités de bassin, créés au début des années 1990, sont mis en place de manière informelle par l’administration régionale. Organisés à l’échelle des sous-bassins, ils permettent non seulement aux fonctionnaires d’être informés des activités de leurs collègues, mais aussi, en comités plus larges, d’informer les usagers de l’eau et de collecter leurs réactions aux projets envisagés par les autorités publiques. En Wallonie, les contrats de rivière organisent la concertation au niveau local. Les projets initiés par les autorités locales de différents niveaux peuvent être confrontés d’une manière non contraignante et les usagers de l’eau s’impliquent, à leurs frais, dans des actions qui visent à améliorer la qualité des cours d’eau. La principale faiblesse de ces trois mécanismes réside dans le manque de coordination entre eux. Par exemple, les comités de bassin et les assemblées des contrats de rivière n’ont pas la capacité d’intervenir dans les choix concernant la qualité des eaux de surface en Flandre ou le cycle de l’eau de distribution en Wallonie. La coordination pourrait être réalisée au moyen des opérations de planification menées par l’administration régionale, mais celle-ci n’a pas de ressource, ni de directives claires, pour pouvoir s’engager dans cette direction. Une coordination complète des mesures de gestion de l’eau nécessite à la fois une forte volonté politique et la capacité de rassembler les différents groupes d’acteurs autour d’un projet partagé.

Interprétation de l'évolution des régimes institutionnels de l'eau

237Une fois décrits les éléments de transition d’un régime complexe vers un régime (partiellement) intégré, il reste à identifier les catalyseurs de cette transition. Comme les facteurs d’explication sont nombreux, comme ils impliquent des acteurs de différents secteurs et des événements variés, nous nous limitons à six interprétations formulées sur la base des récents développements des régimes de l’eau en Belgique.

238En premier lieu, l’Union européenne exerce une forte pression sur les États membres . Les exigences de la directive de 1991 sur les eaux urbaines résiduaires conduisent à la réorganisation des secteurs régionaux de l’eau dès le début des années 1990.

239Le fait que la Flandre anticipe cette réglementation s’explique par la participation directe des autorités régionales belges dans le processus décisionnel européen. Les autorités flamandes sont conscientes de l’enjeu avant même l’adoption finale de la directive. Chaque région s’adapte à la directive de manière différente, en dépit de la similarité du problème : le financement des infrastructures d’épuration nécessaires.

240Les Régions imaginent de nouveaux systèmes de financement des investissements, organisent la collecte de nouvelles taxes et ouvrent l’arrangement institutionnel à des acteurs privés. La Belgique a des retards à rattraper dans la mise en œuvre de la plupart des directives européennes sur l’eau et subit de multiples condamnations de la part de la Cour de Justice des Communautés européennes  [132].

241La pression du problème est un autre facteur de changement. D’abord, la différence de pression interne induit différentes vitesses dans la conduite des adaptations.

242La Flandre est en avance, en raison d’une très forte pression exercée par la pollution sur sa capacité à produire de l’eau potable. Des mesures basées sur la gestion de la demande commencent à y apparaître. Ainsi, l’avance relative de la Flandre se justifie par une pression du problème plus importante. Ensuite, la pression contraint les autorités des différentes régions à élargir leur perspective. La Belgique est traversée par les bassins internationaux de la Meuse et de l’Escaut. Elle reçoit les eaux polluées de France et envoie sa propre pollution aux Pays-Bas, où les eaux de surface sont la principale source de production d’eau potable. Une collaboration internationale concernant la protection de ces rivières se met progressivement en place.

243Le secteur de l’eau exerce une pression sur les décideurs politiques en faveur de la réforme de la politique d’épuration. Consécutivement à la directive de 1991, les perspectives économiques conduisent à un décollage du secteur. Les moyens financiers mobilisés dans la construction des stations d’épuration attirent le secteur privé.

244Les entreprises privées développent leurs services, afin d’être impliquées dans la gestion au jour le jour de l’eau. Le poids du secteur productif dans la transition correspond aussi à une orientation persistante des régimes en faveur de l’exploitation de l’eau. Il est évident que la gestion de l’eau tend à davantage de protection. Mais si l’on reprend nos catégories d’usages, nous remarquons que le développement des usages de protection est stimulé par la complémentarité de ceux-ci avec les usages de production. Par exemple, le développement de la protection de l’eau permet la production d’eau potable et contribue au développement d’un secteur de production industrielle spécialisé dans l’épuration. En fin de compte, les mesures de protection environnementales les plus difficiles à adopter sont celles qui établissent une protection sans attente d’aucun bénéfice pour les usages de production. De la même façon, le fait que la politique de l’eau demeure concentrée sur la gestion de l’offre est surprenant. Les régimes tendent encore à développer la capacité de production d’eau, que ce soit de l’eau potable ou des eaux usées purifiées, plutôt que de réduire la consommation. Seule la Flandre ouvre la voie d’une gestion de la demande, avec par exemple des dispositions réglementaires qui contraignent à équiper toute nouvelle maison d’un collecteur et d’une citerne d’eau de pluie.

245Les groupes de défense de l’environnement jouent aussi un rôle significatif dans les transitions des régimes vers l’intégration, mais leur influence est plus indirecte.

246Historiquement, ces groupes débutent dans le champ de la préservation des espèces et de l’aménagement du territoire. Progressivement, ils obtiennent un accès à l’arène décisionnelle de l’eau, en y introduisant avec succès la problématique de l’aménagement du territoire dans la gestion de l’eau. La planification revêt une importance stratégique du fait qu’elle conduit à la modification des droits de propriété sur le sol et, par extension, des droits de propriété sur l’eau. La délimitation de zones d’aménagement crée le besoin d’exproprier. Depuis ces dernières années, la position des groupes environnementaux se renforce. L’intérêt suscité par leurs revendications s’accroît suite à la déclaration de Rio de 1992 et à la reconnaissance de l’importance de la biodiversité. De plus, en Belgique, les relais des associations environnementales se multiplient dans l’administration avec l’accession aux affaires des partis écologistes (Écolo et Agalev). L’aboutissement de leurs revendications augmente d’autant plus lorsqu’elles sont complémentaires aux intérêts des producteurs d’eau. Les groupes environnementaux ont aussi un pouvoir indirect de conviction avec l’organisation de campagnes de sensibilisation, par exemple sur la préservation des zones humides et la gestion intégrée de l’eau. Leur contribution à la sensibilisation du public, et le soutien qu’elles en retirent, ne sont pas négligeables.

247Les différences régionales sont notamment expliquées par des dispositions institutionnelles. D’abord, les régimes de l’eau sont redessinés sous la pression de changements dans le système politique. Le processus de réforme des institutions conduit à l’émergence de nouveaux régimes au début des années 1980 et les faiblesses des nouvelles structures régionales contribuent au dernier changement de régime. Le second type d’influence institutionnelle est lié à la culture politique des élites. En Flandre, les citoyens sont plus tentés de concentrer les pouvoirs dans de larges structures, une position adaptée au cadre de la loi de 1971. En Wallonie, au contraire, le développement de compétences locales est privilégié. Aussi, les communes conservent le contrôle de l’épuration de l’eau, alors qu’elles ont été expropriées de ces installations en Flandre. Des cultures politiques différentes conduisent à des arrangements institutionnels différents dans le développement des régimes de l’eau.

248Enfin, les régimes de l’eau sont influencés par les coordinations entre les politiques. Ils semblent être systématiquement légitimés par d’autres politiques dominantes. Les politiques dominantes évoquées dans l’analyse des régimes sont successivement les politiques agricole, industrielle et de santé publique. Elles justifient les besoins en infrastructure. De nos jours, la politique dominante qui semble émerger dans le domaine de l’eau est la politique d’environnement. L’environnement est par exemple invoqué pour justifier une limitation des rejets industriels (permis d’environnement), alors que dans le passé la justification était apportée par des impératifs de santé publique (protection des travailleurs). Concernant le régime actuel de gestion de l’eau, la protection de l’environnement semble aussi devenir la justification de nouvelles mesures, centrées à la fois sur la protection du milieu naturel et la production d’eau potable.

Vers quels futurs régimes ?

250Dans la période contemporaine, l’évolution des régimes belges de gestion de l’eau est caractérisée par l’émergence d’institutions régionales de l’eau, pour des motifs extérieurs au secteur de l’eau. Initialement, les lois de 1950 et de 1971 sont très progressistes. Elles établissent des dispositions légales qui protègent les aquifères et organisent la gestion des eaux de surface à l’échelle des bassins hydrographiques. Le changement de régime est alors conduit par une forte pression de la pollution sur la ressource. Il donne naissance à un arrangement institutionnel complètement nouveau qui programme la mise en place de trois sociétés de bassin. Cet arrangement s’inspire du modèle français des agences de bassin établi dans la loi de 1964 (processus d’apprentissage international). À la suite de cela, le processus de fédéralisation contrarie la mise en œuvre de la loi et les Régions décident chacune de mettre en place leur propre cadre institutionnel. Notamment, la Wallonie décide d’organiser la gestion de l’eau au niveau communal (ou intercommunal). Depuis les années 1980, les trois régimes régionaux de gestion de l’eau divergent alors que les Régions mettent en place de nouvelles administrations. La divergence se caractérise par une méconnaissance totale de la part des acteurs régionaux de ce qui se fait dans les autres régions (pas de processus d'apprentissage interrégional ?). Au cours de la dernière période de transition, les autorités régionales ne semblent pas tirer les enseignements des expériences passées de leurs compatriotes. Elles ont plutôt tendance à regarder ce qui se passe dans les pays frontaliers (France, Pays-Bas). Au final, les différents régimes régionaux sont très différents les uns des autres.

251La présente analyse des régimes institutionnels de gestion de l’eau en Belgique ne serait pas complète sans considérer la nécessité actuelle qu’ont les trois régions belges de transposer la directive-cadre sur l’eau. Il est important de rappeler ici que les trois grands bassins de rivière qui traversent le pays sont trans-régionaux. Aujourd’hui, les seuls outils de coordination inter-régionale résident dans les commissions internationales de protection de la Meuse et de l’Escaut. De surcroît, la compétence de ces commissions est limitée à la qualité des eaux des deux fleuves. Celles-ci n’ont pas la compétence d’intervenir dans l’intégralité des bassins, ni de discuter de l’ensemble de la gestion de l’eau (quantité et qualité, surface et sous-sol). Même si dans le futur ces deux commissions pourraient devenir des autorités de bassins, la tâche d’organiser une gestion à plusieurs niveaux (multi-level) restera difficile, en raison d’arrangements institutionnels nationaux très différents, et plus particulièrement avec la Belgique où l’eau est soumise à trois régimes distincts.

252Selon les dispositions actuelles, il semble que la gestion des bassins hydrographiques sera conduite par les Régions, isolément l’une de l’autre. Entre les Régions, les problèmes qui se posent et les arrangements élaborés ne sont pas exempts de similitudes, bien que les divergences dominent. Du côté des similitudes, s’agissant des problèmes posés, les trois Régions sont contraintes de rattraper leur retard en matière d’épuration des eaux usées. S’agissant des arrangements institutionnels, la compétence sur l’eau est, dans les trois régimes, fragmentée entre divers acteurs régionaux.

253D’une part, les ressources financières sont concentrées sur les activités d’épuration.

254La structure compétente est mono-actorielle. La gestion financière et technique est quelque peu opaque et les stations d’épuration sont planifiées sans concertation. De plus, les structures de partenariat public-privé limitent le contrôle des administrations sur leurs activités. La politique conduite est distributive, assimilable à un jeu à sommes positives, où tous les acteurs impliqués gagnent. D’autre part, des plans de mesures doivent être élaborés à l’échelle des (sous-) bassins hydrographiques. Ils impliquent la mise en place de mesures restrictives assorties de contrôles de la police de l’environnement. L’organisation de la gestion participative et la transparence qui en découle dans la gestion sont exigées. Dans ce cas-ci, l’arrangement est immédiatement multi-actoriel et débouche sur une politique redistributive (jeu à somme nulle)

255avec des gagnants et des perdants. Les rivalités entre les nouveaux venants et les acteurs historiques doivent être gérées dans ce cadre et l’équilibre entre les usages de protection et ceux de production doit y être trouvé. Ces tâches correspondent à celles qui sont assignées aux autorités de bassins telles qu’elles sont définies dans la directivecadre. Elles regroupent les compétences actuelles de l’administration. Quelle que soit l’autorité désignée, elle aura besoin de ressources financières accrues, ainsi que d’un fort soutien politique pour réussir.

256Dans le contexte de la directive-cadre sur l’eau, la question principale qui demeure porte sur le rôle que jouera l’administration régionale dans le système de gestion intégrée de l’eau. Dans ce cas, les divergences entre la Flandre et la Wallonie pourraient s’accentuer. En Flandre, une entreprise, Aquafin, opère dans le secteur de l’épuration sous le contrôle d’un acteur public, la VMM. Les comités de bassins sont animés par l’administration régionale. Donc, en Flandre, l’arrangement institutionnel dans le domaine de l’eau est centralisé. Comme l’administration y concentre la connaissance de la ressource et l’expérience de la consultation au niveau local, il est envisageable qu’elle tienne un rôle central dans la future gestion intégrée de l’eau. En Wallonie, la situation est quelque peu différente. Une entreprise régionale, la SPGE, centralise et redistribue les ressources collectées dans le secteur de l’eau. Elle contrôle à la fois les activités d’épuration et de protection des captages, en étant tout autant dépendante des communes, par le biais de la représentation des intercommunales au conseil d’administration, que de l’exécutif régional. Par ailleurs, les contrats de rivière sont initiés et animés par les communes. Aussi, l’administration régionale wallonne se trouve marginalisée, alors qu’elle est chargée de réaliser les plans de mesure. Comme la SPGE n’a certainement pas intérêt à prendre en charge les aspects quantitatifs et environnementaux de la gestion de l’eau, la fragmentation de l’arrangement institutionnel actuel sera difficile à dépasser afin de parvenir à une gestion intégrée de l’eau.

257Ainsi, bien que nous observions aujourd’hui une relative marginalisation de l’administration régionale dans les deux régions, l’administration flamande semble plus à même de jouer un rôle majeur dans la future gestion intégrée de l’eau. Dans de telles conditions, une harmonisation des régimes de gestion intégrée de l’eau en Belgique n’est pas envisageable. Aussi, l’exigence d’une gestion par bassin établie par la directive-cadre devra être satisfaite au niveau supra-national. Un tel arrangement pourrait d’ailleurs être à même de stimuler la coopération entre les trois régions belges.

Pistes de recherche

258La problématique de la dégradation des ressources naturelles demeure préoccupante et, de surcroît, elle est commune à nombre de pays. Dès lors, il s’avère pertinent d’identifier les deux pistes de recherche suivantes pour développer plus avant la recherche exploratoire présentée ici.

259D’une part, il s’agit d’analyser les effets induits par un changement de régime sur la durabilité de la ressource, puisque nous nous sommes concentrés ici uniquement sur la phase d’émergence et de transformation des régimes sans tester l’hypothèse générale que « plus un régime est intégré, plus la gestion de la ressource est durable ». D’autre part, il serait utile de comparer les régimes institutionnels de plusieurs ressources renouvelables et cela dans plusieurs pays car, par exemple, le poids des droits de propriété est sensiblement différent selon que l’on analyse le sol (« pas un mettre carré sans propriétaire ») ou l’air (« aucun droit de propriété »), et selon que l’on analyse la Belgique et la France (avec l’existence d’un « domaine public ») ou la Suisse (où seule la propriété privée est prévue par le Code civil).

260La prise en compte de ces deux voies devrait permettre, à terme, de formuler aussi des recommandations politiques sur la manière de développer des régimes institutionnels favorisant une gestion durable des ressources naturelles.

261Décembre 2001