La communautarisation de la protection de la jeunesse

14 Le processus de réformes institutionnelles en cours fut à la fois “le catalyseur des malaises de la protection de la jeunesse et le point de départ d’une réorganisation du secteur” [2].

15 La volonté de “déjusticialiser” la protection de la jeunesse alla de pair avec la revendication de la communautarisation de la matière [3].

16 L’insertion des matières personnalisables dans les compétences des Communautés a suivi un lent processus. Nous ne reprenons de celui-ci que ce qui concerne la protection de la jeunesse.

17 La loi du 9 juillet 1979 dispose en son article 3 qu’une politique communautaire se justifie en matière de “politique d’aide aux personnes, familles et services ainsi qu’en protection de la jeunesse”. L’arrêté royal du 6 juillet 1979 précise que la compétence des Comités ministériels des Communautés s’exercera en cette dernière manière “à l’exception des dispositions du droit civil, du droit pénal et du code judiciaire” (art. 7).

18 Un projet de loi déposé en octobre 1979 - qui tomba en caducité à la chute du gouvernement - propose d’élargir ces exceptions non au code judiciaire mais au droit judiciaire. L’administration de la législation du Ministère de la Justice justifie cette extension en ces termes : “On ne peut s’empêcher de constater que les textes ont été mal rédigés : ainsi, il aurait fallu faire échapper à la compétence des Conseils ministériels des Communautés, les dispositions du droit judiciaire et non du code judiciaire. Les articles 8 (ministère public), 9 (juges d’instructions spécialisés) et 11 (ministère public au niveau des Cours d’appel) de la loi du 8 avril 1965 pourraient être modifiés par des dispositions légales élaborées et proposées par les Comités ministériels des Communautés dans des sens différents selon les Communautés intéressées. En effet, ces trois articles n’appartiennent pas au code judiciaire et ne relèvent pas du “droit pénal” ni du “droit civil”. L’article 8 al. 2 de la loi de 1965 vise clairement le cas de matières qui, dans le fond, relèvent du droit civil, et dans la forme, du code judiciaire (procédure du divorce) et pourtant cet article 8 ne se trouve pas dans le code judiciaire. Il en va de même de plusieurs dispositions concernant la compétence et la procédure devant le tribunal de la jeunesse (ex. art. 45, I de la loi de 1965)” [4].

19 La loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 (art. 5, 4°) reprendra donc parmi les exceptions à la compétence des Communautés en matière de protection de la jeunesse le droit judiciaire. Un amendement du gouvernement qui revenait aux dispositions de l’arrêté royal du 6 juillet 1979 n’a pas été suivi.

20 Parallèlement à ce processus institutionnel, des initiatives sont prises. Ainsi, en 1978, le Jeune Barreau de Liège met en place une permanence quotidienne d’avocats auprès du tribunal de la jeunesse pour assurer la défense des mineurs. Cette même année, le ministre de la Culture française, Jean-Maurice Dehousse, qui veut engager une politique en matière de protection de la jeunesse qui se différencie de celle menée par le ministre de la Justice de l’époque R. Van Elslande, annonce la préparation d’un décret de la Communauté culturelle française relatif à l’éducation en milieu ouvert. Il conclut des conventions avec 12 équipes “d’action en milieu ouvert” et soutient l’expérience Droit des jeunes notamment en faisant publier les “guides” du droit des jeunes rédigés par G.H. Beauthier et J. Hamaide.

21 En 1979, la Ligue des droits de l’homme dénonce l’existence d’une section “fermée” à l’établissement d’observation et d’éducation surveillée de l’Etat à Fraipont. Cette section est supprimée en juillet 1979 sur intervention du ministre de l’Education nationale, membre de l’Exécutif communautaire au sein du gouvernement national, Jacques Hoyaux. Ce dernier rappelle de plus aux comités de protection de la jeunesse francophones le caractère résiduaire de leur rôle en matière d’aide individuelle, les enjoignent à privilégier leur mission de prévention générale.

22 Le 7 novembre 1979, Jacques Hoyaux signe une circulaire de l’Office de protection de la jeunesse interdisant aux institutions d’hébergement de procéder à des transferts disciplinaires de mineurs, tandis que le 11 décembre la modification d’une circulaire comptable (n° 14) allait permettre la subsidiation des actions de réinsertion de mineurs dans leur milieu de vie à partir des institutions de placement (voir ci-dessous).

1980-1987 : Les politiques des exécutifs et du gouvernement national

23 Au cours de ces années, on a assisté à un double mouvement tendant d’une part à communautariser au maximum la protection de la jeunesse et d’autre part à renvoyer au niveau national la responsabilité de cette matière.

Les transferts budgétaires et de personnel

24 En 1978, le budget de la protection de la jeunesse représentait un quart de celui du Ministère de la Justice, soit 0,5 % du budget total de l’Etat [5]. Deux ans plus tard, le ministre de la Justice soulignait que la totalité du budget de la protection de la jeunesse serait transférée aux Communautés, soit 4.098 millions de FB [6].

25 Le 30 mai 1979, le cabinet du ministre de la Justice présente un projet de répartition du personnel occupé (voir tableau 1).

26 Le maintien au Ministère de la Justice de 8 agents du service juridique était justifié par la nature de leurs tâches relevant du droit civil et du droit pénal principalement (études, élaboration de textes légaux relatifs à l’adoption, enfants battus, questions parlementaires, contentieux, etc.).

Tableau 1

Projet de répartition du personnel de l’office de protection de la jeunesse (en nombre de personnes)

Etat central Communautés Administration centrale Service juridique 8 3 Protection sociale (CPJ) - 10 Service placement & agréation - 36 Service économ. & des méthodes - 21 Service du personnel - 16 Service comptabilité & finances - 110 Direction générale - 4 Sous-total 8 200 Services extérieurs Etablissements de l’Etat - 738 Services soc. & secr. des CPJ - 212 Services sociaux des trib. jeun. - 294 Commission des films - 4 Sous-total 0 1.248 Total 8 1.448

Projet de répartition du personnel de l’office de protection de la jeunesse (en nombre de personnes)

27 En 1981, Philippe Moureaux, ministre des Réformes institutionnelles, indiquait que “l’Office de protection de la jeunesse est transféré aux Ministères des Communautés, étant entendu qu’un noyau national est maintenu pour la législation” [7]. Le nombre d’agents transférés était alors estimé à 1.430.

28 Le 25 juin 1982, avant la réalisation du transfert du personnel, un arrêté royal modifiant l’arrêté royal réglant le passage des membres du personnel aux quatre ministères des Communautés et des régions remplace la mention “Office de protection de la jeunesse” par “les services sociaux et secrétariats administratifs près des comités de protection de la jeunesse”. En vertu de cet arrêté royal, seuls les agents des services mis à la disposition des comités de protection de la jeunesse, soit 98 agents, sont transférés à la Communauté française.

29 Aucun accord n’est intervenu au cours des six années suivantes entre les Communautés et le Ministère de la Justice au sujet du transfert du reste du personnel de l’Office de protection de la jeunesse, malgré les discussions menées au sein du Comité de concertation gouvernement - exécutifs.

1988 : Arrêts de la cour d’arbitrage et réformes institutionnelles

49 Le gouvernement social-chrétien-libéral démissionnaire présente un recours à la Cour d’arbitrage en annulation du décret Poullet mais échoue dans la tentative d’obtenir en urgence une suspension.

50 La Cour d’arbitrage, également saisie d’un recours en annulation du décret de la Communauté flamande, rend un premier arrêt le 30 juin 1988 qui infirme les thèses du Conseil d’Etat lequel avait toujours maintenu en la matière une jurisprudence très conservatrice.

La mort lente des CPJ

55 Les comités de protection de la jeunesse - CPJ constituaient un élément essentiel du dispositif institué par la loi du 8 avril 1965 relative à la protection de la jeunesse.

56

“Chargé d’intervenir lorsque la santé, la sécurité ou la moralité d’un mineur est mise en danger, soit en raison du milieu où il est élevé, soit par les activités auxquelles il se livre, ou lorsque les conditions de son éducation sont compromises par le comportement des personnes qui en ont la garde, le CPJ peut, dans ce cas, faire exercer, dans l’intérêt du mineur, une action sociale préventive, pour autant que son aide ait été sollicitée ou acceptée par les personnes investies à l’égard du mineur de la puissance paternelle ou qui en assument la garde, en droit ou en fait.
Le Comité de protection de la jeunesse a, en outre, pour mission d’apporter son concours aux autorités compétentes dans les cas et de la manière déterminée par la loi, de signaler aux autorités compétentes les faits de nature à exercer une influence défavorable sur la santé physique ou morale de la jeunesse, et enfin, de promouvoir, d’orienter et de coordonner sur le plan local ou régional, toutes les initiatives en faveur de la protection de la jeunesse” [19].

57 La volonté du législateur de privilégier l’action sociale préventive des CPJ sur celle des juridictions de la jeunesse, n’a été appliquée ni par les membres des comités ni par le pouvoir exécutif.

58 D’une part, les moyens mis à la disposition des CPJ sont restés longtemps embryonnaires alors que d’autres services sociaux se voyaient renforcés. Ainsi le 8 juillet 1976, les commissions d’assistance publique - CAP devenaient des centres publics d’aide sociale - CPAS. Toute “personne” avait droit désormais à une aide sociale pour vivre “conformément à la dignité humaine”. Toutes les communes disposent depuis lors d’un CPAS et d’un service social.

59 Déjà en 1975, les objectifs de l’arrêté royal relatif à l’agréation et à l’octroi de subventions aux services de santé mentale (du 20 mars 1975, Moniteur belge du 24 mai 1975) étaient l’éducation sanitaire et la prévention, la réponse sans hébergement aux demandes urgentes, en liaison avec d’autres services et centres, le développement d’activités spécifiques, au besoin par la création d’équipes multidisciplinaires particulières, au bénéfice, notamment, des enfants et des adolescents présentant des troubles intellectuels, névrotiques, psychotiques, caractériels ou des anomalies du développement psychomoteur.

60 En 1981, l’arrêté royal du 24 août (Moniteur belge du 15 septembre 1981) élargit de manière significative le champ d’action des centres PMS tel qu’il avait été défini par l’arrêté royal du 13 août 1962 organique des centres psycho-médico-sociaux (centres PMS) et des offices d’orientation professionnelle. D’autre part, des conditions sont définies pour subventionner des organismes privés et des CPAS collaborant à la protection de la jeunesse [20] et une série de services, dits “en milieu ouvert” sont reconnus et subventionnés.

61 Le Conseil de la Communauté française adopte un décret portant création de l’Office de la natalité et de l’enfance - ONE [21].

62 Le champ de l’action sociale préventive s’élargit. Divers services sociaux interviennent de plus dans toute une série de situations : enseignement spécial, secteur des handicapés, centres de service social, services d’aide aux familles, etc.

63 Dans ce contexte, l’importance des CPJ s’amenuise. Sur le terrain, leurs actions sont ambiguës : ils procèdent à des mesures de placement dans des institutions, effectuent des missions pour la juridiction de la jeunesse, usent de contrainte envers les personnes en menaçant de communiquer leur dossier au parquet aux fins de poursuites devant le tribunal de la jeunesse.

64 Le 7 novembre 1979, le ministre J. Hoyaux avait adressé aux CPJ une circulaire interprétant l’arrêté royal du 25 juillet 1966 déterminant les conditions dans lesquelles les comités de protection de la jeunesse peuvent engager des dépenses [22]. Cette circulaire rappelle le caractère résiduaire de l’action du CPJ qui doit avoir “au préalable recherché et provoqué l’intervention d’institutions publiques ou privées ou toute autre personne physique ou morale susceptibles de couvrir ces dépenses en tout ou en partie” [23]. Il est fait référence à la loi du 8 juillet 1976 organique des CPAS, qui ont “pour mission d’assurer aux personnes et aux familles l’aide due par la collectivité”, et qui assurent “non seulement une aide palliative ou curative, mais encore une aide préventive. Cette aide peut être matérielle, sociale, médicale, médico-sociale ou psychologique”. Le ministre en conclut qu’“il convient d’éviter que les comités ne prennent dorénavant en charge les frais résultant de l’aide qui doit être assurée par les Centres publics d’aide sociale”. En conséquence, le ministre décide que “les dépenses à exposer dans l’intérêt des mineurs ne sont autorisées que dans la mesure où le comité démontre que l’intervention du CPAS a été, au préalable, recherchée et provoquée. Une copie de la décision de refus éventuel, notifiée par la chambre de recours…” devra même être produite au dossier.

65 La circulaire provoquera un malaise au sein des CPJ. Certains d’entre eux tentèrent de poursuivre leur action en cherchant à faire couvrir les frais par les CPAS lesquels n’acceptèrent pas d’intervenir financièrement sur des programmes d’action sociale préventive qu’ils ne déterminent pas eux-mêmes.

66 Cette circulaire (re)précisait en outre la spécificité de l’intervention des CPJ : “l’assistance éducative est le moyen d’intervention privilégié du CPJ. Les placements réalisés à son initiative ne peuvent être que très temporaires et occasionnels” [24].

67 La situation n’est pas apparue autrement à son successeur Michel Hansenne, qui en décembre 1980 écrivit aux comités : “après une année d’application de ces directives, et étant donné les problèmes qu’elles ont suscités, notamment au niveau de la jurisprudence des chambres de recours, il me paraît nécessaire de redéfinir la sphère de responsabilités de ces deux organismes” (CPJ et CPAS) [25]. Le ministre chercha cette fois à réduire la tension apparue, mais il se référait aux mêmes textes réglementaires que son prédécesseur et en appelait à des actions concertées entre les comités et les centres.

68 Pour Philippe Monfils, le problème restait entier. Il commanda une recherche sur la complémentarité et la coordination des services collaborant à la protection de la jeunesse. Les conclusions de cette étude sont sévères pour les comités [26] : “Quoi qu’on en dise, les dossiers étudiés révèlent que les Comités de protection de la jeunesse restent dans la mouvance de la protection judiciaire de la jeunesse” [27]. “On observe la facilité déconcertante avec laquelle le CPJ conclut qu’une famille doit être dénoncée à la justice sans vérifier l’état de danger présumé et les potentialités des personnes. On croyait ces pratiques révolues depuis la “communautarisation” des CPJ ; manifestement, ce n’est pas vrai partout”. “A l’inverse, le CPJ oublie parfois les limites de sa compétence et il est arrivé qu’il réponde à la demande de protection d’un mineur en effectuant un placement contre le gré des parents, sans provoquer de décision judiciaire à ce sujet” [28].

69 L’environnement institutionnel des comités contribue au malaise. “Des services sociaux continuent à adresser des familles au CPJ afin de rassurer le parquet et d’éviter l’intervention du tribunal, comme si le CPJ disposait à cet égard d’une compétence et d’une crédibilité dont les autres services sociaux seraient dépourvus. A plusieurs reprises, on constate que les délégués mis à la disposition du CPJ sont utilisés par des juges de la jeunesse comme un service social d’appoint chargé de surveiller des mineurs ou de rédiger des rapports” [29]. L’image du CPJ qui ressort est celle d’une sorte “d’antichambre du tribunal de la jeunesse”.

70 L’étude concluait que l’existence des CPJ contribue à “entraîner une multiplicité d’intervenants sur le terrain, introduit le flou en matière de partage de compétences, favorise la démission de certains services et principalement des CPAS. D’autre part, créé par la loi du 8 avril 1965, dépendant jusqu’il y a peu du Ministère de la Justice, accomplissant des missions judiciaires, le CPJ est très largement perçu comme plus proche du monde de la justice. On y a recours dans le souci d’introduire une certaine “gradation” dans l’aide, amenant insidieusement la contrainte, sous la forme d’une menace d’intervention judiciaire qui se précise”. “Enfin, la pratique de prévention générale dans laquelle les Comités se sont lancés ces dernières années, souffre d’un manque important d’évaluation. Dans ces actions où ils sont rarement les seuls intervenants, les délégués permanents sont parfois perçus comme exerçant un rôle de surveillance ou de supervision mal accepté. Il n’apparaît pas que le rôle des Comités ait été déterminant dans ces actions. Souvent, l’intervention du CPJ ne semble sollicitée que par le souci d’obtenir une partie du subside de prévention générale”. Et les auteurs du rapport de proposer que le paiement de tout placement organisé par le CPJ cesse, que les compétences des comités en matière de missions individuelles soient supprimées, ainsi que les subsides de prévention générale, qui, selon eux, constituent un système de distribution incontrôlé des deniers publics.

71 Un avant-projet de décret réformant la loi du 8 avril 1965, titre I (protection sociale), étant à la rédaction, le ministre P. Monfils décide de ne pas procéder au renouvellement des comités dont le mandat des membres était arrivé à expiration.

72 L’arrêté de l’Exécutif du 9 janvier 1984 crée la possibilité de reconnaître et subsidier des services offrant une alternative au placement qu’on appellera par la suite des centres d’orientation éducative - COE, qui apparaîtront aux comités de protection de la jeunesse comme des concurrents. On prêtera ainsi au pouvoir politique libéral l’intention de “privatiser” le service public. L’Union francophone des délégués permanents à la protection de la jeunesse - UFDPPJ rédige en septembre 1986 un rapport critique à ce propos. Il y est regretté le manque de concertation préalable à l’installation des COE, la diversité des projets pédagogiques, la base légale “ténue, voire inadéquate” sur laquelle se fonde leur intervention, la confusion possible avec “les services de prévention subsidiés par l’Arrêté royal du 4 février 1981”, et enfin et surtout, la confusion entre protection judiciaire et protection sociale puisqu’au départ les COE doivent pouvoir traiter des dossiers aussi bien du tribunal de la jeunesse que du comité.

73 Ceci sera très vite corrigé et les CPJ ne pourront plus faire appel aux nouveaux services. Mais le malaise ne résulte pas de cette nouvelle mise à l’écart de l’institution ; la création des COE est un véritable défi : “La mission assignée aux centres d’orientation éducative est la guidance de mineurs en milieu ouvert. Cette mission n’est ni novatrice, ni spécifique. Les missions d’assistance éducative et de surveillance exercées par les délégués à la protection de la jeunesse sont de même nature”. Le rapport de l’UFDPPJ rappelle de plus les expériences d’assistance éducative de Mons et de Termonde menée de 1972 à 1975, qui avaient permis d’éviter de nombreux placements, “mais non suivies de décisions car la volonté politique a fait défaut”.

74 Enfin, le nouveau système de subsidiation des institutions d’hébergement a pour effet de stopper quasiment la prise en charge par les CPAS de placements en institutions agréées par l’OPJ. En effet, contrairement au passé, les journées de présence d’un mineur placé à l’initiative et aux frais d’un CPAS ne sont plus prises en considération pour le calcul des normes d’encadrement de l’institution. Ceci aura pour effet que les gestionnaires des établissements refuseront les quelques rares propositions de placement en provenance de CPAS pour des raisons de gestion pure.

75 L’image des CPJ est au plus bas lorsque entre en fonction le ministre E. Poullet. Le souvenir des expériences d’assistance éducative de Mons et Termonde, pourtant rappelées nombre de fois, est oublié, les tentatives de reconversion dans des actions de prévention générale sont quant à elles développées inégalement dans les différents arrondissements.

76 E. Poullet va chercher à réhabiliter les CPJ. Sans attendre l’adoption d’un décret par le Conseil de la Communauté française, il procède à leur renouvellement par un appel public aux candidatures. Il annonce, bien avant le dépôt de son avant-projet de décret, le sens qu’il compte donner à la réforme. Les nouveaux comités se pressent de revêtir “le nouvel habit”. Déjà le “glissement lexical” (CPJ, CAJ - Conseil d’aide à la jeunesse) [30] est concrétisé dans les arrondissements. Le ministre E. Poullet répond au sénateur Robert Collignon [31] que “s’il est heureux de constater qu’un esprit nouveau anime déjà les nouveaux comités de protection de la jeunesse, il convient effectivement de s’en tenir encore à l’appellation que leur a donné le législateur national, par la loi du 8 avril 1965 relative à la protection de la jeunesse”. Pour rendre de l’importance aux CPJ, le ministre va leur rappeler leur compétence d’avis et augmenter le budget de prévention générale mis à leur disposition. Un crédit de 25.800.000 FB est prévu en 1987 par l’Exécutif de la Communauté française pour financer les actions de prévention générale des comités de protection de la jeunesse. “C’est donc une somme de 1.984.000 FB qui est à la disposition de chacun des 13 comités” [32] au lieu des 230.000 FB attribués précédemment. Ces subsides de prévention générale attirent, dans tous les arrondissements, nombre de sollicitations qui donnent une importance nouvelle à l’institution.

77 Cependant, le ministre a choisi, par la suite, d’utiliser lui-même une grande partie de ce budget pour financer des services collaborant à la protection de la jeunesse et a incité les comités à engager le solde - environ 900.000 FB - dans les voies qu’il juge prioritaires (informatisation des CPJ, aide juridique aux mineurs, etc.).

78 Plusieurs comités déplorent le contrôle ministériel dans l’attribution de ces subsides. Ils choisissent de constituer des asbl dont l’objet est “d’aider le Comité de protection de la jeunesse dans ses missions de prévention générale” [33]. Un seul dossier d’affectation des subsides peut ainsi être constitué et par le biais de l’asbl, le comité peut disposer librement à tout moment des sommes sans avoir à rendre compte à l’administration.

79 En ce qui concerne la compétence d’avis, la loi permet aux comités, depuis 1965, de remettre des avis aux autorités compétentes tant sur “les faits de nature à exercer une influence défavorable sur la santé physique ou morale de la jeunesse” (Titre I, art. 2, 2°) que sur les solutions à appliquer pour promouvoir, coordonner et orienter sur le plan local toute initiative en faveur de la protection de la jeunesse (Titre I, art. 2, 3°).

80 Pourtant, appliquant avant même son dépôt le projet de décret transformant les CPJ en CAJ, Edouard Poullet requiert l’avis des comités pour la reconnaissance ou la reconduction des conventions permettant la subsidiation de services d’action en milieu ouvert (services collaborant à la protection de la jeunesse). Des “rapports d’évaluation” supplémentaires non prévus par l’arrêté furent généralement exigés, ce qui a suscité des réactions de la part des organismes concernés. Cette consultation des CPJ mettra également en évidence les rapports concurrentiels que suscitent la subsidiation et la représentation d’un certain nombre de ces services au sein des comités eux-mêmes.

81 En octobre 1987, la décision du renouvellement des conventions sera prise, sans attendre les avis en question.

82 Le vote des projet et proposition de décret Poullet et Collignon-Harmegnies auraient dû modifier quelque peu la situation. Le projet de décret du ministre E. Poullet a laissé les observateurs circonspects : il “rebaptise les comités de protection de la jeunesse en comités d’aide à la jeunesse. La modification lexicale devait traduire une autre politique. Ces comités renouvelés devaient se montrer plus efficaces que les précédents (dont beaucoup étaient tombés dans une léthargie profonde)…” [34].

83 La question est alors de savoir si le nouveau texte ne conduira pas, au terme de débats byzantins, à substituer un “nouvel ordre protecteur” à un autre. Le Conseil de la jeunesse d’expression française - CJEF a montré que “la prévention a tendance à créer des handicaps là où il n’y en a pas” [35]. “Le décret Aide aux jeunes fait des vagues” titre Le Soir, “on attendait mieux de l’Exécutif communautaire ! Cette déception s’exprime surtout chez les éducateurs qui travaillent dans le secteur des alternatives à l’hébergement…” [36].

84 Le débat relatif à la répartition des compétences entre les communautés et le pouvoir national est sous-jacent. L’Exécutif a choisi le statu quo et dans ce cadre, il souhaite simplement réactualiser le texte de 1965 à quelques précisions et correctifs près, “en fait, l’esprit de la loi de 1965 ne s’en trouve pas modifié pour autant. Souhaitons que la réforme du ministre ne soit pas qu’un vœu pieu” [37].

CPJ/CAJ ou CPAS ?

85 La proposition socialiste [38] s’inspire quelque peu de la philosophie du décret de la Communauté flamande, la mission d’aide individuelle des CAJ est limitée à un rôle d’ombudsman et un directeur de l’aide à la jeunesse doit servir de “verrou” en matière de placements. Relançant le débat CPJ/CPAS, la proposition prévoit un CAJ par arrondissement administratif, plutôt que judiciaire, afin de distancier l’institution de l’organisation judiciaire. En outre, il réserve des mandats aux conseillers de CPAS dans ces CAJ et encourage financièrement les actions d’aide à la jeunesse entreprises par les CPAS. Cet aspect du texte n’a pas échappé à la section Aide sociale de l’Union des villes et communes belges - UVCB qui s’est adressée aux membres de la commission parlementaire chargée d’examiner les textes : “La section “Aide Sociale” de notre association estime que ce projet (de l’Exécutif) contient les germes d’un nouveau contentieux entre les CPAS et les CAJ. En effet, il confie : aux conseils d’aide à la jeunesse (art. 4) des missions d’aide sociale individuelle, qui sont déjà actuellement de la compétence des centres publics d’aide sociale. Ainsi, le projet de décret ajoute une instance supplémentaire dans le secteur de l’aide sociale individuelle à la jeunesse, ce qui, sur le terrain, va nécessairement être générateur de frais supplémentaires et de concurrences nouvelles.

86 En ce qui concerne l’aide sociale individuelle, il serait préférable de s’inspirer de la proposition de M. Collignon qui tient compte de la mission légale d’aide sociale des CPAS et ne prévoit l’intervention du CAJ et de son service social que pour veiller à ce que l’aide due soit effectivement accordée et exécutée. Au besoin le directeur du CAJ interviendrait en qualité de médiateur (art. 6 et 9).

87 Afin d’assurer la meilleure harmonie possible entre les CAJ et les CPAS, les CPAS devraient être représentés dans les CAJ et ce explicitement, en tant que tels” [39].

88 Ces vœux de la section Aide sociale de l’UVCB sont formulés alors que la réalité est souvent bien différente : une politique “de fait” s’est définie bien souvent au gré d’impératifs budgétaires réels mais menée néanmoins au détriment de jeunes et de familles déjà peu favorisées qui sont “renvoyés” vers le tribunal de la jeunesse à défaut de recevoir, dans les conditions légales, l’aide due par la collectivité. Les CPAS en viennent à rejeter les demandes d’aide formulées par ou pour un mineur d’âge, considérant qu’un mineur en difficulté ou en rupture avec sa famille est un mineur “en danger” au sens de la loi de 1965 relative à la protection de la jeunesse.

89 Face aux demandes de ces jeunes, les substituts du parquet de la famille ont eu tendance à saisir les juges dans des situations où le “danger” qui menace un mineur n’existait qu’en raison de la carence du CPAS. Solution de facilité qui amenait un magistrat du parquet à ne pas s’adresser à une institution sociale mais à saisir un juge dont on a pu dire qu’il était un “irresponsable” budgétairement parlant, afin que soient ordonnées, à l’égard du mineur en difficulté, des mesures de garde et d’éducation dont le coût serait automatiquement supporté par le budget de la Communauté française. On sait que ce type de processus aboutit plus souvent à des placements dans la mesure où la loi ne donne au magistrat de la jeunesse aucun moyen d’assurer, en dehors des institutions de placement, la subsistance de jeunes démunis. La mise du mineur en autonomie sous le couvert d’une circulaire justifiant les jours d’absence (la 14 bis puis la 84.9 et enfin 87.3) ne permet en effet qu’une couverture partielle de ces frais. On se trouve ainsi devant une situation paradoxale qui consiste, pour des raisons d’organisation (ou de désorganisation administrative) à “justicialiser” le sort de jeunes qui sollicitaient une mesure d’aide.

90 Les services Droit des Jeunes ont pu expérimenter un autre travail d’accompagnement avec des jeunes suite à un refus d’aide formulé par un CPAS. La jurisprudence qui en a découlé montre que cette perspective de travail est réaliste. Cette jurisprudence porte sur quatre cas de figure : le problème soulevé par l’obtention d’une aide financière, celui du CPAS compétent, celui de là guidance, enfin celui de l’aide apportée pendant les études.

• L’obtention d’une aide financière : le montant de l’aide allouée par les CPAS équivaut dans la majorité des cas au montant du minimex, soit environ 20.000 FB pour un ménage, 15.000 FB pour un isolé et 10.000 FB pour un cohabitant ; il faut noter que des frais spéciaux (1er loyer et caution par exemple) peuvent s’ajouter à ces montants. Un jeune en difficulté a-t-il droit de bénéficier d’une aide financière ? Le droit à l’aide sociale est un droit résiduaire par rapport à l’obligation alimentaire des parents ; il est donc normal - dans le cadre juridique existant - que les CPAS déclinent leur compétence lorsque soit les débiteurs d’aliments sont en mesure de faire face à leurs obligations, soit lorsqu’il n’existe pas de besoin réel d’intervention. Il ne faudrait néanmoins pas en conclure que les CPAS peuvent, comme ils le font trop fréquemment, renvoyer les parents ou les mineurs qui ont besoin d’aide au CPJ ou au tribunal de la jeunesse. Au contraire, si l’état de besoin est réel et que l’aide est sollicitée, la chambre de recours stigmatisera le refus d’aide des CPAS. Ainsi par exemple, “alors qu’ayant été contraint de quitter la maison maternelle, il se trouvait sans gîte et sans couvert, ne disposant d’aucune ressource personnelle (…) c’est manifestement à tort que le CPAS de Namur a subordonné son aide à la production d’une pièce établissant la non-exécution d’une décision de placement du juge de la jeunesse, par le procureur général ou de l’ordonnance révisant cette décision ; qu’agissant de la sorte dans le cadre d’une demande revêtant un caractère d’urgence tout particulier, le CPAS de Namur a manqué à sa mission et a placé un mineur déjà perturbé dans une situation mettant en péril sa santé, sa sécurité et sa moralité ; qu’il appartient au CPAS de Namur de couvrir à posteriori les frais de l’aide qu’il lui a été octroyée par une tierce personne étrangère de la famille, au cours de la période du 23 au 31 octobre 1985, soit pour une somme de 6.105 frs” ;
• Le CPAS compétent : de façon fréquente, la demande d’aide d’un jeune s’accompagne d’un changement de résidence d’une commune à l’autre. Il est fréquent que les CPAS des deux communes se renvoient mutuellement la demande. Au vu des décisions prises par les chambres de recours, le CPAS compétent, celui sur le territoire duquel se trouve une personne, doit l’aider et non celui de la commune où l’intéressé est domicilié. En cas de doute, le mieux est encore d’introduire le recours contre les décisions des deux CPAS. En cas d’urgence, il a été possible d’obtenir devant une juridiction civile, le tribunal de 1ère instance siégeant en référé le 24 février 1986, la condamnation du CPAS de Namur à payer une aide équivalent au minimex, soit environ 20.000 FB par mois à un jeune couple qui se trouvait sans ressources et sans domicile paternel : le CPAS se renvoyait “la balle” avec le CPAS de la commune d’origine ;
• La guidance : autant il est clair que le CPAS est seul compétent, à l’exclusion des organes de protection de la jeunesse (CPJ et tribunal), pour fournir une aide financière dont un mineur a besoin, autant les compétences en matière d’aide psychologique (parfois appelée “guidance” aux termes de la loi d’avril 1976 organique des CPAS ou “action sociale préventive”, “assistance éducative”, ou “surveillance” aux termes de la loi du 8 avril 1965 relative à la protection de la jeunesse) ne sont pas des compétences exclusives mais concurrentes du secteur de l’aide sociale et de la protection de la jeunesse. Le caractère supplétif de la loi de 1965 reste justifié dans la mesure où un service local est mieux placé pour faire appel aux ressources du milieu de vie en vue d’aider les personnes appartenant à cette communauté locale. Au reste, si le CPAS est responsable de la mise en place d’une aide lorsqu’elle est nécessaire, rien ne l’empêche (au contraire, la loi le prévoit) de recourir à la collaboration de personnes ou de services publics ou privés, qu’il s’agisse de centres de guidance, du CPJ ou d’établissements. Par exemple, la Chambre de recours de la province de Namur a prévu à plusieurs reprises des modalités diverses pour la guidance : elle a annulé ainsi la décision du CPAS qui imposait une guidance budgétaire à un mineur car cette guidance aurait fait double emploi avec celle d’un organisme mandaté à cette fin par le tribunal de la jeunesse qui continue à soumettre le mineur à sa surveillance ; ou elle a ordonné que le CPAS fournisse une guidance - acceptée par la mineure - à une jeune fille de 16 ans et que cette guidance soit réalisée en collaboration avec le délégué à la protection de la jeunesse sous la surveillance duquel est placée la jeune fille. Dans un autre cas, une mineure souhaitait continuer à bénéficier d’une guidance de la part des éducateurs du home dont elle était “libérée” par le tribunal de la jeunesse : la Chambre de recours a ordonné au CPAS de lui fournir une aide financière mais n’a rien dit à propos de la guidance sollicitée. La loi prévoit cependant que le CPAS doive fournir la guidance en respectant le libre choix de l’intéressé et en tenant compte, le cas échéant, de la guidance déjà entamée par un autre CPAS ou service auquel la personne a déjà fait confiance (art. 60, parag. 4 de la loi organique des CPAS). En matière de guidance la notion de libre choix repose sur la confiance du client envers l’organisme de guidance et le CPAS est tenu de respecter ce choix s’il est possible de faire continuer une guidance déjà entamée. Au besoin, le CPAS pourra supporter les frais de cette collaboration, s’ils ne sont pas couverts en exécution d’une autre loi (ce qui est le cas pour une mineure “libérée” d’un home par le juge de la jeunesse) ;
• L’aide aux étudiants : le droit à l’aide sociale englobe l’aide aux études qu’il s’agisse de l’aide octroyée à une famille tenant compte du coût des études des enfants ou de l’aide couvrant l’obtention d’un diplôme élémentaire, universitaire, ou même une spécialisation universitaire. Les décisions des chambres de recours en la matière devraient rassurer ceux qui craignent que le vote de la majorité civile à 18 ans et la cessation de la prise en charge qui en résulterait dans le chef de l’Office de protection de la jeunesse laisse sans ressources les étudiants de plus de 18 ans actuellement “protégés du juge”.

91 Quelle conclusion tirer de ces différents cas de figure ? L’examen des décisions des chambres de recours - pour les provinces de Liège et de Namur - permet de conclure qu’un mineur a droit à l’aide sociale, qu’il soit ou non placé sous la juridiction du tribunal de la jeunesse, qu’il soit ou non aidé par ailleurs par le CPJ ou tout autre service spécialisé. Cette conclusion paraît évidente à la lecture des textes légaux. En pratique, sa mise en œuvre se heurte à des obstacles que la Communauté devrait s’employer à lever.

92 Un problème juridique vient, lui, d’être levé par le Conseil d’Etat [40] : la recevabilité d’un recours introduit par un mineur agissant seul ne peut plus être contestée.

L’action en milieu ouvert

93 L’action en milieu ouvert - AMO recouvre un concept particulièrement ambigu : l’action préventive. Selon le dictionnaire Robert, est préventif ce qui “tend à empêcher (une chose fâcheuse) de se produire”. Quelle “chose fâcheuse” s’agit-il ici d’empêcher ? Plusieurs hypothèses : éviter le prix social, en victimes, de la délinquance, éviter pour les personnes, le prix en souffrances diverses de la marginalisation et de la déviance, éviter à la société les atteintes à son ordre, à son équilibre, éviter enfin que le poids de la “protection” ne pèse sur les bénéficiaires aggravant encore leurs difficultés.

94 L’action préventive recouvre tous ces aspects. Les circonstances de l’apparition de l’AMO renforcent l’ambiguïté : c’était au moment le plus fort de la critique de l’application de la loi du 8 avril 1965 et de sa conséquence la plus visible, le placement en institution. Le projet de transfert de compétence donnait l’espoir d’un changement radical de politique : “désinstitutionnalisation” et “déjudiciarisation” ou encore “déjusticialisation” étaient de mise. A l’opposé d’une politique concrétisée par des briques et des lits, l’alternative se voulait “ouverte”, non seulement sur le plan matériel, mais encore sur le plan idéologique. Le Ministère de la Culture française, point d’appui de la communautarisation à son premier stade, est porteur de la philosophie de l’éducation permanente, de l’animation socioculturelle, relais des valeurs autogestionnaires et de solidarité collective.

95

“La désinstitutionnalisation entend casser l’automatisme du placement dans le processus de prise en charge du jeune et s’accompagne de la recherche de nouvelles formes d’intervention. Il s’agit moins de “prendre en charge” que d’aborder les problèmes là où ils se trouvent (famille, école, travail, etc.) et d’offrir aux jeunes une aide, un accompagnement et une formation leur permettant d’affronter les difficultés dans leur milieu de vie et de manière autonome. Synonymes parfois de changement dans les pratiques institutionnelles, les actions en milieu ouvert traduisent ces préoccupations. Elles tendent à promouvoir une plus grande solidarité de la Communauté locale (commune, quartier, etc.) et exercent leur intervention en dehors de tout mandat judiciaire. L’arrêté royal du 4 février 1981 fixant les conditions auxquelles des subsides peuvent être octroyés aux organismes collaborant à la protection de la jeunesse devait permettre de subventionner des actions en ce domaine mais c’est au prix de multiples difficultés que quelques projets seulement - une vingtaine tout au plus pour la Communauté française en 1986 - sont “conventionnés.”
La déjudiciarisation est une revendication très diffuse et très centrale qui trouvera certainement dans la communautarisation de la protection de la jeunesse un allié objectif et peut-être même une forme d’aboutissement. Le but ici est de sortir de la confusion, de tenter une clarification des fonctions sociales et des fonctions judiciaires. Il s’agit de distinguer l’action de la justice et celle de l’aide sociale et, partant, de marquer la frontière entre le social et le judiciaire. Dans le droit fil de cette tendance s’inscrit la volonté de décriminaliser la protection de la jeunesse c’est-à-dire de faire entrer le moins de jeunes possible dans le système judiciaire et de trouver d’autres modes de règlement des conflits.
Le due process enfin est une revendication qui en contient plusieurs autres. Au niveau de l’intervention judiciaire et de l’action du tribunal de la jeunesse, la nécessité s’impose de restaurer la légitimité de la contradiction - et dès lors de l’exercice des droits de la défense - et d’assurer aux jeunes une aide juridique sérieuse. Tel est le sens notamment de la permanence d’avocats auprès du tribunal de la jeunesse organisée depuis quelques années par le barreau de Liège. Mais, d’une manière plus générale, il s’agit aussi d’assurer et de reconnaître aux jeunes plus de droits. Cette prise de conscience des droits des jeunes - les jeunes sont des sujets et non des objets de droit - suscita un vaste mouvement de formation et d’information juridique. Dans le même esprit, certains vont plus loin et préconisent une politique qui donnerait aux jeunes plus d’autonomie et de responsabilité, une politique d’émancipation de la jeunesse” [41].

96 Un élément important rend aujourd’hui le débat plus tendu et plus complexe : la crise financière de l’Etat et la réduction conséquente des budgets a mis en avant le caractère accessoire des services AMO dans le dispositif d’aide sociale. Nul n’est détenteur d’un monopole en matière d’action sociale préventive. Au contraire, les deux dernières décennies ont été riches en refontes d’institutions, services et organismes, voire même en créations nouvelles. Il en résulte un équipement riche, multiple, dont les compétences larges se recoupent, se recouvrent largement, provoquant conflits de compétence, renvois des cas, démissions en chaîne, multiplicité des interventions.

97 Cette réalité prise en compte par le pouvoir politique en recherche d’économies budgétaires a introduit dans le débat des exigences nouvelles de spécificité des interventions, de leur pertinence économique, de leur rentabilité sociale, de leur évaluation.

98 Les jeunes services de l’AMO sont au centre du malaise, critiques à l’égard de cet environnement, ils ont une place à développer, une identité à affirmer, à faire reconnaître, mais avant tout à définir. Les issues sont d’abord les différentes positions identifiées dans Le désordre protecteur [42] :

• position de retrait, de repli, caractérisée dans les services AMO par un isolement géographique et une action confidentielle ;
• position de recherche de complémentarité, de “partenariat”, qui concrétise la volonté de changement dans un désir d’ouverture, de “coordination”(?), de collaborations certainement, avec l’environnement le plus large. Cette piste fait également appel assez largement aux formations complémentaires dont sont friands les travailleurs sociaux et éducateurs, formations souvent tournées vers les modes d’intervention psychologique ;
• position centraliste où la coordination est vécue comme acte institutionnel de pouvoir, rencontrée rarement dans l’AMO, on la retrouvera cependant à Flémalle (asbl Ecoutons les jeunes) où singulièrement l’action du service est institutionnellement intégrée dans les structures de décisions communales occupant une position forte dans une structure de coordination de l’ensemble des services sociaux mise en place complémentairement au service lui-même.

99 Mais si d’une manière générale, les services de l’AMO ne se distinguent guère des autres services sociaux, si ce n’est peut-être par leur optimiste à vouloir mieux faire et par l’aspect dérisoire de leurs moyens en regard des finalités que bien souvent ils s’assignent, on relèvera trois caractéristiques peut-être plus spécifiques :

• la revendication de l’innovation et de l’expérimentation : en effet, pour certaines initiatives, l’AMO doit pouvoir être le creuset des réponses novatrices, et surtout “alternatives”, mises au point en toute liberté. Les voies suivies ne se caractérisent pas nécessairement par l’originalité comme dans le cas de Vent debout à Liège (qui a développé une utilisation pédagogique des voyages en mer en voilier) mais se vivent parfois comme précurseurs de services nouveaux qui verront ensuite le jour, comme cela a été le cas pour certaines entreprises d’apprentissage professionnel - EAP, notamment à Seraing. D’autres services cependant ne cherchent pas à “rendre la main” une fois l’initiative prise, mais à justifier leur “spécificité” dans une mission où d’autres organismes auraient pu intervenir. Ceci est notamment le cas en matière d’hébergement de “crise” ou de “dépannage” 24 heures sur 24 (La porte rouge et SOS Jeunes à Bruxelles) ou la justification du service s’appuie sur une critique plus dure encore de l’environnement institutionnel, à savoir un jugement sur son impuissance au changement et à l’innovation ;
• l’utilisation de techniques de marketing reprises au monde commercial pour gérer l’image du service, le faire (re)connaître, ou encore, trouver des ressources complémentaires aux subventions. Cette tendance ne préjuge en rien de la capacité réelle du service à répondre à la demande. Utilisent ces techniques notamment SOS Jeunes (publicité du service et recherches de dons) à Bruxelles ; CLAJ et Vent debout à Liège ; ADO 24/24 regroupant le CLAJ, Vent debout à Liège, CIAJ Seraing et Ecoutons les jeunes à Flémalle (publicité pour une permanence téléphonique commune) ; Service Droit des jeunes, Infor-jeunes à Bruxelles, Mons et Namur, asbl Jeunesse et droit à Liège (pour reconnaissance de la démarche juridique en matière d’aide aux jeunes, publicité de la jurisprudence obtenue, publicité des services et d’une permanence téléphonique commune (numéro vert), utilisation d’une revue, Le Journal du Droit des jeunes ;
• le recours à une position institutionnelle pointue, rejetant les traditionnelles voies de collaboration inter-services et apportant une aide au client jusque dans ses conflits avec les institutions administratives et sociales. Cette démarche particulière aux services Droit des jeunes qui consiste à répondre aux mêmes situations que les autres services par le recours exclusif au droit et à porter la contradiction jusque devant les juridictions judiciaires leur donne une image conflictuelle dans l’environnement très consensuel du secteur.

100 Si les services A.M.O. intègrent les critiques adressées au secteur social et à la protection de la jeunesse en particulier, ils n’échappent, sous la réserve précitée, généralement pas au consensus ambiant [43]. La gestion parfois moderne de leur image ne suffit pas à les tirer de l’artisanat dans lequel les subventions réduites et le statut précaire des conventions annuelles les confinent.

101 Alors que leurs conditions matérielles en font les “parents pauvres” du secteur et que leur reconnaissance reste embryonnaire, la formule de ces services séduit nombre de promoteurs en recherche d’emplois ou de créneaux de reconversion. Bien plus que dans d’autres secteurs, les projets demandeurs de subventions aboutissent sur le bureau du ministre ou sur la table des CPJ depuis qu’ E. Poullet a désigné ces derniers comme disposant d’un pouvoir d’avis en la matière et a augmenté de manière significative leur budget de prévention générale qui permet d’apporter des aides d’encouragement à des initiatives non encore reconnues. Il devient ainsi difficile pour le non-initié de distinguer les services reconnus et subventionnés des initiatives volontaires vivant de statuts précaires (CST, TCT, bénévoles) et de quelques maigres ressources financières.

102 La confusion augmente encore lorsque ces initiatives émergent d’organismes déjà reconnus dans le secteur culturel de la jeunesse (maisons de jeunes, centres de jeunes, organisations de jeunesse,…) où la problématique de recherche de légitimité se pose également parfois avec acuité et pour lesquels l’investissement de nouveaux créneaux tels que l’information ou l’aide sociale sont autant de réponses. Cette confusion se trouve en particulier encouragée par le processus de communautarisation qui a fait intervenir en cette matière l’administration de la culture, et son service de la jeunesse plus spécialement, avec les administrations du Ministère de la Justice ou de la Santé publique.

103 On notera, qu’en exécution de l’arrêté du 4 février 1981, l’arrêté ministériel du 13 février 1981 prévoit une commission d’avis composée notamment d’un représentant de chaque membre de l’Exécutif de la Communauté française, de deux membres représentant la Direction générale jeunesse et loisirs, d’un chargé de mission de la cellule Action en milieu ouvert et que l’article 3 dispose que l’administration de la protection de la jeunesse transmet copie des projets de convention au “service compétent de la Direction générale jeunesse et loisirs”. Ces dispositions sont aujourd’hui contestées par la Fédération des institutions de prévention éducative - FIPE [44] qui estime que “l’activité de (ces) services (AMO) est à considérer en liaison privilégiée avec la politique sociale de la Communauté” plutôt que de garder des références au Service de la jeunesse de l’administration de la culture comme le fait l’arrêté ministériel précité [45].

104 L’Office de protection de la jeunesse a produit un premier document relatif à l’A.M.O. [46]. Sa lecture laisse apparaître la présence de deux courants de pensée introduisant çà et là des contradictions ou des ruptures inattendues. Ceci s’explique certainement par la référence faite à des travaux réalisés sur la question par l’administration de la jeunesse et de l’éducation permanente, Service de la jeunesse, Direction générale de la culture et par la Commission pédagogique des centres de jeunes [47]. Les administrations de la Culture et de la Justice ont des traditions différentes ; l’Office de protection de la jeunesse introduit les éléments d’un action sociale préventive conçue comme un travail social essentiellement individuel, préoccupé par ailleurs des problèmes de coordination et de complémentarité avec les autres intervenants sociaux professionnels ; le Service de la jeunesse reste pour sa part porteur de la philosophie de l’éducation permanente, qui induit les dimensions volontariste et collective de l’action. Dans cette dernière perspective, il convient pour les pouvoirs publics d’apporter une aide aux initiatives locales du mouvement associatif dans la recherche d’une plus grande régulation sociale, plus que de définir une programmation des interventions sociales déterminées par une analyse des besoins.

105 Il en résulte que le texte de l’OPJ estimera prioritaire de “renforcer les capacités d’action des initiatives des associations dont la spécificité est l’aide au quartier dans le cadre de l’animation d’une maison de jeunes”, ou encore, la “formation/insertion professionnelle pour population marginalisée de milieu économiquement faible à dominante immigrée seconde génération qui présente un handicap culturel et social”.

106 On se rappellera enfin, que l’art.2 de l’arrêté royal du 4 février 1981 prévoyait également d’accorder des subventions à des CPAS. Ceci est resté exceptionnel et aucune nouvelle convention de ce type n’a plus été signée depuis le passage aux affaires du ministre Jacques Hoyaux. Le retour des socialistes à l’Exécutif, avec Philippe Moureaux, d’abord, Valmy Féaux ensuite, laisse attendre un changement d’attitude : des intentions en ce sens ont été exprimées dès leurs premières déclarations politiques.

Les placements cachés

107 La notion de placement d’enfant recouvre d’une manière générale l’ensemble des mineurs confiés à des institutions par les tribunaux de la jeunesse, ou, très accessoirement, par les CPJ et les CPAS. Il existe cependant près de 1.800 mineurs [48] placés dans des institutions d’hébergement d’un type particulier : les “IMP catégorie 14”. Les critères manquent pour distinguer les mineurs qui s’y trouvent des autres enfants placés. La référence à la codification du DSM III [49] pour examiner la nature de leur handicap est peu convaincante. Il s’agit en fait de mineurs faisant l’objet d’une mesure de placement en institution, avec l’accord de leurs parents, aux frais de la collectivité. La nature des problèmes qui les ont conduit dans cette situation relève de la protection sociale de la protection de la jeunesse.

108 Les enfants souffrant d’un handicap physique ou psychique peuvent bénéficier d’un enseignement spécial (loi du 6 juillet 1970 et arrêté royal du 28 juin 1978). D’autre part, un Fonds de soins médico-socio-pédagogiques (arrêté royal n°81 publié le 10 novembre 1967) plus connu sous l’appellation de Fonds 81 prend en charge les frais de logement, d’entretien, de traitement et d’éducation de certaines catégories d’handicapés - dont les mineurs d’âge - pour les prestations effectuées dans des établissements agréés. La communautarisation a eu pour conséquence de placer ce fonds sous la tutelle du ministre des Affaires sociales de la Communauté française qui a déterminé les règles à suivre pour l’agrément, l’organisation et le fonctionnement des institutions destinées à accueillir des personnes handicapées placées à charge du Fonds 81 ainsi que pour la subsidiation des frais d’hébergement, d’entretien, d’éducation et de traitement des bénéficiaires dudit fonds.

109 La population des personnes hébergées dans les institutions pour handicapés a connu une évolution démographique particulière : alors que les placements en protection de la jeunesse avaient tendance à décroître, ceux relevant du Fonds 81 avaient tendance - avec le nombre d’institutions - à se multiplier. Ainsi, de 1972 à 1977, pour les provinces de Brabant, de Liège, de Namur et de Luxembourg, le nombre de placements en institut médico-pédagogique - IMP avait augmenté de plus de 30% tandis que le nombre d’établissements augmentait de 57%.

110 Le Conseil de la jeunesse d’expression française - CJEF a été amené, dès 1980, à attirer l’attention des pouvoirs publics sur ce qui pouvait apparaître comme un glissement inquiétant de la protection de la jeunesse vers le secteur du handicap mental. Le Conseil se demandait si ce glissement ne constituait pas une nouvelle ségrégation où l’enfance “inadaptée” remplacerait l’enfance “protégée”.

111 Les années 1981 à 1986 ont été marquées par de nombreux problèmes de financement des institutions de placement pour handicapés et une politique de réduction de l’emploi menée par P. Monfils, ministre des Affaires sociales. Tout comme le secteur de l’hébergement en protection de la jeunesse, celui des handicapés physiques et mentaux devait, pour l’Exécutif, faire l’objet d’une limitation de l’hébergement par la maîtrise des entrées dans le système et par un développement des alternatives. En 1986, E. Poullet a proposé une réforme dans ce sens. Il demandait que des critères précis soient mis au point afin de déterminer, avec toutes les garanties voulues, l’opportunité d’accueillir en internat des mineurs. Le ministre cherchait aussi à jeter les bases d’une politique alternative au placement en prévoyant de développer une politique d’accompagnement organisée au départ de l’institution, sous la forme d’un “service de suite” (appartement supervisé, autonomie dans l’institution,…) dont l’objectif serait de permettre une insertion sociale maximale de la personne handicapée. Le ministre prévoyait également de développer des “services d’aide précoce et d’accompagnement des personnes handicapées et de leur famille”, des services dont l’objet aurait été le diagnostic, les traitements ambulatoires, l’éducation et la guidance des personnes handicapées dans leur milieu de vie ainsi que toutes aides psychologiques et/ou sociales à leurs familles.

112 Dans un esprit différent, la proposition de décret Collignon-Harmegnies préconise que le placement de mineurs en institut médico-pédagogique ne soit réalisé que dans l’intérêt de l’enfant ; la proposition prévoit la suppression de la catégorie 14 dans ces établissements définie par l’art. 3, 1er, 14 de l’arrêté royal n°81 du 10 novembre 1967 pour les mineurs handicapés atteints de troubles caractériels, présentant un état névrotique ou prépsychotique et nécessitant une éducation appropriée. En effet, les critères manquent pour distinguer ces mineurs des autres. Pour les auteurs de cette proposition, la distinction actuelle est à supprimer afin d’éviter toute médicalisation inutile ou psychiatrisation excessive, sans la confirmation d’un handicap réel. Il semble que des formes de subsidiation plus favorables et des procédures d’entrée plus aisées expliquent, dans un grand nombre de cas, le développement de ce type de placement. Aussi cette proposition de décret prévoyait-elle que les institutions qui accueillent actuellement cette catégorie de jeunes soient mises dans les mêmes conditions que les maisons d’accueil et d’hébergement relevant de la protection de la jeunesse. Rappelons que cette proposition de décret n’a pas été discutée sous la législature précédente, mais a été intégrée dans la déclaration de politique générale de l’Exécutif actuel.

113 L’enjeu est d’empêcher le transfert de catégories de jeunes du judiciaire vers le psycho-thérapeutique et l’exclusion qui en résulte.

L’activité des juridictions de la jeunesse

Les parquets

114 L’importance des interventions de la justice [50] peut se mesurer au nombre de faits signalés aux parquets et qui aboutissent devant les tribunaux de la jeunesse, par rapport au nombre total de faits signalés aux parquets.

115 En 1984, sur un total de 111.827 faits relatifs à des mineurs et connus des parquets (97.576 en cours d’année et 14.251 reportés de l’année précédente), 64 % ont été classés sans suite, 11 % ont donné lieu à la saisine du tribunal, 7,57 % ont été transmis à un autre parquet, 0,6 % ont été transmis à un CPJ, 0,1 % a été transmis à un autre juge d’instruction et 16,2 % ont été renvoyés à l’année suivante. Les parquets n’ont donc signalé qu’environ un fait sur dix au tribunal.

116 L’observation de l’évolution de 1975 à 1984 révèle une relative stabilité du nombre des saisines du tribunal de la jeunesse (entre 11.000 et 13.000 affaires, avec un maximum de 14.241 affaires en 1982). Mais le nombre total des signalements, ainsi que le nombre d’affaires classées sans suite ont davantage fluctué. En ce qui concerne le nombre total de signalements aux parquets, la barre des 100.000 a été atteinte en 1981 (103.212 signalements) jusqu’en 1984. Le nombre d’affaires classées sans suite est passé de 60.000 à 80.000 en 1981 pour redescendre aux environs de 70.000 en 1984 alors que les signalements traités par un autre parquet et les signalements déférés au tribunal de la jeunesse ne connaissent guère de variation.

117 Quant à la nature des faits signalés, des statistiques publiées par l’OPJ, on peut extraire les indications suivantes : plus de 80% des faits sont signalés en vertu des articles 36, parag. 4 (faits qualifiés d’infraction) et 36, parag. 2 (mineurs en danger). Les faits qualifiés d’infraction sont passés de 51.772 en 1976 à 70.272 en 1982 pour revenir à 65.720 en 1984, année où cette catégorie représentait 67% de l’ensemble des signalements effectués pendant l’année. Cette montée a alimenté une argumentation de type “sécuritaire”, tant dans le chef du ministre de la Justice, J. Gol, que de certains journaux appelant à considérer l’augmentation de la délinquance comme un problème réel.

118 Or, plus de 45% de ces faits sont commis contre des biens, 24% sont des contraventions de roulage, 12,7% sont des infractions contre des personnes, 4,3% des affaires de mœurs. On se trouve donc plus en présence d’une délinquance contre les biens que d’une délinquance à l’endroit des personnes que l’on a pourtant l’habitude de présenter comme dominante. Cette remarque ne vaut bien sûr que par rapport aux signalements comptabilisés. L’évolution entre 1975 et 1984 indique que c’est bien la catégorie des infractions “contre les biens” qui a augmenté considérablement en franchissant la barre des 25.000 affaires signalées en 1981 pour se cantonner ensuite autour de 30.000. Si l’importance de ce chiffre peut frapper de manière absolue, encore s’agirait-il de le comparer avec la délinquance “adulte”.

119 La répartition régionale des signalements apparaît dans le tableau 2.

Tableau 2

Répartition des signalements par région - comparaison avec les classes d’âge

Flandre Wallonie Bruxelles Nombre de signalements 39.926 48.413 22.065 En % 36,16 43,85 19,98 % classes d’âge (0-19 ans)(1) 58,55 32,77 8,68

Répartition des signalements par région - comparaison avec les classes d’âge

(1) Données du recensement de 1981

120 Par rapport à l’ensemble des signalements effectués en 1985, plus de 40% le sont en Wallonie, 20% à Bruxelles et un peu plus d’un tiers en Région flamande.

121 Le tableau 2 fournit également une comparaison des signalements par région avec le pourcentage que représentent les classes d’âge. Une large majorité de jeunes de 0 à 19 ans se trouve en Flandre, un tiers en Wallonie, et moins de 10 % à Bruxelles.

122 Si l’on compare ces chiffres avec les pourcentages des signalements, on constate une inversion entre Bruxelles et la Wallonie, tandis qu’en Flandre les signalements ne concernent qu’une faible proportion de jeunes. En établissant le rapport entre le nombre de mineurs signalés et l’effectif des classes d’âge par région, on obtient approximativement les taux suivants (tableau 3).

Tableau 3

Pourcentage de mineurs signalés par rapport aux effectifs des classes d’âge de 0 à 19 ans, par région

Flandre Wallonie Bruxelles Pays 2,46 % 5,34% 9,18% 4,0%

Pourcentage de mineurs signalés par rapport aux effectifs des classes d’âge de 0 à 19 ans, par région

123 Alors que, pour l’ensemble du pays, le nombre de mineurs signalés en 1985 représentait 4%, on remarque des différences très considérables entre régions, Bruxelles ayant le taux le plus élevé.

124 Il existe des différences de traitement des signalements par les parquets. A cet égard, Bruxelles se distingue de manière tout à fait singulière des deux autres régions : plus de la moitié des signalements ne sont pas traités en cours d’exercice. Un peut sans doute avancer l’hypothèse d’un parquet surchargé par le nombre de signalements dans la capitale. Les affaires renvoyées à l’année suivante sont plus nombreuses également en région wallonne (16,9%) qu’en région flamande (6,7%) ; ce constat peut s’interpréter de deux manières : soit quantitativement, du fait du nombre plus important de signalements en Wallonie, les parquets wallons sont plus surchargés et ont tendance comme à Bruxelles à renvoyer leurs décisions à l’année suivante ; soit il s’agit d’une politique différente, les parquets flamands ayant la volonté de ne pas laisser “traîner” les choses.

125 Quant au nombre d’affaires déférées aux tribunaux de la jeunesse, il est proportionnellement similaire en Wallonie (11,4%) et en Flandre (10,6%) ; cela s’explique en partie par la différence entre ces régions en ce qui concerne les classements sans suite (70% en région flamande et 63% en région wallonne). En définitive, cela semble indiquer soit que les comportements des mineurs soit que la politique suivie par les parquets dans les deux régions sont fort différents. La différence entre les régions est aussi marquée lorsqu’on compare le nombre de mineurs déférés aux tribunaux de la jeunesse par rapport à l’effectif des classes d’âge de 0 à 21 ans : le taux pour 1.000 mineurs est de 26 en région flamande alors qu’il est de 60,8 en région wallonne et de 61,8 à Bruxelles.

126 La répartition des signalements par sexe n’est disponible que pour la Wallonie et la Flandre. Dans les deux régions, les filles représentent moins de 30 % du nombre de mineurs signalés. La seule différence repérable consiste en ceci : en région flamande, 1% des filles signalées est pris en charge par les CPJ tandis qu’en Wallonie, elles ne représentent que 0,29%.

127 D’une analyse par arrondissement judiciaire, il ressort qu’en Flandre, en 1985, sur 39.926 signalements (sans compter les signalements de l’arrondissement d’Anvers, non disponibles cette année-là), quatre arrondissements - Termonde, Gand, Bruges et Turnhout - regroupaient 56,2 % des signalements. En outre les parquets de trois arrondissements (Louvain, Tongres et Hasselt) défèrent chacun aux tribunaux de la jeunesse 25 % des mineurs qui leur sont signalés.

128 En Wallonie, sur 48.413 mineurs signalés en 1985, les arrondissements de Charleroi et de Liège regroupaient à eux seuls plus de la moitié (51,2 %) des signalements. En ce qui concerne les affaires restantes, quatre arrondissements Nivelles, Charleroi et Tournai (44,1 %) et Marche-en-Famenne (47 %) - présentent des écarts positifs par rapport à la moyenne (16,9 %).

129 En ce qui concerne les classements sans suite, il apparaît que huit arrondissements wallons sur douze sont en dessous de la moyenne. En ce qui concerne l’arrondissement de Charleroi, le taux d’affaires classées sans suite est faible, tandis que le taux de saisines du tribunal de la jeunesse et celui des renvois à l’année suivante sont importants.

130 A partir des trois paramètres considérés (affaires restantes, classées et déférées), il est possible de mettre à jour une typologie des modes de traitements par les parquets. On relèvera ainsi :

• deux situations où le taux de renvois des affaires à l’année suivante est faible (efficacité des parquets à prendre en compte pendant l’année les signalements effectués) :
  1. une situation que l’on pourrait qualifier de “normale” : faible taux de renvois à l’année suivante, taux de classements sans suite en dessous de la moyenne, taux de saisines supérieur à la moyenne : c’est le cas de quatre arrondissements en Flandre (Tongres, Hasselt, Malines et Louvain) et trois en Wallonie (Huy, Arlon et Namur). Le caractère “normal” de la situation renvoie ici à l’image d’un parquet qui ne laisse pas traîner les affaires, classe sans suite avec circonspection et défère aux tribunaux de la jeunesse ;
  2. une situation où l’efficacité se conjugue avec une forte proportion d’affaires classées sans suite et un faible nombre de saisines du tribunal de la jeunesse : c’est le cas de Termonde, Bruges, Liège et Verviers ; pour les uns, cette situation peut être le signe d’un certain laxisme (on traite les affaires dans l’année mais en les classant rapidement) ; pour d’autres, ce peut être la situation idéale correspondant à l’esprit de la loi de 1965 ;
• trois situations ayant en commun un taux supérieur à la moyenne de renvois à l’année suivante :
  1. celle où les parquets semblent peu enclins à décider et où le taux d’affaires classées et celui des affaires déférées au tribunal de la jeunesse sont faibles (écarts négatifs) ; cette situation ne semble caractérisée par aucune politique particulière, sinon celle de ne pas trop classer sans suite et de ne pas trop déférer au tribunal de la jeunesse ; c’est le cas pour six arrondissements (Audenarde, Ypres, Furnes, Nivelles, Tournai et Marche-en-Famenne) ;
  2. celle où le parquet, bien que faiblement efficace du point de vue des affaires à traiter en cours d’année, classe peu sans suite et saisit plus que la moyenne le tribunal ; c’est le cas inverse à celui où l’efficacité est forte, les affaires classées sans suite également et les renvois au tribunal de la jeunesse faible (Liège, Verviers, Termonde et Bruges) ; sans doute peut-on parler ici de “judiciarisation” répressive dans la mesure où on choisit plus qu’ailleurs, quand on prend une décision, de renvoyer le mineur au tribunal ; c’est le cas pour deux arrondissements, Charleroi et Courtrai ;
  3. enfin, une situation qui combine un taux de renvois proche de la moyenne et une forte proportion d’affaires classées sans suite ; c’est le cas de l’arrondissement de Gand ; sans doute peut-on ici faire l’hypothèse d’un mode de fonctionnement où la prise de décision est reportée sans excès (l’écart en intensité n’est que de 0,86% par rapport à la moyenne) et où on choisit de classer sans suite pour des raisons que les données disponibles ici ne nous permettent pas d’appréhender.
• On relève encore :
  1. la situation des arrondissements de Neuf château et de Dinant, caractérisée par des faibles taux d’affaires reportées et classées sans suite, ainsi qu’un faible taux de saisines du tribunal de la jeunesse. Plus d’un tiers des mineurs y sont renvoyés à un autre parquet ;
  2. la situation de Mons, où, bien qu’ayant un taux faible de renvois, le parquet classe sans suite mais saisit aussi le tribunal de la jeunesse plus que la moyenne.

131 A l’observation de ces multiples situations, on peut sans peine conclure à un manque d’unité dans les modes de traitements des signalements effectués à propos de mineurs. Il s’agit là bien sûr d’un constat limité à une année, 1985. A tout le moins, des différences aussi parlantes conduisent-elles à s’interroger sur les axes d’une politique où, selon les arrondissements, la composition des parquets, l’idéologie ou les choix des services des procureurs, les modes de traitement ne fonctionnent pas de la même façon. Ce serait là, à n’en pas douter, le rôle de l’administration de poursuivre une analyse qui, au-delà du constat descriptif mené ici, rendrait compte, à partir d’un modèle explicatif combinant le volume de personnel des parquets, la perception d’être ou non débordé, la nature des signalements, le taux de délinquance, les situations socio-économiques et culturelles, des raisons de ces modes différenciés de traitement des signalements.

132 Au point de vue de l’usager qui a affaire à la protection de la jeunesse parce que signalé pour un comportement irrespectueux, délinquant, hors de la norme scolaire ou plus simplement parce qu’on le considère comme étant en danger, des différences de traitement comme celles observées par exemple entre Liège et Charleroi ou entre Namur et Tournai, ne se justifient en aucune manière. Bien au contraire, si l’on accepte, avec Tocqueville, qui avait analysé le fonctionnement du régime carcéral en France, que “l’égalité des conditions” est l’une des conditions sine qua non de la démocratie.

Vers une (re)pénalisation du traitement des mineurs qui ont commis un fait qualifié infraction ?

164 L’innovation la plus marquante de la loi de 1912 fut l’abandon à l’égard des jeunes des mesures pénales au profit de mesures éducatives. Françoise Tulkens explique bien [51] que le législateur a voulu cela non par indulgence ou par idéalisme mais d’une part pour répondre à l’échec de la peine et spécialement de l’échec de la peine d’emprisonnement et d’autre part pour mieux assurer la défense sociale. En 1912 déjà, on invoquait “l’accroissement constant du nombre de jeunes criminels et la précocité de leur manifestation antisociale” (Paul Wets) et la présomption d’irresponsabilité des mineurs délinquants fut instaurée comme “une entorse à la vérité pour assurer plus efficacement la protection de la société, la défense commune”.

165 Ce n’est donc pas seulement, comme l’affirmait l’exposé des motifs de l’avant-projet de loi relative à la protection judiciaire de la jeunesse (1987), “sous l’influence des idées humanistes du siècle des lumières, du développement industriel et de l’urbanisation, (que) la conception répressive s’accompagna peu à peu d’une conception protectrice”.

166 Cette option fut confirmée en 1965 lorsque le législateur porta de 16 à 18 ans l’âge de la majorité pénale.

167 Depuis lors, différents courants se sont opposés à cette “déresponsabilisation” des jeunes. Le premier, au nom du droit des mineurs, invoque même la “dignité d’être puni” (strafwaardigheid). Il va à l’encontre de la conception psycho-médico-sociale de la délinquance, selon laquelle le juge pose un diagnostic et prescrit une sorte de traitement auquel il sera mis fin lorsqu’il aura atteint son but ou se sera avéré inefficace. Dans ce modèle, le législateur n’a pas cru opportun de garantir formellement les droits de la défense puisqu’il s’agit de mesures de protection et que “l’intérêt de l’enfant”, le “bien du mineur” sont les objectifs déclarés. Ces bonnes intentions peuvent néanmoins être perçues comme arbitraires et entraînent des limitations, légitimes ou non, à la liberté individuelle.

168 Le second courant constate le peu d’efficacité des mesures éducatives par rapport au résultat espéré, notamment en matière de récidive.

169 Les magistrats qui pratiquent de plus en plus l’enfermement temporaire de quinze jours en prison à titre de sanction participent à ce courant. Prévue initialement pour des situations exceptionnelles, cette mesure a fait l’objet d’une application plus fréquente depuis quelques années. L’exposé des motifs de l’avant-projet de loi Gol (cité ci-dessus) qualifie cette approche de “purement répressive” et signale que des possibilités d’accueil de courte durée sont aménagées au sein des établissements d’éducation de l’Etat pour faire face aux effets néfastes qui peuvent en résulter.

170 La tendance à repénaliser les mineurs qui ont commis des faits qualifiés d’infractions apparaît également dans cet avant-projet sous le titre “Responsabilisation des mineurs”. Il s’agit “d’enrayer la délinquance juvénile” en s’appuyant sur le principe de la responsabilisation des mineurs, principe qui, “s’il n’exclut pas les mesures éducatives, redonne toute son importance à la sanction”, partant du constat que “se limiter à des conceptions thérapeutiques est contraire à la réalité” puisque ces mesures thérapeutiques sont perçues par le jeune et par sa famille comme une peine et “qu’elles ont effectivement la nature de sanction si ce n’est pas l’effet d’une fiction contraire à la loi”, par l’effet du “pouvoir mystificateur du langage” [52].

171 Le projet de loi proposait dès lors des mesures de responsabilisation telles que l’amende, les sanctions alternatives, le dessaisissement plus aisé du tribunal de la jeunesse au profit des juridictions ordinaires et la possibilité pour le ministère public - en cas de crime ou délit commis avec violence envers les personnes - de saisir les tribunaux ordinaires.

172 Le projet visait aussi à restructurer les établissements d’éducation de l’Etat en consacrant légalement la distinction entre ceux “à régime fermé” et ceux “à régime plus ouvert” de telle façon qu’il appartienne au tribunal et non plus à l’administration de décider du choix de la mesure.

173 Les droits de la défense apparaissent ici comme un contrepoids indispensable à la restauration de mesures répressives à l’égard des mineurs. Le projet prévoyait, outre la suppression de l’article 53 de la loi de 1965 (emprisonnement de 15 jours maximum) et celle de la mise à la disposition du gouvernement, toute une série de mesures visant le respect de la légalité et du droit des mineurs et notamment :

• la limitation de la durée des mesures provisoires à trois mois à partir du réquisitoire initial ;
• l’obligation faite à la Cour d’appel de statuer dans les deux mois ;
• la désignation d’office d’un avocat lorsqu’une mesure provisoire a pour effet d’éloigner un mineur des personnes qui en ont la garde ;
• l’obligation d’entendre le mineur (mesure élémentaire mais nouvelle dans un texte émanant du Ministère de la Justice) ;
• la limitation des mesures dans le temps.

174 En fait, le retour de la conception répressive et les droits des jeunes étaient intimement mêlés dans cet avant-projet de loi qui semblait répondre plus à un impératif politique - rassurer l’opinion publique - qu’à des constats scientifiques sur l’efficacité des méthodes appliquées ou préconisées.

175 L’insécurité due aux jeunes en Belgique ou dans les grandes villes semble très proche de celle des pays voisins, alors que la politique belge menée à l’égard des jeunes dits délinquants est moins répressive et même si, par ailleurs, certains critiquent les abus commis en Belgique, notamment l’abus d’incarcérations provisoires.

176 Le Groupe de réflexion sur l’enfant en prison a pourtant été amené à constater que chaque année des milliers de jeunes sont privés de liberté dans notre pays. De plus en plus, ces jeunes aboutissent en prison. En vain, souligna-t-il, puisque la privation de liberté entraîne une série d’effets négatifs, effets dits d’institutionnalisation et de stigmatisations.

177 Un récent arrêt de la Cour européenne de Strasbourg condamne l’Etat belge [53] pour la violation des droits d’un mineur placé à neuf reprises en maison d’arrêt et souligne que cette mesure ne saurait être considérée comme tendant à un but éducatif quelconque alors que la loi belge ne prévoit pas de peine à l’égard des mineurs délinquants et qu’elle ne permet que des mesures de garde et d’éducation.

178 Le ministre de la Justice Melchior Wathelet a réagi en annonçant le dépôt d’un projet de loi abrogeant l’article 53. Ce projet, actuellement soumis par le Conseil des ministres au Conseil d’Etat, prévoit la création de “centres d’accueil spécialisés” pour remplacer la prison. Un avocat assisterait obligatoirement le mineur à ce stade de la procédure. Valmy Féaux, ministre de la Communauté française, dont dépend l’exécution de ces mesures, a annoncé, le 1er décembre 1988, au cours d’une conférence de presse, qu’il comptait aménager à Fraipont dix places de “centre d’accueil spécialisé”, ce qui permettrait 260 à 520 placements par an, d’une durée de 8 à 15 jours.

Les mutations successives d’une politique : l’exemple de la circulaire 14

179 Plutôt que d’analyser en détail l’évolution du mode subsidiation des homes, nous avons préféré nous attacher à une règle administrative, dont l’évolution depuis 1979 est assez significative. Celle-ci révèle, en effet, les hésitations du pouvoir quant aux options à prendre. On retiendra toutefois, pour ce qui concerne l’ensemble, que l’on part d’un système de prix de journée, différent pour chaque établissement en 1973 [54] (mais identique pour les établissements protection jeunesse et les établissements pour handicapés) [55] pour arriver en 1984 [56] (orientation poursuivie par Edouard Poullet ensuite) à un système simplifié, accordant une masse salariale forfaitaire permettant une liquidation plus rapide mais surtout permettant une gestion budgétaire plus précise et plus efficace pour l’Exécutif de la Communauté française. Cette évolution reporte une partie de la responsabilité de gestion sur les responsables des institutions.

180 L’article 33 de l’arrêté royal du 30 mars 1973 précisait que “l’intervention financière des pouvoirs publics est limitée au nombre de journées pendant lesquelles un bénéficiaire a été accueilli dans un établissement, chez un particulier ou, dans une maison familiale agréée.”.

181 Cette limitation n’était pas totale, puisque déjà en 1966, des exceptions étaient prévues [57] (en cas d’hospitalisation d’un mineur, l’établissement ou le particulier est autorisé à porter en compte un maximum de 15 jours par an au taux ordinaire) et en 1975 [58] pour les absences pour cause de vacances.

182 La circulaire n°14 du 21 janvier 1976 [59] multiplie les exceptions à l’article 33 précité, elle vise à mettre les textes en concordance et à clarifier la notion d’absence subsidiable. Ces raisons sont la convocation au Centre de recrutement et de sélection des forces armées, l’hospitalisation, les congés organisés par l’établissement, le retour de week-end (-48h) et jours fériés, les congés en famille et éventuellement en famille d’accueil d’une durée de 60 jours maximum par an, le séjour en internat scolaire et la fugue (10 jours maximum).

183 Cela permettait à des mineurs placés de retourner en famille 10 jours fériés, 52 week-end et 60 jours de vacances par an laissant intacte la masse subsidiée. Le problème de la rétrocession d’une partie des subsides à la famille pour couvrir les frais de séjour des mineurs, était abordé, mais aucune règle n’était appliquée et la plupart des établissements ne rétrocédaient rien. Dans un grand nombre de cas, la mesure de placement s’accompagne d’une distanciation parfois définitive avec le milieu familial et ces dispositions étaient alors sans objet.

184 Le 11 décembre 1979, le ministre Jacques Hoyaux [60] modifie le point 5 de la circulaire n°14 : la disposition “l’absence due aux congés en famille et éventuellement en famille d’accueil d’une durée de 60 jours maximum par an”, est remplacée par :

185

“l’absence due aux congés en vue du maintien du mineur dans la vie sociale ou de sa réinsertion, pour une durée maximale de 180 jours par an, aux conditions suivantes :

1. Dès l’organisation de ce congé, l’autorité de placement doit être informée des objectifs poursuivis, des moyens utilisés, des prestations socio-pédagogiques prévues, du rôle de l’institution ;
2. Un rapport mensuel de l’évolution de l’action éducative et de sa nécessité doit être adressé à l’autorité de placement ;
3. L’indemnité versée au mineur ou à sa famille sera prise en charge par l’établissement. Elle comprendra les postes prévus pour l’habillement, la nourriture et les activités éducatives.

Une prolongation de ce congé peut être accordée…”

186 Cette circulaire qui concerne apparemment un point purement comptable, introduit des notions essentielles, évidentes aujourd’hui : l’institution doit poursuivre des objectifs, effectuer des prestations socio-pédagogiques, informer régulièrement l’autorité de placement de l’évolution de l’action éducative (les conditions générales d’agréation ne prévoient qu’un rapport semestriel) et en cas de retour du mineur (ou de son maintien) dans son milieu de vie ; l’objectif poursuivi est nécessairement de rechercher son maintien dans la vie sociale ou sa réinsertion. Cette fois le problème de la rétrocession des subsides relatifs aux frais de séjour des mineurs est réglé, le service de l’inspection dispose d’une référence pour assurer un contrôle.

187 Rapidement, les établissements découvriront que porter de 60 à 180 le nombre de jours de vacances par an, assortis de conditions, n’est pas un “cadeau”. Tous les établissements sont concernés, les courts retours de vacances à l’occasion des congés scolaires tombent sous le coup de la circulaire : les conditions sont donc d’application. Le service de l’inspection de l’OPJ aura fort à faire : nombreuses sont les questions relatives à l’application du texte, sans compter les résistances de magistrats et d’agents de l’administration.

188 En effet, à l’OPJ on admet difficilement que de l’argent soit remis pour l’entretien de leur propre enfant, à des parents ne bénéficiant guère d’un préjugé favorable puisqu’un tribunal a jugé opportun de le leur retirer. Tout est alors motif à difficulté administrative et nombre de dossiers souffriront de retards de paiement importants.

189 Du côté des juges de la jeunesse, se pose un problème tout différent : la circulaire donne un pouvoir exorbitant aux établissements. Ceux-ci ne doivent informer l’autorité de placement que “dès l’organisation du congé”. Le ministre Michel Hansenne [61] exigea en 1981 l’accord préalable de l’autorité de placement, favorisant ainsi l’instauration d’une collaboration permanente entre l’autorité de placement et les établissements.

190 Notons que cette circulaire fait apparaître une notion dont on reparlera plus tard, avec un autre sens toutefois : celle de “travail institutionnel effectif”. “Tout code 5 (application du point 5 de la circulaire n°14) représente une tentative de réinsertion sociale qui fait l’objet d’un travail institutionnel effectif”.

191 Le ministre estimera encore utile le 9 mars 1981 de rappeler aux établissements que “la notion de réinsertion sociale du mineur dans son milieu de vie est à comprendre de la manière la plus large. Il peut s’agir par exemple, du milieu familial, d’un milieu d’accueil ou d’une situation d’autonomie” [62].

192 En mai 1981, le service de l’Inspection organisait des réunions régionales regroupant le personnel de direction et d’éducation des maisons d’enfants agréées ou tolérées, les délégués permanents mis à la disposition des comités et des autorités judiciaires, les services de protutelles et les services de placements familiaux. A cette occasion apparut une nouvelle définition de la notion de “travail institutionnel” [63] : “Tout essai de réinsertion sociale nécessite un travail d’accompagnement et une disponibilité permanente de l’équipe éducative. L’absence de guidance suivie, constatée par le service d’inspection, entraîne un avis de sortie”. En outre, il est prévu que “en cas d’application fractionnée, le rapport est rédigé chaque fois que 30 jours d’absence sous le code 5 se sont écoulés” [64].

193 L’application de cette circulaire a changé la vie quotidienne de nombre d’institutions. Alors qu’un mineur pouvait passer toute sa jeunesse dans un établissement sans qu’il soit demandé d’explications sur le projet éducatif, il faut maintenant tous les 30 jours de “congés”, même étalés sur l’année, subir un contrôle pédagogique sur sa capacité à développer un projet éducatif de réinsertion sociale et son application.

194 En 1984, l’arrivée d’un nouveau ministre (libéral) eut d’autres conséquences. Détaché de tous liens avec les groupes de pression du secteur social, Philippe Monfils, tient un discours ferme qui heurtera plus d’un. Pour la première fois, il sera affirmé par un ministre que l’objectif de toute institution d’hébergement est de rechercher la réinsertion des mineurs qui lui sont confiés. Cette prise de position générale sera reprise par ses successeurs.

195 Son passage sera marqué par un arrêté de 1984 [65] qui remplace la notion d’agréation prévue dans la loi de 1965 par celle d’agrément. La préférence accordée au nouveau terme recouvre un changement important : l’agrément est accordé pour 3 ans, il est renouvelable. La stabilité des établissements se trouve, symboliquement du moins, compromise. Les nouvelles normes et les règles de calcul des subsides auront pour effet de diminuer d’une manière générale les capacités agréées des homes d’environ 10%. Des mesures d’économie s’imposaient suite au transfert du budget à la Communauté. Philippe Monfils présenta ses décisions comme ayant pour seule conséquence de fermer les “lits vides”. En effet, en application de l’arrêté royal de 1973, les institutions gardaient leur subsidiation complète tant que leur taux d’occupation atteignait les 80%.

196 L’arrêté crée une commission de programmation et de consultation qui comprend, fait nouveau, des représentants des différentes catégories de personnel et des représentants du Conseil de la jeunesse d’expression française.

197 Cette commission a pour mission de proposer au ministre une programmation des établissements et services, de donner un avis sur leur agrément ou reconnaissance, sur le taux d’occupation des institutions et son évolution, sur les modalités de transfert et de réaffectation du personnel des institutions, de donner un avis relatif aux plaintes concernant le fonctionnement des établissements et services, et enfin, sur les besoins existant en matière de protection de la jeunesse et les moyens de les rencontrer.

198 Enfin, l’arrêté du 9 janvier 1984 innove en créant de nouveaux services : “offrant une alternative à l’hébergement”. Il s’agit là d’une possibilité offerte par l’article 37 de la loi du 8 avril 1965 :

199

“art.37 Le tribunal de la jeunesse peut ordonner à l’égard des mineurs qui lui sont déférés, des mesures de garde, de préservation et d’éducation. Il peut selon les circonstances :
(…) 2° les soumettre à la surveillance du comité de protection de la jeunesse ou d’un délégué à la protection de la jeunesse chargé de veiller à l’observation des conditions fixées par le tribunal. Le tribunal peut subordonner le maintien du mineur dans son milieu, notamment à l’une ou plusieurs des conditions suivantes :
(…) b) accomplir une prestation éducative ou philanthropique en rapport avec son âge et ses ressources ;
(…) c) se soumettre aux directives pédagogiques et médicales d’un centre d’orientation éducative ou d’hygiène mentale” [66].

200 L’arrêté du 9 janvier 1984 va permettre la reconnaissance en fait d’équipes de guidance sur ordonnance - EGO, qui, conformément au texte légal, s’appelleront rapidement centres d’orientation éducative - COE. Ils seront habilités à prendre en charge les dossiers que leur confiera le tribunal de la jeunesse de leur arrondissement en application de l’art.37, 2° c) de la loi. En quelques mois, chaque arrondissement judiciaire en sera équipé. Cet équipement sera complété de services de “prestations communautaires” ou “sanctions réparatrices” ou “alternatives” ou enfin, appelés encore, services “d’encadrement de prestations éducatives ou philanthropiques - SPEP.

201 Le but sera certes d’élargir l’offre de services à la disposition des autorités judiciaires, afin de permettre aux juges de prendre des décisions plus adéquates. La préoccupation budgétaire restait cependant présente, puisque ce type de prise en charge coûte bien moins que les placements (un rapport de 1 à 6 environ). Il sera dit de manière imagée, que le ministre Monfils avait, pour des raisons d’économie, transformé “des lits en chaises”, autrement dit, supprimés des places dans les établissements d’hébergement pour créer des possibilités de prise en charge en milieu ouvert.

202 La création de ces nouveaux services généralise le travail éducatif sans hébergement que l’application de la circulaire 14 bis a rendu possible et a démontré l’intérêt.

203 Les circulaires 84.9 et 84.10 de décembre 1984, qui modifient encore la circulaire 14 viendront compléter le dispositif [67]. Le point 5 de la circulaire 14 qui assimilait à des journées de présence, les journées d’absence dues au retour en famille (60 jours maximum par an), est réintroduit, sans que des conditions soient imposées à l’établissement. La circulaire 14 bis l’avait rayé, afin que tout retour dans le milieu s’inscrive dans un processus éducatif de réinsertion. L’exigence en terme de qualité du service s’adoucit donc.

204 Les dispositions de la circulaire 14 bis concernant les absences dues au maintien ou à la réinsertion du mineur dans la vie sociale sont reprises dans le point 9. Le mot “maintien” a disparu. Il n’est plus question de payer la charge de placements lorsque les mineurs n’ont pas été hébergés dans l’établissement. Le cas d’une institution liégeoise, le Chanmurly, est exemplaire, même s’il est isolé. Cet établissement a fait de l’application de la circulaire 14 bis, puis des suivantes, un pilier de son organisation pédagogique. Dès le premier contact, les possibilités du maintien du mineur, ou de sa réinsertion dans son milieu, sont systématiquement recherchées et l’accueil du mineur dans l’établissement reste peu fréquent et toujours momentané ; la situation problématique fait bien entendu, l’objet d’une prise en charge qualifiée, que le mineur soit hébergé ou non.

205 Cette pratique est contrecarrée par les nouvelles circulaires. Non seulement, les mots “maintien dans la vie sociale” disparaissent, mais il est également exigé que “toute tentative de réinsertion sociale du mineur dans son milieu de vie (fasse) l’objet d’une préparation et d’un travail institutionnel effectif”. Alors que cette notion de travail institutionnel effectif signifiait précédemment que durant l’absence d’un mineur, l’établissement justifie de son intervention et de la prise en charge de la situation, il s’agit maintenant de justifier l’essai de réinsertion lui-même, par un hébergement préalable effectif.

206 Le Chanmurly à Liège, continuera, en accord avec les magistrats de la jeunesse, en n’hébergeant certains mineurs qu’une seule nuit et en justifiant le travail institutionnel effectif préalable par ce court temps d’accueil et la réunion de négociation. Cette pratique a déplu à l’administration : “l’esprit n’est pas respecté”, conclut le rapport destiné à l’agrément de l’institution.

207 Pour l’administration, comme pour le pouvoir politique, ce type de prise en charge doit pouvoir être assurée, à moindre coût, par les nouveaux centres d’orientation éducative.

208 Les réformes du ministre Poullet accentuent encore les moalités restrictives aux essais de réinsertion. Ils seront limités par un quota pour chaque établissement. Ceci remet en cause la pratique des quelques établissements qui travaillent comme le Chanmurly. De longues discussions ont finalement permis des dérogations provisoires.

209 Enfin, dans le “cas de mise en autonomie, l’institution rétrocède au mineur, la totalité de la part du subside relatif aux charges variables” ce qui correspond à la part destinée aux frais d’entretien. L’inspecteur général de l’Office ajoute que l’indemnité “ne peut être octroyée qu’en cas de besoin : si le (la) mineur(e) dispose de ressources suffisantes, le subside relatif aux charges variables doit être rétrocédé à la Communauté”. La notion de “ressources suffisantes” est difficile à cerner. Certains établissements, pour se couvrir, demanderont donc systématiquement aux magistrats d’attester que le mineur ne dispose pas de ressources suffisantes. Cette pratique sera combattue par le ministre Edouard Poullet, qui fera référence au montant du minimex [68].

210 Pour couvrir les frais d’entretien du mineur en essai de réinsertion, la circulaire 84.9 ne prévoit plus l’octroi d’une indemnité à la famille que lorsque l’enfant est effectivement bénéficiaire d’allocations familiales. Le montant de cette indemnité est alors fixé forfaitairement à 3.000 FB. Suite à une décision judiciaire de placement, l’Etat récupère en plus de l’éventuelle part contributive fixée par le juge, les deux tiers des allocations familiales. Une fois l’enfant rentré dans sa famille, l’indemnité de 3.000 FB. est censée compenser cette ponction sur les allocations familiales (l’indemnité n’est donc pas due si l’enfant ne bénéficie pas d’allocations). De plus, la circulaire enjoint aux institutions de “solliciter au nom et pour le compte des bénéficiaires l’annulation des éventuelles parts contributives mises à charge des parties concernées par l’essai de réinsertion”. Ainsi à l’occasion d’un essai de réinsertion, les établissements sont obligés de rappeler aux magistrats qu’il serait peut-être opportun qu’ils revoient leurs décisions en matière de part contributive.

211 Enfin, la circulaire 84.9 impose que, dans le cadre d’un essai de réinsertion, “la guidance soit exercée par des membres du personnel possédant au moins la qualification de la classe 2A” [69]. Depuis 1979, les exigences de travail qualifié s’imposent avec plus d’acuité lorsque le mineur n’est plus hébergé dans l’établissement. Cette décision, s’inscrivant dans le processus de professionnalisation du travail social et éducatif, ne soulevait guère de contestation. Le ministre Edouard Poullet n’ira pas dans le même sens et utilisera une formulation beaucoup moins explicite : “Ces prises en charge (essais de réinsertion) doivent faire l’objet d’une préparation et d’un travail institutionnel effectifs. Elles doivent être exercées par des membres du personnel possédant la qualification voulue pour assurer un accompagnement de qualité”.

212 L’orientation du ministre Poullet sera également perceptible dans les exigences en matière d’encadrement au sein de l’institution d’hébergement. Les nouvelles conditions générales d’agrément [70] limitent singulièrement ces exigences : “(…) pendant les heures normales d’activités, la présence sur place d’un membre du personnel possédant la qualification et la délégation voulues pour prendre les mesures en cas d’urgence est requise. Pendant la nuit et, à titre exceptionnel pendant la journée, la responsabilité peut être déléguée à une personne majeure capable de prendre des mesures en cas d’urgence et de répondre aux demandes tant extérieures qu’intérieures. En tout état de cause, il est indispensable qu’un responsable qualifié puisse être contacté à tout moment”.

213 Cette décision est à mettre en rapport avec les nouvelles normes de subsidiation. Celles-ci prévoient une masse salariale forfaitaire qui contraint les gestionnaires à une politique de personnel en matière d’ancienneté et de qualification qui est limitée par le forfait puisque certains barèmes ont été revus à l’augmentation. Il en résulte que, dans un certain nombre d’institutions, on choisira d’engager du personnel peu qualifié et sans ancienneté. Ailleurs, il sera fait appel à la main d’œuvre quasi gratuite, mais souvent peu qualifiée, des sous-statuts (CST et TCT), des objecteurs de conscience en service civil ou des étudiants stagiaires. Les nouvelles dispositions permettent en fait de laisser momentanément l’établissement sous la responsabilité de ces personnes, voire aux mains du personnel d’entretien, pour peu qu’il s’agisse de majeurs disposant d’un certificat de bonne conduite, vie et mœurs.

214 La circulaire 87.3 d’Edouard Poullet [71] introduit également d’autres changements.

215 “Les essais de réinsertion ne peuvent être mis en œuvre par les familles d’accueil, sauf si elles sont encadrées par un service de placement familial et à l’initiative de ce dernier”. Cette disposition reconnaissait l’importance de ces services qui doivent respecter certaines normes en vertu d’une agréation de la Communauté.

216 L’essai de réinsertion sociale qui avait pris le sens de mise en autonomie, devient la mise en “logement supervisé”, par rapport à l’essai de réinsertion familiale, qui devient “essai de réinsertion dans le milieu de vie”. Le mineur qui en est bénéficiaire doit avoir l’âge de 16 ans. En outre, la ristourne (destinée à couvrir ses frais d’entretien) qui doit lui être rétrocédée “ne peut toutefois avoir comme effet de faire bénéficier le mineur qui a des ressources propres d’un revenu supérieur au minimum de moyens d’existence au taux isolé, s’il vit seul, ou au taux cohabitant s’il vit en groupe de trois bénéficiaires maximum”.

217 La pratique de certaines institutions qui conçoivent l’essai de mise en autonomie exclusivement par le biais d’appartements loués par l’établissement lui-même et où plusieurs mineurs placés sont hébergés sous la surveillance extérieure d’un membre du personnel est donc reconnue. Cette conception s’oppose quelque peu à celle de l’apprentissage d’une véritable autonomie, mettant le mineur en situation réelle de rechercher un logement, seul ou avec d’autres personnes que ses éducateurs. Cette disposition permet parfois, à des établissements de gérer certains problèmes disciplinaires internes en plaçant des mineurs au comportement difficile dans un encadrement qui reste institutionnel, même s’il est allégé. A l’issue de cet encadrement, le mineur ne sera pas nécessairement mieux préparé à une vie sociale autonome.

218 L’arrêté de l’Exécutif du 12 mars 1987 prévoit que pour les modes résidentiels de prise en charge autres que l’hébergement [72], les mineurs bénéficiaires “doivent disposer d’une garantie de ressources suffisantes pour subvenir à leurs besoins matériels”. La circulaire précise : “Il va de soi que l’essai de réinsertion vise à permettre à l’autorité de placement de lever la mesure de placement. Il faut dès lors veiller avant sa mise en application à étudier sa faisabilité et notamment la mesure dans laquelle les ressources dont le mineur (ou sa famille) disposera permettront de garantir la réussite de la réinsertion dès le moment où l’intervention financière disparaîtra. Dans ce sens, la création de situations purement artificielles n’est pas à encourager”. On ne peut croire que ces lignes témoignent d’une ignorance complète des dispositions de la loi du 7 juillet 1976 organique des CPAS qui garantissent à toute personne de disposer des ressources minimales nécessaires pour mener une vie conforme à la dignité humaine. Cela a pour effet, en tout cas, de maintenir un certain nombre de placements dont la justification ne trouve (plus) son fondement que dans la situation matérielle difficile des familles concernées.

219 L’arrêté limite l’encadrement de mesures de réinsertion dans une zone géographique déterminée. Ceci garantit la qualité de l’accompagnement. On s’étonnera cependant de ne pas trouver de contrainte similaire dans tous les cas d’hébergement où toute perspective raisonnable de réinsertion est impossible si l’éloignement du mineur de son milieu est trop importante. C’est souvent le cas. Evidemment, une telle disposition aurait pour effet de condamner certains établissements nombreux dans des régions peu peuplées. L’absence de programmation ou d’étude relative aux besoins a pour effet que leur occupation n’est effective qu’à la suite de l’éloignement injustifié et dommageable d’un grand nombre de mineurs (certains parlent de “déportation”) [73].

220 L’article 35, §3 de l’arrêté prévoit non seulement, comme la circulaire 14 “ter” du ministre Hansenne, l’accord préalable de l’autorité de placement à l’essai de réinsertion, mais ajoute que l’accord du mineur lui-même est cette fois nécessaire [74]. La contrainte judiciaire semble ici quelque peu oubliée. Si le rôle technique joué par l’établissement est reconnu quand le texte permet que les modalités soient élaborées par la direction du service, le pouvoir de décision reste toujours au magistrat et l’accord du mineur, même s’il est formellement requis, n’aura qu’une valeur très relative face à l’autorité du juge de la jeunesse. Cette disposition relève encore d’une vision restrictive des essais de réinsertion.

221 Il est très difficile, au travers de pareille évolution des textes, de saisir la portée des modifications successives, même sans entrer dans les détails des normes et du calcul de la subvention.

222 Cette difficulté est encore accrue par l’inflation au cours des dernières années, de textes, arrêtés, projets d’arrêtés, projets et proposition de décret, circulaires etc., qui donnent un caractère précaire aux dispositions réglementaires en vigueur et les rendent opaques à la plupart. Toute application en devient périlleuse surtout si l’on considère le caractère rétroactif de certaines dispositions, leur non-coordination, la publication au Moniteur belge parfois fort tardive de textes déjà appliqués,…

223 Depuis 1985 cependant, l’éventail des services s’est enrichi en se diversifiant et les autorités ont davantage délimité les frontières de leurs missions. Les restrictions aux essais de réinsertion tentés au départ des institutions d’hébergement visent à favoriser la prise en charge moins coûteuse d’un plus grand nombre de situations par les services non-résidentiels. Ceux-ci font maintenant partie intégrante du système de la protection de la jeunesse dans la Communauté française.

224 Les centres d’orientation éducative ont été mis en place sans qu’une demande n’ait vraiment émergé des arrondissements. Certaines juridictions auraient certainement préféré voir encore compléter l’équipement permettant l’hébergement ou créer dans leur région, un centre de premier accueil ou encore un établissement fermé. Ces services non-résidentiels ont donc eu à faire reconnaître l’intérêt du service offert au(x) magistrat(s) de leur arrondissement, seul(s) fournisseur(s) de dossiers. Ceux-ci font d’ailleurs fait l’objet d’une évaluation quantitative à laquelle est liée la viabilité du service ou l’importance de l’équipe.

225 Ces nouveaux services se sont organisés en une fédération (Asbl, Fédération des équipes mandatées en milieu ouvert - FEMMO) qui a été reconnue comme interlocuteur par le Ministère. Des négociations ont ainsi été possibles. L’arrivée de cette nouvelle fédération constitue une sorte de défi à la Fédération des institutions spécialisées d’aide à la jeunesse - FISAJ (Caritas catholica) qui a dû partager la représentation de ces services au sein de l’organe de concertation créé par l’arrêté du 12 mars 1987.

226 Les COE auraient pu ne jamais être créés. L’art.37, 2°c de la loi du 8 avril 1965 permettait en fait que les missions qui leur sont confiées le soient à des services de santé mentale [75] (également appelés “centres de guidance”) ou à d’autres services sociaux dont les missions sont analogues. Il semble que l’application de la circulaire 14 bis ait fait apparaître l’intérêt d’accorder une reconnaissance particulière à des équipes du secteur de la protection de la jeunesse pour leur permettre de travailler à l’extérieur des établissements d’hébergement. Plusieurs services ont d’ailleurs été créés à l’initiative de travailleurs sociaux, issus d’établissements aguerris à l’application des circulaires 14 bis et suivantes.

227 L’apparition de ces services modifie également le secteur en ce qu’il multiplie le nombre d’institutions-services de taille réduite, organisées par de petites asbl indépendantes nées souvent de l’initiative même des travailleurs. Ce changement est perçu par l’administration dont les dossiers sont ainsi multipliés. Si la taille des services rend parfois l’application de certaines règles plus difficile, leur indépendance et leur vulnérabilité empêchent toute attitude téméraire ou arrogante.

228 D’autres services non-résidentiels que les COE ont également vu le jour : les services de prestations éducatives ou philanthropiques. Des expériences de “prestations communautaires” [76] ou “sanctions réparatrices” ont été menées. Les divers services actuellement agréés recouvrent en fait des réalités fort différentes. Dans certains cas, il s’agit d’appliquer à un mineur, explicitement, une sanction, dont le but est éducatif, et tenant compte de son âge, de ses capacités et des faits reprochés. Dans d’autres cas, il s’agira plutôt de prendre une mesure éducative particulière choisie, conçue et mise en œuvre comme telle, à savoir qu’en aucun cas elle ne peut résulter de l’application d’un “tarif” lié à l’importance de l’infraction, mais plutôt résulter, comme les autres mesures, de l’examen minutieux de la situation du mineur et des changements que l’on cherche à y apporter.

229 Ce nouveau type de réponse à la délinquance des mineurs était, en 1984, présenté comme une recherche, la pratique expérimentale ne pouvait encore être généralisée. Il n’en fut pas ainsi. A la suite de l’expérience liégeoise du Centre de santé mentale et de certains magistrats portant seulement sur une vingtaine de dossiers, trois services furent créés à l’initiative du ministre Monfils, suivi en ce sens par son successeur. Dans ces services, les mineurs ayant commis des faits qualifiés infractions, ont à effectuer un travail à titre bénévole, pendant leur temps de loisirs, dans des organismes d’intérêt public choisis par le service de prestation. Ce service assure l’encadrement de la mesure et apporte l’aide utile au mineur pendant la durée qui est déterminée. Si le jeune s’acquitte de l’exigence formulée par le juge, celui-ci mettra fin à toutes mesures à l’issue des prestations. En l’espèce, l’exigence est précise et entendue une fois pour toutes, contrairement aux autres situations où l’issue des mesures semble toujours aléatoire et dépendre d’une décision subjective du tribunal.

230 Pour conclure, nous mettrons en évidence les tergiversations relatives aux exigences en matière de qualité du service à l’égard des professionnels subventionnés du secteur.

231 Le secteur souhaite que la reconnaissance du service rendu à la société soit évalué à un prix plus adapté, qui permette l’octroi de rémunérations plus attrayantes. Or, si les postes de gestionnaires et de directeurs ont été, sous le ministre Poullet, à juste titre, bien revalorisés, la reconnaissance du caractère professionnel du travail dans le secteur est loin d’être acquise et la gestion de l’enveloppe budgétaire a été rendue difficile. Le souci de maintenir le fonctionnement de l’ensemble des institutions existantes a prévalu sur celui d’améliorer l’efficience du dispositif et son adéquation aux besoins.