I – L'Éducation nationale

1 L’Education nationale, fonction importante de l’Etat, requiert aujourd’hui des moyens importants et préoccupe chaque gouvernement. Le phénomène est cependant récent. Lorsque l’Etat belge se crée en 1830, il juge utile de créer 5 départements ministériels : la Justice, les Affaires étrangères, l’Intérieur, les Finances et la Guerre. L’enseignement ne constitue pas alors un souci majeur. Les dossiers sont traîtés au sein du Ministère de l’Intérieur et ce, jusqu’en 1907, si l’on excepte le bref intermède de 1878 à 1884 où, sous le gouvernement Frère-Orban, M. Van Humbeeck s’occupe plus spécialement de l’Instruction publique. Ce ministre se rendit d’ailleurs célèbre par le dépôt d’une loi organique sur l’enseignement primaire en 1879, qui allait provoquer une guerre scolaire entre libéraux et catholiques.

2 Il faudra attendre mai 1907 pour assister à la création d’un Ministère des Sciences et des Arts, dont le premier titulaire fut M. Descamps. Cette dénomination allait subsister jusqu’en 1932, où elle fit place à celle de Ministère de l’Instruction publique. Cette dernière appellation fut conservée jusqu’en avril 1961, pour se modifier alors en Ministère de l’Education nationale et de la Culture, que nous connaissons toujours.

3 C’est à partir de cette date que son évolution mérite d’être suivie de plus près. D’abord, parce que la loi du 29 mai 1959, qui reprend les dispositions du pacte scolaire signé en 1958 entre les partis politiques traditionnels allait entraîner un accroissement considérable du budget de l’Etat consacré à l’enseignement, ensuite parce que les partis politiques associés au gouvernement entendaient se réserver la gestion d’une partie de ce secteur important de la vie politique et administrative belge. Jusqu’en 1961, le département fut toujours placé sous l’autorité d’un seul ministre. Le gouvernement Lefèvre-Spaak innove en instituant une dualité de la gestion politique et un début de scission linguistique au sein des services administratifs. Ce gouvernement comprend en effet un ministre de l’Education nationale et de la Culture, ainsi qu’un ministre adjoint à l’Education nationale et à la Culture, qui appartiennent à des rôles linguistiques différents et aux partis politiques associés à la coalition gouvernementale (socialiste et social-chrétien). Ces deux ministres procèdent au dédoublement linguistique des directions générales de l’enseignement ainsi que des affaires culturelles. Les autres services et le secrétariat général sont maintenus dans leur forme unitaire.

4 Le gouvernement Harmel de 1965 fractionne davantage encore la gestion politique du département : on y recense un ministre de l’Education nationale, un ministre secrétaire d’état à l’Education nationale (de rôle linguistique différent, mais de même obédience politique ; tous deux socialistes) et deux ministres secrétaires d’état à la Culture (de rôle linguistique différent et de même appartenance politique ; tous deux sociaux-chrétiens).

5 Le gouvernement Vanden Boeynants de 1966 adopte le même type de répartition politique et linguistique, mais accentue les difficultés en confiant la gestion des affaires culturelles à des ministres titulaires d’autres attributions ministérielles.

6 Il y a un ministre de l’Education nationale et un ministre secrétaire d’état adjoint à l’Education nationale (appartenant à la famille politique libérale), un ministre de la Justice et de la Culture française et un ministre des Affaires étrangères et de la Culture néerlandaise (tous deux sociaux-chrétiens). A partir de ce moment, le budget est scindé linguistiquement et est déposé sur le bureau des Chambres sous forme de 2 documents parlementaires. Les structures administratives demeurent et il y a donc 1 secrétaire général relevant de 4 ministres.

7 Le gouvernement Eyskens de 1968 consacre la gestion politique à quatre, sur base des principes adoptés par ses prédécesseurs : 2 ministres socialistes de rôle linguistique différent pour le secteur de l’Education nationale et 2 ministres sociaux-chrétiens de rôle linguistique différent pour le secteur de la culture. La déclaration gouvernementale prévoit cette fois la scission du département en 2 entités administratives distinctes. Cette mesure est prise par l’arrêté royal du 25 septembre 1969, qui consacre une autonomie administrative par rôle linguistique. Dorénavant il y a un Ministère de l’Education nationale et de la culture française et un Ministère de l’Education nationale et de la culture néerlandaise qui disposent chacun d’un secrétaire général, d’un conseil de direction et d’un comité de consultation syndicale.

8 Les gouvernements ultérieurs ont maintenu la gestion politique à 4 ministres responsables de la conduite des 2 ministères distincts sur le plan linguistique et jouissant d’une autonomie quasi absolue sur le plan administratif. Cette évolution a entraîné un accroissement substantiel des effectifs, tandis que les besoins budgétaires ne cessaient de croître.

II – Croissance administrative et budgétaire

9 La scission administrative a accentué le mouvement de développement des services amorcé en 1963. Alors que le département ne comportait que 6 directions générales en 1955, leur nombre passait à 13 en 1963, puis à 21 après le dédoublement linguistique, à raison de 10 francophones et 11 néerlandophones. Le nombre de fonctionnaires généraux, c’est-à-dire les directeurs généraux et directeurs d’administration, s’élève présentement à 46 (21 francophones et 25 néerlandophones), tandis que l’on dénombre 37 directions pour le ministère francophone et 39 pour le ministère néerlandophone.

10 Une prolifération plus rapide encore se constate au niveau des Fonds des bâtiments scolaires (ex-fonds des constructions scolaires et parascolaires). En l’espace de 4 ans, le nombre de fonctionnaires généraux est passé de 2 à 9, tandis que le nombre de services était multiplié par 8. Les charges de personnel, de matériel et de location de bureaux ont par conséquent crû dans des proportions importantes, comme l’indique le tableau repris en annexe 1 pour les 4 dernières années.

11 Quant à l’évolution budgétaire globale des départements, elle peut se caractériser comme suit : les dépenses d’enseignement et de culture représentaient 10,4% de l’ensemble des dépenses de l’Etat en 1956, 16,8% en 1960, pour se stabiliser autour des 20% à partir de 1966 (annexe 2). Cette évolution rapide n’alla pas sans causer des soucis au ministre des Finances. A tel point que les budgets ne reflétaient plus la réalité.

12 C’est ainsi que pour l’année 1973, les ministres de l’Education nationale avaient demandé 88 milliards pour couvrir les besoins des secteurs d’enseignement. En vue d’atteindre un équilibre budgétaire théorique, les budgets furent ramenés à 85,35 milliards de francs, par une réduction fictive des traitements des enseignants. Or les budgets de l’Education nationale sont constitués à concurrence de 93,2% de dépenses incompressibles : traitements, subventions-traitements, subventions de fonctionnement, subventions aux universités, F.N.R.S., subventions d’intérêt aux universités libres et aux investissements sociaux dans les universités de l’Etat, ainsi que l’indexation. Pour 1973, les ajustements représentaient précisément quelque 5 milliards de francs pour l’Education nationale.

13 Certaines mesures ont été prises depuis pour comprimer les dépenses aux divers niveaux d’enseignement : suppression de mise en disponibilité et abandon des écoles de moins de 15 élèves au niveau primaire, modification des normes de dédoublement au niveau secondaire, limitation des étudiants et modification du coût forfaitaire par étudiant au niveau supérieur.

14 Mais, ces mesures partielles ne compensent que faiblement les tendances au gonflement des demandes pour les années à venir. Il faut en effet tenir compte de :

• l’accroissement des élèves dans l’enseignement secondaire même si un certain tassement s’observe dans l’enseignement supérieur ;
• l’application de lois récentes qui nécessitent des fonds importants et dont le législateur n’a pas mesuré l’ampleur.

15 Une application intégrale des lois sur l’enseignement spécial ou sur les allocations et prêts d’études exigerait un accroissement annuel des dépenses appréciable. La prolongation de l’obligation scolaire ou la réalisation d’une université ouverte entraîneraient également de nouvelles dépenses.

16 Il ne faut dès lors pas être surpris si le budget de 1974 dépasse le cap des 100 milliards, soit près de 103 milliards initialement prévus, auxquels il faut ajouter 9,9 milliards d’ajustement budgétaire. Les budgets prévus pour 1975 s’élèvent quant à eux à 132,6 milliards, soit une augmentation de ± 20% par rapport au budget de 1974 ajusté. Le commentaire de l’exposé général du Budget des recettes et dépenses pour l’année budgétaire 1975 rappelle que ± 75% des dépenses courantes concernent des rémunérations liées à l’indice des prix à la consommation et que 20% des dépenses sont consacrées aux subventions de fonctionnement et allocations aux universités. Enfin, que les 3/4 des dépenses restantes, estimées de 5 à 7%, sont affectées au payement des allocations d’études.

17 Si le rythme de l’évolution des prix à la consommation poursuit sa courbe ascendante en 1975, les ajustements budgétaires nécessaires pour couvrir les dépenses de rémunérations représenteront à nouveau plusieurs milliards de francs. A ces chiffres impressionnants, il conviendrait d’ajouter les dotations prévues par la loi du 11/7/1973 en faveur des divers fonds des bâtiments scolaires. Il s’agit en l’occurence :

1. d’une dotation annuelle à répartir entre les réseaux pour les établissements créés après le 1/1/1973 et gérée par le fonds général des bâtiments scolaires, soit 500 millions en 1974 ;
2. d’une dotation annuelle de 3 milliards, à laquelle s’ajoute une dotation annuelle exceptionnelle de 3 milliards pendant 10 années, pour les établissements scolaires de l’Etat créés avant le 1/1/1973. Cette dotation est gérée par le fonds des bâtiments scolaires de l’Etat ;
3. d’une dotation annuelle d’un milliard pour les subventions accordées aux établissements provinciaux et communaux et destinée à financer à concurrence de 60% les dépenses de construction, modernisation, agrandissement et aménagement. Cette dotation est gérée par le fonds des bâtimens scolaires provinciaux et communaux ;
4. d’une intervention dans les charges d’intérêt et de la garantie accordée par l’Etat aux emprunts contractés par l’enseignement libre pour un montant maximum annuel de 2 milliards et par l’enseignement provincial et communal pour un montant maximum annuel d’un milliard, destiné à couvrir les dépenses non subventionnables des bâtiments provinciaux et communaux, soit une charge annuelle de 350 millions d’intérêts. Ces crédits ne seront toutefois libérés qu’après la publication d’un arrêté royal fixant un plan de rationalisation et de programmation.

18 Au total, il se pourrait donc que les dépenses prévues pour 1975 se rapprochent des 150 milliards de francs. La question peut dès lors être posée de savoir si cette masse monétaire considérable est gérée au mieux des intérêts de la collectivité ? Pour y répondre il peut être utile de souligner certaines particularités rencontrées à l’Education nationale et qui ne se retrouvent dans aucun autre département ministériel.

III – Le personnel administratif affecté à ces départements

IV – Les structures départementales

26 L’organisation des services ne limite pas les déficiences constatées en matière de personnel. Les deux départements sont des symboles d’une centralisation outrancière, où la moindre décision doit émaner du ministre ou du directeur général compétent. Les notions de délégation de signature, de déconcentration voire de décentralisation semblent inconnues. La signature ministérielle est requise pour la désignation d’un intérimaire ou pour le recrutement d’une femme d’ouvrage destinée à une école primaire. L’engorgement au niveau ministériel est par conséquent permanent et chaque ministre passe un nombre considérable d’heures par semaine à signer des documents, dont il se passerait volontiers.

27 Une première expérience de régionalisation et de délégation de compétences fut entreprise à l’initiative des Ministres Vermeylen et Dubois en matière de constructions scolaires. Des centres provinciaux furent créés et dotés de larges compétences. Semblable action semble devoir se poursuivre au niveau de l’administration centrale si l’on parcourt les dernières déclarations gouvernementales qui prévoient expressément la création de services provinciaux, compétents à la fois pour les allocations d’études, les activités parascolaires, socio-culturelles et sportives, la sécurité et l’hygiène des établissements scolaires, l’inspection comptable, le paiement du personnel temporaire des centres P.M.S. ainsi que des prestations subventionnées, ceci en étroite collaboration avec le centre de calcul. La création de terminaux dans le cadre de ces entités administratives nouvelles permettra par la suite d’accroître progressivement leurs compétences respectives, entre autres en ce qui concerne les questions de personnel.

28 Si les services établis à Bruxelles donnaient satisfaction et répondaient aux besoins exprimés par les chefs d’établissement, le maintien de la centralisation pourrait trouver des défenseurs. Mais tel n’est pas le cas. Jusqu’en 1971, la situation demeure assez anachronique. Chaque direction générale correspondant à un type d’enseignement possédait ses services compétents pour le personnel, le matériel et les problèmes pédagogiques. Il était dès lors inévitable qu’un enseignant qui donnait une partie d’horaire dans un type d’établissement différent de celui où il était attaché à titre principal, possède un dossier particulier pour ces prestations fractionnées. De même, un chef d’établissement groupant plusieurs types d’enseignement risquait de recevoir du matériel superflu ou inadéquat. Comme ces directions générales travaillaient en outre en vase clos, la mise à la pension réservait parfois des surprises désagréables lorsqu’il fallait reconstituer un dossier complet.

29 L’entrée en vigueur des nouveaux organigrammes que nous reproduisons, en annexe (4 et 5), devrait permettre une gestion plus rationnelle. Les directions dites pédagogiques ont été regroupées par niveau d’enseignement (base, secondaire, supérieur), tandis que des directions générales du personnel et de l’organisation matérielle et financière ont été créées. Ce regroupement fonctionnel est susceptible d’engendrer une action coordonnée à la fois en matière de gestion du personnel ainsi pour les achats de matériel didactique. La mise en place de ces nouvelles structures est toutefois trop récente pour que l’on puisse juger des améliorations enregistrées.

30 Ces déficiences structurelles, cumulant leurs effets avec le manque de qualification professionnelle dans de nombreux cas, ont engendré un gonflement des effectifs des cabinets ministériels. Ces derniers éprouvèrent la nécessité de se substituer à l’administration déficiente, pour effectuer du travail administratif. C’est ainsi que sous les derniers gouvernements, les ministres de l’Education nationale estimaient devoir s’entourer de non moins de 11 collaborateurs politiques et de quelque 80 agents d’exécution, alors que l’arrêté royal du 5 février 1973 imposait à chaque ministre une limite de 7 collaborateurs politiques et de 40 agents d’exécution, y compris les huissiers et chauffeurs (articles 2 et 4), sauf dérogation accordée par le Premier Ministre. Des équipes aussi imposantes ont naturellement tendance à constituer de petites administrations qui se superposent aux services et forment un filtre entre les fonctionnaires et le ministre. Ce dernier est tenté de ne travailler qu’avec son cabinet et de négliger les relations avec son administration.

31 Les textes administratifs les plus importants sont élaborés au sein du Cabinet, avec pour résultat que plus d’un directeur prend connaissance de décisions importantes concernant son service par la lecture du Moniteur Belge ou de la presse.

32 L’administration ne travaille plus, le Cabinet abandonne son rôle d’impulsion. Les rouages se superposent et la confusion dans l’action devient quotidienne. La théorie n’est plus respectée qui veut que l’administration étudie les dossiers et prépare les textes administratifs tout en les appliquant loyalement, tandis que le Cabinet se charge de donner les impulsions, de prendre les décisions, de contrôler la conformité des actes aux décisions politiques. Depuis la mise en œuvre des nouvelles structures administratives, cette tendance semble se résorber. Les cabinets des ministres actuels ont retrouvé leur rôle d’impulsion et d’orientation, tandis que les services effectuent à nouveau maintes tâches auxquelles ils n’avaient plus coutume d’œuvrer. Une action d’envergure a également été entreprise avec l’aide de la Cour des Comptes pour obliger les services à suivre les observations à propos d’irrégularités recensées. C’est ainsi que des vérificateurs de la Cour des Comptes ont pu se rendre dans les services pour rassembler les éléments de réponse et mettre en ordre les dossiers litigieux. Grâce à des réunions conjointes entre les fonctionnaires généraux des départements et de la Cour des Comptes, des améliorations sensibles peuvent être espérées à l’avenir.

33 Une autre action d’envergure est actuellement entreprise pour remédier aux erreurs de calcul dans les traitements des enseignants. Nous possédons les statistiques établies par les cabinets des Ministres Claes et Calewaert. Un bureau de réclamation avait en effet été installé à l’initiative ministérielle, pour mesurer l’ampleur des inexactitudes. Pour le secteur néerlandophone, la moyenne mensuelle des plaintes enregistrées dépassait le nombre de 1.000 (± 12.000 plaintes entre mai 1972 et avril 1973).

34 Depuis le service des traitements est soumis à une attention toute particulière, mais il est encore prématuré de porter un jugement sur le redressement constaté. Chaque département possède également un centre de calcul et pourrait par conséquent procéder à des ajustements aisés. Le nombre de variables repris pour chaque cas est cependant tel, que les programmes ne permettent pas une liquidation rapide. L’information est davantage assimilée à un système mécanographique perfectionné qu’à une mémoire mécanique susceptible de résoudre les problèmes les plus complexes.

35 Les fonctionnaires ne sachant pas, au début, maîtriser cet outil de travail, l’élaboration de programmes simplifiés fut confiée à une équipe d’ingénieurs relevant d’une firme privée. Ces ingénieurs travaillent depuis plusieurs années sous contrat, à un coût horaire élevé, sans que des progrès substantiels aient pu être enregistrés. Une explication peut être avancée : ces ingénieurs-conseils n’avaient guère rencontré d’intérêt de la part des fonctionnaires responsables qui devaient améliorer les circuits. Les ministres oubliaient quelque peu l’existence de ces ingénieurs mais renouvelaient cependant leur contrat. En 1974 ils travaillent toujours pour les centres de calcul et les services d’allocations d’études. Le résultat fut dès lors que ces derniers renoncèrent à modifier les circuits essentiels pour se limiter à des réformes plus modestes et de moindre portée. Il faut cependant souligner que l’Etat tarda à s’occuper du problème de l’introduction de l’informatique dans ses services et qu’il fallut attendre pour que la carrière des informaticiens fut enfin réglée. Depuis, les cadres des centres de calcul ont été approuvés, l’appel aux candidatures lancé et il se pourrait que des améliorations sensibles interviennent dans l’utilisation effective des ordinateurs au cours des mois à venir.

V – La scission du département et ses conséquences

36 Le dédoublement rapide de tous les services du ministère au 1er octobre 1969 ne s’est pas opéré dans les meilleures conditions. Les exigences politiques l’emportèrent sur les impératifs d’ordre technique, avec pour résultat une certaine confusion. Certains services connaissaient en effet une prépondérance assez forte d’agents d’un rôle linguistique déterminé. Lorsqu’ils furent regroupés au sein d’une entité administrative distincte, le nouveau service de rôle linguistique opposé se trouvait démuni soit d’encadrement, soit de personnel exécutant connaissant les affaires. Les dossiers ne furent pas toujours reconstitués en bon ordre, ni envoyés au bon endroit. Les vides ainsi créés furent parfois comblés par une affectation précipitée de personnel sans grande expérience des dossiers à traiter et aigris du fait d’une mutation imposée dans des délais rapides. L’arrêté portant dédoublement linguistique du ministère mérite par conséquent une attention particulière. Il innove en droit administratif et pose des problèmes de coordination qui attendent toujours une réponse à ce jour.

37 Conformément à la déclaration gouvernementale du gouvernement Eyskens, les Ministres Vermeylen et Dubois prirent l’Arrêté royal du 25 septembre 1969, portant dédoublement du Ministère. Deux nouvelles entités administratives étaient ainsi créées, possèdant une autonomie d’action quasi complète. Très sagement des mesures de concertation avaient été prévues par le texte. L’article 4 précisait en effet que les Ministres devaient agir en commun “pour fixer la structure, l’organisation et les modalités de fonctionnement en commun pour les deux Ministères des services ci-après :

38

1. le service juridique
2. le service de la programmation et de la documentation ;
3. le service de traduction ;
4. le service cinéma didactique et autres moyens audio-visuels ;
5. le service de la recherche scientifique ;
6. le service des relations internationales ;
7. le service des affaires culturelles de la région de langue allemande,” tandis que l’article 5 s’énonçait comme suit :

“Des conseils, comités ou commissions de coordination entre les deux modalités de fonctionnement de ces organismes seront créés par Nous”. Enfin l’article 7 rendait possible une concertation permanente puisqu’il précisait : “Les Ministres compétents en la matière, de l’un et l’autre régime linguistique, agissent en commun pour : 1° les dispositions organiques concernant le pacte scolaire, les structures de l’enseignement, la scolarité obligatoire, les diplômes, les subventions, les traitements,les normes de population scolaire, ainsi que les autres règlements ayant une incidence budgétaire ; 2° les institutions nationales et internationales dont l’activité est commune aux deux cultures ; 3° les affaires de la région de langue allemande.”

39 Depuis l’entrée en vigueur de ces dispositions, la concertation au niveau administratif demeure cependant lettre morte. Seules les relations personnelles de plus en plus aléatoires permettent encore de maintenir quelques contacts. Sur le plan organique, aucune disposition n’a été prise même pas au niveau des centres de calcul. Si les services dédoublés ne s’en portent pas plus mal, il n’en va pas de même pour les quelques rares institutions nationales qui relèvent simultanément des deux départements. La direction de la Bibliothèque royale, les musées ou l’Institut royal météorologique par exemple se débattent ainsi avec des problèmes inextricables de gestion quotidienne, d’autant plus qu’ils restent soumis à l’application des lois linguistiques en matière administrative.

40 Dans quelle mesure ces lois sont-elles encore d’application au sein de ministères unilingues ? Il s’agit en effet de dispositions remontant à 1963, et il est permis de se demander si elles ne devraient pas être adaptées, compte tenu de la situation administrative nouvelle ainsi créée. La question fut officiellement posée à la Commission permanente de contrôle linguistique par le Ministre Claes en 1972. Le texte de l’avis rendu est assez nuancé. En voici la teneur :

41

“En ses séances des 25 mai, 8, 15 et 29 juin 1272, la Commission permanente de Contrôle linguistique a, sur base des articles 60, §1er et 61, §§2 et 5 des lois sur l’emploi des langues en matière administrative, coordonnées le 18 juillet 1966 (L.L.C.), consacré un examen à la question posée par le Ministre de l’Education Nationale (Secteur néerlandais), le 28 janvier 1972, concernant l’application de l’article 43, des L.L.C. au Ministère de l’Education Nationale et de la Culture, dédoublé par arrêté royal du 25 septembre 1969 ;
La scission du Ministère susvisé en deux Ministères, à savoir le Ministère de l’Education Nationale et de la Culture française et le Ministère de l’Education Nationale et de la Culture néerlandaise a été décidée par l’arrêté royal susmentionné du 25 septembre 1969, publié au Moniteur Belge du 30 septembre 1969. L’arrêté en cause énumère la répartition principale des services que comprend chacun des Ministères scindés (art. 2 et 3) ; il prévoit que les Ministres compétents en la matière, de l’un et l’autre régime linguistique, agissent en commun pour fixer la structure, l’organisation et les modalités de fonctionnement en commun, pour les deux Ministères, de sept services nommément cités (art.4) ; il prévoit que les conseils, comités ou commissions de coordination sont créés par le Roi qui en détemine la composition (art. 5) ; il prévoit en outre que les Ministres compétents en la matière agissent en commun pour les affaires énumérées à l’article 7.
…. L’arrêté susvisé dispose en outre que les agents définitifs, stagiaires et temporaires du Ministère de l’Education Nationale et de la Culture qui appartiennent au rôle linguistique français passent, avec maintien dans leur grade, au Ministère de l’Education Nationale et de la Culture française et que les agents définitifs, stagiaires et temporaires du Ministère de l’Education Nationale et de la Culture qui appartiennent au rôle linguistique néerlandais passent, avec maintien dans leur grade, au Ministère de l’Education Nationale et de la Culture néerlandaise ;
Les cadres organiques du personnel ont été fixés notamment par :

• A.R. du 25 septembre 1969, pour le personnel du niveau I de l’administration du Ministère de l’Education Nationale et de la Culture française d’une part (art.1er) et de l’administration du Ministère de l’Education Nationale et de la Culture néerlandaise d’autre part (art.2) ;
• A.R. du 25 janvier 1971, pour le personnel des niveaux II,III,IV de l’administration du Ministère de l’Education Nationale et de la Culture française d’une part (art.1er) et du Ministère de l’Education Nationale et de la Culture néerlandaise d’autre part (art. 2) ;
• A.R. du 4 octobre 1971, pour le personnel des niveaux I, II, III et IV de l’administration du Ministère de l’Education Nationale et de la Culture néerlandaise ; cet arrêté abroge l’article 2 de l’A.R. du 25 septembre 1969 et l’article 2 de l’A.R. du 25 janvier 1971 ;
• A.R. du 20 juillet 1972, pour le personnel, d’une part du niveau I de plusieurs services, d’autre part des niveaux II, III, et IV de l’administration du Ministère de l’Education Nationale et de la Culture française ; cet arrêté abroge en outre l ‘article 1er de l’A.R. du 23 septembre 1969, modifié par l’A.R. du 30 juin 1970 et l’A.R. du 25 janvier 1971, modifié par l’A.R. du 31 août 1971 pour les services en cause ;
• A.R. du 20 juillet 1972, pour le personnel temporaire des services y énumérés de l’Administration du Ministère de l’Education Nationale et de la Culture française ;

Les arrêtés susmentionnés prévoient des cadres organiques complètement scindés, sans interpénétration, pour le Ministère de l’Education Nationale et de la Culture française, d’une part, et le Ministère de l’Education Nationale et de la Culture néerlandaise d’autre part ;
Jusqu’à présent, il ne semble pas avoir été publié d’arrêtés, par lesquels les Ministres fixent en commun la structure, l’organisation et les modalités d’un fonctionnement commun des services énumérés à l’article 4 de l’A.R. du 25 septembre 1969 ou par lesquels le Roi aurait créé des conseils, comités ou commissions de coordination entre les deux Ministères ou déterminé le fonctionnement de ces organismes ;
La Commission permanente de Contrôle linguistique est d’avis qu’il convient de continuer à considérer les deux Ministères scindés comme des services centraux dans le sens des articles 39 et suivants des L.L.C. ;
En effet :

• les administrations des ministères assistent les ministres qui assument la responsabilité royale et qui font partie du gouvernement dans le sens des articles 63, 64 et 66 de la Constitution ;
• les ministères dédoublés de l’Education Nationale et de la Culture ont une mission de conception générale qu’ils ont conservée ; lors des travaux préparatoires de la législation linguistique, les ministères ont été constamment qualifiés de services centraux (cfr. notamment l’Exposé des Motifs, Doc. Parl. p. 5 et 7, le rapport du Conseil d’Etat, p. 22 ; le rapport de M. Saint-Remy, émis au nom de la Commission de la Chambre des Représentants, Doc. Parl. 1962, p.5 et 35 ; le rapport de M. de Stexhe émis au nom de la Commission du Sénat, p.18 et 23) ;
• l’activité de chaque ministère dédoublé ne se limite pas à une seule région linguistique dans le sens des L.L.C. ; en effet, en ce qui concerne l’enseignement ou les affaires culturelles, elle s’étend :
  • à Bruxelles-Capitale
  • à la région de langue allemande
  • aux communes de la frontière linguistique et aux communes périphériques
  • aux établissements nationaux et internationaux dont l’activité s’étend aux deux cultures à savoir les Musées Royaux, l’Observatoire Royal, la Bibliothèque Royale, les Archives Générales du Royaume…
  • aux écoles internationales
  • à la collaboration entre les communautés culturelles (art. 59, §2 - 3° de la Constitution - Loi du 21 juillet 1971, art. 4 et 5).

Au surplus, les deux ministères ont à s’occuper d’initiatives et d’activités de personnes et de groupements qui sont indépendantes des régions linguistiques ;
Le fait de ranger les deux ministères scindés parmi les services centraux entraîne normalement l’application des dispositions des L.L.C. qui sont relatives à ces services

• l’article 39, §1er des L.L.C., en ce qui concerne l’emploi des langues dans les services intérieurs et dans les rapports avec les services locaux ou régionaux de Bruxelles-Capitale ;
• l’article 39, §2 des L.L.C. en ce qui concerne les rapports avec les services locaux et régionaux des régions de langue française, néerlandaise et allemande ;
• l’article 40 des L.L.C. en ce qui concerne les avis et communications au public, adressés au public par l’intermédiaire des services locaux et en ce qui concerne les avis et communications adressés directement au public ainsi que les formulaires mis directement à la disposition du public ;
• l’article 41 des L.L.C. pour les rapports avec des particuliers et avec les entreprises privées ;
• l’article 42 des L.L.C. en ce qui concerne les actes, certificats, déclarations et autorisations demandés par des particuliers ;

En ce qui concerne plus particulièrement la fixation des cadres linguistiques, la Commission permanente de Contrôle linguistique constate que les cadres organiques du Ministère de l’Education Nationale et de la Culture française et du Ministère de l’Education Nationale et de la Culture néerlandaise, tels qu’ils ont été fixés, vont plus loin que la répartition en directions, divisions, bureaux et sections français et néerlandais, prévue à l’article 43, §1er, L.L.C. ;
Le classement des deux ministères dédoublés parmi les services centraux a pour effet, en outre, que le Roi détermine le nombre des emplois à attribuer au cadre français et au cadre néerlandais en tenant compte, à tous les degrés de la hiérarchie, de l’importance que représentent la région de langue française et la région de langue néerlandaise ; les emplois égaux et supérieurs à directeur sont en outre attribués en nombre égal, à tous les degrés de la hiérarchie, aux deux cadres linguistiques ; le cadre bilingue comprend 20% des emplois égaux et supérieurs à directeur ; ils sont attribués en nombre égal, à tous les degrés de la hiérarchie, aux deux cadres linguistiques ;
En vertu de l’article 43, §6, quand le chef d’une administration est unilingue, il est placé à ses côtés, en vue du maintien de l’unité de jurisprudence, un adjoint bilingue ; l’adjoint ne peut appartenir au même rôle que le chef ;
Le classement de chacun des deux Ministères dédoublés parmi les services régionaux et notamment parmi ceux visés à l’article 35, L.L.C. entraînerait un bilinguisme poussé dans les services intérieurs ainsi que certaines exigences en ce qui concerne la connaissance de la seconde langue ; cette alternative est difficilement conciliable avec les dispositions des articles 8 et 10 de l’arrêté de dédoublement ; le classement en tant que service régional dans le sens de l’article 35, §2, implique la fixation de cadres linguistiques dans le sens de l’article 43, §3 des L.L.C. ;
Aucune de ces deux possibilités ne correspond à la réalité des Ministères en cause.

42 *

43 * *

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La Commission permanente de Contrôle linguistique estime dès lors à l’unanimité, que, pour les services qui ont été effectivement scindés, l’arrêté de dédoublement du Ministère de l’Education Nationale et de la Culture a créé une situation de fait et de droit qui va au-delà de ce qui est prévu à l’article 43, §1er, 1er alinéa des L.L.C. La C.P.C.L. se voit forcée de constater cette situation et elle estime qu’il lui appartient de suggérer au gouvernement de prendre les initiatives nécessaires afin qu’une plus grande compatibilité soit réalisée entre la législation linguistique en vigueur et les arrêtés et mesures de dédoublement susmentionnés ;
La C.P.C.L. estime, en outre, que l’article 43 des L.L.C. doit rester applicable aux services qui resteraient communs ou pour lesquels un fonctionnement commun est prescrit, ce qui est le cas notamment des services visés à l’article 4 de l’arrêté royal du 25 septembre 1969 ; elle est d’avis que pour ces services les degrés de la hiérarchie et les cadres linguistiques sont pleinement justifiés.”

45 La publication au Moniteur belge le 31/12/1970 du nouvel article 59bis de la constitution relatif à la création des conseils culturels et à leurs compétences allait également avoir des répercussions sur la gestion des départements nouvellement créés. La compétence de ces conseils était en effet expressément étendue à l’enseignement, à l’exclusion de la paix scolaire, de l’obligation scolaire, des structures de l’enseignement, des diplômes, des subsides, des traitements et des normes de population scolaire. Les budgets allaient également devoir être présentés différemment.

VI – La répartition des compétences entre les assemblées législatives

46 Dès la déclaration gouvernementale du gouvernement Eyskens-Cools II, l’interprétation de l’article 59bis, §2, 2° était donnée En matière d’enseignement, les Conseils culturels ne peuvent modifier les lois, ni régler ce qui a trait :

1. “à la paix scolaire : cette expression vise les lois, arrêtés et protocoles qui régissent les rapports entre les divers réseaux d’enseignement. Il est précisé que les accords en matière d’enseignement universitaire font partie de la paix scolaire dans ce sens.
   L’expression “paix scolaire” vise plus particulièrement le Pacte scolaire de 1958 et les lois et arrêtés qui en découlent, ainsi que les lois et arrêtés qui résulteront d’une révision éventuelle du Pacte scolaire de 1958, à moins que, à l’occasion de cette révision, les partis signataires décident de traiter, dans le Pacte revu, des matières qui sortent du cadre de la paix scolaire. Dans cette éventualité, ces matières continueront à être du ressort des Conseils culturels.
   En prenant ces décisions, ils s’inspirent du contenu des documents parlementaires relatifs à la revision de la Constitution, en ce qui concerne l’article 59bis et plus particulièrement en ce qui concerne les compétences des Conseils culturels.
   A titre d’exemple, il s’agit du respect :
   • du libre choix des parents du type d’éducation qu’ils préfèrent pour leurs enfants ;
   • du libre choix de l’enseignement de la religion ou de la morale dans les écoles officielles et l’organisation de ces cours ;
   • du droit de l’Etat d’organiser un enseignement gardien, primaire, moyen, normal, technique, supérieur et spécial et de créer là où le besoin s’en fait sentir les établissements et sections nécessaires à cet effet ;
   • du droit aux subsides pour les établissements d’enseignement provinciaux, communaux et libres tel que réglé par la loi ;
   • de l’obligation de fixer des critères de population scolaire uniformes pour tous les réseaux ;
   • de la gratuité de l’enseignement au niveau gardien, primaire et secondaire ;
   • des règles identiques de sanction des études ;
   • des résolutions de la Commission permanente du Pacte scolaire, notamment en ce qui concerne la neutralité et le recrutement, les désignations et les promotions dans l’enseignement de l’Etat ;
   • de la fixation des moyens financiers pour les traitements, le fonctionnement, l’équipement et les dotations des Fonds des constructions scolaires ;
2. à l’obligation scolaire : toute modification, soit du début de cette obligation (5 ans au lieu de 6), soit de sa durée, ne peut être décidée que par le Parlement ;
3. aux structures de l’enseignement : c’est-à-dire à l’énumération des différents niveaux (pré-scolaire, primaire, secondaire et supérieur), à leur durée, à leurs subdivisions (3 degrés de 2 ans au niveau primaire et secondaire, deux types de formation au niveau supérieur), ni au niveau des diplômes requis à chaque degré ;
4. aux diplômes : c’est-à-dire aux diplômes réglementés par la loi, notamment à leur classification, ni à leurs indications fondamentales de délivrance ;
5. aux subsides : c’est-à-dire aux règles d’admission des établissements aux subventions, ni aux conditions et modalités de subventionnement, ni aux montants des subsides, ni aux règles de contrôle ;
6. aux traitements : c’est-à-dire au statut pécuniaire du personnel des établissements d’enseignement de quelque niveau que ce soit. Le système de rémunération doit rester uniforme dans tout le pays ;
7. aux normes de population scolaire : c’est-à-dire à la réglementation qui détermine la création des emplois, les dédoublements des classes et groupes, les regroupements d’élèves, etc.

Le Parlement national conserve la plénitude de ses pouvoirs pour modifier les lois relatives à ces matières ou pour prendre toutes les initiatives requises en ces domaines.
Les Conseils Culturels, chacun pour ce qui le concerne, sont compétents pour tous les problèmes d’enseignement qui ne sont pas réservés au Parlement, comme défini ci-dessus.
A titre d’exemple, il s’agit :

1. de l’affectation du crédit mis à sa disposition par le Parlement et de la surveillance de son utilisation ;
2. de la promotion, de la concentration et de la collaboration, sans préjudice de ce qui relève de la Commission permanente du pacte scolaire ;
   • au plan de la communauté, entre les différents réseaux ;
   • au plan de la province ou de l’arrondissement, entre les différents pouvoirs organisateurs des différents réseaux ;
   • au plan local, entre les différents établissements des différents réseaux ;
3. de l’orientation à donner à l’enseignement en fonction des facteurs démographiques, sociaux et économiques et du planning du réseau scolaire ;
4. du contenu des structures fixées par la loi, notamment :
   • les orientations possibles à chaque niveau d’enseignement ;
   • le plan d’études de ces orientations, leurs programmes ;
   • les diplômes non réglementés par la loi ;
5. d’encourager l’amélioration des méthodes pédagogiques et les expériences pédagogiques ;
6. des moyens d’évaluation de l’enseignement dispensé (utilisation des corps d’inspection, méthodes d’examens, etc.) ;
7. de la qualification requise d’un diplôme pour enseigner les différentes matières, à l’exception des cours de religion et de morale ;
8. de la formation continue du personnel ;
9. de la réglementation des vacances et congés, dans le respect d’une durée minimale d’ouverture des écoles ;
10. de l’encouragement aux études, dans le respect des dispositions légales et en général en tout ce qui concerne l’amélioration et la promotion de la fréquentation scolaire.

Au début de chaque session, les Ministres de l’Education nationale donne, devant le Conseil culturel compétent, un exposé de la politique générale en matière d’enseignement pour l’exercice budgétaire à venir. Cette introduction est suivie d’un large débat, clôturé sans vote.
En ce qui concerne la procédure budgétaire, il fut établi :

1. un budget de l’Education nationale - secteur commun ;
2. un budget des Affaires culturelles communes.

Ces deux budgets sont votés uniquement par le Parlement.
En ce qui concerne les budgets destinés à couvrir les dépenses culturelles propres à chacune des deux grandes communautés en cela compris les dépenses d’enseignement, il fut établi par communauté :

1. un budget de l’Education nationale ;
2. un budget des Affaires culturelles.

Les budgets de l’Education nationale sont déposés au Parlement.
Ces budgets comportent la distinction entre les crédits intangibles et ceux dont les Conseils culturels règlent l’affection.
Le Parlement national vote les crédits intangibles (1re colonne) et le montant global des crédits à affecter par les Conseils culturels (2e colonne).
L’ensemble est transmis aux Conseils culturels. Ceux-ci règlent l’affectation des crédits qui leur sont expressément destinés (2e colonne).
Les Conseils culturels discutent de la politique générale et peuvent par conséquent formuler des avis et des critiques et proposer des amendements éventuels.
Si les Conseils culturels estiment devoir proposer des amendements aux crédits intangibles et qu’une majorité se dégage dans ce sens, le ministre compétent fait rapport au gouvernement qui décide de la suite à y réserver.
Si le gouvernement estime qu’il y a lieu de donner suite à tout ou à une partie, il introduit immédiatement ces amendements, sous forme de feuilleton budgétaire, au Parlement qui se prononce.
Les crédits du budget indispensables pour couvrir les obligations qui découlent du Pacte scolaire 1958 et sa revision sont intangibles. Les partis s’engagent à ne pas les supprimer ni au Parlement ni aux Conseils culturels.”

VII – Les missions des Commissions de la Culture pour Bruxelles

47 La loi du 26 juillet 1971 a réglé leur fonctionnement en ses articles 72 à 83. Chaque commission est dotée de la personnalité juridique et relève des ministres de l’Education nationale et de la Culture de son rôle linguistique. Les commissions réunies sont compétentes pour les matières d’intérêt commun et pour la promotion de la mission nationale et internationale de l’agglomération.

48 Leurs compétences spécifiques ont été énoncées à l’article 72, § 2.

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“Chaque commission a en particulier pour mission :

1. d’élaborer et d’exécuter une programmation de l’infrastructure culturelle, scolaire, pré- et postscolaire ;
2. de créer les institutions nécessaires, de les gérer et d’accorder des subsides dans les conditions fixées par la loi du 29 mai 1959 modifiant la législation relative à l’enseignement gardien, primaire, moyen, normal, technique et artistique ;
3. d’adresser des recommandations aux Chambres législatives, aux conseils culturels, au gouvernement, à la province, à l’agglomération et aux communes de l’agglomération et de donner à ces autorités des avis, soit que la commission en prenne l’initiative, soit à la demande des autorités précitées ;
4. de prendre et d’encourager les initiatives culturelles ;
5. d’accomplir toute autre mission dont elle serait chargée par le pouvoir législatif, un conseil culturel ou le Gouvernement.”

50 Pour accomplir ces missions, les commissions disposent de moyens d’action financiers sous forme de dotations annuelles inscrites respectivement aux budgets du Conseil culturel de la communauté culturelle française et du Conseil culturel de la communauté culturelle néerlandaise. En 1973, chacune des commissions disposa de 50 millions, en 1974, de 62,5 millions, tandis que 75 millions sont prévus pour 1975.

51 En vertu de l’article 81 §2 de la loi précitée, chacune de ces commissions dispose d’un personnel. Il faut souligner à cet égard que les commissions n’ont nullement respecté les principes en vigueur dans les services publics pour procéder au recrutement de leur personnel.

52 Jusqu’à ce jour, les frais d’installation et d’équipement des Commissions ne leur ont pas permis d’entreprendre des actions d’envergure ni a fortiori de gêner les pouvoirs organisateurs existants ou de faire double-emploi. Il paraît dès lors prématuré de vouloir juger l’utilité de leur action

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Conclusion

55 Les tensions imposées aux services de l’Education nationale au cours de ces dernières 10 années ne se rencontrent pas dans les autres services de l’Etat : dédoublement de l’ensemble des services, présentation budgétaire sans cesse revue, conformément aux décisions politiques intervenues, restructuration des services et adaptation de ceux-ci aux nouvelles institutions mises en place après la dernière revision constitutionnelle, application de lois entraînant un accroissement budgétaire considérable, le tout accompagné d’une forte augmentation de la population scolaire, avec ses conséquences en matière de personnel et d’équipement.

56 Ces bouleversements administratifs qui auraient nécessité une période d’adaptation pour n’importe quel autre département sont toutefois intervenus au sein de services centralisés à outrance et ne disposant pas du personnel qualifié souhaitable. Des réformes importantes ont été entreprises depuis. Les départements ont été restructurés, les techniques déficientes de recrutement interdites, la collaboration avec la Cour des Comptes renforcée, les études de déconcentration entreprises, le rythme de croissance budgétaire maîtrisé et la programmation encouragé.

57 Une menace subsiste cependant : la confusion entre l’autonomie administrative et le séparatisme pur et simple. Les difficultés rencontrées par les länder en RFA méritent réflexion. Au moment où ces derniers, qui jouissent précisément de la plus large autonomie en matière d’éducation, cherchent à renforcer la coopération au niveau fédéral, la Belgique s’engage sur une voie semée d’embûches. Il est par ailleurs bon de rappeler que c’est grâce à une initiative belge qu’une action de coopération pédagogique a été entreprise au niveau de la CEE et que les ministres compétents ont déjà pu se rencontrer à deux reprises. L’autonomie culturelle ne devrait pas être confondue avec le séparatisme pur et simple. Un Etat comme la Belgique n’a aucun intérêt à multiplier les barrières entre ses communautés, alors qu’elle a toujours été un élément moteur de l’intégration européenne. L’Europe doit s’enrichir de ses diversités, mais non point s’appauvrir de particularismes étroits.