Présentation

1Le présent Courrier Hebdomadaire s’insère dans une série consacrée à la politique régionale en Belgique. Cette série a été ouverte par une première partie [1], qui a consisté en un examen de la loi sur l’urbanisme de 1962 et des initiatives en matière de politique économique régionale qui peuvent être regroupées sous le thème général d’aménagement du territoire.

2Les pages qui suivent constituent une tentative d’inventaire des intercommunales de développement économique. Notre ambition à plus long terme est de compléter cet inventaire institutionnel par un bilan des réalisations de ces intercommunales.

1 – Introduction

3En Belgique, nous l’avons noté déjà, les préoccupations de politique économique régionale sont relativement récentes par rapport à la situation existant dans d’autres pays. Pendant la décennie 1950-1960, elles se sont surtout traduites sur le plan institutionnel par des conseils économiques tant en Flandre qu’en Wallonie et dans l’arrondissement de Bruxelles [2]. Ces conseils ne sont que rarement intervenus d’une manière directe dans le développement économique autrement qu’en facilitant les contacts entre demandeurs et offreurs d’investissements.

4Mais, à côté de ces conseils économiques, on notera néanmoins l’intervention beaucoup plus directe de certaines communes par des ébauches de zonings industriels, des facilités de toutes sortes accordées aux entreprises, voire par des démarches directes auprès d’investisseurs potentiels.

5Au cours des dernières années de la décennie 1950-1960, quelques faits nouveaux sont intervenus. La nomination d’un commissaire à la reconversion du Borinage, les lois d’aide aux investissements privés de juillet 1959 sont symptomatiques d’une prise de conscience nouvelle qui allait très rapidement se politiser pour aboutir aux tensions qui dominent depuis 1961 la vie politique belge. C’est au surplus dans le cadre d’une politique économique s’efforçant d’influencer d’une manière beaucoup plus directe l’expansion économique que va se faire l’extension des intercommunales d’aménagement du territoire et de développement économique.

6La loi du 1er mars 1922 permettait déjà la création d’intercommunales, sous réserve de l’agréation par le ministre de tutelle (Intérieur). Dans ces conditions, un courant d’opinion favorable pouvait avoir pour effet que des intercommunales ayant le développement économique comme objet se fassent et soient autorisées.

7Un passage de la loi du 18 juillet 1959, sur l’aide de l’Etat aux investissements privés dans des zones spéciales de développement régional [3], sera sans doute moins à l’origine de la prise de conscience concrète de telles possibilités qu’il ne traduira les préférences de certains groupes soucieux de restreindre à la seule implantation industrielle l’objet des sociétés d’équipement régional. La loi du 18 juillet 1959 prévoit en effet ce qui suit en son article 17, al. 1 :

8

"L’Etat, les provinces, les communes et les autres personnes de droit public peuvent constituer dans n’importe quelle région du pays des sociétés d’équipement économique régional, dont l’objet est d’affecter des terrains à des fins industrielles. de les aménager et de les équiper, d’y construire des bâtiments industriels ou artisanaux et de vendre, concéder ou louer des terrains ou bâtiments à des personnes physiques ou morales de droit privé avec charge de les utiliser aux fins pour lesquelles ils ont été aménagés".

9C’est à partir de ce texte et à la suite des difficultés concrètes que va poser son application qu’une série de discussions vont être entamées au niveau gouvernemental. Elles vont durer pendant toute la précédente législature en se cristallisant progressivement autour du projet Spinoy de sociétés de développement régional [4]. Pendant ce temps, pressés par l’opinion publique, les pouvoirs locaux et régionaux vont s’efforcer de mettre sur pied des institutions - les intercommunales d’aménagement du territoire et de développement économique - dont il est possible d’établir aujourd’hui un premier inventaire [5].

2 – Le choix du statut juridique

10L’article 17 de la loi du 18 juillet 1959 fait explicitement référence dans son alinéa 2 à la loi de 1922 sur les intercommunales. Néanmoins, il déroge sur trois points à cette loi de base.

11Tout d’abord, il fixe avec précision, c’est-à-dire d’une manière limitative, ce que les intercommunales basées sur cet article 17 peuvent faire et ce qu’elles ne peuvent pas faire. Le fait que la loi de 1959 limitait l’objet des sociétés d’équipement régional, à la seule implantation industrielle créait un divorce avec les conceptions du développement régional qui en lient étroitement les aspects économiques et les aspects sociaux.

12Dans le cadre de la loi de 1922, l’objet d’une intercommunale peut être plus large, à la condition pratique toutefois que le ministre de tutelle donne son approbation à cet objet. Les intercommunales projetées sur base de l’article 17 de la loi du 18 juillet 1959 pouvaient apparaître comme assurées en quelque sorte - en ce qui concerne leur objet - de cette approbation du ministre de tutelle mais leur objet était défini de manière précise par le législateur. Quoi qu’il en soit, sociétés d’équipement régional fondées sur la loi de 1959 et intercommunales fondées directement sur la loi de 1922 devaient les unes et les autres être autorisées, et les critères d’appréciation de l’opportunité de ces créations furent, dans les faits, pratiquement les mêmes.

13Tout dépendait donc des intentions des promoteurs de l’intercommunale. Si leurs intentions se limitaient à ce que l’article 17 de la loi du 18 juillet 1959 permet, il n’y avait pas de raison de fond (autre que les deux points évoqués ci-dessous) de chercher d’autre statut juridique. Si, par contre, les promoteurs d’une intercommunale du développement étaient désireux de voir l’intercommunale s’occuper éventuellement d’autres problèmes, ils devaient normalement s’appuyer sur la seule loi de 1922, sans se soucier de la loi du 18 juillet 1959.

14Au surplus - et c’est la deuxième différence entre la loi de 1922 et celle de 1959 -, la rivalité entre les départements ne peut être ignorée. La loi de 1959 prévoit, en effet, la nomination, dans toute intercommunale basée sur son article 17, d’un commissaire du ministre des Affaires économiques et d’un commissaire du ministre des Finances.

15Ces désignations auraient pu en pratique vider de sa substance la tutelle du ministre de l’Intérieur. A partir du moment où l’organisme de développement régional adopte une perspective globale, d’autres ministères sont techniquement concernés (et avant tout autre le ministère des Travaux publics qui a l’aménagement du territoire et l’urbanisme dans ses attributions). L’intervention du ministère de l’Intérieur demeurait motivée par le souci d’assurer l’unité de la tutelle administrative sur les différentes institutions (les intercommunales) de même nature juridique.

16Enfin, la répartition du capital constituait une troisième différence significative. Dans le cas de la loi de 1922, les communes devaient disposer de la majorité absolues. Pour la loi de 1959, c’est l’ensemble des pouvoirs publics qui doit disposer de la moitié au moins des parts, les communes devant intervenir toutefois pour plus de la moitié dans les parts souscrites par l’ensemble des pouvoirs publics (outre communes, l’Etat, les provinces, les parastataux…). Il apparaît qu’il s’agit en fin de compte ici moins d’un problème de capital que d’un problème d’influence respective.

17Comme on le voit, les deux formules juridiques prévues se différencient sur certains points. On verra que l’option s’est portée en général sur la formule de l’intercommunale (régime de la loi de 1922) étant donné à la fois la souplesse de l’instrument ainsi offert, le contrôle assuré et la possibilité d’associer les entreprises et les représentants des travailleurs (on notera que dans le cas considéré le caractère "mixte" de l’intercommunale n’est sujet à controverses dans aucun parti, ce qui n’est pas le cas pour des intercommunales à objet différent, pour lesquelles les problèmes de majorité se posent en d’autres termes). En outre, quel que soit le statut adopté, il y a orientation générale vers le même type d’activité concrète.

3 – Le processus d’extension de la formule d’intercommunale de développement

18L’exposé chronologique de la création des différentes intercommunales de développement permet de dégager certains enseignements qui seront repris plus loin.

19Le premier fait enregistré se situe en 1960-61 ; il s’agit de l’extension de l’objet de l’Association intercommunale pour le Démergement et l’Assainissement de la Vallée de la Haine (constituée en 1955), qui se transforme en Association intercommunale pour le Développement, l’Expansion et l’Equipement économique et social du Borinage (Interboraine) (décisions des 28 mars 1960 et 7 mars 1961).

20En 1960 encore, se constituent les intercommunales Leiedal (Intercommunale maatschappij voor ruimtelijke expansie en reconversie van het gewest Kortrijk) - 9 juin 1960 - et Veneco (Intercommunale Vereniging Veneco Gent-Eeklo) - 4 octobre 1960.

21En 1961 se situent trois nouvelles créations ; celles, le 17 février 1961, de la Société Provinciale d’industrialisation S.P.I., à Liège, qui est une société d’équipement régional basée sur la loi de 1959 ; le 6 mars 1961, de l’intercommunale De Belgische Westkust (il ne s’agit pas ici à proprement parler d’une intercommunale à objet global, les promoteurs ayant centré leurs efforts dans le domaine de la propagande touristique) ; le 10 juin 1961, de l’intercommunale Noord-Limburgse Intercommunale Maatschappij voor de Oprichting van een Industriepark in Noord-Limburg NOLIMPARK, dont l’objet est limité à l’établissement d’un zoning industriel, tandis que le 15 septembre 1961, l’Interboraine, qui étend désormais ses activités à la région du Centre, devient l’Association Intercommunale pour le Développement Economique et l’Aménagement des régions du Centre et du Borinage I.D.E.A.

22En 1962, on enregistre les créations suivantes :

• le 19 mars 1962, l’intercommunale "Land van Aalst" (Vennootschap van economische uitrusting voor het gewest Aalst) due à l’initiative d’un comité d’action régional (l’Aktiecomite ter bevordering van de economische expansie van het Arrondissement Aalst A.B.E.E.A.) et qui ne groupe que deux communess Alost et Erembodegem ; Land van Aalst est basée sur la loi de 1959 ?
• le 5 avril 1962, deux intercommunales dans la province de Luxembourg : l’Association intercommunale pour la Valorisation de l’Eau pour la province de Luxembourg et l’Association intercommunale pour l’Equipement économique de la Province de Luxembourg IDELUX (la dualité des institutions formelles recouvre une seule et même réalisation différenciée pour des raisons accidentelles, découlant du projet d’origine, lequel était limité à la Lorraine belge) ; l’une des deux, IDELUX, est basée sur la loi de 1959 ;
• le 22 septembre 1962, l’intercommunale Vereniging voor economische uitrusting in de Zuiderkempen (en abrégé Zuiderkempen), dont l’aire d’activité correspondait partiellement au territoire de la zone de développement du Zuiderkempen ;
• en novembre-décembre 1962, quatre intercommunales sont successivement créées, d’initiative provinciale, dans la province de Namur :
• le 16 novembre, la Société Intercommunale d’Aménagement et d’Equipement Economique de la Région namuroise ; - le 19 novembre, la Société Intercommunale d’Aménagement et d’Equipement Economique de la Famenne, du Condroz et de la Haute Meuse ; - le 23 novembre, le Société Intercommunale d’Aménagement et d’Equipement Economique de la Région Gedinne-Semois ; - le 12 décembre, la Société Intercommunale d’Aménagement et d’Equipement Economique de l’Entre-Sambre-et-Meuse ; les quatre intercommunales - qui constituent en fait les secteurs d’une même entreprise - étant coiffés par le Bureau Economique de la Province de Namur, association sans but lucratif créée le 14 décembre 1962.

23Il faut alors attendre 1964 pour assister à de nouvelles créations :

• d’abord dans le Hainaut : le 17 janvier 1964, l’Intercommunale pour l’Aménagement du Territoire et le Développement Economique et Social des Régions de l’Est et du Sud du Hainaut A.D.E.C. ;
• le 17 juin 1964 : l’intercommunale de Développement Economique et d’Aménagement du Territoire du Hainaut occidental SIDEHO ;
• ensuite en Flandre occidentale ; le 30 mai 1964, la Westvlaamse Intercommunale voor technische expansie en reconversie (W.I.E.R.), la Westvlaamse intercommunale voor technische advies en bijstand voor ruimtelijke ordening (W.I.T.A.B.) et la Westvlaamse intercommunale voor huisvestingsbeleid (W.I.H.), ces trois intercommunales constituant une construction unique (les communes adhérentes ne sont toutefois pas les mêmes dans les trois cas).

24En 1965, le Brabant, dernière province à être concernée par le processus d’extension de la formule, voit à son tour naître des intercommunales de développement, le 24 mars 1965, l’intercommunale maatschappij voor de ruimtelijke ordening en de economisch-sociale expansie van het arrondissement Halle-Vilvoorde en het bijzonder arrondissement HAVIBA ; le 4 mai 1965, l’Intercommunale d’aménagement et d’équipement économique du Brabant wallon I.B.W. ; le 8 juillet 1965, l’intercommunale maatschappij voor de ruimtelijke ordening en de economisch-sociale expansie van het arrondissement Leuven INTER-LEUVEN.

4 – Les caractéristiques des intercommunales de développement

5 – Les zones d’action des intercommunales de développement

34La représentation cartographique de l’extension territoriale des intercommunales de développement peut se concevoir de deux manières : soit le relevé des communes adhérentes à une date déterminée (c’est la méthode choisie par M. Hautphenne pour l’établissement de la carte donnée en annexe de son ouvrage), soit la détermination des limites dans lesquelles les intercommunales ont choisi d’agir (c’est la méthode choisie pour l’établissement de la carte donnée en annexe du présent Courrier).

35Le premier enseignement de ces représentations cartographiques est l’absence de tout chevauchement, par une quelconque intercommunale, de limites provinciales. Au contraire, la tendance générale est de couvrir des zones dans des limites de provinces (au besoin, subdivisées pour des raisons techniques ou politiques).

36L’ampleur des adhésions communales varie d’un cas à l’autre. Elle atteint, lorsque le phénomène est "spontané" environ 60 % des communes de la zone d’action. Lorsque le phénomène est "activé", par exemple par les autorités provinciales, l’ampleur des adhésions communales atteint un degré supérieur.

37Il arrive que des zones entières, où il est cependant prévu qu’une intercommunale déterminée puisse agir, ne soient pas couvertes en fait. C’est le cas du Sud du Hainaut (la Thudinie) qui figure cependant dans l’intitulé de l’A.D.E.C. : il se pose là un problème particulier.

38Il y a des cas de chevauchement des zones d’action de deux intercommunales : ainsi I.M.L. recouvre la zone d’action de Nolimpark.

39Des zones non couvertes jusqu’à présent peuvent être concernées par des projets d’extension d’intercommunales existantes (voir l’extension probable vers le Nord de l’intercommunale du Zuiderkempen) ou par des projets de création de nouvelles intercommunales (un projet concerne actuellement le "Land van Waas").

40Un enseignement plus général se dégage également de la considération de l’extension territoriale des intercommunales : le problème apparaît comme se posant en termes différents dans les régions Nord et Sud du pays. Dans les régions Sud, c’est-à-dire essentiellement la Wallonie mais également la région couverte par l’intercommunale Leiedal, la formule intercommunale de développement apparaît comme acceptée et le processus d’extension paraît approcher de son terme. Dans les régions Nord du pays, les conceptions apparaissent encore différentes tandis que de larges zones y demeurent non couvertes.