A – De nouvelles autorités

7Si l’on a pu affirmer que « le droit de la police administrative est un droit relativement simple et stable » [15], c’est notamment parce que les autorités administratives en charge du maintien de l’ordre public sont de longue date le Premier ministre, sur le territoire national, le préfet, sur celui du département et le maire, sur celui de la commune [16]. La stabilité de ce triptyque est cependant en trompe-l’œil. Ces dernières années, on a vu apparaître deux nouvelles autorités : le préfet de zone et le président de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

8Les préfets de zone de défense et de sécurité [17] ont été créés par la loi de programmation militaire du 29 juillet 2009 [18], complétée par deux décrets du 4 mars 2010 [19]. Chacune des sept zones de défense et de sécurité est dirigée par le préfet du département où se trouve le siège de la zone, lequel prend le titre de préfet de zone de défense et de sécurité ; celui-ci est assisté d’un préfet « délégué », titulaire de délégations de signature et chargé de la direction des services administratifs de la zone de défense et de sécurité. Depuis leur création, les préfets de zone de défense et de sécurité ont vu leurs attributions se diversifier. D’abord, ceux-ci exercent des attributions en matière de défense non militaire, qui renvoie principalement à la protection des ressources et des entreprises considérées comme d’intérêt général [20]. Exercée sous l’autorité du premier ministre, elle comprend deux missions principales : pourvoir à la sécurité des pouvoirs publics et des administrations publiques ; protéger les organismes, installations ou moyens civils conditionnant le maintien des activités indispensables à la défense où à la vie des populations [21]. Ensuite, ils exercent des attributions relevant de la sécurité civile [22]. D’une part, ils sont chargés de mettre en œuvre l’ensemble des mesures de prévention, de protection et de secours qu’exige la sauvegarde des personnes, des biens et de l’environnement dans le cadre de la zone. D’autre part, ils sont compétents pour élaborer différents plans de secours au niveau zonal, notamment le plan ORSEC [23]. Enfin, les préfets de zone exercent des attributions relatives au maintien de l’ordre public. En premier lieu, ils assurent la coordination des mesures d’information et de circulation routière. En second lieu, ils coordonnent l’action des représentants de l’Etat dans les départements de cette zone pour prévenir ou faire face aux évènements troublant l’ordre public, lorsque ces évènements intéressent au moins deux départements de la zone [24]. En troisième lieu, ils répartissent les effectifs et les moyens de police, afin de maintenir ou de rétablir l’ordre public [25]. De manière plus générale, ils sont chargés de la gestion administrative et financière du personnel, des matériels et des locaux de la police nationale sur le territoire de la zone. Ce dernier point montre qu’il n’est plus possible aujourd’hui de considérer la zone de défense et de sécurité comme un simple échelon de gestion de crise et de planification stratégique : il s’agit désormais d’une véritable circonscription administrative de sécurité intérieure.

9Les présidents d’EPCI à fiscalité propre [26] ont connu ces dernières années une montée en puissance en matière de sécurité : d’abord, la loi du 13 août 2004 [27] a prévu que certains pouvoirs de police administrative pouvaient leur être transférés ; ensuite, la loi du 16 décembre 2010 [28] a élargi les transferts envisageables ; enfin, la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 [29] a rendu certains transferts obligatoires. Ainsi, aujourd’hui, les présidents d’EPCI à fiscalité propre sont titulaires de pouvoirs de police administrative en matière d’assainissement, de collecte des déchets, de réalisation des aires d’accueil et des terrains de passage des gens du voyage, de circulation et de stationnement, de délivrance des autorisations de stationnement des exploitants de taxis, de sécurité des bâtiments publics, des immeubles collectifs et des édifices menaçant ruine [30]. À ces compétences obligatoires, s’ajoutent deux autres, facultatives [31] : la sécurité des manifestations culturelles et sportives et la défense extérieure contre l’incendie [32]. L’octroi aux présidents d’EPCI à fiscalité propre de telles attributions conduit à formuler deux observations. La première observation est que cette dévolution était loin de relever de l’évidence : l’exercice de la police municipale étant de longue date confié au maire, il « (…) ne paraissait pas imaginale d’en transférer une parcelle à quelque exécutif intercommunal » [33]. La seconde observation porte sur la nature des pouvoirs transférés. Si la rédaction retenue par les premiers textes avait pu susciter un doute, la question est désormais entendue : les compétences transférées, qui portent sur des objets circonscrits, régis par des dispositions spécifiques, constituent des pouvoirs de police administrative spéciale et sont exercées sans préjudice des prérogatives de police administrative générale, dont les maires demeurent titulaires [34].

B – De nouvelles forces

10À première vue, les choses sont claires. Emblématiques du modèle français de police, les forces publiques de sécurité [35] sont de deux types : d’un côté, il y a les forces étatiques, la gendarmerie et la police nationale ; de l’autre, il y a les forces municipales. À mieux y regarder, l’organisation apparaît plus complexe. Pour l’essentiel, si l’on veut bien mettre de côté la question des forces privées de sécurité [36], cela tient à l’apparition dans le champ de la sécurité intérieure de deux nouvelles forces : la douane et l’armée.

11S’agissant de la douane [37], elle a été conçue comme une administration économique, fiscale et monétaire, soumise à la tutelle des ministres en charge de ces questions [38]. Sa mission principale demeure de percevoir des droits et taxes dus à l’entrée de marchandises sur le territoire national [39]. Cependant, elle a été contrainte d’évoluer avec la mise en place du marché unique et la suppression des contrôles aux frontières intra-communautaires pour les hommes et les marchandises [40]. Cette évolution s’est traduite par une participation à l’exercice de la mission de sécurité intérieure, laquelle est aujourd’hui tout à la fois consacrée et incarnée. Cette contribution est consacrée, d’une part, par le législateur : l’article 3 de la loi du 21 janvier 1995 [41] précise que constitue une orientation permanente de la politique de sécurité publique, « le renforcement de la coopération entre la police, la gendarmerie et la Douane dans leur action en faveur de la sécurité ». D’autre part, elle est consacrée par le Conseil constitutionnel, qui a pu affirmer, dans une décision de 2001 [42], que la douane « participe à la prévention des atteintes à l’ordre public et à la lutte contre la fraude fiscale, qui constituent des objectifs de valeur constitutionnelle ». Cette évolution est par ailleurs incarnée. D’un côté, la douane participe aux groupements d’intervention régionaux, créés par la circulaire interministérielle du 22 mai 2002 [43]. L’apport de la douane à ces groupements est de deux types : il s’agit pour ses agents, d’une part, de mobiliser leurs relais et leurs réseaux en matière de renseignement et, d’autre part, de faire usage de leurs pouvoirs et compétences spécifiques. De l’autre côté, la douane dispose depuis 2002 [44] d’un « service national de douane judiciaire » [45] : dirigé par un magistrat, ce service est composé d’agents procédant à des enquêtes, non pas sur le fondement du Code des douanes, mais sur celui de procédure pénale.

12S’agissant de l’armée [46], son intervention sur le territoire national est aujourd’hui familière du grand public et symbolisée par le plan « Vigipirate » [47] et l’opération « Sentinelle » [48]. Loin d’être propre à la France, on la retrouve, sous des formes diverses, dans la plupart des Etats européens confrontés au terrorisme [49]. D’un strict point de vue juridique, la participation des forces armées à la sécurité intérieure repose sur le mécanisme de la réquisition : comme le prévoit l’article L. 1321-1 du Code de la défense, « aucune force armée ne peut agir sur le territoire de la République pour les besoins de la défense et de la sécurité civiles sans une réquisition légale ». Émanant généralement des préfets, ces réquisitions permettent de confier une mission précise et limitée, comme par exemple surveiller une zone, protéger des sites sensibles ou stratégiques, escorter des convois et collecter des informations [50]. Pendant longtemps, de telles réquisitions ont permis d’apporter à titre ponctuel un complément d’effectif aux forces traditionnelles de sécurité intérieure. Cependant, un tournant a été marqué avec la loi du 28 juillet 2015 [51], dont l’article 7 prévoit que

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« les armées seront en mesure de déployer dans la durée, dans le cadre d’une opération militaire terrestre, 7 000 hommes sur le territoire national, avec la possibilité de monter jusqu’à 10 000 hommes pendant un mois [52], ainsi que les moyens adaptés des forces navales et aériennes ».

14Comme en atteste cette disposition, la participation de l’armée à la sécurité intérieure devient structurante et conforte ce que certains appellent le « continuum défense-sécurité intérieure » [53].

15Sans pour autant connaître une rupture radicale, le paysage de la sécurité intérieure a connu au cours de ces vingt dernières années d’importantes mutations, tenant à l’apparition de nouveaux acteurs publics contribuant au maintien de l’ordre public. Un constat proche peut être dressé à propos des outils utilisés pour lutter contre l’insécurité.

A – Le recours à l’outil légistique

17Ces dernières années, la sécurité intérieure s’est imposée comme l’un des thèmes majeurs du débat public et a fait l’objet d’une attention particulière de la part du Parlement, que d’aucuns ont pu qualifier de « frénésie » [55]. La multiplication des lois en la matière a conduit les pouvoirs publics à s’interroger sur l’accessibilité, l’intelligibilité et l’efficacité d’un tel « paquet » législatif. L’élaboration d’un Code de la sécurité intérieure par l’ordonnance du 12 mars 2012 [56] incarne ainsi tout autant le regain d’intérêt pour la légistique [57], qu’une révolution conceptuelle.

18Susceptible d’être définie comme une « science appliquée ayant pour objet de déterminer les meilleures modalités d’élaboration, de rédaction, d’édiction et d’application des normes » [58], la légistique se divise classiquement en deux branches : la légistique matérielle, relative à l’amélioration de la capacité de la norme à agir sur la réalité sociale ; la légistique formelle, relative à la mise en forme de la norme et, plus particulièrement, à l’amélioration de la qualité de sa rédaction. C’est précisément cette seconde branche qui a connu un regain d’intérêt, à mesure que les critiques sur la qualité de la réglementation s’intensifiaient. Pour l’essentiel, ces critiques se fondaient sur quatre reproches adressés à la réglementation : être trop volumineuse, et ce alors même que la natalité des règles n’était pas compensée par une mortalité équivalente ; être adoptée sous le coup de l’émotion ou de la panique, selon des procédures d’urgence, alors que l’élaboration de la règle de droit nécessite de prendre du recul ; être dispersée en différents textes, ce qui rend plus difficile l’accès au droit ; être mal rédigée, c’est-à-dire se révéler inintelligible pour les non-spécialistes.

19Ce sont ces critiques qui ont conduit à sensibiliser les pouvoirs publics, nationaux, internationaux et européens, aux questions relatives à la qualité de la réglementation. Initié dans les années quatre-vingt-dix, ce mouvement de sensibilisation s’est traduit de plusieurs manières. D’abord, par la multiplication des ouvrages relatifs aux principes à respecter s’agissant de l’écriture du droit et par l’adoption par un certain nombre d’États, de guides de légistique appliquée, ayant pour objet de présenter l’ensemble des règles et méthodes devant être observées dans la préparation des textes normatifs [59]. Ensuite, par la consécration par le Conseil constitutionnel de préceptes légistiques, imposant au législateur d’« adopter des dispositions suffisamment précises et non équivoques » [60]. Enfin, par la mise en œuvre d’une politique de codification du droit [61]. On le rappelle, le terme « code » vient du latin codex, qui signifie le recueil. La codification a donc pour objet de rassembler dans un recueil l’ensemble des dispositions légales relatives à une matière spéciale, afin d’en faciliter l’accès et la compréhension. L’élaboration en 2012 du Code de la sécurité intérieure se situe assurément dans cette dernière perspective : illustration de la « codification triomphante » [62], ce Code a été élaboré par les pouvoirs publics afin de rassembler l’ensemble des dispositions légales relatives à la sécurité intérieure [63].

20Si la référence à la légistique est nécessaire pour expliquer l’existence de ce Code, elle n’en doit pas moins être complétée. En effet, d’un côté, on peut formellement justifier l’existence de n’importe quel Code par son inscription dans un contexte légistique ; de l’autre, la simple référence à la légistique ne dit rien des raisons profondes du Code de la sécurité intérieure. Or, précisément, il nous semble que ce Code est le produit d’une révolution conceptuelle. C’est tout sauf un hasard si l’idée d’un Code en la matière a été formulée pour la première fois en 2002, au moment-même de l’apparition du concept de coproduction de la sécurité intérieure. C’est tout sauf un hasard, par ailleurs, si les articles choisis pour être les deux premiers du Code incarnent cette révolution [64]. D’un côté, l’article L. 111-1 reprend à son compte l’idée de coproduction, affirmant que

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« l’État associe à la politique de sécurité les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale, ainsi que les représentants des professions, des services et des associations confrontés aux manifestations de la délinquance (…) » :

22il s’agit là d’une « véritable reconnaissance » [65] du rôle des collectivités territoriales et des acteurs privés en matière de sécurité. De l’autre côté, l’article L. 111-2 précise pour sa part que « l’extension à l’ensemble du territoire d’une police de proximité répondant aux attentes et aux besoins des personnes constitue une orientation permanente de la politique de sécurité publique ». Comme a pu le souligner Jean-Jacques Gleizal, « une police peut être légitimée de deux façons : soit par le haut, c’est-à-dire par le pouvoir central, soit par le bas, c’est-à-dire par la société » [66]. Comme en témoigne cet article, ce qui caractérise aujourd’hui le modèle français de sécurité intérieure tient à la volonté des pouvoirs publics de passer d’un mode de légitimation à un autre, de la protection de l’État à celle des citoyens. Le Code de la sécurité intérieure se présente ainsi comme le produit d’une évolution de l’attitude de l’État, désormais mué par la volonté de mieux protéger les citoyens par la mise en œuvre d’une sécurité coproduite répondant à leurs attentes.

B – La diversification des outils juridiques

23On le sait, la volonté des pouvoirs publics de lutter contre l’insécurité se traduit classiquement par la multiplication des incriminations pénales et des polices administratives spéciales. Ces dernières années, de manière plus originale, elle a pris la forme d’une diversification des outils : d’un côté, les pouvoirs publics n’hésitent pas à recourir à des régimes d’exception ; de l’autre, alors qu’on la sait prohibée en matière de police, la technique contractuelle se révèle de plus en plus utilisée.

24Afin de lutter contre le terrorisme, le choix a été fait de mettre en œuvre le régime de l’état d’urgence [67]. Régime d’exception créé par la loi du 3 avril 1955 [68], l’état d’urgence a été pensé pour faire face aux évènements, notamment les attentats, ayant marqué le début de la guerre d’Algérie [69]. Depuis lors, il avait été utilisé à deux reprises : en 1985, en Nouvelle Calédonie ; en 2005, dans les communes d’Ile-de-France et dans une vingtaine de communes de province. À la suite des attentats du 13 novembre 2015, l’état d’urgence a été mis en œuvre sur l’ensemble du territoire national. Puis, il a été prorogé à sept reprises par le Parlement en raison de la persistance de menaces terroristes à un niveau inédit. Ainsi, bien que pensé pour être exceptionnel et provisoire, le régime de l’état d’urgence a été appliqué du 14 novembre 2015 au 30 octobre 2017 [70]. Cette application durable conduit à formuler deux observations. La première observation tient à l’intérêt d’un tel régime. D’un strict point de vue juridique, la principale conséquence de la mise en œuvre d’un tel régime tient au renforcement de la police administrative, laquelle a pour objet le maintien de l’ordre public. Sous le régime de l’état d’urgence, ce sont surtout, d’une part, le ministre de l’Intérieur et, d’autre part, les préfets, qui sont les principaux bénéficiaires d’un tel renforcement. Ceux-ci peuvent ainsi édicter des mesures particulièrement restrictives de l’exercice de libertés individuelles ou collectives, afin de prévenir la réalisation du risque terroriste : parmi ces mesures, on peut citer l’assignation à résidence, l’interdiction de manifestation sur la voie publique ou encore la fermeture provisoire de salles de spectacles, débits de boissons et lieux de réunion de toute nature [71]. La seconde observation est que cette application durable du régime de l’état d’urgence a été l’occasion de raviver le débat éternel sur la délicate conciliation entre l’exigence de sécurité et les impératifs liés à la protection des libertés [72].

25L’irruption de la technique contractuelle dans le domaine de la sécurité intérieure apparait tout aussi remarquable. Selon un principe classique, la police est considérée comme une activité insusceptible d’être déléguée, ce qui conduit généralement à affirmer que le contrat est prohibé en la matière [73]. Le juge sanctionne ainsi tout contrat ayant pour objet de déléguer au cocontractant des activités de police : ce principe vaut aussi bien pour les activités juridiques [74], que matérielles [75]. Il n’en demeure pas moins que, ces dernières années, les conventions se sont multipliées en la matière. On peut en prendre deux exemples. Le premier exemple est celui des contrats locaux de sécurité [76]. Institués par une circulaire interministérielle du 28 octobre 1997 [77], ces contrats ont reçu une consécration législative avec la loi du 15 novembre 2001 [78]. Leur objectif est d’organiser un partenariat actif et permanent entre les différents acteurs qui, au plan local, sont en mesure d’apporter une contribution à la sécurité. Signés par le préfet, le procureur de la République et le ou les maires concernés, ainsi que, s’il y a lieu, le recteur d’académie, le président du conseil général et le président du conseil région, ces contrats sont relatifs à un territoire, à savoir un quartier, une commune, un groupe de communes formant une agglomération, voire un réseau de transport. Pou l’essentiel, ils ont pour objet de dresser un diagnostic d’une situation locale et de définir des actions à entreprendre en matière de maintien de l’ordre public et de prévention de la délinquance. Le second exemple, plus récent, est celui des conventions locales de sûreté des transports collectifs. L’article 21 de la loi du 22 mars 2016 [79] a permis à plusieurs communes contigües desservies par un réseau de transports publics de voyageurs, d’organiser l’intervention de leurs agents de police municipale sur l’ensemble du réseau concerné. Cependant, comme le prévoit ce même article, un tel dispositif ne peut être mis en œuvre qu’à la condition que les communes contigües concernées concluent une « convention locale de sûreté des transports collectifs ». Comme le prévoit le décret du 28 novembre 2016 [80], cette convention doit préciser, d’une part, le nombre d’agents concernés et, d’autre part, les modalités de leur intervention sur le réseau concerné. Par ailleurs, tout projet de convention est soumis à l’approbation du représentant de l’État dans le département [81].

26L’analyse des mutations contemporaines de la sécurité intérieure pourrait conduire à la relativisation. Elle tendrait à montrer qu’au fond, l’État est « (…) comme toute chose sociale, en état de perpétuelle transformation » [82]. Loin d’être anodines, les mutations envisagées témoignent plutôt d’une « transformation particulièrement profonde et active » [83] de l’État. D’une part, en dépit d’une stabilité apparente, les acteurs publics de la sécurité intérieure ont connu un important renouvellement, notamment avec l’apparition de nouvelles autorités et de nouvelles forces. D’autre part, les outils utilisés pour lutter contre l’insécurité se sont largement diversifiés, les pouvoirs publics n’hésitant plus à recourir à des régimes dérogatoires au droit commun, voire à des techniques jusqu’alors considérées comme impropres au maintien de l’ordre public. Il émerge ainsi, pour reprendre le terme de Xavier Latour, un État « augmenté » [84] : afin de répondre à une demande sociale et d’assurer de manière la plus efficace possible la sécurité des personnes et des biens, l’État superpose les acteurs et les outils. Si cette mobilisation peut avoir des vertus, elle n’est cependant pas sans risque. Au-delà de la question essentielle de la protection de l’exercice des libertés, se pose celles de la cohérence d’ensemble du dispositif et de l’existence d’une véritable politique publique de sécurité intérieure. De ce point de vue, on semble assez loin de l’État stratège.