1De nombreux acteurs expriment le besoin de relancer la dimension sociale de l’Union européenne (UE) et, comme tous les cinq ans, ce phénomène va s’amplifier à l’approche des élections européennes de juin 2019. Depuis le début des années 2000, les rares initiatives de l’UE en matière sociale, au demeurant peu ambitieuses, ont échoué, telle la révision de la directive de 2003 sur le temps de travail lancée en 2010. L’UE n’a cessé de donner la priorité aux réformes économiques et aux mesures budgétaires, en particulier depuis la crise des dettes souveraines à partir du début des années 2010 et la période de restrictions budgétaires et de renforcement de la gouvernance budgétaire qui s’en est suivie (Jolivet, Sauviat, 2012 ; Jolivet et al., 2013). Les mesures prises l’ont été sur le seul fondement des compétences économiques et monétaires de l’Union, avec pour objectifs la réduction des déficits et la mise en œuvre de « réformes structurelles » visant à flexibiliser le marché du travail (Ires, 2016 ; Dupuch, 2017).

2En matière de « conciliation vie professionnelle et vie privée », l’UE pâtit de l’échec de la proposition faite en 2008 de réviser la directive « maternité » de 1992  [1] qui prévoyait comme mesure principale d’augmenter la durée du congé de maternité de 14 à 18 semaines. Malgré l’appui du Parlement européen, le Conseil européen a bloqué l’initiative (Math, 2013). La Commission a finalement dû retirer sa proposition en juillet 2015, non sans devoir promettre de revenir sur la question, poussée par le Parlement  [2].

3Elle a rapidement lancé une première phase de consultations sur la « conciliation » fin 2015, puis une deuxième à l’automne 2016, ainsi que des consultations sur le socle européen des droits sociaux avant de publier un livre blanc sur l’avenir de l’Europe en 2016. Cette séquence a abouti le 26 avril 2017 à la présentation d’un « paquet social » composé de divers textes, qui relèvent pour la plupart de la communication, de la consultation ou de la recommandation  [3]. Un des plus médiatisés, le socle européen des droits sociaux, a fait l’objet d’une proclamation interinstitutionnelle (Parlement, Conseil, Commission) le 17 novembre 2017. Celle-ci rappelle cependant l’absence de valeur juridique contraignante du socle. Il s’agit d’une sorte de reprise actualisée des principes de la Charte communautaire des droits sociaux de 1989, sans plus de valeur juridique (Pataud, 2018)  [4].

4Le seul texte ayant donné lieu à une initiative législative dépassant le simple registre de la recommandation ou de la consultation, est une nouvelle proposition de directive « concernant l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des parents et aidants ». Il prévoit en particulier des congés rémunérés : un congé de paternité de dix jours, un congé d’aidant de cinq jours par an, un congé parental de quatre mois. Cette proposition qui doit être examinée par le Conseil et le Parlement est importante au regard de la volonté de relancer le volet social de la construction européenne, afin de redonner de l’intérêt et du crédit à cette construction aux yeux des citoyens européens.

5Cette initiative n’arrive toutefois pas sur un terrain vierge de toute norme. L’article revient dans une première partie sur les précédentes directives « congé parental », celle de 1996 qui a fixé l’essentiel des normes en vigueur et celle de 2010 qui en a amélioré certains points. Il présente ensuite les motivations mises en avant par la Commission ainsi que le contenu de sa proposition, en particulier les mesures sur les congés de paternité, parentaux et d’aidants. Il analyse en troisième point l’impact de ces mesures, notamment les adaptations des législations nationales nécessitées par ces nouvelles normes. Il présente dans une quatrième partie les réactions contrastées qu’une telle proposition a suscitées : celles favorables des organisations syndicales ou de la société civile, celles plus défavorables des organisations patronales et de nombreux gouvernements. Enfin, il rend compte du processus législatif européen de codécision en cours, caractérisé par des discussions au sein du Conseil européen et du Parlement européen, et son état d’avancement à l’été 2018, un processus appelé à se poursuivre au moins jusqu’en 2019  [5].

Retour sur les précédentes directives « congé parental » de 1996 et 2010

6La directive de 1996 concernant l’accord-cadre sur le congé parental a fixé l’essentiel des normes encore en vigueur, la directive de 2010 qui l’a remplacée les modifiant relativement peu.

Objectifs et contenu des principales mesures proposées par la Commission européenne en 2017

21La Commission justifie sa nouvelle proposition de directive de 2017 sur la base de constats récurrents d’inégalités entre les femmes et les hommes, en particulier des écarts de taux d’emploi, de salaires et de retraites, et en considérant que l’une des causes réside dans des politiques inadéquates en matière d’équilibre entre vie professionnelle et vie privée. Un des moyens de s’attaquer à la « sous- représentation » des femmes sur le marché du travail est de réduire l’inégale distribution des responsabilités de « care » entre femmes et hommes. Ce point de vue est étayé par les réponses à une question posée dans l’enquête sur les forces de travail de 2015. La principale raison donnée par les femmes de 20 à 64 ans à leur inactivité est le fait d’avoir à s’occuper d’un enfant ou d’un proche handicapé, alors que ce motif n’apparaît quasiment jamais comme une des raisons invoquées par les hommes inactifs de la même tranche d’âge. La Commission s’appuie également sur une revue des études concernant le rôle et les effets des congés parentaux. Elle en retient notamment que les congés ont un effet positif sur l’emploi des femmes à condition de ne pas être trop longs et d’autant plus qu’ils peuvent être pris de façon flexible (à temps partiel, fractionnés…). Elle note également que, lorsque ces congés sont attractifs (taux de remplacement du salaire élevé) et qu’une part suffisante est réservée aux pères, le recours par les pères est plus élevé, ce qui a un impact important sur la répartition des tâches professionnelles et parentales entre parents et, en retour, des effets positifs sur l’emploi des femmes.

22La Commission fixe deux « objectifs spécifiques » à son initiative : « améliorer l’accès aux modalités permettant de concilier vie professionnelle et vie privée – telles que les congés et les formules souples de travail » et « augmenter le recours des hommes aux congés familiaux et aux formules souples de travail ».

23Le contenu de cette proposition de nouvelle directive est, quant à lui, assez substantiel. Les principales nouvelles mesures concernent le congé parental, le congé de paternité et le congé d’aidant ou encore des « formules souples de travail »  [12] :

24- une obligation de rémunérer le congé parental, le congé de paternité et le congé d’aidant, au moins pour la durée minimale et au moins à hauteur de la rémunération des congés maladie ;

25- l’introduction dans le droit européen d’un congé paternité rémunéré d’au moins dix jours à l’occasion de la naissance d’un enfant ;

26- la révision du droit à congé parental, c’est-à-dire d’un droit individuel d’au moins quatre mois en raison de la naissance ou de l’adoption d’un enfant, en garantissant une rémunération pour ces quatre mois au moins au niveau de ce que le travailleur recevrait en cas de congé maladie ; un principe de non-transférabilité entre les parents pour ces quatre mois (un mois doit déjà être non transférable dans la directive de 2010) ; ce droit à congé doit valoir jusqu’aux 12 ans de l’enfant (dans l’actuelle directive, il est seulement recommandé de l’étendre jusqu’aux huit ans) ; il doit aussi être prévu un droit de le prendre de manière flexible à temps partiel, en blocs séparés par des périodes de travail ou sous d’autres formes souples dans des conditions définies par les États. Comme dans la directive de 2010, les États membres décident de la durée du préavis à donner par le travailleur ; de subordonner éventuellement le congé à une durée de travail ou d’ancienneté préalable dès lors que cette durée ne dépasse pas une année ; de définir les circonstances relatives aux possibilités de l’employeur de reporter l’octroi du congé pendant une période raisonnable ;

27- l’introduction d’un congé d’aidant rémunéré de cinq jours par an pour les aidants, c’est-à-dire les travailleurs apportant une aide ou des soins personnels à un parent proche (uniquement enfant, parent, conjoint ou partenaire civil) qui est soit gravement malade, soit dépendant (défini comme « ayant, de façon temporaire ou permanente, besoin de soins en raison d’un handicap ou d’un problème médical grave autre qu’une maladie grave ») ;

28- un droit à demander des « formules souples de travail » pour les travailleurs aidants ou parents d’enfants jusqu’à un âge qui ne peut être inférieur à 12 ans, c’est-à-dire « la possibilité pour les travailleurs d’aménager leurs rythmes de travail, y compris par le recours au travail à distance, à des horaires de travail souples ou à une réduction du temps de travail ». L’employeur est tenu d’examiner ces demandes, d’y répondre et de justifier tout refus. L’interdiction de toute discrimination ou traitement moins favorable, qui existe déjà pour les travailleurs ayant demandé ou pris un congé, est étendue à ceux qui ont exercé leur droit aux formules souples de travail.

L’impact attendu des mesures proposées par la Commission

29Selon l’étude d’impact commandée par la Commission (ICF, Cambridge Econometrics, 2017), et selon sa propre étude d’impact annexée à la proposition de directive (European Commission, 2017), la combinaison des nouvelles mesures aurait, notamment via une plus grande participation au marché du travail, des effets positifs sur l’économie. À échéance de 2050, elle aboutirait à une augmentation de 1,6 million d’emplois (très majoritairement occupés par des femmes), de 1,4 million de la population active et un accroissement des revenus réels de 0,52 %. Pour les finances publiques, les mesures tendent à s’autofinancer : les dépenses supplémentaires générées par les mesures d’adaptation des législations nationales sont presque complètement compensées par les effets positifs sur l’économie et en conséquence sur les recettes et dépenses publiques. Par exemple, les coûts supplémentaires pour le congé parental sont contrebalancés par les gains provenant d’une part des recettes fiscales supplémentaires, d’autre part des dépenses moindres de prestations de chômage (et secondairement des dépenses de santé). Des coûts, assez minimes selon cette étude, demeureraient pour les entreprises, qui proviendraient essentiellement des droits à « formules souples de travail ». Les travaux ne distinguent pas ces impacts selon les pays, impacts qui seraient différents compte tenu de la grande diversité des situations de départ.

30Ces études d’impact distinguent en revanche les pays qui devraient adapter leur législation pour se conformer aux nouvelles exigences. Comme ces analyses ne sont pas toujours fiables, nous les complétons par d’autres sources  [13]. 13 pays sur 28 devraient ajuster leur législation pour offrir un congé de paternité de deux semaines rémunéré. Seraient d’abord concernés les pays où aucune disposition légale n’existe : Slovaquie, Croatie, Chypre, République tchèque, Autriche. L’Allemagne, bien que ne disposant pourtant pas d’un congé paternité au sens strict, est considérée, dans l’étude d’impact de la Commission européenne, comme répondant à une telle exigence à travers son dispositif de congé parental (Fagnani, 2018). Devraient également revoir leur système, les pays disposant d’un congé de paternité mais d’une durée inférieure à deux semaines (Grèce, Italie, Hongrie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Roumanie). Les 15 autres pays offrent déjà au moins deux semaines de congé de paternité rémunérées.

31Selon l’étude d’impact, seuls deux États membres sur 28 offrent déjà un congé parental de quatre mois non transférables jusqu’aux 12 ans de l’enfant et rémunéré au moins au niveau des congés maladie.

32En ce qui concerne la rémunération du congé parental, cinq pays n’en proposent aucune selon l’étude de la Commission (Grèce, Espagne, Irlande, Malte, Pays-Bas). Il faudrait y ajouter Chypre et le Royaume-Uni. Pour les autres pays, il n’est pas évident de tracer la frontière entre ceux qui le rémunèrent suffisamment au regard des exigences des propositions et les autres, sachant que les prestations maladie auxquelles comparer la rémunération des congés diffèrent d’un pays à l’autre. Selon l’étude de la Commission, seuls le Royaume-Uni, la France et la Slovaquie ne rempliraient pas cette condition (en plus des pays qui ne rémunèrent pas du tout). En se fondant sur les analyses de l’OCDE, pourraient également être considérés comme offrant une compensation trop faible les pays rémunérant le congé parental à un montant forfaitaire, comme la Belgique  [14] et la Bulgarie, ou encore lorsque la rémunération proportionnelle est inférieure à 66 % du salaire comme l’Italie et la Slovaquie. En Allemagne, en Lettonie et en Lituanie, la rémunération du congé parental, bien que proportionnelle au salaire, semble également se situer en dessous des prestations maladie et pourrait également devoir être légèrement revue. Au total, le nombre de pays qui devraient prévoir une rémunération ou améliorer celle existante se situe dans une fourchette allant de 8 (étude d’impact de la Commission) à 15 pays  [15], dont la France.

33Si la moitié des pays propose déjà une extension du congé parental (d’une durée d’au moins quatre mois) jusqu’à l’âge de huit ans, seuls cinq pays la prévoient jusqu’aux 12 ans de l’enfant (Belgique, Italie, Suède, Finlande  [16], Royaume-Uni).

34Sur la non-transférabilité d’au moins quatre mois des congés, l’impact dépend de l’interprétation de ce qui doit être considéré comme « non transférable », sachant que le congé au sens strict pour le salarié, à savoir le droit de retrouver son emploi ou un emploi équivalent par la suite, est déjà un droit individuel. La non-transférabilité doit alors porter sur la prestation assortie au congé.

Des premières réactions très contrastées

35Des ONG, la Confédération européenne des associations familiales (Coface), ainsi que la Confédération européenne des syndicats (CES), qui avaient regretté l’abandon de la révision de la directive sur le congé maternité, soutiennent la proposition. C’est également le cas de la Confédération européenne des syndicats indépendants (CESI), qui regroupe des syndicats non affiliés à la CES  [17]. Face aux réticences des gouvernements, les syndicats et les organisations familiales se sont efforcés d’intensifier leur pression. Ainsi, deux lettres ouvertes ont été écrites au Président français au printemps 2018, l’une signée par la CES et par les quatre organisations syndicales françaises affiliées (CFDT, CGT, CGT-FO et CFTC), l’autre par la Coface et 50 autres ONG françaises.

36Les discussions au sein du Conseil ont en effet montré l’opposition des gouvernements à des points essentiels de la proposition de directive, comme la rémunération (par exemple la France) ou le principe même d’un congé de paternité ou du caractère non transférable du congé parental (par exemple l’Allemagne). Des États mettent aussi en cause l’intervention de l’UE en la matière, au nom du principe de subsidiarité. La reconnaissance d’un droit au congé des aidants est particulièrement critiquée sous cet angle. Les parlements polonais et néerlandais ont même utilisé leur droit de contester la proposition de la Commission au nom de ce principe, en adoptant un avis motivé.

37Les organisations professionnelles d’employeurs  [18] ont manifesté leur inquiétude quant à la charge que représenterait la directive pour les entreprises, en particulier pour les PME et les secteurs d’activité employant une forte proportion de femmes. BusinessEurope regrette que le sujet échappe à la négociation entre partenaires sociaux, alors que c’était le cas pour les précédentes directives sur le congé parental. Il existe cependant un différend entre organisations patronales sur les responsabilités de la situation : le CEEP reproche à BusinessEurope, par son refus de vouloir réellement négocier, d’avoir conduit à ce que la Commission reprenne la main et d’avoir ainsi mis en danger l’avenir du dialogue social européen. Le regret que le texte ne relève pas de la négociation collective n’est pas repris par la CES, sans doute revenue de son intérêt après l’adoption de la directive de 2010 par la voie conventionnelle et probablement consciente qu’elle n’aurait pu obtenir un texte ambitieux dans le cadre d’un accord avec les organisations patronales.

De nombreux désaccords entre le Conseil et le Parlement européen

38La directive doit être adoptée conjointement par le Conseil et le Parlement européen. Les discussions sont conduites parallèlement au sein des deux institutions. Lorsqu’elles auront adopté leur propre version, pourront débuter les discussions en « trilogue », composé de la présidence du Conseil, d’un groupe de négociateurs du Parlement européen et de la Commission. Ces discussions ont pour but de parvenir à une version commune pouvant ensuite être adoptée définitivement par le Conseil et par le Parlement européen en formation plénière.

Conclusion : à l’été 2018, des positions difficilement conciliables entre les deux co-législateurs

44Compte tenu des reculs entérinés au niveau du Conseil, la Commission pourrait opposer son veto à la modification du texte par le Conseil, mais cette option est peu probable car elle mettrait alors un terme au processus. Le Parlement européen s’oriente en revanche vers une position plus ambitieuse que la proposition de la Commission, mais qui va se situer aux antipodes de celle du Conseil. Cette situation devrait conduire à des négociations difficiles en trilogue pour aboutir à une position commune.

45Les positions des deux co-législateurs, le Conseil et le Parlement européen, sont-elles désormais si éloignées qu’un compromis serait impossible ? Rien n’est moins sûr. Compte tenu de la crise de légitimité traversée par l’UE dans le contexte du Brexit et de la montée des « populismes » attestée par de nombreuses élections nationales, presque tous les acteurs concernés – la Commission, le Parlement et le Conseil (ou à tout le moins la plupart des gouvernements de l’UE) – ont intérêt à pouvoir afficher un résultat sur le terrain de l’Europe sociale à l’approche des élections européennes de 2019. Un échec aurait à cet égard un retentissement particulier au-delà des seuls points abordés dans cette proposition de directive. Dans tous les cas, l’annonce d’un échec avant les élections est hautement improbable. Compte tenu du rapport de force très déséquilibré entre les deux co-législateurs, l’éventuel compromis risque d’être plus proche du texte adopté par le Conseil que de celui vers lequel s’oriente le Parlement. Ce dernier pourrait d’ailleurs tenir compte de la position du Conseil du 21 juin 2018 et, afin d’effectuer un premier rapprochement, pourrait, lors de l’examen en séance plénière, commencer à atténuer certaines ambitions figurant dans le projet adopté par la Commission Empl. Un compromis ne paraît cependant pas envisageable avant 2019.