Des recommandations européennes qui légitiment les projets du gouvernement

11Ces demandes sont en partie en ligne avec les premières « recommandations spécifiques » que l’Italie avait reçues en juin 2011 de la Commission européenne dans le cadre de la procédure dite du « Semestre européen » (Rehfeldt, 2013). La Commission y avait déploré que le gouvernement italien n’ait pas abordé dans son premier « programme de réforme national », soumis en mai 2011, le sujet du dualisme du marché du travail, sous prétexte que ce ne serait pas un problème spécifique à l’Italie. Pour la Commission européenne, le dualisme italien résiderait dans la conjonction de deux facteurs : une trop grande protection d’emploi des « insiders » sous contrat à durée indéterminée, notamment à travers le chômage partiel financé par la CIG, et une trop faible incitation à l’embauche sous contrat à durée déterminée. La Commission acceptait le recours à l’instrument de la CIG pour sauvegarder l’emploi en temps de crise mais elle estimait qu’il freinerait à long terme la mobilité des travailleurs entre entreprises et secteurs. Elle recommandait donc d’assouplir la législation sur les licenciements, quitte à améliorer le système d’indemnisation du chômage pour les travailleurs licenciés. En affichant ainsi sa préférence pour la flexibilité « externe » plutôt que pour la flexibilité « interne », la Commission épousait la revendication patronale ancienne qui considérait que faciliter les licenciements est une condition nécessaire pour la création d’emplois nouveaux.

12Loin d’être offusqué par l’intervention de la BCE et de la Commission européenne dans les affaires internes de l’Italie, le gouvernement Berlusconi a vu dans ces injonctions une opportunité de réaliser enfin le programme de dérégulation du marché du travail du Livre blanc de 2002 dont un des auteurs, Maurizio Sacconi, était entretemps devenu ministre du Travail. En juin 2011, le gouvernement avait présenté un plan d’austérité qui prévoyait notamment la suppression de 250 000 postes dans la fonction publique, un gel des retraites et l’augmentation de l’âge de la retraite pour les femmes. Après l’injonction de la BCE, il y a ajouté, en septembre 2011, un article 8 qui invente un nouveau type d’accord « de proximité » (d’entreprise ou territorial) qui peut déroger non seulement à la convention collective de branche, mais aussi à la loi (y compris à l’article 18 du Statut des travailleurs), afin « d’augmenter l’emploi, améliorer la qualité des contrats de travail, stopper le travail irrégulier, accroître la compétitivité et le salaire, gérer des crises industrielles et de l’emploi, favoriser de nouveaux investissements et le lancement de nouvelles activités [4] ».

Changement de gouvernement, accélération de la flexibilisation du marché du travail

13En novembre 2011, Silvio Berlusconi a été contraint à la démission et a été remplacé par un gouvernement de « techniciens » dirigé par Mario Monti. Ce dernier a poursuivi et même accéléré la politique d’austérité et de flexibilisation du marché du travail. Ainsi, en décembre 2011, sa ministre du Travail, Elsa Fornero, a annoncé son intention d’abolir l’article 18 du Statut des travailleurs. Comme en 2002, ce projet a immédiatement provoqué l’opposition des trois confédérations syndicales, mais c’est la CGIL seule qui a appelé à la grève générale pour faire échouer ce projet. La mobilisation syndicale et des pressions du Parti démocrate (PD) ont porté leurs fruits. La loi finalement adoptée le 25 juin 2012, votée seulement par la moitié des députés PD, a atténué le projet initial en maintenant la possibilité de réintégration dans plusieurs cas de figure (tableau 1). La réintégration reste obligatoire en cas de licenciement pour motif discriminatoire. Dans le cas d’un licenciement économique, le juge peut l’ordonner s’il y a « inexistence manifeste » d’une justification économique. Il peut aussi le faire pour les licenciements disciplinaires, mais seulement dans les cas les plus graves. Dans tous les autres cas, y compris le non-respect des procédures (sauf de nouveau pour les cas les plus graves), le juge doit se contenter d’ordonner à l’employeur de payer une indemnisation. Cette dernière doit désormais se situer à l’intérieur d’une fourchette de six à 12 mois de salaire. Si une réintégration est ordonnée, le salarié peut y renoncer en touchant une indemnisation majorée équivalente de 15 mois de salaire.

Tableau 1. Sanctions pour licenciement abusif selon les réformes Fornero (2012) et Renzi (2014-2015)

Tableau 1. Sanctions pour licenciement abusif selon les réformes Fornero (2012) et Renzi (2014-2015)

* Indemnité de substitution au cas où le travailleur renonce à sa réintégration.
** Indemnité de substitution au cas où l’employeur refuse la réintégration.

14La loi du 25 juin 2012 élargit également la possibilité de recours à des CDD. L’obligation pour l’employeur de justifier ce recours est supprimée. La durée maximale du premier CDD est portée de six à 12 mois. L’enchaînement autorisé de plusieurs CDD reste limité à 36 mois, mais des dérogations seront dorénavant possibles par accord collectif.

15Une nouvelle Assurance sociale pour l’emploi (ASPI) remplace toutes les formes antérieures, jusqu’alors fragmentées, d’assurance chômage. S’inspirant des réformes Hartz en Allemagne, le versement des indemnités est limité à 12 mois pour les travailleurs de moins de 54 ans et à 18 mois pour les autres, avec une baisse du montant des indemnités de 15 % après six mois. En même temps, les possibilités de recours à la CIG pour financer le chômage partiel sont réduites. L’indemnité de mobilité sera supprimée à partir du 1^er janvier 2017 et remplacée par la nouvelle indemnité chômage qui est nettement moins généreuse.

16La loi Fornero constitue un premier pas pour passer de la flexibilité interne à la flexibilité externe souhaitée par la Commission européenne, qui salue cet avancement. Le bilan établi par Piazza et Myant (2015) montre pourtant que cette réforme n’a nullement résolu les problèmes d’emploi de l’Italie. Le chômage continue à croître et l’emploi à décroître. Malgré l’abolition partielle de l’article 18, la part des CDI dans l’emploi n’a pas augmenté et reste aussi minoritaire. Cette aggravation de la situation de l’emploi va être la motivation principale d’une nouvelle réforme, le « Jobs Act » de 2014, qui va cependant dans la même direction, en faisant un pas supplémentaire dans la dérégulation, avec les mêmes résultats négatifs comme on le verra.

Un nouveau CDI « à protection croissante » avec indemnités faibles et suppression des droits à la réintégration

22La création d’un nouveau CDI « à protection croissante » constitue le cœur du Jobs Act et la fierté de son promoteur. La dénomination « à protection croissante » est cependant trompeuse, car il s’agit seulement d’une indemnisation monétaire faible selon un barème fixé par la loi, en fonction de la seule ancienneté. Le véritable protégé du Jobs Act est l’employeur. La loi lui garantit, en réduisant le rôle du juge, le non-retour d’un travailleur licencié et lui permet de calculer par avance avec précision le coût d’un licenciement. C’était un des objectifs affichés de la loi : éliminer l’incertitude de l’employeur comme frein à l’embauche (Ichino, 2015). Comparé à la situation précédente, le montant des indemnités est très limité, surtout pour une ancienneté faible (jusqu’à deux ans : quatre mois de salaire), alors qu’avant le juge pouvait déterminer pour tous les cas un montant entre 12 et 24 mois de salaire (tableau 1).

23Pour un licenciement d’un nouveau CDI, l’employeur a la possibilité d’opter pour une procédure extrajudiciaire de « conciliation ». Dans ce cas, il peut proposer au travailleur licencié une indemnité qui est fixée à un niveau inférieur à celle à laquelle le travailleur a droit si le juge considère le licenciement comme abusif, avec néanmoins un minimum de deux mois pour une ancienneté de deux ans et 18 mois pour 18 ans d’ancienneté. Cette indemnité n’est ni assujettie aux cotisations sociales ni soumise à l’impôt. Si le salarié l’accepte, il renonce définitivement à une contestation devant le juge. Il s’agit donc d’une indemnité sûre et immédiate, comparée à l’incertitude d’un contentieux judiciaire qui peut durer plusieurs années. En raison de la rapidité avec laquelle l’employeur peut se protéger contre d’éventuels litiges, cette procédure est appelée « fast track » par ses concepteurs.

24Sauf dans des cas résiduels, maintenus pour s’assurer le vote de la minorité de gauche du PD, il n’y a plus de droit automatique à la réintégration. Ce droit a été notamment supprimé pour les cas d’un vice de forme ou d’un licenciement collectif sans respect des critères de choix des licenciés [8]. La réintégration reste obligatoire pour un licenciement discriminatoire, non écrit, pour motif illicite ou pendant la maternité. Pour les licenciements disciplinaires (pour faute grave), économique ou pour motif personnel, le juge peut toujours ordonner la réintégration, mais seulement s’il arrive à démontrer « l’inexistence du fait matériel incriminé ».

25Le nouveau CDI ne rentre nullement dans l’objectif affiché de la réduction du nombre des formes d’emploi, car il ne remplace pas le CDI ancienne manière, mais s’y ajoute. En effet, il ne s’applique qu’aux nouvelles embauches en CDI et n’abolit ni l’embauche en CDD ni les droits accolés aux anciens CDI [9]. Pour les anciens CDI, le juge continue à avoir la possibilité de déterminer lui-même les indemnités, à l’intérieur de la fourchette fixée par la loi Fornero de 2012. Il peut tenir compte non seulement de l’ancienneté, mais aussi d’autres critères comme la taille de l’entreprise ou le comportement des deux parties dans la procédure.

26La création du nouveau CDI constitue un compromis avec son partenaire de coalition Angelino Alfano qui avait demandé l’abolition totale de l’article 18 du Statut des travailleurs qu’avaient tentée sans succès les gouvernements Berlusconi en 2002 et Monti en 2012. Ce compromis a permis au gouvernement Renzi de rejeter formellement le reproche d’avoir aboli ce droit symbolique, puisqu’il conserve sa validité pour les CDI conclus avant l’entrée en vigueur du Jobs Act. Cela n’a pas empêché Alfano de se féliciter après l’adoption du Jobs Act : « Nous avons réussi là où avait échoué Berlusconi. »

27Face aux accusations des syndicats [10] de vouloir détruire la protection des travailleurs, Renzi a déclaré que l’article 18 était un « totem idéologique » et ne correspondait pas à un vrai problème. La réintégration n’aurait concerné que « 3 000 personnes dans tout le pays ». Cette affirmation est pourtant difficile à vérifier, car il n’existe pas de statistiques fiables. Une grande partie des litiges se résolvent par des accords extrajudiciaires et les statistiques du ministère du Travail ne renseignent pas sur l’issue judiciaire des différends. Selon la CGIL, en 2014, dans 80 à 90 % des cas, le juge aurait ordonné la réintégration, mais 65 % des travailleurs concernés auraient renoncé à cette réintégration et auraient préféré toucher une indemnité majorée, conformément à la réforme Fornero. Seuls 741 licenciés auraient effectivement réintégré leur entreprise [11].

28Si ces chiffres peuvent donner raison à ceux qui parlent d’un « totem idéologique », pourquoi alors tant d’efforts des gouvernements pour l’abolir ? La raison affichée est la nécessité de donner un « signal » aux marchés pour les inciter à faire venir des capitaux en Italie. C’est aussi la position de la BCE et de la Commission européenne, qui affirment que « les marchés » voient dans la réglementation italienne des licenciements un frein à l’embauche. L’indicateur de protection de l’emploi établi par l’OCDE est ici souvent cité comme un exemple de rigidité du marché du travail. Or, cet indicateur place l’Italie tout à fait dans la moyenne européenne. Ainsi, même avant la réforme Fornero de 2012, l’indicateur italien de protection des CDI était inférieur à celui de la France et de l’Allemagne et il a encore baissé depuis (Piazza, Myant, 2013:23) [12].

Des recrutements en CDD ou en apprentissage plus attractifs grâce à la dérégulation

29Les mesures du Jobs Act pour rendre un CDI plus attractif sont en contradiction avec une nouvelle dérégulation pour favoriser l’embauche en CDD, décidée par le décret-loi du 15 mai 2014 élaboré par le même gouvernement. Par ce décret-loi, la durée du premier CDD est portée de 12 à 36 mois. Il est prolongeable cinq fois dans la limite de trois ans. Les intervalles obligatoires entre CDD sont supprimés. Toutefois, le nombre total de travailleurs en CDD ne pourra pas dépasser un plafond de 20 % des CDI. Un éventuel dépassement donnera lieu à une simple amende, correspondant à 20 % de la rémunération du travailleur pendant la durée du CDD (50 % si plusieurs travailleurs sont concernés par le dépassement).

30Pour remédier à la chute du nombre de contrats d’apprentissage, le décret-loi a supprimé l’obligation d’embauche des anciens apprentis avant de pouvoir en recruter de nouveaux. L’obligation d’embaucher au moins 30 % des apprentis en CDI est ramenée à 20 % et ne concerne plus que les entreprises de plus de 50 salariés (avant : 10 salariés). La rémunération d’un apprenti est fixée à un minimum de 35 % du poste pour lequel il doit être formé.

31Par ailleurs, le Jobs Act supprime le « contrat de collaboration professionnelle » (co.co.pro). Ces contrats doivent être transformés en CDI ou CDD.

La réorganisation des « amortisseurs sociaux »

32Les « amortisseurs sociaux », notamment l’assurance-chômage et le chômage partiel financé par la CIG, sont le deuxième thème central du Jobs Act, qui étend les bénéficiaires de ces deux amortisseurs à des travailleurs et entreprises auparavant non couverts. Il crée une Nouvelle assurance sociale pour l’emploi (Naspi) et une Agence nationale pour les politiques actives de l’emploi (Anpal), qui a comme mission de coordonner les politiques de formation et d’emploi dont les compétences doivent rebasculer des régions vers l’État central.

33La durée de l’indemnisation du chômage est portée de 12 à 24 mois. Le Jobs Act réaffirme des principes déjà inscrits dans la réforme Fornero selon lesquels les chômeurs sont obligés d’accepter les offres d’embauche sous peine de perdre leur droit aux indemnités. Un chômeur pourra signer un contrat de réinsertion avec une agence accréditée de placement (publique ou privée) de son choix, qui recevra une dotation par chèque qu’elle ne pourra encaisser qu’en cas de réinsertion réussie du chômeur. Le chômeur sera obligé de suivre les formations prescrites. S’il ne le fait pas ou s’il refuse l’emploi proposé, l’organisme de placement doit le signaler, avec comme conséquence la perte de l’indemnité pour le chômeur, mais aussi la perte du chèque pour l’agence de placement. Jusqu’alors, seulement 1 % des embauches s’effectuaient par l’intermédiaire d’une agence de placement.

34La réforme Fornero avait déjà réduit les possibilités de financement du chômage partiel par la CIG. Dorénavant, elle ne pourra être utilisée qu’après épuisement d’autres formes de réduction du temps de travail. La durée des indemnités sera généralement limitée à 24 mois durant cinq ans. Les travailleurs en chômage à plus de 50 % seront tenus de suivre des formations de requalification. Pour responsabiliser davantage les entreprises bénéficiaires, leur part de financement de la CIG sera augmentée, celle des autres entreprises réduite en conséquence. La CIG ne pourra plus être utilisée en cas d’arrêt définitif de l’activité. Le chômage partiel permanent « à zéro heure de travail » sera interdit à partir de fin 2017. Les secteurs qui ne participent pas à la CIG doivent créer des fonds de solidarité paritaires.

Le rôle des allègements fiscaux dans les premiers bilans des effets du Jobs Act

35Ce n’est pas seulement sur l’allègement de la protection légale des CDI que le gouvernement a compté pour inciter à la création massive de CDI, mais il a assorti cette mesure d’allègements fiscaux et de cotisations, de façon à rendre une embauche en CDI financièrement plus attractive pour l’employeur qu’une embauche en CDD. Fin 2014, la loi de finances pour 2015 a supprimé pour les CDI la part salariale de l’impôt régional sur les activités productives (Irap), une sorte de taxe professionnelle, réduisant le montant de cet impôt d’environ un tiers. En plus, elle a totalement supprimé les cotisations patronales pour les nouvelles embauches en CDI durant l’année 2015, pendant trois ans et jusqu’à un plafond de 8 060 euros par an – un montant nettement supérieur à ce que coûterait à l’employeur un licenciement après trois ans. La mesure a été reconduite en 2015 pour les embauches en CDI durant 2016, mais avec une exonération réduite à 40 % pour une durée de seulement deux ans.

36Les premiers bilans des effets du Jobs Act montrent une incidence très importante de ces allègements sur l’évolution de l’emploi, plus importante que les effets attendus des allègements réglementaires. Selon une étude de deux chercheurs de la Banque d’Italie sur les embauches en Vénétie entre janvier 2013 et juin 2015 (Sestito, Viviano, 2016), environ la moitié des embauches ont été motivées par les incitations du gouvernement. 40 % des embauches sont attribuables aux allègements fiscaux, mais seulement 5 % à la réduction du coût du licenciement contenue dans le Jobs Act (mais en « combinaison » avec les allègements fiscaux).

37Malgré ces incitations fiscales, la part des CDI dans l’emploi n’a pas durablement augmenté, contrairement à ce qu’a fait croire le gouvernement en utilisant des données non corrigées des variations saisonnières. Selon une évaluation des effets du Jobs Act par des universitaires de Pise (Fana et al., 2015), la part des CDI dans les nouvelles embauches continue à rester minoritaire par rapport aux CDD. En 2015, il y a juste eu deux pics d’embauches en CDI, en janvier lors de l’entrée en vigueur de la Loi de finances, puis en décembre lors de l’annonce que le taux de réduction fiscale serait réduit en 2016. Cela montre un comportement d’aubaine de la part d’entreprises qui ont d’abord reporté les embauches pour pouvoir bénéficier de la suppression annoncée des cotisations, puis les ont avancées, apprenant que les réductions fiscales allaient baisser de moitié l’année suivante (Fana et al., 2016). L’entrée en vigueur du Jobs Act en mars 2015 n’a en revanche eu aucun effet pour contrecarrer la nouvelle montée de la part des CDD (graphique 1).

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Graphique 1. Part des CDI et CDD dans l’emploi total (2014-2015)

Graphique 1. Part des CDI et CDD dans l’emploi total (2014-2015)

39On observe en 2015 une croissance de l’emploi (100 000 créations nettes) et une baisse concomitante du taux de chômage de 12,7 % à 11,9 %. Cela est dû essentiellement à une modeste reprise de la croissance italienne en 2015. Selon les prévisions, cette croissance est appelée à fléchir de nouveau à partir de la seconde moitié de 2016. La croissance de l’emploi a encore continué au premier semestre 2016, mais en même temps le nombre de chômeurs est reparti à la hausse et le taux de chômage dépasse de nouveau 12 %.

40Selon les données publiées en septembre 2016 par le ministère du Travail, le nombre des licenciements durant le premier semestre 2016 est en hausse de 7 % par rapport au premier semestre 2015. Certes, le nombre total de cessations de contrat a diminué de 312 000 et le solde entre entrées et sorties reste pour le moment positif. Cela est en partie dû à la diminution du nombre de résiliations de contrats à la demande d’un salarié, probablement en raison de la crainte de perdre la protection de l’article 18 en cas de changement d’employeur. Ici, le Jobs Act a donc eu un effet contraire à celui escompté, en ralentissant la mobilité des travailleurs. Il faudrait attendre la fin de la période d’exonération en 2017 pour voir si les nouveaux emplois créés grâce à la suppression des cotisations sont durables ou si les employeurs vont de nouveau s’en débarrasser.