1Dès le 13 juin 2012, un avis du CGLPL relatif au nombre de personnes détenues a été publié au Journal officiel ; il a été suivi d’un avis sur l’encellulement individuel publié le 23 mars 2014.

2Le 18 novembre 2016, ont été publiées des recommandations en urgence relatives à la maison d’arrêt des hommes du centre pénitentiaire de Fresnes, dénonçant les conditions de détention indignes dans lesquelles se trouvaient les personnes détenues, cumulant les conséquences de la surpopulation, de la vétusté des locaux, d’une hygiène inacceptable, d’un sous-effectif grave du personnel et de violences.

Une atteinte majeure aux droits fondamentaux

3Dans chacun de ses rapports annuels, le CGLPL le rappelle : la surpopulation carcérale ne cesse de s’aggraver, ce qui aujourd’hui empêche la prison d’assurer la mission de réinsertion que la loi lui assigne ; les droits fondamentaux des personnes détenues sont tous en régression, qu’il s’agisse du droit à la santé, au travail, au maintien des liens familiaux, ou encore à l’expression collective.

4Si la surpopulation carcérale entraîne des atteintes aux droits fondamentaux, elle provoque également une situation intolérable : l’impossibilité de parvenir à un encellulement individuel dans les maisons d’arrêt, alors que les textes l’imposent depuis plus d’un siècle et que la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 l’a réaffirmé. On s’en souvient, cette loi prescrivait un délai de cinq ans pour atteindre cet objectif ; or rien n’avait été fait par les pouvoirs publics pendant ce délai, et quelques mois avant qu’il n’expire, en novembre 2014, un nouveau moratoire était voté par le Parlement jusqu’ au 31 décembre 2019…

5En France, au 1^er novembre 2017, 69 307 personnes étaient détenues pour 58 681 places opérationnelles ; 1 638 personnes étaient réduites à dormir sur un matelas au sol. Le taux de densité carcérale globale s’élevait à 118 % et celui observé dans les maisons d’arrêt à 141 %, avec des pics à 200 % comme dans les maisons d’arrêt d’Île-de-France.

6Les causes de cette surpopulation carcérale sont bien connues : au cours des dernières décennies, des politiques pénales de plus en plus répressives ont été menées, de nouvelles infractions ont été créées, les peines prononcées par les magistrats sont de plus en plus longues, le nombre de détentions provisoires toujours plus important.

7Pourtant beaucoup a été dit et écrit sur la situation des prisons : le rapport de la commission d’enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires, présidée par Jean-Jacques Hyest en 1999-2000, le rapport de la commission des lois sur la proposition de loi visant à instaurer un mécanisme de prévention de la surpopulation pénitentiaire de Dominique Raimbourg, Jean-Marc Ayrault et plusieurs de leurs collègues, 12 novembre 2010, le rapport de la commission des lois en conclusion des travaux d’une mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale présenté par Dominique Raimbourg et Sébastien Huygue le 23 janvier 2013, le rapport du groupe de travail sur les problématiques pénitentiaires en outre-mer, de mai 2014.

8Mais aucune suite n’a jamais été sérieusement apportée à tous ces travaux.

9Pourtant, la loi du 15 août 2014 a inscrit dans le Code de procédure pénale que « toute personne condamnée incarcérée en exécution d’une peine privative de liberté bénéficie, chaque fois que cela est possible, d’un retour progressif à la liberté en tenant compte des conditions de détention et du taux d’occupation de l’établissement pénitentiaire. » Cette disposition n’est jamais entrée dans la pratique.

10En septembre 2016 le nouveau garde des Sceaux Jean-Jacques Urvoas avait déclaré vouloir s’emparer de ce sujet. Dans un rapport intitulé, En finir avec la surpopulation carcérale, il avait analysé le phénomène et affirmé la nécessité d’assurer un équilibre entre la construction de nouvelles places et les alternatives à l’incarcération. Mais en réalité c’est quasi-exclusivement aux premières qu’il avait alors affecté l’intégralité des efforts budgétaires.

11De fait, aucun gouvernement n’a eu le courage de prendre les décisions nécessaires à la résolution de ce fléau que constitue la surpopulation pénale en France.

Un changement de paradigme nécessaire

12Pour y parvenir il faut opérer un changement total de paradigme.

13Il faut tout d’abord cesser de croire que la construction de nouvelles places de prison constituera une réponse satisfaisante. Les faits sont têtus : depuis 25 ans, ce sont près de 30 000 nouvelles places de prison qui ont été créées, et pourtant la surpopulation carcérale n’a jamais été aussi importante.

14Il faut en second lieu mettre en place un système de « régulation carcérale », c’est-à-dire instaurer un dialogue entre l’administration pénitentiaire et l’institution judiciaire afin d’adapter le flux des incarcérations. Un tel mécanisme reviendrait à tenir compte de la capacité d’accueil des établissements pénitentiaires dans les décisions de jugement et celles d’exécution des peines. Il s’agirait de faire dialoguer les différents acteurs de la chaîne pénale, magistrats du siège comme du parquet, et la direction de l’administration pénitentiaire, afin d’adapter les peines prononcées à la situation de l’établissement pénitentiaire du ressort. Ce système existe chez certains de nos voisins européens comme les Pays-Bas, qui doit même fermer des établissements (!), grâce notamment à une pratique bien ancrée de dialogue entre les différents acteurs du système pénal.

15Rappelons que la Recommandation du Comité des ministres du Conseil de l’Europe du 30 septembre 1999 demande aux États de respecter la capacité maximale de chaque établissement pénitentiaire ; et la capacité maximale, ce n’est pas 140 %, ni même 120 ou 110, la capacité maximale c’est 100 %.

16Il faut aussi s’interroger sur le sens des très courtes peines qui, du fait de leurs conséquences négatives liées aux nombreuses ruptures qu’elles suscitent (liens familiaux, logement, emploi, formation, liens sociaux), n’aboutissent qu’à désocialiser davantage.

17Il faut de même s’interroger sur le sens de la présence en prison de personnes dont la santé est très dégradée ou de malades mentaux.

18Il faut développer les mesures alternatives à l’incarcération qui sont toujours très insuffisantes, malgré la loi du 15 août 2014 qui n’a pas produit les effets escomptés : 2 300 contraintes pénales ont été prononcées en deux ans au lieu des 8 000 à 20 000 par an prévues dans l’étude d’impact de la loi.

19Il faut dépénaliser ou déjudiciariser certaines infractions, à l’instar de ce qu’ont fait certains pays dans lesquels les comportements déviants voire délinquants ne sont pas sanctionnés par de l’incarcération, comme les délits routiers.

20Il faut que la notion de privation de liberté comme mesure de dernier recours, consacrée par différents textes européens (Comité des ministres du Conseil de l’Europe, jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, règles pénitentiaires européennes) mais aussi au niveau national par la loi pénitentiaire de novembre 2009, entre enfin dans les faits ; elle doit être réaffirmée dans le cadre des politiques pénales définies par les pouvoirs publics et appliquées par les parquets ; il faut enfin, non seulement l’affirmer dans les textes, mais réorienter totalement les politiques pénales.

21* * *

22Le gouvernement a annoncé en octobre 2017 un plan d’actions comprenant cinq chantiers prioritaires ; l’un d’entre eux s’intitule Le sens et l’efficacité des peines. Espérons qu’il sera l’occasion d’effectuer cette réorientation que le CGLPL appelle de ses vœux depuis de longues années.

23Il serait regrettable d’attendre que la France, du fait de la surpopulation endémique qui règne dans ses prisons, soit, à l’instar de l’Italie en 2013 dans l’affaire Torregianni, condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme comme contrevenant à l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme.