1 La compréhension de la notion d’administration et des réalités qu’elle a pu recouvrir dépend fortement de nos propres biais, et notamment des modèles en vigueur dans l’histoire politique et institutionnelle. Vincent Wright a souligné que, derrière une histoire institutionnelle décrivant la France comme un pays doté d’une administration napoléonienne, se trouvait une pratique du pouvoir faite de règles contournées, de traditions et de non-dits, une gestion technocratique non unifiée [1]. Pouvoir central dans la pratique quotidienne de l’État, l’administration n’avait pas reçu de statut et de définition véritable. La période du Consulat et de l’Empire est marquée à cet égard par la parution des premiers codes administratifs (Fleurigeon) [2], par les premières synthèses tentant de fixer les principes d’une science administrative (Bonnin, Lalouette) [3] et d’un droit administratif (Portiez de l’Oise) [4], ainsi que par des recueils de jurisprudence (Locré, Sirey) [5], qui indiquent la prise de conscience qu’un nouvel ordre de gouvernement et d’administration était en train de s’établir en France. L’article 44 de la Constitution de l’an VIII traduisait bien l’autonomie acquise par le pouvoir exécutif : « Le gouvernement propose les lois et fait les règlements pour assurer leur exécution ». L’affirmation d’un large pouvoir réglementaire créait un espace échappant au pouvoir législatif, et régulé par le seul Conseil d’État. La création de la section du contentieux administratif du Conseil d’État n’eut lieu qu’en 1806, et son affirmation fut lente, laissant aux ministres un espace d’intervention. La naissance de la section du contentieux fut justifiée par Napoléon en mars 1806 : « je veux instituer un corps demi-administratif demi-judiciaire, qui réglera l’emploi de cette portion d’arbitraire nécessaire dans l’administration de l’État » [6]. Les justiciables pouvaient désormais saisir directement le Conseil et disposer d’une possibilité de recours. Cette possibilité fut cependant limitée par la faible publicité donnée à cette compétence nouvelle du Conseil d’État jusqu’en 1815. Maurice Hauriou définit d’ailleurs la période 1800-1815 comme celle de « l’élaboration secrète » du droit administratif » [7], renvoyant les premières réflexions de l’époque sur le droit administratif à la préhistoire d’une discipline dont Hauriou comptait, avec Léon Duguit, parmi les pères fondateurs.

2 Pourtant la réflexion sur la recherche de principes susceptibles de guider les rapports de la loi et de l’administration eut lieu dès le début du Consulat. Dans son rapport sur l’Instruction publique, Chaptal notait déjà : « L’étude des lois, aussi nécessaire que négligée de nos jours, demande une prompte et sévère organisation » [8]. Un employé de la 1^re division du ministère, Fleurigeon, s’était attelé à la rédaction d’un guide de législation destiné aux administrateurs : le Manuel administratif ou recueil par ordre de matières de toutes les dispositions des lois nouvelles et anciennes encore en vigueur jusqu’en germinal an IX, paru chez le libraire Rondonneau, un ancien employé du ministère de la Justice, qui avait lui-même réuni une collection de lois dont la secrétairerie d’État fit l’acquisition en germinal an XI. Le Consulat fut une période de renaissance des études juridiques et jurisprudentielles, avec la création de deux sociétés privées, l’Académie de Législation et le Lycée de Jurisprudence, avant la restauration des écoles de droit par la loi du 22 ventôse an XII. Lors de cette création, le jurisconsulte Portiez fut chargé du cours de droit civil dans ses rapports avec l’administration publique. Il en tira un Cours de législation administrative publié en 1808. Le souci d’interpréter et d’unifier la législation administrative guida également l’attitude du ministère de l’Intérieur. De nombreuses circulaires rappellent aux préfets la nécessité d’avoir à leur disposition un recueil des lois existantes. En mars 1812, un rapport du ministre de l’Intérieur préconisa de réunir en un seul les quinze journaux de jurisprudence existant (sept à Paris et huit dans les départements). Pour Montalivet, cette diversité était dommageable car les journaux n’étant pas autorisés à recevoir des expéditions légales des arrêts, ils en donnaient leur propre version : « la jurisprudence se formant sur le motif des jugements, ils peuvent offrir les plus fausses directions aux lecteurs » [9]. Cambacérés intervint contre ce projet, estimant que le projet donnerait trop de poids aux journalistes et en feraient « les régulateurs de la jurisprudence ». Un tel projet était contraire à la nature même de la jurisprudence, « qui est prise en compte du doute et de la diversité » [10]. Toute idée d’un code administratif était ainsi bloquée : le conseil d’État apparaissait comme un instrument de régulation à la fois efficace et flexible, suffisant en tout cas aux yeux de Napoléon et de ses principaux conseillers.

1.  Science de l’administration et sciences sociales dans la réorganisation des savoirs

3 La situation inaboutie du contentieux administratif laissait à la fois une grande marge de manœuvre au pouvoir impérial, et un espace intellectuel pour penser le rôle de l’administration. Plusieurs auteurs s’engouffrèrent dans cette voie : les principaux sont Fleurigeon, Bonnin, Portiez de l’Oise et Lalouette. S’ils ont surtout été étudiés dans une optique généalogique, comme précurseurs de la science administrative ou du droit administratif, il ne faut pas pour autant considérer qu’il s’agit de travaux de spécialistes rédigés en vase clos. Fleurigeon connut une longue carrière au sein des bureaux du ministère de l’Intérieur chargé de l’administration communale, Portiez était un ancien tribun, Lalouette fut sous-préfet de Bayeux et député du Calvados en 1811. Bonnin, dans ses Principes, cite et remercie de nombreux responsables politiques, comme le préfet de la Seine Frochot, mais aussi Pastoret, Lanjuinais, Lebrun, Cretet, ou Fourcroy. Le débat sur les formes à donner au pouvoir administratif avait connu une renaissance sous le Directoire, comme l’a montré M. Verpeaux [11]. Roederer fut l’un des acteurs de ce débat. Dès son Cours d’organisation sociale en 1793, il avait mis l’accent sur l’organisation interne du pouvoir, soulignant que le débat sur la forme monarchique ou républicaine n’épuisait pas la question du gouvernement : « les avantages et les désavantages d’un gouvernement sont attachés non à la personne revêtue de la suprême autorité, mais aux ministres qui en ont l’exercice, et qu’ainsi rien l’empêche que l’État ne puisse être bien gouverné sous l’autorité d’une femme ou d’un enfant, pourvu que les hommes préposés au gouvernement soient également capables de conduire les affaires » [12]. Il intervint à nouveau en tant que conseiller d’État dans les débats de pluviôse an VIII, rappelant les principes du fonctionnement de l’administration :

4

« L’administration proprement dite consiste en trois choses :
1° L’agence de transmission des lois aux administrés, et des plaintes des administrés au Gouvernement ; en d’autres mots, l’agence de communication réciproque entre la volonté publique et les intérêts particuliers ;
2° L’action directe sur les choses et les personnes privées, dans toutes les parties mises sous l’autorité immédiate des administrateurs ;
3° Enfin la mise en action dans les parties d’administration confiées à des subordonnés » [13].

5 L’un des enjeux pour la production théorique consacrée à l’administration était de s’intégrer à un champ dominé par le modèle des sciences morales et politiques [14]. De nombreuses disciplines ou corps de savoirs cherchaient à se structurer et à se faire reconnaître, dans le cadre dessiné par la réorganisation de l’Institut. Charles His, rédacteur au Moniteur puis employé à l’administration des librairies au ministère de l’Intérieur, écrit en 1806 Théorie du monde politique [15]. L’économie politique portée par Jean-Baptiste Say participait à ce même mouvement intellectuel. Pour Say, « une science ne fait de véritables progrès que lorsqu’on est parvenu à bien déterminer le champ où peuvent s’étendre ses recherches et l’objet qu’elles doivent se proposer ; autrement on saisit çà et là un petit nombre de vérités sans en connaître la liaison, et beaucoup d’erreurs sans en pouvoir découvrir la fausseté ». Say cherchait à montrer que la politique ne pouvait représenter à elle seule l’ensemble des sciences sociales et que de nouveaux savoirs devaient émerger : « On a longtemps confondu la Politique proprement dite, la science de l’organisa­tion des sociétés, avec l’Économie politique, qui enseigne comment se forment, se distribuent et se consomment les richesses qui satisfont aux besoins des sociétés » [16]. Or l’économie et la production des richesses étaient pour Say indépendantes de la forme du gouvernement : « Sous toutes les formes de gouvernement, un état peut prospérer, s’il est bien administré ». Cette prise de position correspondait à une dépolitisation souhaitée par le régime du Consulat : le temps des partis et des factions devait s’effacer devant la reconstruction de la grandeur nationale et l’orientation des forces vers la production industrielle pour relever le défi anglais. Mais ce faisant, Say contribuait à mettre l’accent sur l’importance d’un nouvel art de gouverner, l’administration.

2.  Une science saisie par ses éléments

6 Définir l’administration comme objet de science relevait donc d’enjeux multiples : institutionnels, politiques, culturels. Présenter l’administration comme objet d’une science administrative pouvait permettre de parler d’un objet politique par nature, en s’abritant derrière le cadre d’une littérature scientifique. L’entreprise était compliquée pour un employé du ministère de l’Intérieur comme Fleurigeon. L’ouvrage de Fleurigeon se présente comme une compilation de lois et décrets, rassemblés par matières elles-mêmes classées par ordre alphabétique, et dont le but est de répondre à la complexité de la législation : « L’uniformité d’exécution indispensable, puisqu’elle constitue par le fait, l’unité du régime républicain, sous lequel les Français ont juré de vivre, a spécialement déterminé l’auteur de cet ouvrage à l’entreprendre » [17]. L’auteur faisait clairement découler sa conception de l’ouvrage de sa pratique ministérielle au sein du bureau d’administration. Il voulait répondre aux doutes quotidiens des administrateurs, faire cesser les divergences d’interprétation en offrant : « une compilation, des rapprochements et des observations qui exigeaient, sans doute, plus de temps et plus de talents à donner à leur classement et à leur rédaction ». Le Manuel administratif de Fleurigeon, qui prit le titre de Code administratif lors de sa réédition en 1806, avec un contenu inchangé, ne proposait donc pas de théorisation et se contentait de présenter un recueil de matières administratives, classées alphabétiquement.

7 Claude Lalouette (1749-1829), sous-préfet de Bayeux et député du Calvados en 1811, composa en 1812 des Éléments d’administration pratique. L’ouvrage se présente comme un recueil pratique, présentant les « Objets de l’administration pratique » en huit chapitres où étaient récapitulées sous forme de tableaux les principales lois depuis la période révolutionnaire, ainsi que les recueils où on pouvait les trouver [18]. Lalouette commençait toutefois son ouvrage par un préambule expliquant que l’administration était une science dont les éléments se trouvaient dans la connaissance de ses objets, qui devaient par conséquent faire l’objet d’une classification ordonnée. Lalouette en restait à une conception descriptive de la science et se donnait pour but de définir « les mots qui expriment les idées les plus générales et les procédés les plus importants de l’administration »  [19] dans une première partie qui présente les principes et le vocabulaire de l’administration. Les Éléments de Lalouette formaient ainsi moins un dictionnaire qu’un lexique, mu par l’idée que l’administration consistait d’abord en un langage destiné à un type d’action particulier : « Ce n’est pas assez que l’administrateur ait de l’esprit et des connaissances dans tout ce qui appartient à une bonne éducation. Il faut encore qu’il ait l’esprit de l’administration ; qu’il connaisse le mécanisme de son action ; qu’il en parle le langage, et en ait le style » [20]. Le lexique était d’abord celui du travail des bureaux : « L’ordre est l’âme de l’administration. C’est par lui que l’administrateur régularise tout, et surveille tout » [21]. Lalouette énumérait ainsi sept sortes de registres : d’ordre, de minutes, répertoires, registre des actes, registres-journaux, registres-sommiers, registres particuliers, correspondant chacun à des types d’action et à des formes d’archivage spécifique. À sa manière, Lalouette rejoignait les convictions de Condillac et des Idéologues qu’une science bien faite devait commencer par une langue exacte. Cette dimension fut renforcée par le titre nouveau donné à la réédition des Éléments en 1817, la Classification des lois administratives.

8 Le juriste Portiez de l’Oise, chargé de l’enseignement du droit administratif, eut recours également au modèle scientifique :

9

« Les savants sont parvenus dans les sciences exactes à former un corps de doctrine des pratiques journalières les plus usuelles. Les idées les plus communes, coordonnées à un système général pour la physique, la mécanique et la géométrie, se sont agrandies par leurs rapprochements et leurs liaisons. Les arts et métiers ont tous aujourd’hui leur théorie. A-t-on dû désespérer de réaliser cette pensée grande et profonde dans le monde social ? Comme le monde physique, le monde social est soumis à des règles fixes, à des principes certains, constatés et confirmés par l’expérience des siècles. Ses parties organiques se règlent par des lois positives ».

10 La connaissance des lois civiles et administratives devait donc être un objet de science comme les autres : le désir de connaître et celui d’améliorer sans cesse ses conditions de vie devaient porter l’homme, d’après Portiez, à embrasser l’étude des lois administratives. Les circonstances politiques rendaient le moment favorable : « Les actes de détail de l’administration sont marqués au coin d’une raison profonde et du bien général, comme les actes de l’administration supérieure sont empreints du génie du grand homme qui dirige l’administration de la France » [22].

11 Charles-Jean Bonnin poursuivit cet effort en parcourant les différents degrés de formalisation : ses premiers écrits consacrés à l’administration envisageaient d’abord la codification (De l’importance et de la nécessité d’un code administratif, Paris, Garnery, 1808) avant de chercher à poser les principes (Principes d’administration publique, Paris, Clément, 1808) et d’affirmer la dimension scientifique dans la réédition de ses travaux sous la Restauration : « l’administration est une science déduite d’éléments naturels, et fondée sur des principes universels et stables. Ne point reconnaître l’administration comme une science serait la priver d’éléments pris dans la nature, et de fixité de principes, sans lesquels cependant elle restera toujours abandonnée à l’indécision, à l’arbitraire et à la routine » [23]. Bonnin soulignait la coïncidence de la réorganisation des savoirs avec celle des pouvoirs : « Si, depuis la Révolution, beaucoup de principes fondamentaux ont été posés en administration, si l’on trouve surtout dans les lois consulaires et impériales une foule de dispositions très sages sur cette matière, il y règne cependant encore une telle confusion, résultante de l’amalgame des lois anciennes avec les nouvelles, que ce seul motif rend la confection d’un Code administratif indispensable » [24]. La Révolution avait ouvert une ère nouvelle pour l’administration, mais sans en tirer toutes les conséquences : « L’Assemblée constituante aperçut la première ce qu’est l’administration, et chercha à l’organiser sur des bases fixes et invariables ; mais son ouvrage eût été perdu dans les troubles politiques de la France, si le grand homme, à qui l’État doit une sage législation, ne l’eût sauvé de ses ruines pour le perfectionner » [25]. Pour Bonnin, les profonds bouleversements que connaissait la société française depuis la Révolution : l’essor des sciences, le goût pour le positif, le perfectionnement de l’industrie et des arts, l’enthousiasme de la nation s’unissant contre les attaques de l’étranger, étaient à comprendre comme un phénomène de civilisation plus large que le seul changement politique. La France était la première nation à avoir su reconnaître l’importance de ces principes : « La première, elle réclame le bienfait des lois et d’une administration fixe, ces grands bienfaits sociaux, et les garants de la liberté publique et de la sûreté individuelle, et dont l’absence avait causé tous les maux depuis la fondation des peuples » [26].

12 La stabilisation politique était l’une des premières conditions de l’apparition d’une science administrative, celle des sciences sociales en était le complément :

13

« Mais les temps présents ne sont plus ceux où des opinions hypothétiques puissent prévaloir sur la raison et l’évidence en matière de gouvernement et d’administration. Ce n’est plus par de vaines théories, par des systèmes plus ingénieux que vrais, plus brillants que solides, que l’esprit puisse être maintenant satisfait » [27].

14 L’esprit de système cédait la place à la recherche de faits positifs. Pour cette raison, Bonnin voyait dans le code la première étape de la science administrative : un code rassemblant les lois existantes devait permettre de ne pas s’égarer dans les spéculations intellectuelles. Il permettrait aussi de briser les préjugés dont souffrait l’administration, critiquée par « ces esprits routiniers et superficiels qui n’ont toujours vu dans l’administration que la bureaucratie ou l’arbitraire de l’autorité » [28]. La science administrative devait s’inscrire dans le domaine des sciences sociales, comme la branche étudiant les rapports entre la société et ses membres envisagés comme administrés. La même démarche que les rédacteurs du code civil avaient établie dans l’ordre de la famille pouvait se retrouver dans celui de l’administration : « Les lois administratives, en effet, ne considèrent pas les administrés dans la famille et comme individus dans l’État, ni dans l’exercice de leurs droits politiques, mais comme membres de la société dans leurs rapports publics, rapports nécessaires au maintien même de la société » [29]. Bonnin récusait même l’idée que la famille fût la première forme d’organisation. L’homme avait toujours vécu en société, la famille n’existait pas sans la reconnaissance de l’État. Les principes du droit naturel, selon Bonnin, étaient la source de l’organisation politique et administrative : « la conservation des individus fut toujours le but de l’union sociale, et [… ] enfin cette conservation fut la cause de l’institution du gouvernement et de l’administration » [30]. L’échec de la philosophie politique tenait selon Bonnin à un manque de rigueur du vocabulaire. Montesquieu était ainsi critiqué pour avoir confondu « l’État et le gouvernement… la nation et l’autorité publique » [31]. Bonnin proposait une nouvelle série de définitions. Le peuple désignait l’assemblage de citoyens sous de mêmes lois, la Nation, un peuple considéré comparativement à un autre, et l’État, l’organisation politique d’un peuple. L’État était le principe politique, le gouvernement sa réalisation. L’effet de ses principes était simple à suivre selon Bonnin :

15

« On ne pourrait concevoir l’État sans des conventions sociales, et conséquemment sans des agents subordonnés au chef, qui fassent exécuter en son nom et sous sa surveillance les conventions qui le régissent ; car, on ne pourrait concevoir la gestion des affaires publiques sans des fonctionnaires institués pour administrer dans chaque localité, et chargés de rattacher ainsi les rapports de chacun à la société même, par l’action des lois ou des règles qui y sont établies » [32].

16 Au sein du gouvernement, il était crucial de bien distinguer gouvernement et administration. Le gouvernement donnait l’impulsion, l’administration mettait en œuvre.

17

« État, c’est l’établissement politique d’une nation ; Gouvernement, c’est l’autorité publique générale ; Administration, c’est l’autorité publique locale. Le peuple forme l’État ; le Gouvernement et l’administration, au contraire, sont les principes de vie mais non le corps qu’ils animent. L’État existe par le seul fait de la réunion des citoyens ; le Gouvernement et l’administration sont des institutions sociales. Il ne faut donc pas confondre le corps avec la volonté qui le meut » [33].

18 La distinction entre gouvernement et administration avancée par Bonnin se trouvait déjà dans le volume de l’Encyclopédie méthodique, consacré à la Jurisprudence, et rédigé par Peuchet, qui définissait l’administration comme un « ensemble de moyens et d’agents destinés à maintenir un certain ordre de choses de droits ou de propriétés » [34]. Il en déduisait la nécessité de séparer l’administration et le gouvernement : l’administration doit rendre des comptes au gouvernement, qui n’en doit qu’au souverain. L’administration était un pouvoir conditionnel : elle pouvait avoir une certaine latitude, mais devait ensuite rendre des comptes. Elle gardait chez Peuchet un rôle subordonné et n’était pas présentée comme une composante essentielle de l’État. Dans le Cours d’organisation sociale de Roederer, le rôle de l’administration était revu à la hausse. Le pouvoir exécutif était décrit comme composé de deux parties : le gouvernement et l’administration.

19

« Le gouvernement est ce qui fait marcher, ce qui gouverne les administrations centrales et locales, générales et particulières. La distinction que je trace ici entre le gouvernement et l’administration se réduit celle de l’agence et de la surveillance ou de l’agence et de l’ordonnance. […] Dans le langage ordinaire, on appelle gouvernement le système complet du pouvoir exécutif, sans distinguer l’autorité gouvernante de l’autorité administrative » [35].

20 Bonnin, comme Portiez de l’Oise, franchissaient un pas en faisant de l’administration un pouvoir autonome, à l’intérieur du cadre posé par la loi. Le gouvernement était l’expression de la volonté et de la souveraineté nationales, l’administration son bras armé. En l’absence de précision constitutionnelle, ou de code administratif, une autre voie existait pour définir les pouvoirs de l’administration : celle du portrait de l’administrateur idéal, approche dont Jacques Krynen a démontré l’importance pour la formation de « l’idéologie de la magistrature ancienne » [36]. L’administrateur pouvait, grâce à la connaissance de la science administrative, sortir de la position subordonnée du bureaucrate pour devenir un acteur politique à part entière : « Telle est donc l’importance de la science administrative que sans elle, on ne suit plus que la routine dans la triture que l’on acquiert des affaires » [37]. Préciser les qualités de l’administrateur contribuait à cette entreprise de définition.

3.  L’image de l’administrateur

21 La figure du juge était d’ailleurs la première face à laquelle Fleurigeon essayait d’opposer la figure de l’administrateur : « La nature et l’exemple font le guerrier ; l’étude forme le juge ; l’administrateur se forme lui-même : aux dispositions naturelles, il doit joindre ce tact heureux, ce discernement qu’une longue expérience peut donner, cette réflexion éclairée, cette patience laborieuse qui surmontent tous les obstacles ». La Révolution avait renforcé l’anxiété des fonctionnaires : leur statut restait incertain, soumis à la volonté des pouvoirs politiques, et leur action se trouvait désormais scrutée par le public et soumise à des exigences nouvelles de transparence [38]. Le plaidoyer pro domo de Fleurigeon était un moyen de renverser l’incertitude politique à l’avantage de l’employé de bureau : « les mœurs, les habitudes, les usages, les lois mêmes varient à l’infini, surtout dans les temps de révolution ». Une application mécanique ne suffisait pas. Les préfets de l’an VIII devaient avoir d’autres qualités : « il doit donc étudier les mœurs, les usages de chaque partie de son département, pour commander dans l’une, inviter, persuader dans d’autres ; il doit être enfin l’homme de tous les lieux » [39]. La loi ne peut tout prévoir, c’est pourquoi il faut aussi saisir l’esprit du législateur pour guider l’administrateur. Pour Portiez : « Comment ne pas concevoir que l’action pour atteindre son but doit avoir été précédée de la réflexion de la part du législateur » [40] ? On pouvait ainsi atteindre l’adaptation aux circonstances, tout en reconnaissant que les principes qui guident l’action du législateur pouvaient eux être connus comme fixes.

22 L’image de l’administrateur était le premier facteur influant sur la perception du public. Ce souci de l’image est présent chez Lalouette, qui énonçait les fondements d’un « souci de soi » de l’administration : « Il faut commencer par être maître de soi pour gouverner les autres ». L’administration ne devait pas se montrer arrogante ou supérieure : « L’homme chargé d’une fonction publique perd presque toujours en considération ce qu’il cherche à gagner en supériorité » [41]. L’une des conséquences qu’en tirait Lalouette était de ne pas exiger au-delà du raisonnable : « C’est compromettre l’administration que de commander ce que l’on ne peut pas forcer d’exécuter, ou de défendre ce que l’on ne peut pas empêcher de faire » [42].

23 Les mauvais préfets étaient rapidement signalés. Un bulletin de police indiquait :

24

« L’arrondissement de Beaupréau est tranquille, mais il doit ce repos moins à la disposition de ses habitants qu’à une très nombreuse gendarmerie, dont il est couvert et qui sert parfaitement. Parmi les causes de ce désordre, on ne peut s’empêcher de dire que plusieurs viennent de l’administration négligée. Le sous-préfet, M. Barré, a des talents et des moyens, mais il ne les emploie pas assez à former l’esprit public. […] Il réside à Jallais, bourg du même arrondissement, et laisse les affaires à un commis. Il ne paraît à Beaupréau qu’une à deux fois par mois. Comment l’esprit public pourrait-il se former ? Comment attacher au gouvernement des gens qui n’en entendent jamais parler, qui n’en ont que des idées fausses, qui sont travaillés en sens contraires, qui enfin ne voient jamais leur magistrat » [43] ?

25 Pour Portiez de l’Oise, la correspondance des préfets avec les autorités subordonnées était un élément essentiel de la construction de l’image du pouvoir administratif. Elle devait « en conservant le caractère de l’autorité qui leur est départie, en tempérer l’expression par l’observation de tous les égards qui font aimer le pouvoir établi pour faire le bien commun [...] Le seul cas où le style impératif peut être employé par l’autorité supérieure est celui où l’insubordination d’un fonctionnaire qui lui est soumis forcerait de rappeler à ce dernier la dépendance où il est placé par la constitution » [44].

26 Ce souci du détail n’était pas anecdotique. La pratique administrative confirme l’importance donnée aux principes énoncés par Portiez. En l’an XII, une plainte du préfet de la Côte-d’Or indiquait que le receveur général et le directeur des droits réunis du département terminaient leurs lettres par « j’ai l’honneur de vous saluer » et non « je suis avec respect votre serviteur ». Pour le ministre de l’Intérieur, il n’y avait rien « d’obligatoire » dans ces formules. « Je ne crois pas que vous ayez eu le droit d’exiger de deux préposés placés plutôt sous votre surveillance que sous vos ordres des témoignages explicites d’un respect qu’aucune disposition précise ne leur demande d’exprimer » [45]. Il écrivit cependant au ministre des Finances pour demander que les fonctionnaires se conduisent avec le préfet comme avec les autres fonctionnaires du département.

27 Les temps changèrent au cours de l’Empire. Le 1^er août 1810, Montalivet écrivit à l’empereur propos d’une affaire d’étiquette. Le préfet du Tarn-et-Garonne, conseiller d’État, refusait d’appeler les autres préfets ses collègues, et le ministre « monseigneur », indiquant pour excuse que « depuis 18 mois qu’il administre, il n’a songé qu’à bien servir V. M. et que les formules de correspondance n’avaient point fixé son attention ». Pour le ministre, « une telle affectation me paraît coupable » [46]. Il demandait à l’empereur de l’autoriser à écrire au préfet pour exiger une lettre d’excuse, signe que l’étiquette préfectorale était une question politique sensible.

28 Napoléon était informé qu’une méfiance globale existait vis-à-vis des préfets, comme le montre sa correspondance avec le ministre de l’Intérieur : « l’autorité des préfets est trop considérable ; il y a à en craindre l’abus plus que le relâchement. […] vous ferez une circulaire aux préfets, pour leur faire connaître que je n’entends pas qu’ils impriment aucun arrêté contre les officiers municipaux et leurs subordonnés » [47]. L’Empereur devait recevoir de nombreux signalement d’abus d’autorité, et y revient plusieurs fois dans sa correspondance.

29 L’affaire de Dijon avait été l’un des cas qui avait retenu son attention. Le préfet devait recevoir le serment du nouveau maire de la ville. Il délégua un conseiller de préfecture pour le faire. L’adjoint au maire refusa de recevoir le conseiller, estimant que c’était au préfet de venir. Le préfet Riouffe qualifia cette attitude d’acte d’insubordination, et demanda la destitution de l’adjoint, ce que le ministre Champagny approuva. Il proposa la mesure dans un rapport à l’empereur, mais celui-ci n’eut pas la même lecture de l’affaire : « Le préfet n’avait pas le droit de nommer un commissaire pour recevoir le serment du maire ; il n’avait pas le droit, pour une simple difficulté d’attributions, de prendre un arrêté et de le rendre public, et de placer ainsi un magistrat honorable devant l’alternative ou de subir un déshonneur, ou de faire un coup de tête » [48]. La publicité donnée à l’affaire était une première faute aux yeux de l’empereur. La seconde était d’avoir confondu ordre civil et ordre militaire : « La subordination civile n’est point aveugle et absolue ; elle admet des raisonnements et des observations, quelle que puisse être la hiérarchie des autorités » [49]. Le préfet aurait dû manifester de la considération à l’égard de la ville de Dijon.

30 L’administration devait donner une image de stabilité, d’où certaines réticences à changer trop souvent les hommes (cas du renvoi des maires). Le ministère préféra en général attendre les opérations quinquennales de renouvellement, et ne prononcer de destitutions que pour des délits graves et avérés. Le renouvellement des maires était une opération sensible, et étroitement contrôlée par l’empereur. En avril 1807, le ministre de l’Intérieur, dans une circulaire où il demandait aux préfets la liste des maires et adjoints à changer, rappelait que l’opération devait se dérouler avec doigté : grâce à elle, « sans avoir recours à la voie toujours pénible des révocations, sans trop blesser l’amour-propre, on écartera de l’administration des hommes qui n’ont pas réalisé les espérances qu’on avait conçu d’eux en les y appelant ». L’Exposé de la situation de l’Empire de 1811 rappelait : « l’instabilité détruit tout ». Il faisait allusion aux débats sur les préfectures, dont on annonçait une réduction du nombre, mais concluait que l’organisation des départements était « comme un acte de propriété auquel Sa Majesté ne veut point toucher » [50].

31 Bonnin indiquait une raison de cette nécessaire mansuétude vis-à-vis des subordonnés, en soulignant à propos des rapports entre les ministres et le prince : « Obligé de voir par eux, il n’agit que d’après leurs rapports et le plus souvent d’après leurs vues ; et s’il agit mal, ce sont eux qui sont réellement coupables » [51]. Il allait jusqu’à proposer une réévaluation du rôle des sous-préfets. « L’étendue des attributions préfectorales, la multiplicité des affaires dont les préfets sont chargés, exigent d’eux un travail et une surveillance souvent surnaturels, pour conduire de front l’exécution des lois et l’expédition des affaires par tant d’agents secondaires » [52]. La conséquence de cette ampleur des tâches à effectuer, que la longueur des ouvrages consacrés à la science administrative traduisait en elle-même, résidait dans le fait que les lois risquaient de s’exécuter plus lentement, avec un ensemble de conséquences fâcheuses : « l’indifférence dans le devoir succède à l’aptitude et au zèle, les conceptions libérales du Gouvernement restent sans effet, une langueur inévitable s’empare de l’administration et la tue » [53]. C’est l’organisation administrative elle-même qui était fautive. Il fallait pour Bonnin que les sous-préfets deviennent des administrateurs à part entière. « Alors les fonctions sous-préfectorales sorties de leur état de nullité seront plus honorables et plus utiles pour la chose publique » [54]. Derrière le constat empirique de la matérialité des tâches administratives, Bonnin inversait ainsi la perspective, dans une démarche que les sciences de l’organisation ont depuis intégrées : Chester Barnard dans sa théorisation des fonctions exécutives souligne que l’exécution de l’ordre dépend du bon vouloir de l’agent et de sa compréhension des motifs [55]. Niklas Luhmann dans sa théorie du pouvoir a, quant à lui, souligné que c’est par une convention de langage que le pouvoir est considéré comme appartenant à une autorité, alors que le pouvoir doit en réalité se concevoir comme une relation, dans laquelle les subordonnés disposent de moyens d’influencer leur supérieur [56].

32 La théorisation de l’administration comme délégation et procuration d’action, tout en magnifiant le rôle du pouvoir central, donnait ainsi aux échelons inférieurs toute leur importance. Le maire, pour Bonnin, était « le premier degré inférieur dans l’ordre administratif, et cependant ses fonctions sont les plus importantes, car il est administrateur de fait dans tous les cas, ce qui ne pourrait se dire du préfet, qui, au contraire, n’a le plus souvent qu’une surveillance à exercer » [57]. C’est de lui que dépendait en grande partie l’image de l’administration, puisqu’il était le premier, et parfois le seul, contact de l’administré. Son action était donc essentielle : « En vain un préfet voudrait le bien, si les maires ne le secondent. Plus rapproché des administrés, plus en point de contact avec eux, le maire est conséquemment le fonctionnaire qui peut le plus leur faire aimer l’autorité, parce qu’il est l’agent direct qui communique l’action administrative aux administrés » [58].

33 Les écrits consacrés à l’administration sous le Consulat et l’Empire commençaient traditionnellement par la description d’une administration à la fois toute puissante et paternellement bienfaisante. Mais, dans l’avancée de l’ouvrage de Bonnin, se lit une perception de la fragilité de l’influence de l’administration. Ainsi, en plaidant pour que « toujours les administrés sachent franchement ce que l’on attend d’eux », il dressait, à côté des effets positifs attendus, un tableau des risques qui dessinait en creux celui des résistances possibles à l’autorité : « rien n’inspire plus la confiance dans les actes de l’autorité publique et dans l’exercice de cette autorité, que la franchise et l’honnêteté. Rien au contraire ne dégrade plus les esprits, n’avilit plus les âmes, que la crainte et la méfiance. Au lieu de gens paisibles et naturellement portés à obéir aux mesures que l’on prend, on n’a plus que des êtres tremblants, mais aussi sans attachement, sans respect, et toujours prêts à se révolter » [59].

4.  Le souci de soi de l’administration impériale

34 Il est intéressant de relier l’approche théorique ou normative avec la doctrine et la pratique de l’administration elle-même. Ministres et chefs de bureaux étaient engagés dans un effort explicatif, à travers notamment la production de circulaires. Cet effort d’explicitation aboutit à la production d’une science « interne » de l’administration, une appréciation de ce que l’administration peut ou ne peut pas faire. L’activité du ministère de l’Intérieur fut double. D’un côté, la volonté d’uniformisation, une efficacité administrative qui devait être celle du fluide électrique comme le disait Chaptal en présentant le projet de loi du 28 pluviôse an VIII. Mais derrière cette « culture politique de la généralité », il y a une attention au processus de communication et aux conditions de réception du discours administratif.

35 La circulaire du 6 floréal an VIII de Lucien Bonaparte aux préfets rappelait que : « Toute idée d’administration et d’ensemble serait détruite si chaque préfet pouvait prendre pour règle de conduite son opinion personnelle sur une loi ou sur un acte du gouvernement » [60]. Le ministre adressait un reproche aux préfets : celui d’être trop bavards et de détruire ainsi l’impression d’unité et de sérénité que voulait donner le nouveau pouvoir : « je vois avec peine que quelques-uns d’entre vous, dans des intentions louables sans doute, s’occupent du soin d’interpréter les lois ; qu’ils parlent aux administrés par des circulaires, des placards ; qu’ils remplissent les journaux du récit de leurs œuvres ». Les préfets étaient invités à imiter la conduite du gouvernement : « il fait des actes et non des écrits, il gouverne, mais il parle peu » [61]. Portiez de l’Oise soulignait les raisons de cette attitude. Les périodes précédentes étaient marquées par l’arbitraire (figure de l’Intendant) ou le changement permanent (période révolutionnaire). Le nouveau gouvernement avait une autre approche : « Mieux vaut des lois qui n’existent pas, que de les laisser sans exécution » [62]. Il faisait moins de lois mais appliquait scrupuleusement celles qui existent. Le principe de laconisme administratif se doublait d’un souci de l’image de l’administration et de l’affirmation d’un principe de non-contradiction : chaque fois qu’une autorité supérieure était amenée à corriger les actes d’un subordonné, l’image de l’administration s’en trouvait fragilisée. Ainsi la circulaire du 13 nivôse an IX revenait sur l’inconvénient des arrêtés préfectoraux non soumis au gouvernement : « L’autorité supérieure se voit ainsi souvent réduite à la triste nécessité d’annuler des dispositions qui reçoivent déjà leur exécution » [63].

36 La propension de l’opinion publique à s’alarmer était un second facteur de contrôle des écrits de l’administration. Le 4 pluviôse an XI, le ministre de l’Intérieur reprocha au préfet de la Seine-Inférieure d’avoir fait imprimer le compte-rendu de son administration. Celui-ci contenait des détails qui ne devaient pas être rendus publics comme l’état des hospices, le délabrement des prisons à cause du manque de moyens, ou encore le passage suivant sur l’état de l’industrie : « le fil nous manque toujours, et l’industrie nationale a produit plus d’un ouvrage dont elle s’est justement vantée, mais qui avait encore été tissé avec des fils anglais » [64]. Même si le texte n’avait été distribué qu’aux membres du conseil général, l’impression augmentait le risque de voir le secret de l’information administrative brisé, et de provoquer l’incertitude de l’opinion publique.

37 En l’an XIII, éclata dans le département de la Dyle une querelle entre le conseil municipal et le préfet. Seize membres du conseil municipal répondirent au préfet qui avait critiqué leur gestion de la dette. Pour Portalis, ministre de l’Intérieur par intérim : « [ils] n’auraient jamais dû faire imprimer ce qu’ils appellent leur justification. S’ils croyaient avoir à se plaindre du préfet, ils devaient recourir à l’autorité supérieure, au lieu de faire une sorte d’appel au public par un écrit imprimé. Ces sortes d’appel sont des actes anarchiques qui blessent les lois et la bonne police » [65]. Le ministre envoya donc une lettre officielle au préfet, destinée à être répercutée. Mais il écrivit dans le même temps une autre lettre au préfet de la Dyle, destinée à rester confidentielle, pour lui signifier qu’il était aussi en tort dans son recours à la publicité :

38

« la plupart des lettres circulaires peuvent être imprimées sans inconvénient, mais celles qui renferment des reproches ou des avis sévères et qui par cela même peuvent donner l’éveil aux passions, sont rarement susceptibles de l’éclat de l’impression. Les lettres imprimées provoquent des écrits imprimés, et l’autorité ne gagne rien dans les débats qui s’élèvent entre les divers fonctionnaires lorsqu’on rend indiscrètement le peuple confident des débats » [66].

39 Le problème se renouvela en 1810 quand le département de la Marne fut mis en émoi par une circulaire du préfet évoquant les mesures concernant les prisonniers de guerre autrichiens, alors que son département n’était pas concerné. Il se voyait accuser de contribuer à répandre de « fausses interprétations » et de n’avoir pas distingué « des mesures de l’administration ordinaire celles que nécessitent des circonstances particulières, sur lesquelles il peut être plus qu’inutile d’attirer l’attention publique et quelquefois celle des puissances voisines ou alliées » [67]. Dans des contextes divers s’imposait ainsi l’idée que l’administration devait mesurer sa parole pour garder à celle-ci sa force. Portier, Bonnin ou Lalouette, en réfléchissant sur le style de l’administration, reflétaient cette prise de conscience [68].

5.  Entre certitude et fragilité : le syndrome impérial

40 La mise en pratique des principes administratifs se manifesta aussi à l’échelle internationale. Le travail des administrateurs impériaux est désormais bien connu [69]. L’Empire, que ce soit dans les nouveaux départements ou dans les royaumes satellites, se caractérisait par une volonté d’uniformité législative, une confiance dans la méthode d’administration et dans la supériorité des lois mais aussi par la prise en compte de l’opinion et des élites locales. Michael Broers a rappelé que la dimension bureaucratique était essentielle à l’Empire napoléonien qui était un « empire of the laws » [70]. Le retour d’un ethos des professions, observé chez les militaires [71], se manifestait aussi chez les magistrats et les administrateurs. « The real revival of ancien régime is found less in institutional comparisons than in the return of a culture of government in which the professional bureaucrat was all » [72]. L’Empire se présentait comme un « modèle inébranlable » fondé sur les lois nouvelles. Son double idéal d’objectivité et de loyauté dans le service de l’État sut attirer des hommes dont les intérêts personnels et sociaux étaient liés à ceux de l’État napoléonien dans le Territoire de l’inner hegemony : Milan, Hollande et Bavière. Il permet le ralliement à Napoléon de ministres comme Montgelas ou Melzi d’Eril. Ces dirigeants se virent adjoindre de nouveaux administrateurs pris notamment parmi les auditeurs du conseil d’État, et eux-mêmes issus des meilleures familles françaises à l’image d’un Camille de Tournon ou d’un Antoine Roederer. Confiants dans leur mission civilisatrice, ils développèrent avec plus de netteté qu’en France peut-être les principes de l’administration, l’Empire devenant, pour Michael Broers, le principe même d’une civilisation nouvelle imposée par l’administration, après que les armes eussent parlées. « It was less a case of an enlightened empire than empire, itself, as enlightenment » [73].

41 Les principes de la science administrative nouvelle étaient-ils transposables dans les pays conquis. L’exemple de la politique de Joseph Bonaparte à Naples montre que l’administration civile ne se voyait pas reconnaître les mêmes buts dans les pays conquis. Napoléon critiqua son frère pour vouloir trop vite imposer un système d’administration à la française, comme en témoignent les piques régulièrement adressées à Roederer, homme de confiance de Joseph : « L’administration du royaume de Naples va bien mal ; mes troupes ne sont pas soldées, et la solde s’arrière tous les jours. Roederer fait de beaux projets, ruine le pays et ne verse pas d’argent dans votre Trésor. C’est l’opinion de tous les Français qui viennent de Naples. Roederer est probe, a de bonnes intentions, mais il n’a pas d’expérience. Le grand art est de ne faire chaque année que ce qu’on doit faire, et Roederer fait en un an ce qui doit être fait en dix. Le sujet de cette seule observation doit vous ruiner et mécontenter vos peuples » [74].

42 Roederer apparaissait à Napoléon comme le représentant d’un esprit de système qui était aux antipodes de sa pratique de gouvernement. L’approche de Napoléon était marquée par une pensée de la temporalité dans lequel il distinguait notamment le temps du droit de conquête et celui de l’œuvre de paix. Napoléon reprochait aux nouveaux souverains qu’il avait installés de se placer dans la seconde temporalité alors que la première n’était pas terminée. Les projets de Roederer d’établir une caisse d’amortissement à Naples en 1807 furent ainsi sévèrement critiqués : « Est-ce bien dans un pays qui n’est point encore consolidé par la reconnaissance de l’Europe et par la paix que l’on fait de pareils projets d’établissement ? […] Ne faites point d’ordres. Ne fondez aucun établissement de crédit. Ce sont là des opérations de la paix. Tout cela doit venir d’elle, et cette paix arrivera. Le moyen de faire entendre à des hommes de l’imagination de M. Roederer que le temps est le grand art de l’homme, que ce qui doit être fait en 1810 ne peut être fait en 1807 » [75]. L’administration de l’Empire offrait ainsi deux visages, et le lent travail de diffusion des principes de l’administration n’en était encore qu’à ses débuts dans beaucoup de territoires conquis [76].

43    

44    

45 La science de l’administration, sous la plume d’un Bonnin, pouvait prétendre à figurer parmi les sciences nouvelles de l’organisation politique et sociale, si l’on acceptait la bipartition entre une sphère privée régie par le code civil, et une sphère de l’intérêt général guidée par l’État. Peut-on aller jusqu’à parler de la fondation d’un nouveau paradigme comme le pense Stephen Sawyer  [77] ? Pour lui, Bonnin répondait à plusieurs des critères définissant le paradigme au sens de Kuhn : rassemblement d’un groupe de chercheurs autour de questions communes, établissement d’un système théorique cohérent mais ouvert, permettant à d’autres de venir l’enrichir et le développer [78]. Néanmoins, comme le montre Sawyer dans son étude de la municipalité parisienne, le décollage de la science administrative municipale ne se fit que sous la monarchie de Juillet et Bonnin n’eut pas de postérité directe. Mais Bonnin ne doit pas être lu seulement comme un théoricien. Si la majorité de son ouvrage, comme celui de Portiez de l’Oise, reste descriptif, on voit aussi affleurer à travers certaines remarques ou préconisations, un tableau des forces et des faiblesses de l’administration de l’époque.