2.1.  Catastrophes et reconstructions : entre ruptures et continuités

6 Le concept de catastrophe est l’objet de profonds débats sémantiques (Quarantelli, 1998 ; Perry et Quarantelli, 2005) ancrés dans la variété des disciplines académiques qui s’approprient le concept (Susman et al., 1983 ; Fritz, 1961 ; Wallace, 1956 ; Von Bertalanffy, 1973). La théorie des systèmes complexes peut être considérée comme une grille de lecture pour la compréhension des liens entre catastrophes et développement des groupes sociaux (Davies, 2015), notamment pour les plus marginalisés géographiquement car localisés dans des espaces défavorisés, socialement car minoritaires, économiquement car pauvres, et politiquement car exclus du débat politique (Gaillard et al., 2010). Ces approches qualitatives considèrent les catastrophes comme des révélateurs des causes profondes de la vulnérabilité des sociétés.

7 Le rétablissement de la vie économique et sociale implique donc le recours à une aide extérieure d’abord pour faire face puis pour être en mesure de se relever. Face à cette nécessité, les territoires, groupes sociaux et individus sont inégaux. Pour les plus marginalisés et démunis, le seuil d’autonomie est bas et rapidement dépassé dans la mesure où ils vivent dans des situations quotidiennes de crise. Dès lors, les catastrophes peuvent être interprétées comme le prolongement des situations d’urgence quotidienne (Baird et al., 1975). Outre l’afflux d’argent, l’aide extérieure inclut l’arrivée de personnes, et donc l’assimilation d’habitudes de travail et de cultures différentes de celles des acteurs locaux (décideurs, opérationnels et société civile). Jusque dans les années 1990, ces apports extérieurs concernaient principalement l’aide d’urgence, relativement facile à mettre en œuvre puisqu’elle avait l’avantage de ne pas trop interférer dans les affaires intérieures des pays concernés dans le contexte géopolitique tendu de l’opposition Est-Ouest (Brunel, 2004). À partir du début des années 1970 et la création du bureau coordonnateur des Nations Unies pour les secours en cas de catastrophe puis au lendemain de la conférence de Yokohama au Japon de 1994, les programmes occidentaux d’aide aux pays du Sud ont progressivement intégré les premières actions de reconstruction et de relance du développement. La médiatisation croissante des catastrophes en Occident a également renforcé cette présence étrangère tout en attirant l’attention de la communauté internationale sur la période post-catastrophe.

2.2.  La reconstruction comme opportunité d’instaurer une éthique préventive

8 La période post-catastrophe met en place des conditions favorables au décloisonnement des modes de gouvernance en rassemblant les acteurs des échelles nationales à locales autour d’un objectif commun : reconstruire le territoire. Ce décloisonnement est double puisqu’il est à la fois géographique car il dépasse les limites administratives des territoires, et sectoriel dans la mesure où il transgresse les divisions des compétences de l’aménagement des territoires attribuées à des gestionnaires différents dans le contexte français de décentralisation (lois du 2 mars 1982 et du 6 février 1992). En France, on assiste après chaque inondation majeure à la constitution d’une Cellule Interministérielle de Reconstruction (CIR) qui regroupe financeurs, décideurs et gestionnaires sous l’autorité préfectorale pour administrer le financement de la remise en état et reconstruction des biens publics (Moatty, 2015). Le décloisonnement et l’afflux massif d’argent qui caractérise la période post-catastrophe sont des éléments permettant de faire de la reconstruction une fenêtre d’opportunité (Christoplos, 2006). Cependant, l’étude historique des reconstructions par une approche comparative (Vale et Campanella, 2005) met en avant le fait que ces périodes sont le plus souvent marquées par le creusement des inégalités et l’augmentation des vulnérabilités, principalement pour les plus démunis (Oliver-Smith, 1991 ; Gaillard, 2008 ; Hernandez, 2009). Ce constat traduit une mauvaise utilisation des fonds, bien souvent gaspillés dans un contexte général de désorganisation, d’improvisation et d’incertitudes.

9 Les liens intimes qui unissent catastrophe et développement sont aujourd’hui largement reconnus dans la littérature scientifique (Middleton et O’Keefe, 1998 ; Lewis, 1999 ; Pelling, 2003 ; Bankoff et al., 2004) comme dans le monde des praticiens (Davis, 1981b ; Cuny, 1983 ; Benson et Twigg, 2004). Pourtant, l’augmentation des catastrophes peut être lue comme un échec des politiques de développement (Alexander, 2000). En retour, les difficultés socio-économiques rencontrées par de nombreux pays du Sud accentuent les vulnérabilités de ces sociétés (Wisner et al., 2004, 2012). Plusieurs grandes catégories de facteurs, dont l’origine réside dans les jeux de pouvoirs qui structurent la société (Wisner et al., 2004 ; Gaillard et al., 2010), influencent le degré de vulnérabilité des groupes sociaux et des individus : les facteurs économiques (pauvreté et paupérisation) qui entretiennent une relation d’interdépendance avec les facteurs territoriaux (constructions anarchiques, industrialisation incontrôlée, par exemple), et les facteurs socio-culturels (absence ou difficultés d’accès aux ressources, marginalisation des groupes sociaux minoritaires) qui interagissent avec les facteurs politico-institutionnels (légitimité et type d’organisation). La première étape passe par un diagnostic des vulnérabilités préexistantes pour permettre aux gestionnaires de « trouver des moyens d’améliorer l’accès aux ressources nécessaires » (Wisner, 1993). Ces éléments, s’ils ne sont pas pris en compte, sont autant de facteurs de blocages (cf. figure 1) au développement d’une stratégie de reconstruction efficace qui doit mettre en œuvre la réduction des risques (dans une logique préventive) en combinant les actions sur l’aléa (mesures structurelles) et celles pour la réduction des vulnérabilités par l’améliorant de l’accès aux ressources (dans une logique éthique).

Figure 1

Obstacles à une reconstruction éthique et préventive.  

Obstacles to an ethical and preventive reconstruction.  

Obstacles à une reconstruction éthique et préventive.  

Obstacles to an ethical and preventive reconstruction.  

10 Les éléments qui ralentissent le processus, voire qui conduisent à renoncer à la mise en œuvre de mesures préventives sont liés en premier lieu au dépassement des moyens de la société sinistrée, ou à son incapacité à les mobiliser efficacement. Pendant la phase post-catastrophe, les moyens traditionnels de gestion sont pour partie inutilisables du fait de leur endommagement, destruction ou inaccessibilité. Ils peuvent aussi s’avérer inadaptés, parce que sous ou surdimensionnés et/ou mal localisés. Ces blocages techniques poussent les acteurs à bricoler ad hoc des solutions qui amènent parfois les parties prenantes à outrepasser les limites légales et réglementaires. Ceci met en évidence une autre source de blocages : l’inadéquation des outils administratifs et juridiques pour répondre aux besoins de différents acteurs à plusieurs échelles spatiales et temporelles tout en maintenant une cohérence générale des actions de relèvement. Ces blocages organisationnels et sociopolitiques font appel à la capacité des gestionnaires et décideurs à restructurer les modes de gouvernance dans le double objectif de faciliter la prise de décision dans un contexte d’incertitudes, et de mutualiser les moyens et responsabilités. Ces écueils, principalement institutionnels, s’ils sont particulièrement évidents pour les catastrophes de grande ampleur, peuvent aussi se retrouver pour des reconstructions plus modestes (extension géographique plus limitée, intensité des dommages inférieure, coûts et budgets moindres) mais à des périodes de retours plus fréquentes (Shrestha, 2016). La récurrence des évènements incite les acteurs à capitaliser leurs expériences et donc à faire évoluer leurs modes de gouvernance.

11 En Indonésie, le ministère des Affaires publiques a mis en place le programme Rekompak (Programme de Réhabilitation et de Reconstruction) pour administrer la reconstruction en assistant, voire en se suppléant aux structures de gestion communales dont les capacités d’action étaient largement dépassées aux lendemains de l’éruption du Merapi en 2010 et des lahars [1] post-éruptifs (Moatty, 2015). Le programme (dont les fonds proviennent du gouvernement indonésien et d’organismes étrangers) finance la construction de logements et infrastructures dans de nouveaux villages, créés ex nihilo en dehors des zones à risque. Ce programme a été mis en place pour la première fois après le tsunami de 2004 sur l’île de Sumatra, depuis il a été réactivé après les grandes catastrophes qui ont marqué le territoire (séisme de mai 2006 dans la région de Yogyakarta, éruption en 2006 et 2010 du volcan Merapi).

12 Les interactions entre développement et catastrophe sont donc multiples et peuvent être des leviers efficaces pour infléchir les trajectoires de développement des régions affectées (Anderson et Woodrow, 1989 ; Jha et al., 2010 ; Lizarralde et al., 2010 ; Lyons et al., 2010). Cependant, afin de faciliter l’intégration d’une éthique préventive, la stratégie de reconstruction doit être intégrée dans les programmes existants pour maintenir une continuité avec les autres processus de prévention et de développement, dont une partie de ses fonds sont issus. Le Bilan mondial sur la réduction du risque de catastrophe (GAR, 2013) reprend les propos du gouvernement du Costa Rica (frappé par un séisme en janvier 2009) et stipule que « les ressources affectées à la réhabilitation et la reconstruction des infrastructures endommagées auraient pu servir à la construction de nouvelles routes, écoles et infrastructures médicales et à renforcer la compétitivité de l’économie du Costa Rica ». Ce constat illustre le fait que les fonds utilisés pour la reconstruction ont été détournés de leurs fins premières, à savoir le développement du pays, modifiant ainsi la trajectoire de développement par la réaffectation des ressources.

2.3.  Trajectoires de reconstruction

13 L’opportunité préventive des reconstructions est reconnue, cependant les blocages techniques, organisationnels et sociopolitiques multiplient les facteurs d’échec. Ils sont intimement liés à une conception erronée des conditions dans lesquelles se déroule la reconstruction : la catastrophe ne fait pas table rase du passé (Hernandez et Beucher, 2015), et la reconstruction ne démarre pas d’un état zéro sur lequel tout serait possible. Elle n’est pas non plus un processus neutre en ce qu’elle est conditionnée par les structures préexistantes, qui la plupart du temps lui survivent.

14 En termes stratégiques, le premier choix à faire est celui de privilégier la réparation de ce qui peut l’être ou la destruction de ce qui subsiste pour reconstruire. Le deuxième est de reconstruire au plus proche de l’état d’avant catastrophe ou de reconstruire différemment. Ces choix sont de nature à opérer une bifurcation dans la trajectoire d’évolution des territoires et des sociétés, c’est-à-dire une modification de la structure du système et des interdépendances entre ses différents éléments, et de fait, de ses relations avec les autres systèmes. Ce travail de reconstruction des trajectoires transposé à la post-catastrophe permet d’identifier les facteurs qui influencent la réduction des vulnérabilités et des disparités socio-territoriales par le biais d’analyses à moyen et long terme (Moatty, 2015). Cette analyse est fondée sur les techniques de RETEX, traditionnellement menés dans l’année qui suit une catastrophe pendant la phase initiale de la reconstruction. L’intérêt de cette méthode est de permettre une prise de recul avec les décisions et actions prises pendant la reconstruction et ainsi d’en analyser les conditionnements et conséquences avec une plus grande objectivité. La principale limite est aussi liée à ce recul temporel puisqu’il est aussi synonyme de perte d’information et de mémoire. Il y a donc la nécessité de multiplier les sources et de croiser les informations pour en valider la fiabilité.

15 À la manière de Magnan et al. (2012) pour les trajectoires de vulnérabilité, nous avons identifié trois facteurs majeurs qui influencent la trajectoire de reconstruction des sociétés et territoires (cf. figure 2). Le facteur social est déterminant. Il inclut le capital social défini comme le réseau familial, professionnel et/ou de voisinage sur lequel le foyer ou le groupe social peut se reposer pour se relever plus rapidement (Aldrich, 2012 ; Aldrich et Meyer, 2015). Ce capital social est conjoncturellement influencé par le climat social lié à la présence de conflits, au climat de confiance intercommunautaire… Il renvoie au facteur gouvernance qui repose sur la légitimité et l’efficacité des autorités politiques. La légitimité du pouvoir (local ou national), l’absence de corruption érigée en système, de rivalités politiques trop fortes, sont des garants nécessaires – mais non suffisants – d’une reconstruction éthique et préventive. Outre les facteurs politiques et sociaux, le facteur économique est le garant d’une reconstruction efficace. Il s’exprime entre autres par la disponibilité de ressources rapidement mobilisables : aide internationale, épargne, argent des expatriés (remittance). À plus long terme, ces mesures peuvent être complétées par l’emploi de la micro-finance pour diversifier les sources de revenus, notamment par le biais des entreprises à domicile (Tipple, 2005).

Figure 2

Facteurs d’influence d’une trajectoire de reconstruction éthique et préventive.  

Influencing factors for an ethical and preventive reconstruction pathway.  

Facteurs d’influence d’une trajectoire de reconstruction éthique et préventive.  

Influencing factors for an ethical and preventive reconstruction pathway.  

16 Le contexte spatio-temporel de la post-catastrophe est caractérisé par le besoin de célérité de la mise en œuvre du processus dans la période de compression temporelle (Olshansky et al., 2012) qui suit la catastrophe. La durée de la reconstruction dépend de l’élaboration de stratégie d’anticipation par l’organisation politique et institutionnelle. Les composantes territoriales sont la résultante de la combinaison systémique des facteurs naturels, économique, sociaux, politiques et fonciers, et, de fait déterminent l’efficacité de la reconstruction. Les trajectoires de reconstruction ne sont nécessairement pas les mêmes lorsque les bâtiments et infrastructures ont été totalement détruits (comme c’est le cas avec les tsunamis, ou avec des séismes et inondations majeures par exemple), ensevelis (comme c’est le cas avec les lahars par exemple) ou si les dégâts sont plus ponctuels (Hashemi-Parast et al., 2017). Toutefois, la facilité de reconstruction n’est pas forcément proportionnelle au degré de dommage. En effet, on a pu observer que lorsque les bâtiments sont fortement endommagés sans être détruits, la reconstruction s’avère parfois plus difficile qu’en cas de destruction totale (Vinet et al., 2011). Enfin, la disponibilité foncière est un point clé de la reconstruction. Elle s’exprime par la possibilité de disposer rapidement de terrains viables, non exposés à d’autres risques pour relocaliser populations et activités sinistrées. La disponibilité foncière est elle-même influencée par de nombreux facteurs comme les dynamiques de populations, la densité de population de la région concernée, les structures foncières, le prix de la terre…

17 Les composantes d’une reconstruction efficace, éthique et préventive sont donc en premier lieu la combinaison d’un capital social s’adossant à une organisation politique et institutionnelle claire et légitime, de disponibilités foncières permettant la relocalisation physique et de moyens économiques mobilisables rapidement. Ces facteurs permettent une mise en œuvre rapide de la reconstruction.

3.1.  La confusion des échelles de temps : gérer la compression et résister à la dilution

18 La post-catastrophe peut être découpée en cinq étapes depuis l’urgence jusqu’au relèvement et développement, en passant par la restauration, réhabilitation et la reconstruction (Moatty, 2015). Elles ne se succèdent pas les unes aux autres mais elles sont synchrones et se chevauchent. Ainsi il n’y a pas de rupture franche d’une période à l’autre, c’est un glissement qui s’opère. Cette frise (cf. figure 3) prend appui sur les modèles empiriques de l’imbrication des phases de réhabilitation et de reconstruction (Kates et Pijawka, 1977 ; Kates et al., 2006 ; Alexander, 2010). Chaque étape regroupe des actions et décisions qui permettent de gérer la restauration des fonctionnalités du territoire en parallèle du retour des populations, condition sine qua non au redéveloppement des activités. L’ampleur de la tâche est colossale d’autant que dans les premiers mois, voire les premières années qui suivent la catastrophe, on assiste à une compression temporelle (Olshansky et al., 2012) des activités et des décisions. Les opérations de nettoyage, de sécurisation des bâtiments et infrastructures, et d’évaluation des dommages et besoins doivent être menées de front. Cette période est aussi marquée par la présence d’un grand nombre d’acteurs (locaux et extérieurs) sur le territoire. Une des difficultés de la gouvernance post-catastrophe est liée à la coordination de ces acteurs qui collaborent peu habituellement et dont les cultures de formation divergent (ingénieurs génie civil, administration, etc.), ce qui engendre une connaissance lacunaire de leurs missions et responsabilités respectives. Face à ce constat, la restructuration de la gouvernance (détaillée en 2.2) autour du principe de décloisonnement est un levier d’action pour gérer efficacement ce besoin de rapidité.

Figure 3

Temporalités de la phase post-catastrophe, de la catastrophe au développement.  

Post-disaster time frame, from disaster to development.  

Temporalités de la phase post-catastrophe, de la catastrophe au développement.  

Post-disaster time frame, from disaster to development.  

19 En termes spatio-temporels, la reconstruction n’est ni uniforme ni homogène : on constate des variations locales de temporalités (représentées en dégradés de couleur) depuis l’échelle individuelle jusqu’à celle des quartiers et groupes sociaux. Ces variations trouvent leurs origines dans la gravité des dommages, la localisation des foyers sinistrés et leur isolement, la stratégie de reconstruction choisie (à l’identique ou différemment), et les facteurs socio-économiques (moyens économiques, accès aux ressources, connaissances dans des domaines clés, capital social). Le processus de reconstruction s’étend sur des pas de temps longs et les décisions prises en période post-catastrophe peuvent avoir des conséquences sur le développement des sociétés et des territoires, ainsi que sur le processus de production ou de réduction des risques plusieurs décennies après la catastrophe.

20 Reconstruire de manière efficace suppose d’éviter un certain nombre de travers fréquemment observés sur le terrain. La première des difficultés consiste à évaluer de manière optimale et très rapide les besoins de la société sinistrée en termes d’urgence, de réhabilitation et de reconstruction. Nombre de travaux mettent par exemple en évidence la difficulté de concilier le besoin des sinistrés de subvenir rapidement à leurs besoins quotidiens et la nécessité d’une planification rationnelle de travaux inscrits dans une perspective de rentabilité sociale et économique à long terme (Davis, 1978 ; Aysan et Davis, 1993 ; Davis et Alexander, 2015). Pour accompagner les acteurs collectifs et institutionnels dans cette tâche, l’IRP a formalisé le processus d’évaluation des besoins post-catastrophe grâce au Post-Disaster Needs Assessment (PDNA). Le PDNA fournit une aide technique et financière aux pays les moins riches pour raccourcir les délais d’évaluation et prioriser les enjeux à reconstruire dans un objectif de réduction des risques de catastrophe. Cet outil permet aussi d’informer les bailleurs de fonds locaux, nationaux et internationaux sur les besoins en matière d’aide au développement. Cependant, un temps d’appropriation reste nécessaire pour les gestionnaires, ce qui entraîne des longueurs au démarrage du processus. Cet outil peut donc s’avérer contre-productif si les acteurs locaux ne se le sont pas approprié avant la catastrophe (notamment par le biais d’exercices, de mises en situation, etc.). Par ailleurs, son efficacité reste subordonnée à la fiabilité des données, et donc in fine à la rigueur et à la compréhension des méthodes par les individus qui collectent et traitent ces données. Le PDNA présente l’avantage d’exister et de constituer un point de départ qu’il convient de développer de façon itérative. À ce titre, l’intégration des populations dans le processus d’évaluation permettrait de réduire les délais car les sinistrés témoignent d’une bonne connaissance de leur territoire et des membres de la société (Gaillard et al., 2010).

21 En parallèle de l’évaluation, il y a la nécessité de déblayer les gravats pour rétablir l’accessibilité et transférer les sinistrés des abris d’urgence vers des centres de relogement temporaires où les conditions de vie sont plus décentes, notamment en matière de promiscuité. Il s’agit aussi de rompre les situations d’isolement et de donner une assistance à ceux qui n’ont pas évacué. Le relogement est souvent un processus long qui s’accorde mal avec le souci des sinistrés de se reconstruire socialement et économiquement le plus rapidement possible (Davis, 1981a ; Bolin, 1985 ; Gaillard, 2008). À ce titre, la reconstruction sur place et au plus proche de l’état ante-catastrophe est plus rapide qu’une reconstruction qui envisage un redéploiement des enjeux sur le territoire et le développement de mesures préventives. Les programmes de relogement d’urgence puis temporaires mis en place par les ONG et les institutions internationales peuvent de ce fait, s’avérer peu efficaces car le processus de reconstruction débute généralement de manière spontanée immédiatement après la catastrophe ; et contre-productifs puisque ces abris temporaires se transforment souvent, à terme, en logements permanents (Davis, 1978). Pour éviter ces situations de promiscuité, l’expérience montre que les foyers appartenant aux classes socioprofessionnelles les plus élevées partent et se relogent durablement par leurs propres moyens. À Kesennuma (Japon) en mars 2015, soit quatre ans après le séisme et tsunami du 11 mars 2011, 12,5 % des foyers étaient toujours dans l’attente d’une solution permanente (Moatty, 2015). Les autorités locales estiment qu’il faudra une dizaine d’années pour parvenir à reloger durablement tous les sinistrés. Alors que le gouvernement investit dans ces centres de relogement, beaucoup de foyers de la jeune génération sont partis. À Minamisanriku, avant la catastrophe, il y avait environ 17 000 habitants, 800 sont morts ou portés disparus. Quatre ans après, la ville ne compte plus que 13 000 habitants (Moatty, 2015). Chaque année, les départs de jeunes couples interviennent au mois de mars (fin de l’année fiscale), période particulièrement difficile puisqu’il s’agit de la date anniversaire de la catastrophe.

22 Les foyers appartenant aux classes les plus pauvres sont bien souvent contraints de quitter les centres temporaires et de reconstruire un logement de fortune à proximité de leurs moyens de subsistance (Oliver-Smith, 1991). La construction de ces centres est coûteuse et ces sommes pourraient être investies dans la reconstruction de maisons permanentes, mais les aspects négatifs du relogement temporaire ne doivent pas faire oublier ses avantages, dont un des principaux est de contribuer à restaurer l’intégrité physique et morale des individus sinistrés. Alexander (2010) résume le paradoxe temporel de la reconstruction entre compression et dilution en ces termes : « Le temps est socialement nécessaire à la reconstruction mais elle doit avoir une limite dans le temps. » En effet, le temps est nécessaire à l’organisation d’une période de dialogue afin de débattre des stratégies de reconstruction.

3.2.  La difficile coordination des échelles administratives et politiques

23 La complexité d’évaluer de manière optimale les besoins des sinistrés à court et long terme résulte souvent de la difficile coordination entre les différentes parties prenantes (Alexander et al., 2006 ; Lyons, 2009 ; Davis et Alexander, 2015). Ces organismes aux intérêts divergents émanent des sphères privée et publique et interviennent à différentes échelles géographiques et politiques. Les gouvernements centraux ont souvent recours à la création d’une structure administrative spécifique, mise en place ad hoc.

24 Si les modes traditionnels de gouvernance privilégient une décentralisation des organes de prise de décision, on assiste souvent, suite aux catastrophes, au mouvement inverse par la centralisation et le décloisonnement mis en œuvre dans les comités de reconstruction [2]. Comme le démontre cette illustration (cf. figure 4), les financeurs et décideurs se réunissent au sein d’un comité de programmation qui établit les critères d’éligibilité et de conditionnalité des aides en fonction de la doctrine élaborée par les autorités nationales et régionales. Ce comité est assisté par un comité technique, composé des gestionnaires, et centralise les dossiers de demandes d’aides et effectue une première évaluation. Ces dossiers sont constitués sur la base des données collectées par les élus locaux auprès des sinistrés par le biais d’un guichet unique de déclaration des dommages.

Figure 4

La gouvernance de la post-catastrophe.  

Post-disaster governance.  

La gouvernance de la post-catastrophe.  

Post-disaster governance.  

25 Ce modèle permet de simplifier les procédures de répartition des aides tout en gardant un contrôle de l’État sur l’utilisation des fonds publics. Il permet aussi d’instruire un grand nombre de dossiers relativement rapidement sans exclure la possibilité de les traiter au cas par cas, notamment pour les cas les plus complexes et/ou précaires. Cependant, l’approche reste technocratique et n’intègre pas à proprement parler les sinistrés dans le processus de relèvement : ils en sont bénéficiaires et non acteurs. Les travers de ces approches apparaissent de manière flagrante dans les programmes de relogement (Lyons, 2009). Le relogement est en effet une des étapes les plus délicates du processus de reconstruction en ce qu’elle doit permettre de fournir un habitat moins exposé et/ou plus résistant aux aléas tout en maintenant les fondements culturels, sociaux, économiques et politiques des foyers concernés. Le facteur d’échec le plus souvent mentionné dans la littérature est l’absence de coordination et de consultation entre le ou les organismes chargés de gérer le relogement (gouvernements, organisations internationales, ONG) et les sinistrés devant être relogés (Davis, 1978 ; Oliver-Smith, 1991 ; Davis and Alexander, 2015). En effet, s’il est relativement aisé de reconstruire des maisons (house en anglais), il est beaucoup plus difficile de rétablir des espaces de vie conformes aux aspirations des sinistrés (home en anglais) (Aysan, 1987 ; Gaillard, 2008). Pour cette raison, le déplacement des populations peut être considéré comme la moins bonne des solutions car les liens intimes qui unissent une communauté à son territoire sont coupés (Davis, 1978 ; Oliver-Smith, 1986, 1991 ; Quarantelli, 1984 ; Blaikie et al., 1994). Ces liens se matérialisent dans le paysage par des symboles patrimoniaux directement attachés à des lieux particuliers qui sont difficilement transposables dans l’espace (Alexander, 1989 ; Gaillard, 2002). Les contraintes structurelles (culturelles, sociales, économiques et politiques) pèsent sur les sinistrés et conditionnent le choix de leur domicile (Wisner et al., 2004, 2012).

26 Suite à l’éruption et aux lahars du Pinatubo en 1991 et 1992, le gouvernement philippin a financé la construction de centres de relogement permanents (Bautista, 2004). Ces centres ne sont qu’à moitié remplis puisque les sinistrés ont fait le choix de « rester dans des zones à haut risque parce qu’ils n’ont pas d’alternative viable » (ibid., p 122). Comme c’est le cas dans de multiples situations de relocalisation, le choix de rester a été renforcé par le récit des difficultés rencontrées par les personnes ayant effectivement accepté de partir. Ces difficultés se sont traduites par une dépendance des victimes aux aides extérieure. Revet (2011) dans son étude sur Vargas, au Venezuela, note la difficile intégration des personnes déplacées dans leur nouvel environnement de vie à cause de leur double condition d’assistés et d’étrangers.

27 L’échec des politiques de relogement peut être masqué par des politiques de relance de l’activité macroéconomique efficaces, du moins à court terme (emplois temporaires dans la construction ou dans des activités touristiques, par exemple). Contrairement à ce que l’on pourrait croire, la somme d’argent affectée à la reconstruction n’est pas la principale garantie d’une reconstruction réussie (Eadie et al., 2001). Viennent s’ajouter aux contraintes sociales et économiques évoquées dans le cas du relogement des sinistrés, des difficultés politiques et institutionnelles intrinsèques à la zone touchée à l’image de l’Indonésie et du Sri Lanka où les zones les plus touchées par le tsunami du 26 décembre 2004 et les plus longues à reconstruire, étaient en proie à des conflits armés multilatéraux (Le Billon et Waizenegger, 2007 ; Gaillard et al., 2010). La présence d’un conflit est un frein à la reconstruction et le règlement même partiel ou temporaire de ce conflit est un préalable indispensable au relèvement des sociétés (Gaillard, 2010 ; Vinet et al., 2011).

3.3.  La persistance des structures existantes : la reconstruction des inégalités ?

28 La reconstruction peut aussi être prétexte au renforcement des inégalités territoriales issues de choix politiques délibérés, ou bien d’une mauvaise anticipation du comportement des populations sinistrées ou de celui des organismes en charge de la reconstruction (Haas et al., 1977 ; Peacock et al., 1997 ; Kates et al., 2006). L’obligation pour les ONG de rendre compte de leurs actions les pousse à rechercher des vitrines médiatiques (proximité des aéroports, des zones urbaines bien desservies et fréquentées, ou encore des lieux symboliques par exemple), ce qui contribue à renforcer ces inégalités. La reconnaissance et l’anticipation de ces difficultés constituent des préalables indispensables à la mise en place d’un programme de reconstruction préventive qui favorise le développement social et économique de la région sinistrée.

29 À ce titre, la reconstruction post-catastrophe peut être un moment opportun pour développer le capital social (Aldrich, 2012) que nous avons précédemment défini comme une des composantes nécessaires à la mise en œuvre d’une éthique préventive (cf. partie 1.3). On touche ici à la notion de bien-être qui intègre en plus de l’amélioration des conditions matérielles, celle de la justice sociale, de l’estime de soi et du lien social. Ainsi le développement comporte une forte dimension qualitative puisqu’il implique un « souci de la répartition des produits et des revenus dans un contexte de participation et de responsabilité (et donc élévation du niveau moral et culturel, à la fois comme moyen et comme but) » (Marthelot, 1964, p. 835). Dès lors, la notion de développement fait appel à ce que certains ont appelé l’empowerment des groupes sociaux et des individus. L’empowerment fait référence aux capacités des individus « de prendre le contrôle de leur situation et d’atteindre leurs propres buts, et ainsi de pouvoir s’aider eux-mêmes et aider les autres à maximiser leur qualité de vie » (Adams, 2004, p. 8). Outre la nécessité de décloisonner entre décideurs, gestionnaires et financeurs, il y a celle de mettre en œuvre des outils participatifs pour développer une co-construction des savoirs et des capacités et permettre aux sinistrés de passer du statut de victimes à celui d’acteur (Hilhorst et al., 2010). Ces approches sont particulièrement plébiscitées pendant la reconstruction pour pallier le manque de moyens qui génère le besoin que tous et chacun s’impliquent.

30 Dans cette approche, la redistribution des richesses pendant la post-catastrophe peut être un levier efficace de résorption des inégalités. La première forme de redistribution s’exprime par la solidarité pour venir en aide aux sinistrés (dons économiques et matériels, soutien psychologique). Une autre forme de redistribution, plus subie que choisie, est liée au déclin des territoires sinistrés au profit d’autres localités. Selon le GAR (2013), le port de Kobé était au sixième rang des ports mondiaux avant de chuter à la 47^e place après le séisme dévastateur de 1995 (DuPont et Noy, 2015). « La période de reconstruction a donné à d’autres ports asiatiques l’opportunité de développer des activités de transbordement » (GAR, 2013, p 6). Dans ce même rapport, les observateurs notent que l’afflux massif d’argent qui arrive sur les territoires en période de reconstruction provoque une période de croissance économique temporaire, qui ne constitue donc pas nécessairement un tremplin pour stimuler l’économie. Pour le devenir, les fonds doivent être accompagnés d’un système de réformes économiques et financières assurant la pérennité d’une redistribution plus juste et équitable.

31 Dans le cadre de la délocalisation et relocalisation de populations, la redistribution des richesses et des pouvoirs peut aussi se faire par un partage des investissements pour une meilleure intégration des populations dans les nouveaux villages. Au Japon, la construction des sabô dam [3] remplit une fonction sociale de redistribution des richesses, car elle « contribue aussi à éponger le chômage tout en garantissant un électorat fidèle au pouvoir en place » (Augendre, 2011). Il y a dans ce mécanisme de redistribution des richesses sur le territoire national une volonté de repositionner les pions sur l’échiquier pour garantir le maintien d’une certaine paix sociale.

4.1.  Décloisonner les échelles pour améliorer la complémentarité des compétences

32 Le premier des facteurs d’une reconstruction efficace en matière de réduction des risques et de développement, est la reconnaissance des conditions locales et des ressources disponibles au sein de la société sinistrée afin de tirer parti des capacités intrinsèques des individus à se relever. L’adéquation entre les politiques officielles et les besoins des populations passe ainsi par une implication des sinistrés tout au long du processus de reconstruction et par la reconnaissance des potentialités et des contraintes locales. Dans ce cadre, les approches participatives semblent donner les meilleurs résultats (Davis, 1978, 1981a et b, 2011 ; Cuny, 1981a et b, 1983 ; Lyons, 2009). A l’échelle planétaire, la plupart des programmes de relogement réussis ont débuté très tôt suite aux désastres et ont été initiés par des ONG ou des organisations locales fortement impliquées sur le terrain avant l’événement. Ces organisations se sont toutes reposées sur un réseau local comprenant notamment une main-d’œuvre composée en partie de sinistrés qui ont reconstruit leur maison à l’endroit même où celle-ci se trouvait avant sa destruction (Davis, 1978 ; Cuny, 1981b ; Dudley, 1987). À ce titre, et contrairement au préjugé le plus courant, la capacité d’action et le moral des sinistrés ne sont pas réduits à néant suite à un désastre. Au contraire, les sinistrés démontrent toujours une très forte volonté de se relever au plus vite des décombres et leur capacité d’action est très élevée (Quarantelli et Dynes, 1972 ; Davis, 1978 ; Lavigne et al., 2008).

33 En dépit de ce constat positif, la réparation est le parent pauvre de la reconstruction. En effet, la priorité est donnée à la reconstruction brute de logements, plus facile, plus contrôlable sur le plan technique et financier, plus visible et donc davantage valorisable pour et par les bailleurs de fonds. Sa mise en place est difficile : faut-il aider les personnes financièrement ou techniquement, faut-il leur avancer l’argent, quel contrôle a posteriori ? Les difficultés pour contrôler la qualité des réparations sont un frein, d’autant plus lorsqu’elles sont effectuées par les occupants ou leurs proches. La reconstruction post-tsunami à Banda Aceh en Indonésie avait induit une forte augmentation du risque en cas de séisme puisque la qualité des matériaux n’avait pas été contrôlée (Vinet et al., 2011). Le problème principal venait des briques composées d’argiles avec un fort taux de sable et dont la cuisson a été limitée pour diminuer les coûts de production (ibid.). Un autre obstacle est lié au savoir-faire exigé pour la réparation du gros œuvre qui augmente son coût, et la main-d’œuvre qualifiée est rare dans le contexte général de reconstruction. De plus, la mauvaise utilisation des ressources locales ou leur surexploitation peuvent avoir des effets pervers à court et long terme. L’implication des sinistrés doit également permettre d’éviter une aide arbitraire et l’intrusion massive d’une main-d’œuvre étrangère. Une répartition injuste et injustifiée de l’aide est souvent à l’origine d’un sentiment de dépendance des sinistrés vis-à-vis des organismes chargés de la reconstruction (Blaikie et al., 1994 ; Korf, 2007). L’apport de main-d’œuvre extérieure est par ailleurs souvent cité comme une raison essentielle à la forte inflation qui caractérise les mois post-catastrophe (Wisner et Walker, 2006). La participation des sinistrés est donc une nécessité (De Vanssay, 2010 ; Gaillard, 2008) à la condition d’avoir identifié les contraintes qui pèsent sur ces foyers.

34 Si la coordination à l’échelle nationale et régionale des acteurs majeurs est un préalable à la reconstruction, elle ne préjuge en rien d’une efficacité sur le terrain notamment en ce qui concerne les relogements. La structuration des communautés locales est un point clé et en particulier le règlement de la question de l’appartenance foncière lorsque le nombre de sinistrés est élevé et les dégâts massifs. Les problématiques foncières touchent autant la zone sinistrée que les lieux d’accueil des foyers délocalisés. Sur le territoire sinistré, le défi est de retrouver les propriétaires et le contour des parcelles dans l’objectif de procéder à une indemnisation. Sur les lieux de la relocalisation construits ex nihilo il s’agit d’élaborer un nouveau cadastre et les certificats de propriété.

4.2.  Caractériser les contraintes sociales et territoriales

35 Le respect des fondements culturels des sinistrés est un élément essentiel d’un programme de relogement efficace (Davis, 1981b ; Aysan et Oliver, 1987 ; Alexander, 1989 ; Jha et al., 2010). Les choix d’architecture des maisons construites dans le cadre d’un programme officiel de relogement en sont une des dimensions fondamentales. En effet, les liens qui unissent les fondements culturels et sociaux des sinistrés et leur expression matérielle au travers des maisons sont souvent très forts (Oliver, 1981 ; Aysan et Oliver, 1987). Opter pour une reconstruction qui intègre des mesures d’adaptation du bâti aux aléas coûte plus cher que la reconstruction à l’identique. La conséquence est que souvent les maisons sont plus petites que celles qu’occupaient les populations avant la catastrophe (cf. figure 5).

Figure 5

Maison javanaise traditionnelle (à droite) et maisons d’un centre de relogement (à gauche) (Moatty, 2015).  

Traditional Javanese house (right) and houses in a resettlement site (left) (Moatty, 2015).  

Maison javanaise traditionnelle (à droite) et maisons d’un centre de relogement (à gauche) (Moatty, 2015).  

Traditional Javanese house (right) and houses in a resettlement site (left) (Moatty, 2015).  

36 Sur le volcan Merapi (situé à une vingtaine de kilomètres au nord de la ville de Yogyakarta, sur l’île de Java en Indonésie), suite aux lahars de 2011 et des années suivantes, le gouvernement a décidé de délocaliser les foyers vivant dans une zone de 300 mètres à partir des berges des rivières. En plus de réduire leur exposition aux lahars, les maisons ont été construites selon les normes parasismiques, augmentant ainsi le coût unitaire de construction et réduisant d’autant l’espace disponible pour chaque foyer, passant d’environ 80 m² en moyenne à 36 m². Il faut noter ici que les maisons traditionnelles abritent plus d’une cellule familiale, en général elles regroupent trois générations de la même famille, contrairement aux maisons des centres de relogement qui n’accueillent qu’une seule génération (Moatty, 2015).

37 Il est désormais admis que la capacité de reconstruction après une catastrophe dépend en grande partie des conditions politico-économiques antérieures à la catastrophe (Blaikie et al., 1994). Nombre de chercheurs ont en effet montré que les catastrophes ne modifient pas les grands équilibres sociaux et que les contraintes passées perdurent (Quarantelli et Dynes, 1972). Dans ces conditions, la connaissance de la région sinistrée et du contexte culturel, social, économique et politique est fondamentale car elle permet de démarrer rapidement le processus de reconstruction, d’anticiper d’éventuels blocages et leviers d’action pour ajuster les réponses techniques aux spécificités locales. La plupart des programmes de reconstruction post-catastrophe ayant obtenu des résultats efficaces se sont inscrits dans la continuité de projets de développement en cours au moment du désastre (Davis, 1978 ; Cuny, 1983 ; Dudley, 1987 ; Anderson et Woodrow, 1989 ; Wilches-Chaux, 1984). Cette inscription dans la durée génère davantage l’adhésion des parties prenantes et permet un gain de temps considérable, notamment dans l’identification des contraintes économiques (rentabilité des investissements), politiques (pressions et conflits), et territoriales (physiques et réglementaires) qui limitent le champ des possibles.

38 Ces initiatives sont pourtant rares et en dépit de prises de décision politiques volontaristes, les changements s’opèrent à la marge. Par exemple, la proximité d’un axe routier majeur qui dessert le pôle attractif du territoire est un atout permettant aux foyers d’accéder rapidement et aisément aux services et infrastructures de santé, d’éducation, et aux commerces. De fait, les terrains qui jouxtent ces axes sont très prisés. Ce fut notamment le cas en Indonésie, dans la province de Java Centre suite aux lahars post-éruptifs du volcan Merapi (Moatty, 2015). Lors des phases de concertation pour déterminer l’emplacement des centres de relogement permanents, les sinistrés appelaient de leurs vœux un rapprochement en direction de l’axe routier qui relie les villes de Jogjakarta et Magelang. Ces terres, très attractives, sont aussi très fertiles, et c’est ce dernier argument qui a été mis en avant par les propriétaires pour justifier leur prix élevé (jusqu’à trois fois le prix d’une terre localisée plus loin de la route, toutes choses égales par ailleurs). Les négociations s’étendirent sur plus de six mois conduisant, dans la majeure partie des cas, à une relocalisation des centres, sur des terres plus éloignées et moins fertiles. Ainsi, en plus des contraintes physiques (zones de relief et à risque), les choix en matière d’implantation des centres de relogement doivent intégrer la dimension réticulaire des systèmes territoriaux qui s’influencent les uns les autres. Le territoire sinistré s’inscrit dans les structures existantes et les possibilités de le recomposer sont dépendantes des jeux de pouvoirs qui préexistent à la catastrophe et qui, d’expérience, lui survivent souvent.

4.3.  La prise en compte des risques dans la reconstruction : anticiper la post-catastrophe pour intégrer une éthique préventive

39 L’ampleur des dommages associée à l’état de désorganisation empêche les territoires et sociétés de fonctionner, et de fait, plaide pour une reconstruction qui se démarque du contexte de vulnérabilité antérieur au désastre (Kennedy et al., 2008 ; Lizarralde et al., 2010 ; Lyons et al., 2010). Dans ce cadre, la résilience passe par une rénovation des modes d’habiter et donc par des changements et évolutions qui visent une réduction des risques (Christoplos, 2006). Pour la prise en compte des aléas naturels dans le processus de reconstruction, les priorités sont parfois difficiles à concilier. Une première attitude privilégie une reconstruction rapide destinée à satisfaire rapidement les besoins élémentaires des sinistrés (logement, moyens de subsistance). L’amélioration des conditions de vie au quotidien prime et réduit à court terme les vulnérabilités des individus. Pourtant, les reconstructions hâtives préparent à moyen et long terme les catastrophes futures et aggravent les vulnérabilités de sociétés déjà fragilisées par un faible niveau de vie (Davis, 2011 ; Davis et Alexander, 2015). Par ailleurs, les quelques années suivant une catastrophe sont des phases où la conscience du risque est très présente (Anderson et Woodrow, 1989 ; Christoplos, 2006). La catastrophe entre dans le champ du possible. Elle devient un futur probable auquel il faut se préparer offrant ainsi des opportunités de prévention pendant lesquelles les contraintes à la fois collectives et individuelles rendues nécessaires par les objectifs préventifs (changement de comportement, contraintes d’utilisation du sol, surcoût individuel et collectif de la prévention, par exemple), semblent mieux acceptées. La reconstruction post-catastrophe est a priori une fenêtre pour réduire les vulnérabilités de la société affectée et ainsi réduire les risques futurs (Blaikie et al., 1994 ; Christoplos, 2006 ; Kennedy et al., 2008). Toutefois, les planifications faites dans l’urgence sont au mieux inopérationnelles, au pire, néfastes car elles entrent souvent en contradiction avec les besoins immédiats des populations sinistrées et retardent la reconstruction (Vinet et al., 2011).

40 La prise en compte des vulnérabilités des sociétés et des aléas naturels fait appel à une éthique préventive (Moatty et Vinet, 2016) de la reconstruction afin que celle-ci s’avère durable (Eadie et al., 2001 ; Christoplos, 2006). Lorsqu’elle n’a pas été préalablement préparée, la planification d’une reconstruction se révèle difficile à mettre en place (Wu et Lindell, 2004). En effet, si la gestion de crise est de plus en plus anticipée, la reconstruction l’est rarement. L’IRP a développé un outil d’aide à l’anticipation de la post-catastrophe : le Pre-disaster recovery planning (PDRP) de 2012. Dans un premier temps, le PDRP guide les parties prenantes dans les missions d’identification des objectifs et des programmes d’actions pour les mener à bien. Dans un second temps, il permet de développer et mobiliser ex ante la capacité de planifier, d’initier et de gérer pour une plus grande réactivité et efficacité. Au Japon, un plan d’anticipation de la reconstruction suite à une éruption du Fuji a été élaboré à l’échelle nationale en 2001. Sa conception a été stimulée par des éléments de conjoncture avec notamment la présence de trémors sous le volcan et l’augmentation de la surveillance des volcans sur tout l’archipel, associés à l’enjeu économique que représente cette ressource touristique (Augendre, 2011). Wamsler (2006) constate la faible implication des ONG dans la reconstruction et la séparation entre les personnes chargées de la prévention des risques ou de leur gestion et celles chargées de la planification urbaine. L’objectif d’une vision intégrée des politiques de planification territoriale, de l’aide au développement et de la prévention des risques fait son chemin sur le papier mais la mise en œuvre est délicate et réclame une prise de conscience politique forte (Tobin, 1999).