Gerhard A. Ritter, The Price of German Unity : Reunification and the Crisis of the Welfare State Oxford, Oxford University Press, [2006] 2011, 481 p.

1 L’historien allemand Gerhardt Ritter nous convie à une analyse de la réunification allemande sous l’angle de la politique sociale. L’ouvrage explore la courte, mais dense, période historique qui sépare la chute du mur de Berlin le 2 novembre 1989 des élections au Bundestag du 16 octobre 1994. Il s’agit d’une période charnière de la transposition des institutions et des acteurs de l’État social ouest-allemand vers les nouveaux Länder de l’ex-RDA.

2 L’objet du livre est de rendre compte du processus d’extension de la législation sociale de l’Ouest vers l’Est, d’en analyser les difficultés et les conséquences aussi bien pour les nouveaux Länder que pour l’Allemagne dans son ensemble. À cette fin, G. Ritter lie intimement histoire économique, sociale et politique. Il insiste sur la césure que marque, début 1991, le changement de majorité au Bundestag, obligeant la coalition gouvernementale, chrétienne démocrate et libérale, à composer avec l’opposition sociale-démocrate. L’analyse est menée à partir d’archives jusqu’alors inédites et de quatorze entretiens conduits avec des acteurs de l’unification.

3 G. Ritter découpe la période en trois phases. Entre novembre 1989 et les élections du Bundestag en décembre 1990 sont jetées les bases juridiques de l’unification économique, sociale, politique et monétaire. Le Traité d’unification signé le 31 août 1990 en marque le temps fort. De décembre 1990 à l’automne 1992 débute la phase de mise en œuvre avec l’application d’une législation transitoire sur les retraites, l’édification d’une administration de l’emploi et du chômage, la mise en place de la sécurité sociale et de mesures de soutien aux revenus, l’institution de nouvelles juridictions d’application du droit social et du droit du travail. Enfin, 1993 et 1994 sont placées sous le signe de la récession et des débuts de la transformation de l’État social allemand ; commence alors le temps de la consolidation des finances publiques et du soutien à la compétitivité économique.

4 Une fois cette chronologie établie en introduction, l’ouvrage se déploie en trois parties : une première dresse un état des lieux des conditions et des enjeux de l’unification jusqu’au Traité constitutionnel de 1990 ; une deuxième présente le cadre juridique de la transposition des institutions de l’État social de l’Ouest vers l’Est ; enfin, une troisième partie analyse l’implantation d’institutions et d’acteurs destinés à la mise en œuvre de ce cadre, avant de déboucher sur une discussion plus générale sur la transformation de l’État social allemand.

5 La place accordée, au-delà du cadre juridique et des institutions, aux nouveaux acteurs qui contribuent à leur mise en œuvre – administrations, mais également organisations syndicales et patronales – constitue un intérêt indéniable de l’ouvrage. Une telle approche permet à l’auteur de montrer les résistances qu’a pu susciter, à l’Est, la transposition de l’État social, mais aussi les répercussions qui en ont résulté, par retour, sur l’Ouest. C’est le cas de l’analyse qu’il nous livre de la mise en place des instances, des procédures et des institutions de dialogue social (organisations syndicales et patronales, conventions collectives), de leur rapide désaffection à l’Est et de l’effet de contagion à l’Ouest. Ainsi, en 1993- 1994, 64 % des entreprises de l’industrie manufacturière de l’ex-RDA se tiennent à l’écart des organisations patronales, afin d’échapper aux prescriptions des conventions collectives. Or ce secteur représente alors 26 % de l’ensemble des salariés des nouveaux Länder.

6 En multipliant les exemples, G. Ritter met en évidence les tensions et parfois les limites de l’unification, la complexification du système et la diversification des intérêts qui en résultent, de même que les effets inégaux selon les pans de la protection sociale (retraites, santé, famille, chômage et emploi). Il n’en apprécie pas moins positivement le processus d’extension des institutions sociales de l’Ouest vers l’Est, considéré dans son ensemble comme un succès, comme un « tour de force » de l’administration publique (p. 276) ; tour de force qui aurait contribué à réduire le coût social et politique de l’unification, même si son coût financier reste l’objet de controverses.

7 Deux grandes questions structurent l’ouvrage de manière transversale. D’abord, y avait-il d’autres alternatives que la transposition en bloc du système ouest-allemand de protection sociale et de régulation du travail aux Länder de l’Est ? Ensuite, l’unification avec la RDA a-t-elle donné l’impulsion à des transformations en profondeur de l’État social allemand ?

8 Concernant la première question, G. Ritter considère qu’il n’y avait pas de meilleure solution que celle du transfert, mais que ce dernier a pâti d’erreurs de financement. À l’instar de nombreux économistes, il soutient que l’augmentation rapide des salaires à l’Est, indépendamment de la hausse de la productivité, a été un facteur clé du déclin de compétitivité et de l’effondrement de pans entiers de l’industrie est-allemande. Mais il montre aussi qu’on ne peut arrêter son jugement à des dimensions strictement économiques, que la situation se révèle plus complexe dès lors que l’on intègre des considérations de justice sociale. G. Ritter donne ici à voir les tensions entre principes de réalité économique et principes de justice auxquels sont confrontés les acteurs de la réunification allemande.

9 Concernant la seconde question, il soutient que les symptômes de crise de l’État social allemand (explosion des soins médicaux, vieillissement de la population, nécessité d’adapter la production et le travail à la mondialisation des marchés) étaient déjà observables avant la réunification, que cette dernière n’a fait que les accentuer, après les avoir masqués dans un premier temps. Il date le basculement de la conception de l’État social du milieu des années 1980, lorsque le gouvernement d’Helmut Kohl répand l’idée que l’État devrait laisser davantage de champ au marché, que le monde du travail devrait être plus flexible, que l’équilibre entre responsabilité individuelle et responsabilité sociale devrait être corrigé en faveur d’une extension de la première. L’année 1989 marque une pause dans ce débat, mais la thématique de la réforme de l’État social redevient centrale après la récession de 1993. Le curseur est alors fermement réorienté vers la diminution des dépenses sociales et un ensemble de réformes destinées à soutenir l’emploi et la compétitivité économique.

10 En conclusion, G. Ritter souligne toutefois la grande stabilité de l’État social allemand depuis son instauration par Otto von Bismarck dans les années 1880. Étendant son propos à la période contemporaine, il va jusqu’à diagnostiquer une résistance de l’État social allemand à la réforme, en prenant comme point de comparaison les États-Unis et des pays nord-européens comme la Suède. Vu de France cependant, cette résistance paraît toute relative et l’État social allemand plus facilement réformable que son homologue français. L’analyse dépend du point de comparaison, mais peut-être aussi des variables prises en compte. G. Ritter examine l’inertie de l’État social allemand au regard de variables essentiellement structurelles, comme le type de financement de la protection sociale ou encore le système politique. Ces variables pourraient être invoquées de manière similaire pour le cas français, où prévaut le même principe de financement de la protection sociale par les salaires. En revanche, ce qui échappe à une telle analyse, mais qui, vu de France, apparaît comme un facteur décisif de souplesse côté allemand, est la disposition aux réformes, ou du moins leur acceptation silencieuse, par une majorité de la société allemande. La perspective comparative sur la réforme de l’État social sur laquelle débouche l’ouvrage gagnerait à être enrichie par des données sociétales de ce type.

11 BÉNÉDICTE ZIMMERMANN