1Comment expliquer le curieux oubli, voire l’anathème, dont l’information des jeunes, plus souvent appelée « information jeunesse » par les professionnels du secteur, semble avoir été frappée en Belgique francophone ? À ce jour, il n’existe aucune publication universitaire sur ce domaine d’activités ou sur ce segment des politiques de jeunesse. Chose étonnante, parce qu’il y a tout autant à apprendre des objets situés à la périphérie ou à la marge des politiques publiques que des préoccupations majeures que sont l’éducation scolaire, l’accès à l’emploi, l’aide et la protection de l’enfance et de la jeunesse.

2Pour comprendre l’orientation prise par les politiques de jeunesse en Belgique, il faut d’abord porter le regard sur l’arrière-plan institutionnel. Les réformes successives de l’État belge ont contribué à un morcellement des compétences et à la multiplication de normes législatives et administratives. Il n’y a donc pas en Belgique de véritable politique de jeunesse, mais une série de dispositions qui encadrent les différentes facettes de la vie quotidienne des jeunes et leur entrée dans la vie adulte. L’impression d’éclatement est amplifiée par le fort développement des initiatives privées ou associatives dans le secteur de la jeunesse. Le primat du principe de subsidiarité constitue un deuxième élément structurel des politiques de jeunesse : les initiatives privées peuvent prétendre à une reconnaissance des pouvoirs publics si elles souscrivent au cahier des charges qui est défini par le législateur. Mais d’importantes limites sont posées à cette reconnaissance, tant dans le montant des subventions accordées que dans les modalités de leur octroi. Dans ce cadre, les nouvelles orientations prises par les politiques publiques contribuent à renforcer la base locale et territoriale des activités, tout en appelant à une participation des jeunes eux-mêmes aux activités d’information. Les professionnels des services d’information sont ainsi confrontés à un grand défi de réorientation du métier d’informateur. Il serait tentant de considérer la position marginale de ce secteur comme un facteur aggravant ; nous y voyons plutôt une opportunité, surtout dans une période où les responsables politiques [1] belges francophones entendent porter un Plan jeunesse sur les fonts baptismaux…

La place des politiques de jeunesse dans le paysage institutionnel belge

3Les politiques de jeunesse en Belgique s’intègrent dans un paysage institutionnel particulièrement complexe. La vie quotidienne des jeunes est encadrée par une série de dispositions relevant de plusieurs instances politiques : l’obligation scolaire, l’accès à l’emploi à la fin de la formation, le remboursement des soins de santé, l’accès à l’aide sociale, les règles de droit civil et de droit pénal relatives aux mineurs, par exemple, sont des compétences de l’État fédéral. La mobilité, le logement, le handicap, les aides à l’emploi, les aides à la formation, la formation en alternance, les infrastructures sportives, entre autres, sont des compétences des entités régionales (Région flamande, Région wallonne et Région bruxelloise). Enfin, l’enseignement, l’éducation permanente et l’animation culturelle, les loisirs, l’éducation physique et les sports, les beaux-arts, les musées, les bibliothèques, la radiodiffusion et la télévision, la protection de la jeunesse, l’éducation à la santé, la politique de la jeunesse – ce que l’on désigne, en bref, sous le terme générique de « matières personnalisables » – relèvent des compétences de trois communautés : la Communauté française, la Communauté flamande et la Communauté germanophone.

4État fédéral, Régions et Communautés constituent trois entités politiques composées d’un Parlement et d’un Gouvernement. L’État fédéral exerce ses compétences sur l’ensemble du territoire belge et les régions, sur des territoires composés au départ des provinces. Si la Communauté germanophone exerce ses compétences sur un territoire géographique bien déterminé, les règles constitutionnelles ont donné des contours plus complexes au champ d’intervention des Communautés française et flamande. L’article 127 de la Constitution belge précise que les décrets de la Communauté française et ceux de la Communauté flamande ont force de loi respectivement dans la région de langue française et dans la région de langue néerlandaise, ainsi qu’à l’égard des institutions établies dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale qui, en raison de leurs activités, doivent être considérées comme appartenant exclusivement à l’une ou à l’autre communauté. Le législateur a donc procédé à un découpage territorial supplémentaire en établissant des frontières linguistiques : la plus importante et la plus sensible de ces frontières sépare la région de langue française, la région de langue néerlandaise et la région bilingue de Bruxelles-Capitale.

5En d’autres termes, une maison de jeunes, un centre d’information jeunes s e, un établissement scolaire, un théâtre, un centre culturel, etc., dont le siège est situé dans la région de langue française (les territoires des provinces du Hainaut, de Namur, du Brabant wallon, du Luxembourg et d’une partie de la province de Liège) sont soumis aux dispositions légales édictées par la Communauté française. Quant à ces mêmes associations qui ont leur siège dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale, elles sont soumises aux dispositions édictées soit par la Communauté française soit par la Communauté flamande selon que leurs prestations sont assurées en français ou en néerlandais, que leurs publications sont rédigées en français ou en néerlandais, etc.

6La création de nouvelles entités politiques en charge de compétences jadis réservées à l’État belge s’est en effet doublée d’une multiplication des acteurs institutionnels et associatifs :

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« Chaque fois qu’apparaissent de nouveaux problèmes, on crée de nouveaux services. Quand on regarde l’ensemble, on a quelque chose qui ressemble vraiment à une usine à gaz. Chaque fois qu’un gouvernement entre en fonction, des besoins sont identifiés comme nouveaux alors qu’ils sont traités ailleurs. Et on en profite pour soutenir une nouvelle démarche, une nouvelle approche. »

Les effets pervers des découpages institutionnels

8C’est aux jeunes de 12 à 26 ans que les centres d’information sont principalement destinés. On le sait, être jeune n’est pas qu’une question d’âge (Thévenot, 1979). Qui peut dire qu’un ouvrier intérimaire de 21 ans, ayant un emploi depuis trois ans et résidant chez ses parents, est plus jeune qu’un étudiant universitaire de 25 ans engagé dans une formation doctorale, vivant en couple dans un appartement du centre-ville ? L’un et l’autre ont toutefois en commun de se frotter, voire de se heurter, aux normes institutionnelles qui balisent l’entrée dans la vie adulte, sans avoir été préparés à cet important défi. L’école paraît ainsi bien peu ouverte à ces questions pourtant déterminantes. Dès lors, les centres d’information sont amenés à recueillir des demandes multiples et compliquées portant sur l’enseignement et la formation, le travail et l’emploi, la protection sociale et l’aide aux personnes, le droit et la justice, la famille, la consommation, le logement, les loisirs et vacances, la santé, la mobilité, etc.

9La complexité du paysage institutionnel est une donnée essentielle de l’activité quotidienne des services d’information, puisqu’il leur faut dénouer l’écheveau des demandes individuelles pour orienter le public vers l’interlocuteur le plus apte à prendre le relais. Et il faut parfois affronter des obstacles majeurs nés de la multiplication des normes légales ou administratives. Le découpage institutionnel de l’âge en est un exemple marquant, souvent cité par les intervenants actifs dans le secteur de la jeunesse.

10En Belgique, 18 ans est l’âge de la majorité légale, l’âge où l’on peut nouer des contrats, l’âge auquel on endosse la responsabilité civile et pénale de ses actes, l’âge à partir duquel on est tenu de répondre aux convocations électorales, l’âge à partir duquel on peut obtenir un permis de conduire et où l’on n’est plus soumis à l’obligation scolaire. Mais il y a d’autres seuils qui relèvent de la compétence de l’État fédéral : 16 ans, dans le cas précis de l’abaissement de la responsabilité pénale et pour la « majorité » sexuelle ; 21 ans, limite supérieure pour l’accès des jeunes handicapés aux allocations familiales ; 25 ans, limite supérieure pour l’accès des jeunes étudiants aux allocations familiales. Pour les matières relevant des compétences de la Communauté française, le législateur a également découpé les publics cibles en fonction de l’âge : les organisations de jeunesse doivent s’adresser à un public majoritairement composé de jeunes de moins de 30 ans ; les centres et maisons de jeunes et les services d’information des jeunes doivent avoir pour objectif le développement d’une citoyenneté critique, active et responsable, principalement chez les jeunes de 12 à 26 ans. Enfin, l’âge définit des limites au champ d’intervention des différents services : ainsi, un service d’accrochage scolaire, dispositif mis en œuvre à destination des élèves en décrochage, ne pourra traiter que de la situation d’élèves de moins de 18 ans ; par contre, une entreprise de formation par le travail ne pourra prendre en charge que des jeunes de plus de 18 ans. Ici, les deux processus, décrochage scolaire et apprentissage par le travail, sont parfaitement déconnectés et étanches.

11La délimitation de seuils d’intervention s’accorde mal avec les injonctions actuelles de nouer des collaborations intersectorielles. Dépasser les limites fixées par le législateur en consacrant une partie de ses activités à d’autres jeunes que le public cible ou en prolongeant la prise en charge au-delà du terme prévu n’est guère admis par les services d’inspection. Dans cette aventure, le risque est grand de perdre ses subventions, voire son agrément.

La régulation des initiatives privées

12Il n’y a pas, en Belgique, de centres « publics » d’information jeunesse, mais des centres locaux, regroupés en fédérations, agréés et subventionnés par les pouvoirs publics (encadré ci-dessous). Il n’y a pas eu non plus, comme en France (Bier, 2007), de création d’un département de la jeunesse au sein de l’État belge. Certes, un Service de la jeunesse avait été créé dans l’immédiat après-guerre, afin de « mettre à l’étude les différentes questions relatives à la formation générale de la jeunesse ; de favoriser les contacts entre les différents groupements de jeunesse et leur coopération ; de les assister dans leurs initiatives et mettre à leur disposition les moyens administratifs appropriés » (Menschaert, 1998, p. 17). Mais ce Service de la jeunesse et le Conseil national de la jeunesse qui lui a succédé reposaient sur leur base associative : « La volonté des pouvoirs publics était de mener une politique de jeunesse principalement basée sur les associations de jeunesse ; celles-ci allaient donc être invitées à participer à la direction des institutions et des services créés en leur faveur. » (Jamin, Perrin, 2005, p. 49.) En bref, la politique de jeunesse est fondée sur le primat de l’initiative associative, l’État ne jouant qu’un rôle de soutien.

13Les centres d’information des jeunes sont donc nés d’une initiative privée : le premier centre s’est ouvert à Namur en 1969 et a été reconnu par les pouvoirs publics en 1972. Le principe de subsidiarité est certainement l’élément le plus déterminant dans l’orientation des politiques de jeunesse : selon ce principe, l’État n’est pas l’opérateur mais il lui revient de reconnaître et de susciter l’action des opérateurs privés, liés au monde associatif, de fixer les objectifs, de subventionner leurs activités et, tendance plus récente, d’évaluer leur fonctionnement.

14Dans cette logique de subsidiarité, l’offre de services n’est pas en tant que telle régulée : rien n’interdit à une association privée ou à une commune de proposer un service d’information à destination des jeunes. La coexistence d’opérateurs multiples ne contribue cependant pas nécessairement au maillage de la prise en charge de certains pans de la jeunesse à l’échelle d’un territoire donné et à la mise en place d’un travail en réseau (David et al., 2012). Si les contacts existent et si les intervenants disent « se connaître », la concertation n’est pas toujours de mise entre les différents opérateurs associatifs et publics. Certains même paraissent imperméables à tout échange : c’est le cas de l’institution scolaire ou du FOREM [2] qui font figure de « mammouths » dans le champ des politiques de jeunesse. Des rapports de concurrence ou de défiance émergent entre services d’une même zone, en raison notamment des modes de subventionnement, des logiques d’intervention et d’arguments idéologiques. On a vu ainsi un service d’information jeunesse de Bruxelles mettre sur la sellette des établissements scolaires dont la politique de recrutement des élèves ne respectait pas l’esprit des nouvelles lois en matière de mixité sociale. Le reportage réalisé par l’équipe de ce service a fait beaucoup de bruit, au grand dam des établissements visés.

15Bien plus, au sein même du secteur de l’information des jeunes, les relations entre les opérateurs, regroupés en trois fédérations, sont loin d’être sereines : deux d’entre elles (Infor jeunes et CIDJ) entendent conserver un principe de gratuité pour l’usager, alors que certaines des prestations de la troisième fédération (SIEP) sont payantes.

16Le partenariat entre institutions ou professionnels ne va donc pas de soi : le degré de consensus des intervenants locaux autour d’un diagnostic initial et le volontarisme politique semblent ici aussi déterminants pour initier et consolider les partenariats locaux (David et al., 2012). Le volontarisme politique doit être particulièrement fort lorsqu’il s’agit de dépasser les contraintes institutionnelles.

Un ancrage législatif incongru et anachronique

17Si l’offre de services n’est pas à proprement parler régulée, l’accès aux subventions publiques est conditionné au respect des critères fixés par le législateur. L’histoire des services d’information des jeunes est marquée par la longue absence d’un cadre législatif spécifique. Dix ans après la naissance du premier centre d’information des jeunes – à Namur en 1969 –, époque où la Belgique était encore unitaire, le législateur procède à un aménagement des dispositions établies en 1971 pour l’agréation des maisons de jeunes. L’arrêté royal du 1^er août 1979 définit les mêmes conditions de reconnaissance pour les centres d’information et, curieux appariement, pour les centres de rencontres et d’hébergement des jeunes que pour les maisons de jeunes [3]. L’intégration dans un même cadre légal de trois opérateurs aux missions pourtant bien différentes peut donner le sentiment que l’information des jeunes a été reléguée au rang des préoccupations secondaires par le législateur ou qu’à tout le moins sa spécificité n’a pas été reconnue. Ainsi, dans le contexte des années 1970, les conditions d’accès à l’information chez les jeunes étaient plus limitées : le législateur pouvait donc considérer que la mission d’information reposait sur une fonction technique « consistant à apporter des réponses aux questions immédiates » et s’étendait à « une fonction socioculturelle plus globale en favorisant la prise en considération et l’analyse par les intéressés, des éléments sociaux, culturels, économiques ou politiques qui déterminent les situations vécues » (Arrêté royal du 1^er août 1979).

18Pendant plus de vingt ans, dans un paysage médiatique en profonde évolution et dans un contexte de reconnaissance du droit à l’information des enfants (article 17 de la Convention internationale des droits de l’enfant, 1989), les centres ont composé avec une législation devenue anachronique. Le 20 juillet 2000, le Conseil de la Communauté française adoptait un décret déterminant les conditions de reconnaissance et de subventionnement des maisons de jeunes, des centres de rencontres et d’hébergement et des centres d’information des jeunes et de leurs fédérations.

Les nouvelles formes de reconnaissance publique

19Avec ce nouveau décret [4], s’affirme une logique de contractualisation entre opérateurs privés et pouvoirs publics. « Des conditions et des critères sont fixés pour l’obtention des subventions si chères – au double sens du terme – aux associations : élaboration d’un projet pédagogique ; formation initiale et professionnalisation des agents qui y travaillent ; reconnaissance et définition des droits des usagers […] ; référence à la notion de qualité dans l’accueil ou la prise en charge des usagers » (Guillaume, 2005, p. 86).

20Chaque centre, pour obtenir un agrément, devra élaborer un plan quadriennal, reprenant un diagnostic local, des objectifs, des actions et les ressources requises. Les nouveaux outils de conception de projets et de gestion des programmes s’introduisent dans le corpus méthodologique des coordinateurs des centres d’information des jeunes, avec pour conséquence de susciter ou de renforcer une tension entre l’échelon local et celui de la coordination au sein des fédérations. Mais en même temps, l’élaboration d’une programmation d’activités pour quatre années renforce l’ancrage territorial : c’est en effet à chaque centre qu’il revient de définir « ses » priorités.

21On peut donc, sans trop de risques, formuler l’hypothèse d’un lien étroit entre les spécificités de l’ancrage local et l’orientation prise par les activités des services d’information des jeunes, à l’instar de l’analyse des services d’orientation de Dordogne en France : « L’ancrage local de l’orientation scolaire prend un relief particulier au prisme de trois aspects liés : l’autonomie organisationnelle des services, la multiplicité des liens de partenariats tissés par les établissements avec leur environnement local et le rôle du territoire dans les processus concrets d’orientation des élèves. » (Berthet et al., 2010, pp. 38-39.)

22La hauteur et les modalités du financement des centres d’information des jeunes obligent également à faire preuve d’une solide dose d’imagination et à consacrer une fraction non négligeable des activités à la recherche de subventions complémentaires auprès de partenaires et sponsors publics ou privés. Ces partenariats ne sont pas sans soulever une série de difficultés, notamment lorsqu’il s’agit de maintenir un idéal de neutralité et d’inconditionnalité de l’information auprès du public visé, alors que l’organisme qui prend en charge un financement complémentaire a ses propres préoccupations.

23Plus fondamentalement, en octroyant une partie des subventions à des projets soumis à un processus de sélection et d’évaluation, les pouvoirs publics tendent à exacerber les rapports de concurrence entre les différents opérateurs. Et ce ne sont pas les deux instances de concertation mises en place dans le secteur d’information jeunesse (Commission consultative des maisons et centres de jeunes [CCMCJ] et Comité d’orientation de l’information jeunesse [COIJ]) qui peuvent apporter une réponse satisfaisante. C’est au sein du COIJ que les critères d’évaluation des projets sont définis. Les auteurs de projets sont donc amenés à poser les bases de l’évaluation de leurs propres productions… Selon les acteurs du secteur de l’information jeunesse, les échanges au sein du COIJ sont nécessairement limités et seules des propositions situées à un haut niveau de généralité font consensus. Les quatre priorités [5] définies au sein du COIJ pour l’information jeunesse, suffisamment générales pour que chacun y trouve son compte, n’attestent-elles pas dès lors de l’incapacité structurelle à ouvrir des chantiers communs ?

Les nouvelles tensions

Conclusion

31Le regard porté sur quarante années d’information des jeunes en Belgique francophone contribue à dévoiler tout à la fois les grandes évolutions des politiques publiques de jeunesse et certaines des failles structurelles de ces politiques. Nés dans le sillage des bouleversements idéologiques et démographiques des années 1960, proches parents d’un projet de démocratie culturelle et porteurs d’un idéal d’émancipation des jeunes, les centres d’information des jeunes se sont confrontés à une autre révolution, technologique, qui a secoué les bases mêmes de leurs activités quotidiennes et qui les a plongés dans un environnement médiatique élargi. Il leur a également fallu composer avec les glissements successifs de cadres législatifs qui ne leur étaient pas adaptés, s’affronter aux limites du principe de subsidiarité, gérer les tensions suscitées par un appel à la professionnalisation et un financement structurellement limité, voire insuffisant. Les centres d’information des jeunes ont survécu. Le défi qui s’ouvre aujourd’hui est certes d’inventer une autre façon de travailler, mais surtout de saisir les opportunités offertes par une autre inflexion, plus récente, des modes de gouvernance en Belgique francophone, basés sur un soutien aux initiatives locales de coordination et d’intégration des différents acteurs du secteur jeunesse, ainsi qu’à la mise en réseau de l’action des associations et des pouvoirs publics. La position apparemment marginale du secteur de l’information des jeunes pourrait alors constituer un atout précieux.

32Pourquoi ? Premièrement, ces centres constituent un réceptacle important des contradictions structurelles des dispositifs mis en œuvre par les diverses entités politiques susceptibles d’encadrer les parcours individuels d’entrée dans la vie adulte. Ce n’est pas tant la complexité des demandes individuelles que la complication des dispositifs administratifs ou institutionnels qui pose problème. S’il faut, lors des consultations en centres d’information, démêler la demande, il faut aussi pouvoir identifier qui, parmi les autres intervenants, sera habilité à traiter les différentes composantes du problème posé. La consultation reste alors, pour les professionnels, un moment précieux qu’aucun outil informatique ne pourrait remplacer :

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« Une grosse dimension qu’ils perdent via le Net, c’est que lorsqu’ils sont confrontés à une question, ils trouvent la réponse sur Internet mais quand ils viennent en permanence, on leur donne la réponse à leur question, mais aussi à celles auxquelles ils vont être confrontés juste après. »

34Cette place centrale de la consultation dans la représentation du métier par les professionnels de l’information doit être questionnée. Il se pourrait bien qu’elle constitue l’ultime zone de liberté et de créativité dans une sphère d’activités (sur)régulée.

35Deuxièmement, la position périphérique ou subalterne des centres d’information jeunesse, la nature de leur activité facilitent leur ancrage dans des dispositifs intersectoriels. D’une part, ces services ne sont pas contraints par une limitation du public cible en fonction de l’âge : la consultation est ouverte à tous, jeunes ou moins jeunes. D’autre part, l’activité d’information n’est pas centrée sur une thématique précise, à quelques nuances près. Les professionnels des centres d’information sont donc amenés à inscrire leur activité dans un spectre très large, recouvrant l’ensemble des facettes de la vie quotidienne des jeunes. Enfin, leur position périphérique contribue à les éloigner quelque peu des jeux d’opposition et de concurrence qui traversent parfois (souvent) le champ des dispositifs d’intervention à destination des jeunes.