Les « nouvelles guerres »

8Depuis que l’on parle de pays en développement, sous une appellation ou une autre [3], c’est-à-dire en gros depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, les pays en question ont été confrontés à cinq catégories de conflits. La distinction n’a ici qu’une portée descriptive, car nombre de ces conflits relèvent simultanément de plusieurs de ces catégories.

9La première catégorie est celle des guerres « classiques » entre États, du même type que celles que connurent les pays développés jusqu’au milieu du XX^e siècle. Il en est ainsi, par exemple, des conflits entre l’Iran et l’Irak (1980-1988), l’Éthiopie et l’Érythrée (1998-2000) ou l’Inde et le Pakistan à deux reprises depuis leur indépendance (1965 puis 1971).

10La deuxième est celle des guerres qualifiées de révolutionnaires, en ce sens qu’elles débouchent sur un changement profond du régime socio-économique, comme en Chine en 1949 ou à Cuba en 1958.

11La troisième catégorie est celle des guerres de libération nationale menées dans les anciennes colonies. Particulièrement nombreuses dans les années 1960 et 1970, elles se sont faites rares par la suite, mais n’ont pas totalement disparu ainsi, que l’illustre le cas récent du Timor-Leste.

12La quatrième englobe les conflits de la guerre froide, c’est-à-dire ceux où les deux camps s’affrontèrent par champions interposés ou récupérèrent des conflits qui relevaient au départ d’une autre catégorie. Tel fut le cas au Vietnam, à l’époque de la guerre américaine, en Angola après l’indépendance du pays, ou encore en Afghanistan dans les années 1980.

13La dernière catégorie est celle des « nouvelles guerres », pour reprendre l’appellation popularisée par Mary Kaldor [4]. Ces nouvelles guerres, tenues pour caractéristiques des conflits qui éclatent dans les pays du Sud depuis la fin de la guerre froide, focalisent désormais l’attention de la communauté internationale.

14Cette catégorie est particulièrement fournie en Afrique sub-saharienne [5], mais est également présente en Asie (Sri Lanka, Philippines, Népal, Birmanie), ainsi que sur le continent américain (Colombie, San Salvador, Nicaragua, Guatemala).

15Les conflits rangés dans cette catégorie présentent deux traits caractéristiques ou, plus exactement, les explications données sur les causes de leur déclenchement sont entachées d’un biais doublement réducteur.

16D’une part, il s’agit exclusivement de guerres civiles, c’est-à-dire opposant dans un cadre national donné deux ou plusieurs factions se partageant le même territoire et la même nationalité. Ce sont donc des guerres « internes » et, si l’espace régional avoisinant est impliqué, c’est toujours du fait des débordements transfrontaliers d’une guerre civile. Cette dimension internationale du conflit n’aurait, en conséquence, pas grand-chose à voir avec les guerres classiques opposant des États-nations entre eux.

17D’autre part, la recherche des causes est généralement limitée à l’espace national dans lequel se déploie le conflit, ce qui conduit à mettre un accent quasi exclusif sur des dysfonctionnements affectant l’État ou la société en question. De ce fait sont dans une large mesure évacuées les causalités externes, telles que, par exemple, le legs colonial ou l’impact de l’insertion du pays en question dans le processus de mondialisation. Dans le même ordre d’idées, on notera, dans la production académique consacrée aux pays en développement, le tarissement des travaux, autrefois nombreux, sur le thème de l’« échange inégal » [6]. Cette raréfaction coïncide d’ailleurs avec la quasi-disparition des revendications « tiers-mondistes » qui s’appuyaient sur des analyses mettant en cause la responsabilité des pays du Nord dans le sous-développement des pays du Sud (économies désarticulées par l’épisode colonial, dégradation des termes de l’échange, fragilisation du fait d’une insertion non compétitive dans le système commercial et financier international).

18Un troisième élément du discours sur ces nouvelles guerres est leur criminalisation. En effet, alors que certains conflits bénéficient d’une image positive (libération du Timor-Leste, indépendance du Bangladesh, voire conflit irlandais), ces guerres d’un nouveau type sont réputées être le lieu de comportements particulièrement barbares qui ciblent principalement les populations civiles. En outre, l’accent est mis sur leur dimension prédatrice, au point que certains chercheurs, dont Paul Collier est le plus connu, n’hésitent pas à faire de cette prédation un des motifs centraux, sinon le motif principal, des guerres en question. Enfin, elles sont souvent associées, directement ou indirectement, avec des activités criminelles (trafics et terrorisme) ou, à tout le moins, accusées de propager migrations forcées, famines et pandémies infectieuses. Indépendamment du fait de savoir si ces nouvelles guerres sont effectivement plus brutales que les autres, il est probable que leur image exécrable fonctionne comme argument justifiant les interventions de la communauté internationale pour y mettre un terme. On notera également que l’importance attachée au criminel conduit à minimiser, voire à évacuer, les arguments politiques.

19Au bout du compte, ce discours explicatif produit un nouvel objet d’étude dont la vocation semble être moins de faire progresser l’analyse de la conflictualité dans les pays du Sud que d’en exonérer les pays du Nord, ou le processus de mondialisation, et de fonder les actions qui y sont menées.

À la recherche des causes

20Analytiquement, et là encore très schématiquement, les travaux de la recherche distinguent trois catégories explicatives de ces nouvelles guerres, étant précisé que, dans la réalité, ces catégories peuvent se recouper.

21Une première catégorie met l’accent sur des déterminismes d’ordre culturel qui opposeraient certains groupes sociaux les uns aux autres. Ces déterminismes sont le socle de toutes les explications fondées sur des considérations identitaires, de type ethnique ou religieux, et trouvent leur application la plus holistique dans les approches en termes de « choc des civilisations » [7]. Ces causes seraient latentes dans nombre de pays en développement et donc « … la puissance anarchique et destructrice des antagonismes traditionnels [serait] généralement libérée dans les périodes de bouleversements profonds quand les systèmes politiques et économiques globaux s’affaiblissent ou s’effondrent » [8]. Ce type d’explications a été largement mis en avant pour expliquer non seulement les nouvelles guerres en Afrique sub-saharienne, du Liberia au Soudan et du Rwanda à la Casamance, mais également en d’autres régions, plus proches du monde développé, telles que la Yougoslavie, après l’éclatement de la Fédération, ou les petits pays du Sud Caucase.

22Une deuxième catégorie s’appuie sur des considérations socio-économiques. On y insiste soit sur différentes formes de rareté caractérisant les pays en développement (pauvreté monétaire, faible couverture de besoins essentiels, rupture de l’équilibre entre population et superficie des terres arables), soit, plus encore, sur l’inégal accès aux richesses entre groupes d’une même société [9]. Cette catégorie s’est étoffée depuis les travaux de Paul Collier qui distinguent les guerres fondées sur des revendications, ou doléances, nées d’un sentiment d’injustice dont pâtit un groupe social (les grievances), de celles qui sont déclenchées par des « entrepreneurs » en quête d’un profit personnel (les greeds). Pour sa part, il entend prouver que « l’avidité » est le moteur de ces nouvelles guerres, mais ses approximations, ses raccourcis et son dédain de l’histoire minent gravement sa démonstration.

23La combinaison de causes culturelles et socio-économiques produit des inégalités dites transversales, c’est-à-dire fondées sur des groupes identitaires, qu’ils soient ethniques, religieux, géographiques ou de classe. Ces inégalités sont généralement tenues pour particulièrement conflictogènes.

24Une troisième catégorie, enfin, met l’accent sur l’État et son fonctionnement. Sont alors en cause, dans le champ du politique, les modalités d’accès au pouvoir ainsi que les conditions de son exercice, ce qui pose la question de la légitimité du pouvoir en question. Une autre approche insiste non pas sur la légitimité du pouvoir d’État, mais sur l’efficacité de son action dans la délivrance des services qu’on est en droit d’attendre de lui, que ces services relèvent du domaine régalien (sécurité des personnes et des biens, exercice de la justice) ou non (santé, éducation, gestion des finances publiques). Dans les faits, ces théories explicatives combinent souvent les deux approches sous le terme de gouvernance, concept aussi flou qu’abondamment utilisé et qui est décliné dans des formes voisines lorsque l’on parle d’État faible, fragile ou failli.

25La conjonction, dans un même espace géographique, de ces différentes causes de conflit dessine le portrait en creux de pays ou de sociétés qui sont tout à la fois sous-développés et prédisposés aux conflits. Les nouvelles guerres sont donc assimilées à des pathologies dont la cause doit être recherchée dans le sous-développement lui-même. Assimilation qui est porteuse d’une conséquence forte : le développement serait le meilleur remède contre la guerre, car il atténuerait, voire supprimerait, la conflictualité propre aux pays du Sud.

26Ainsi est bouclé le raisonnement qui court d’un diagnostic ciblé de la conflictualité à l’ordonnance pour la traiter, en passant par le discours légitimant que produit le médecin.

L’aide et la guerre : un cheminement par étapes, semé d’embûches

30Traditionnellement l’aide, même si mue par des considérations principalement géopolitiques comme du temps de la guerre froide, ignorait le monde du conflit. Balançant entre objectifs économiques (stimuler la croissance des pays en développement) et sociaux ou compassionnels (réduire la pauvreté), elle se tenait soigneusement à l’écart de la guerre. Non seulement elle n’y voyait qu’un lieu de production d’externalités négatives, qui étaient en quelque sorte son antithèse, mais elle ne s’imaginait pas capable d’y pouvoir porter remède.

31Plus généralement, l’aide prétendait œuvrer dans un contexte apolitique et a-social où tout problème était supposé trouver sa solution par le biais d’approches exclusivement techniques. Cette innocence ou cet aveuglement ne sont désormais plus de mise. Il est en effet apparu que pareille attitude pouvait avoir deux conséquences dommageables. La première est la capture de l’aide par les forces en présence, capture d’autant plus tentante que, dans des pays en situation difficile, l’aide représente souvent une des dernières sources de richesses [10]. La seconde, plus préoccupante, est le risque d’alimenter par les conflits par inadvertance [11], d’où la célèbre injonction de Mary Anderson, do no harm [12], qui paraphrase le serment d’Hippocrate.

32Ébranlée par ces nouveaux caveat, l’aide ne s’est toutefois que graduellement impliquée dans les situations conflictuelles, et ce selon trois pas de temps successifs. Dans un premier temps, auquel correspond l’aide « dans le conflit », il s’agissait d’apporter une assistance humanitaire aux populations civiles victimes de la guerre. Cette aide-là a toujours bénéficié d’une forte légitimité et son mandat semblait simple et clair : sauver des vies et soulager la détresse humaine. Les choses sont moins évidentes aujourd’hui, non seulement en raison des manipulations dont l’aide humanitaire peut être l’objet, mais également parce que les modalités de cette assistance dans l’urgence ont un impact en termes de développement futur. Le cas le mieux documenté est celui de l’aide alimentaire importée qui vient concurrencer les agricultures locales.

33Dans un second temps, l’aide s’est positionnée « hors du conflit » ou, plus exactement, après le conflit. Domaine par excellence de l’aide au développement, la période qui suit la fin des hostilités est celle de la reconstruction de ce qui a été détruit, de la remise en route des services sociaux de base (éducation, santé, eau potable) et de l’appui à la relance des activités économiques. Là aussi, la mission semblait claire d’un point de vue technique et faisait appel aux mêmes outils que ceux que l’aide au développement classique met en œuvre en situation de paix. Néanmoins, les causes du conflit ne disparaissant généralement pas avec la fin des hostilités et la situation restant longtemps incertaine [13], il devint rapidement évident que l’aide devait également s’appliquer au traitement desdites causes. Cela l’obligea à prendre en considération des champs politiques et socio-économiques étrangers à ses seules références techniques traditionnelles.

34Ces considérations ont progressivement conduit l’aide à se positionner « sur le conflit », que ce soit avant ou après le conflit en question. Ce nouveau positionnement trouve son plein développement dans ce qui est une des nouvelles missions assignées à l’aide, c’est-à-dire d’exercer, dans toute la mesure du possible, une action préventive afin d’empêcher que le conflit ne renaisse ou même qu’il n’éclate. Mission triplement difficile.

35La première difficulté est que, pour prétendre éradiquer les racines d’un conflit, il faut en connaître très précisément les causes. Or non seulement il n’existe pas de « grande théorie » applicable aux nouvelles guerres, et qui en expliquerait quasi mécaniquement le déclenchement, mais chaque conflit est un cas particulier né dans une société et une période historique spécifiques. Ainsi, les généralisations, qui sont à la rigueur admissibles dans le champ du discours ou de la recherche, ne sont pas opérationnelles sur le terrain. Elles le sont d’ailleurs d’autant moins que le domaine de la causalité est limité a priori.

36La deuxième est que les dynamiques mises en branle par une guerre sont complexes et surtout extrêmement puissantes et qu’il est rien moins qu’évident que l’aide puisse les contrecarrer. De ce point de vue, elle ne saurait prétendre à l’efficacité brutale d’une intervention de la force armée qui, à défaut de produire une solution durable, peut geler une situation de conflictualité. Telle est d’ailleurs la raison pour laquelle, à tout le moins en sortie de conflit, on assiste à la multiplication d’opérations intégrées de la communauté internationale où l’aide est partie prenante de l’intervention aux côtés de composantes militaire, diplomatique et d’assistance humanitaire. Tel fut le cas, dans la période récente, de la Sierra Leone, du Liberia ou de l’Afghanistan. Il est alors évident qu’il est difficile, voire impossible, d’attribuer à telle ou telle de ces composantes le mérite d’une éventuelle prévention.

37La troisième raison est que les frontières entre les catégories analytiques traditionnelles, bien commodes pour positionner chacun sur son domaine de compétence, c’est-à-dire d’une part le préconflit, le conflit proprement dit et la sortie de conflit, et, d’autre part, l’assistance humanitaire d’urgence, l’aide à la reconstruction et l’aide au développement sont singulièrement brouillées et rendent donc infiniment plus complexe la question de la coordination des acteurs et de la cohérence des actions. Ainsi, il est des situations, telles que celle de la République démocratique du Congo, où les trois pas de temps sont simultanément présents. De même, les modalités de mise en œuvre de l’aide d’urgence préemptent les processus de développement futurs. De ce point de vue, l’intervention en Afghanistan dans le secteur de la santé est une bonne illustration : les ONG spécialisées ont la capacité de fournir efficacement des soins, mais du simple fait de leur présence dominante elles freinent la reconstruction d’un système national de santé.

38La combinaison de ces multiples difficultés fait que non seulement les opérateurs de l’aide en restent bien souvent à des tâtonnements expérimentaux, mais également que certains pays développés assignent aux dits opérateurs des objectifs plus modestes, c’est-à-dire limités à quelques-unes des problématiques du conflit. L’État est au cœur de ces problématiques, choix qui n’est pas dû au hasard.

La reconstruction de l’État

39Afin de produire simultanément du développement et de la sécurité, la communauté internationale articule action et discours de justification autour de deux axes. Le premier est le traitement des « injustices » d’ordre économique et social qui sont sources de mécontentement (cf. les grievances). Le second est la consolidation ou la reconstruction de l’État, axe qui tend aujourd’hui à prendre le pas sur le premier.

40Il est piquant de constater qu’après la période des ajustements structurels, tout au long de laquelle l’État fut prié de se faire oublier, il revient en force sur le devant de la scène. Qualifié de fragile ou de failli, il mériterait une attention particulière compte tenu des risques qu’il représente, notamment au-delà de ses frontières. Détruit ou amoindri par un conflit, il doit donc être remis sur pied puisqu’aucun pays ne saurait faire l’impasse sur un appareil d’État raisonnablement fonctionnel.

41Ce retour de l’État sur le devant de la scène est avant tout un produit du monde « anglo-saxon », en l’occurrence et pour faire court des États-Unis, de la Grande Bretagne et de la Banque mondiale. L’accent est mis sur le concept de fragilité. Celle-ci peut renvoyer à l’incapacité de l’État de délivrer les services qu’on est en droit d’attendre de lui, et l’on stigmatise alors son inefficacité appréciée sous un angle technique. Elle peut également pointer son manque de légitimité, ce qui renvoie au champ du politique.

42La traduction de ces analyses en termes opérationnels emprunte trois voies. La première, qui vise à reconstruire ou à consolider une capacité de délivrer des services aux populations et, pour ce faire, à améliorer le fonctionnement général des administrations, ne se distingue guère des approches classiques de l’aide. Ses échecs et réussites sont donc peu ou prou du même type que dans les autres pays en développement, et ce pour des raisons généralement identiques.

43La seconde voie, plus récente, a pour ambition de produire de la légitimité en remodelant le système politique selon les normes en vigueur dans les pays développés occidentaux (démocratie élective pour le choix des dirigeants, transparence dans l’exercice du pouvoir, introduction de libertés de tous ordres). Les résultats obtenus ne sont pas toujours convaincants ni stables [14] pour cette raison que les États soumis à cet « ajustement politique » ne s’y plient parfois que du bout des lèvres, dans le seul but d’obtenir les ressources qui vont avec [15]. Il est en outre des cas où le modèle politique occidental est inadapté aux spécificités de la société à laquelle on veut l’appliquer [16].

44La troisième voie est celle à laquelle semble aujourd’hui se rallier l’aide américaine, à tout le moins celle qui est dispensée aux États fragiles [17]. Pragmatique et mue par un intérêt national bien compris, elle met l’accent sur la sécurité des États-Unis eux-mêmes. En conséquence, elle accorde une forte priorité à celles des fonctions de l’État qui permettent au régime détenant le pouvoir de contrôler le territoire national ainsi que les activités qui s’y déroulent, au besoin par l’emploi de la force. Elle focalise donc ses interventions sur le secteur sécuritaire (forces armées, police, système judiciaire).

Au-delà de l’État…

45Malgré l’importance prise par l’État dans le nexus sécurité et développement, qui structure aujourd’hui une fraction croissante de l’aide et de son discours, on assiste à deux tentatives d’élargissement. La première vise à dépasser la notion d’État fragile pour s’intéresser aux éléments de fragilité de tous ordres qui existent dans les sociétés des pays en développement. Cette tentative, qui n’en est qu’à ses débuts, est portée par la France et vise autant à bâtir une doctrine se démarquant des approches anglo-saxonnes qu’à élargir le champ des dysfonctionnements auxquels l’aide doit appliquer ses interventions.

46La seconde tentative, fondée sur le concept de sécurité humaine et promue par des pays comme le Canada et le Japon, se veut holistique et, par là, retrouve le courant des finalités traditionnelles de l’aide au développement. La sécurité n’y est plus en effet limitée à la sécurité physique des personnes et des biens, mais englobe une série plus ou moins importante de droits de l’individu, dont les uns sont les produits attendus du développement économique et social (pouvoir vivre décemment de son travail, accéder à la santé et à l’éducation) et les autres relèvent des modalités d’exercice du pouvoir (état de droit, reconnaissance de libertés fondamentales).

47Enfin, plus largement encore, l’approche britannique, qui met un fort accent sur la prévention des conflits, fait le lien entre ces derniers et la pauvreté. Elle réconcilie par ce biais les « Objectifs du millénaire », qui sont aujourd’hui la référence obligée en matière d’aide, et la construction de la sécurité : « Discuter de prévention est dans un sens tout simplement discuter du développement lui-même. Si le conflit et la pauvreté sont intimement liés, alors il est clair qu’une stratégie de développement orientée vers la réduction de la pauvreté réduira les risques de conflit. [18] »

En guise de conclusion : guerre et paix, même combat ?

48Au nom, d’une part, de considérations morales, qui sont bien entendu parfaitement recevables, sur les souffrances et destructions qu’engendre tout conflit et, d’autre part, de la diabolisation des nouvelles guerres pour ôter à quiconque l’idée de contester le bien fondé des interventions de la communauté internationale dans l’objectif d’y mettre un terme ou d’en prévenir l’éclatement, les nouvelles guerres en question ne sont vues et analysées que sous la forme d’événements exclusivement négatifs, producteurs de chaos et de régression sociale.

49Or l’histoire enseigne que les guerres, à commencer par celles qu’ont traversées au long des siècles les pays aujourd’hui démocratiques et développés, sont également de puissants outils d’évolution des sociétés. Elles permettent en effet de redistribuer le pouvoir, de répartir différemment la richesse, de produire de nouvelles normes sociales, de recomposer les allégeances qui structurent tout groupe humain, de refonder les idéologies ainsi que le tissu culturel par le biais desquels un pays ou une nation se définit en tant que telle. En toute rigueur scientifique, et encore une fois hors considération morale, c’est donc à l’aune du produit de ces évolutions qu’il faudrait juger de la dimension positive ou négative d’un conflit.

50Plus généralement, et pour paraphraser Clausewitz, la guerre est la continuation de la politique par d’autres moyens. En prenant le concept de politique dans son sens premier, qui est le « gouvernement » ou l’administration d’un groupe humain, et en postulant que ce « gouvernement » d’une part obéit aux objectifs de ceux qui détiennent le pouvoir, mais, d’autre part, est simultanément le fruit de compromis mouvants avec ceux qui ne le détiennent pas, la guerre n’est qu’un moyen parmi d’autres de construire cet état d’équilibre instable et dynamique qu’est une société à un moment donné de son histoire. Si tel est le cas, l’analyse de la conflictualité, y compris dans les pays en développement, doit s’inscrire dans la réflexion sur les processus de transformation sociale, d’origine interne ou externe, et ce indépendamment du caractère violent ou pacifique des processus en question.

51De telles prémisses invitent probablement à un double aggiornamento de l’aide. D’une part, elle doit se débarrasser définitivement de son « innocence » techniciste et fonder son action sur une conscience claire et précise tant des processus de transformation sociale dans lesquels elle s’insère que des déformations que, nolens volens, elle leur fait subir. D’autre part, il lui faut se défaire de cette coupure épistémologique qui aujourd’hui sépare trop radicalement ses interventions en temps de paix de celles en temps de guerre. Dans l’un et l’autre cas, en effet, elle intervient dans et sur des sociétés en devenir. Ces sociétés présentent toutes des éléments de fragilité, des tensions et des fractures qui peuvent y remettre en cause les progrès économiques et sociaux. C’est donc à ces facteurs de risque qu’elle doit prioritairement appliquer son action. Un noble but certes, mais une traduction opérationnelle exceptionnellement ardue, ne serait-ce que parce que certains de ces facteurs de risque sont produits par les pays développés, ceux-là mêmes qui dispensent la majeure partie de l’aide.