La banalisation de l’acteur étatique

7Depuis les années 1970, et de façon encore plus intense à la suite du déclenchement de la crise latino-américaine, la restriction de l’immunité souveraine en matière d’engagements obligataires a aidé les créanciers à faire respecter leurs conditions contractuelles [11]. L’histoire des litiges entre créanciers et débiteurs sur le terrain de la dette publique peut être décrite comme l’érosion graduelle de l’immunité souveraine, liée à la montée en puissance des capacités des créanciers privés à faire appliquer les sanctions et à faire valoir leurs droits de propriétaires de titres. Des économistes estiment ainsi que les probabilités qu’une crise de dette s’accompagne de poursuites juridiques ont doublé au cours des dix dernières années, jusqu’à atteindre les 40 % [12]. La façon dont un État émergent peut se retrouver exposé au risque de poursuites juridiques par des créanciers non coopératifs et mal intentionnés s’explique par l’absence d’une « cour de justice globale » [13], ou supranationale, régulant les faillites des États et ayant le pouvoir d’imposer à tous les contractants un accord sur les termes de la restructuration : quels renoncements aux remboursements, quels rééchelonnements, quels échanges de maturité, quels échanges de coupons d’intérêt, etc. Pour Lee Buchheit, expert reconnu dans le champ de la law and finance [14], travaillant de longue date pour le cabinet d’avocats Cleary Gottlieb, et spécialisé dans la défense des États, les souverains sont des débiteurs particulièrement « vulnérables » qui ne bénéficient d’aucune protection systématique contre des procès :

8

« Dans la mesure où, contrairement à un débiteur d’entreprise ou à un débiteur individuel, il n’y a pas de code de faillite qui leur soit applicable, un souverain trop endetté et confronté à une obligation venant à échéance n’a que deux choix : payer ou faire face à la possibilité d’un procès l’obligeant à payer. Un souverain ne peut pas se placer sous la protection des tribunaux gouvernant les faillites. Il n’y a pas de chapitre 11 [15]. »

9La littérature institutionnelle – notamment celle produite par le FMI – décrit un vide juridique relatif aux modes de régulation des faillites souveraines, à la différence du régime organisant les faillites des entreprises privées aux États-Unis : le « Chapter 11 ». Celui-ci permet, sur demande de l’entité en difficulté, de suspendre les remboursements le temps de se réorganiser et de trouver une voie de sortie équilibrée, contraignant alors l’ensemble des contractants. Le statut des États ayant recours à des standards « globaux » pour emprunter sur les marchés de capitaux se révèle ambigu. D’un côté, afin d’obtenir la confiance des investisseurs, ces gouvernements consentent à renoncer à ce qui fait leur spécificité en tant qu’État – la capacité d’édicter la loi, l’immunité juridique d’un souverain – et tendent à se comporter, comme l’exige la structure de ces marchés, à la façon d’une entité commerciale parmi d’autres. De l’autre, et en l’état actuel de l’architecture juridique internationale, ces États acceptent d’être moins que des entités commerciales, puisqu’ils ne peuvent se placer sous la protection d’une procédure judiciaire.

10C’est sur la base de ces diagnostics, et au gré des diverses crises, que le projet d’un mécanisme de restructuration des dettes souveraines est devenu un débat récurrent au sein de la finance internationale. En 2001, ce concept trouve au FMI une plausible mise en application, sur le modèle du système régissant les faillites d’entreprises aux États-Unis. La proposition est portée à l’époque par Anne Krueger, first deputy managing director du FMI depuis 2001, après que celle-ci eut reçu un signal de soutien de la part du gouvernement étasunien – plus précisément du département du Trésor. Pour caractériser le déficit de régulation qu’elle avait identifié avec les fonctionnaires du FMI, Krueger filait à l’époque la métaphore du « trou béant » (« gaping hole ») [16] dans l’architecture financière internationale, qu’il était dès lors nécessaire de combler :

11

« Nous manquons d’incitations pour aider les pays dont la dette n’est pas soutenable à s’en sortir rapidement et de manière ordonnée. À l’heure actuelle le seul mécanisme disponible nécessite que la communauté internationale renfloue les créanciers privés. Il est grand temps que ce trou soit comblé [17]. »

12Un premier projet, présenté le 26 novembre 2001 lors du dîner annuel du National Economists’ Club, fait explicitement référence aux cadres juridiques nationaux régissant les faillites d’entreprises, et plus précisément au « Chapter 11 » étasunien. Il s’agissait de faire du FMI un juge chargé, à la demande d’un État en difficulté, de décider de la suspension des remboursements, puis de procéder à la restructuration, en contraignant les détenteurs de titres à participer aux négociations. Ce mécanisme élimine le risque de créanciers non coopératifs – dits holdout, parce qu’ils se tiennent en dehors des accords de renégociation de dette.

Le retrait du « pompier » américain : discipliner les États et laisser faillir l’Argentine

13Le mandat qui est confié au FMI via Anne Krueger est lié à la crise argentine et à la volonté des États-Unis de cesser leur politique de renflouement des banques américaines (qui subissent des pertes suite aux défauts souverains) comme des États en crise (qu’il convient d’aider à travers le soutien conditionné du FMI). Du côté de l’administration étasunienne, et notamment du département du Trésor dirigé à l’époque par Paul O’Neill, il s’agit, avec l’arrivée de Georges W. Bush en 2001, de rompre avec les politiques stabilisées pendant l’ère Clinton (et les années 1990) qui reconduisaient automatiquement une importante subvention au FMI pour l’assistance des pays en difficulté. L’équipe Bush, au nom de la lutte prioritaire contre « l’aléa moral » associé aux politiques de renflouement, veut diminuer le périmètre de l’intervention publique dans ces affaires financières internationales en réduisant les aides accordées aux États lors des crises souveraines [18]. La crise argentine constitue la première mise à l’épreuve de la nouvelle doctrine du département du Trésor étasunien.

14Ce bouleversement ne se fait pas sans heurts. Au département d’État, une note rédigée en juin 2002 par des fonctionnaires en charge du suivi de l’Amérique latine fait état d’une « maison Argentine en feu » et du fait que le FMI et le Trésor étasunien sont perçus dans la région, « comme des pompiers qui se perdent en futilités alors que la fumée devient de plus en plus difficile à ignorer et que les étincelles menacent de se répandre aux maisons voisines » [19]. Le ton vindicatif illustre la façon dont le changement de paradigme de l’administration étasunienne, et indirectement du FMI, est mal vécu par le département d’État, attaché aux politiques d’assistance, ainsi qu’à une lecture politique, et non strictement financière, des relations internationales. Le fonctionnaire conclut en rappelant qu’il est essentiel de ne pas laisser le président argentin, Eduardo Duhalde, « dans le vague » et de faire en sorte que « les Argentins sachent qu’une aide réelle est possible en retour d’un sacrifice authentique et d’efforts de leur part » et que les marchés internationaux comprennent que « le G7 est totalement mobilisé et n’est pas simplement sur le bas-côté à observer la nature suivre son cours ».

« ASSEZ DES VAUTOURS. L’Argentine unie dans une cause nationale ». Affiches apparues sur les murs de Buenos Aires au matin du 18 juin 2014, deux jours après le refus de la Cour suprême des États-Unis d’examiner l’appel de l’Argentine contre sa condamnation à rembourser les fonds « vautours ». L’agence « Equipos de difusión » est réputée proche de la présidente Cristina Kirchner.

15Le refus du Trésor étasunien de socialiser – à travers un prêt du FMI et une nouvelle subvention au Fonds par le gouvernement étasunien – les pertes des banques et des investisseurs privés embarqués dans la crise de l’Argentine s’inscrit dans une forme de cohérence libérale [20], actant à la fois d’un désengagement de l’État et d’un « laisser-faillir » sanctionnant les comportements déraisonnables de prêts (des banques) ou d’emprunts (des États souverains). Un mécanisme de restructuration des dettes souveraines, censé ordonner le défaut, construirait une solution permettant à la fois de désengager les États-Unis et de garantir la discipline de marché, tout en ménageant pour l’Argentine une sortie de crise honorable. Le mandat du gouvernement américain confié à Anne Krueger ne vise donc pas à installer un mécanisme facilitant les faillites des États. Le Sovereign Debt Restructuring Mechanism (SDRM) se présente au contraire comme un projet disciplinaire, devant atténuer les effets délétères des faillites chaotiques, pour les États comme les financiers privés, tout en diminuant les aides systématiques aux États en difficulté. John Taylor, haut fonctionnaire au Trésor étasunien chargé des relations internationales, s’en souvient :

16

« C’était ça le vrai objectif : trouvons un moyen pour que, si un pays est dépassé par sa dette, il n’ait pas à passer par un défaut chaotique, ou par un renflouement chaotique. Je me souviens de beaucoup de conversations : "Vous devez renflouer, autrement leur défaut va créer le chaos". Mais une alternative serait de savoir s’il y a un moyen de restructurer de manière organisée, comme les entreprises font tout le temps [21]. »

17Selon l’économiste Barry Eichengreen, le problème pour les autorités de l’époque est « de trouver le bon équilibre entre faire en sorte que les restructurations ne soient ni trop dures et ni trop faciles » [22]. L’attention du FMI porte donc sur la manière de mieux gérer à l’avenir des cas similaires à l’Argentine. Le parcours d’Anne Krueger la rend peu suspecte de vouloir réformer radicalement l’architecture financière internationale et augmenter les marges d’intervention étatique vis-à-vis des marchés de capitaux. Nommée par le président Bush, cette professeure d’économie à Stanford a été Senior Fellow à l’Institut Hoover, un think tank composé d’anciens fonctionnaires de l’administration Reagan et d’intellectuels adeptes du Public Choice et défenseurs de l’économie de marché. Au cours des années 1980, en tant qu’économiste en chef de la Banque mondiale, elle avait joué un rôle clé dans le virage de l’organisation vers le libre-échange, la privatisation et la déréglementation [23].

18Le mandat confié à ses équipes du FMI consiste néanmoins à instaurer un mécanisme contraignant dans l’ordonnancement des restructurations de dettes. Le caractère disciplinaire de ce projet réside dans sa tentative de mise en application de l’ordre marchand, en forçant les acteurs, privés et publics, à se plier à la loi punitive du marché : « Qui perd paye » [24]. Pepita Ould-Ahmed et Frédéric Lordon ont proposé d’interpréter le « mémo Krueger » et la position politique du FMI comme une tentative de « normalisation juridique des agents souverains » qui renonce à leur éviter « le choc de la faillite » et, plutôt que de les « soustraire à leurs responsabilités économiques », les punit pour leurs manquements dont ils doivent désormais assumer seuls les conséquences [25]. En délaissant les politiques d’assistance financière – ce que ces auteurs appellent une « dé-financiarisation » et une « juridicisation » du FMI – et en orchestrant cette « procédure de règlement judiciaire concordataire » (déjà valable pour les entités privées), le FMI se repositionne dans le jeu des marchés de capitaux comme le grand metteur en scène des situations de faillite réelle pour des États considérés, dans la lignée de leur soumission aux canons de la loi des États-Unis, comme des « sujets économiques de droit commun » [26].

Les craintes et les « fondamentaux » des marchés

19Mais ce projet, présenté initialement en novembre 2001, va susciter d’importantes réticences parmi les États traditionnellement aidés par le FMI, dans le milieu des banques et investisseurs, mais aussi au sein de l’administration Bush de l’époque, alors peu encline à avaliser un tel projet de régulation [27]. L’État argentin lui-même, parce qu’il est en train de rompre ses liens de dépendance avec les politiques d’assistance au FMI, est à l’époque très réticent vis-à-vis d’un mécanisme supra-souverain qui serait piloté par l’institution de Bretton Woods, comme l’explique Roberto Lavagna, ministre de l’Économie et des Finances chargé de normaliser les relations financières de l’Argentine après le défaut de 2001 :

20

« Les banques étaient contre et nous aussi. Les banques étaient contre parce qu’elles voulaient retenir le pouvoir. […] Et les pays, presque tous les pays en voie de développement aussi, parce que cela impliquait que le Fonds monétaire allait fixer la politique économique [28]. »

21Ces blocages amènent l’équipe d’Anne Krueger à revoir les principes de fonctionnement du SDRM, apparu comme délégant un pouvoir juridique trop important au FMI. En devenant le détenteur d’une autorité de régulation des défauts d’État et du règlement des éventuels litiges entre États débiteurs et créanciers privés, le Fonds obtiendrait un rôle central et formellement défini dans la gouvernance économique internationale. Quatre mois plus tard, le 1^er avril 2002, Anne Krueger présente au cours d’une conférence de l’Institute for International Finance une version amendée du projet, dans laquelle le FMI n’est plus un équivalent du juge du « Chapter 11 ». Au-delà de son rôle dans l’analyse de soutenabilité de la dette des États en difficulté, le FMI ne serait finalement qu’un simple coordonnateur assurant les conditions nécessaires à un accord de restructuration, en particulier en ce qui concerne la procédure de vote des créanciers.

22La mise à l’agenda d’une telle réforme, pourtant allégée, fait l’effet d’une « bombe à fragmentation » [29] sur les places financières et divise, y compris au sein de l’administration étasunienne. Or, dès le départ, le secrétaire du Trésor Paul O’Neill a par ailleurs mobilisé son sous-secrétaire aux Affaires internationales, John Taylor, très critique vis-à-vis d’un mécanisme juridique supranational, pour travailler sur une solution contractuelle, déjà expérimentée localement sur les marchés obligataires : les clauses d’action collective (CAC), qui inscrivent dans les contrats souverains l’impossibilité de recours juridiques par une minorité de blocage lorsqu’un accord de restructuration est trouvé auprès de 75 % des créanciers. En « encourageant une approche par le marché qui éviterait un défaut sans avoir besoin de l’intervention du FMI ou du G7 » [30], Taylor met à disposition une solution de marché, posée en recours face au projet d’Anne Krueger. Au cours des mois durant lesquels les deux propositions sont discutées et commentées publiquement – en particulier au sein de l’espace des think tanks de Washington DC – les banques, les investisseurs, certains États, et les associations de créanciers – tout particulièrement l’Emerging Market Traders Association – font part de leurs peurs vis-à-vis de la proposition Krueger. Randal Quarles, au département du Trésor étasunien, évoque avoir été sceptique sur « la politisation des décisions qu’un tel tribunal » engendrerait [31]. Les gestionnaires de fonds font part de leur « malaise » vis-à-vis de « l’institutionnalisation d’un processus » qui non seulement « compromet les contrats » mais qui, surtout, serait « pilotée par le FMI, contrôlée par le G7, et exposée à ses retournements en termes de priorités politiques » [32]. Leur crainte est, avec le SDRM, de ne plus autonomiser les pratiques et normes de marché du politique et de son éventuel arbitraire qui, structurellement, favoriserait les États au détriment des créanciers privés.

23Le Mexique, par la voix de son secrétaire aux Finances et au Crédit public (de 2000 à 2006, sous le gouvernement de Vincente Fox), Francisco Gil Diaz, fait savoir aux États-Unis son opposition à toute forme d’ingérence dans les pratiques de marché de dette souveraine, qu’il s’agisse des clauses d’action collective ou du SDRM. Celui-ci estime que cette « invention va encourager les exigences politiques et sociales des groupes populistes auprès de leur gouvernement relatives aux nouvelles facilités du Fonds » [33]. Toute forme supranationale ou « supra-marchés » de juridiction engendrerait un « aléa moral » : si dans le futur les dirigeants des États savent qu’un défaut de paiement peut être géré dans de bonnes conditions, ils n’auront plus d’incitations à se discipliner et à maintenir leur endettement à des niveaux raisonnables. Plus encore, la mise en place d’un SDRM constituerait un facteur de risque, capable d’entraîner « une augmentation des coûts d’emprunts, une diminution de la liquidité du marché qui précipiterait les crises » et « mettrait à genoux » un État, y compris « un pays sain et bien géré » [34]. Niant l’existence d’un réel problème de « créancier voyou » (« rogue creditors »), le secrétaire aux Finances mexicain conclut son réquisitoire adressé au secrétaire du Trésor Paul O’Neill en réaffirmant la capacité des marchés de dettes à s’autoréguler, en dehors de toute réforme de structure :

24

« Il est temps que les pouvoirs publics laissent les marchés fonctionner seuls, en évitant d’y interférer et de donner une chance à la reprise des flux de capitaux dans les économies de marchés émergentes » [35].

25Le projet de SDRM tourne court, au profit de l’approche contractuelle. Au cours d’une conférence donnée début avril 2002, où sont réunis les acteurs de la place financière, John Taylor met fin aux tergiversations [36]. O’Neill, principal soutien de Krueger (et du SDRM), est lui-même renvoyé en décembre 2002 en raison de désaccords fréquents avec la présidence Bush – son remplaçant John Snow suscite plus d’enthousiasme auprès des marchés de capitaux. L’ensemble des analyses relatives à ce flottement entre SDRM et approche contractuelle souligne à quel point le positionnement du Trésor étasunien, détenteur d’un droit de veto au FMI, et entretenant un contact direct avec les fonctionnaires du Fonds [37], s’avère décisif. L’injonction à « l’action » sur la gestion des faillites souveraines aboutit à l’exclusivité de la solution contractuelle.

26Le choix des clauses d’action collective est entériné par le Mexique, premier grand pays [38] à émettre, deux mois à peine après l’éviction de Paul O’Neill du Trésor, des obligations souveraines incluant ces clauses lancées dans l’ombre par Taylor. Le secrétaire aux Finances et au Crédit public, Gil Diaz, était de prime abord réticent à l’idée d’adopter ces contrats, craignant encore de devoir payer une prime de risque à l’émission (un taux d’intérêt plus élevé), parce que les créanciers ne connaissaient pas le titre et que ces clauses pouvaient être perçues comme un mauvais signal, à l’opposé du credible commitment tant recherché par les investisseurs financiers. L’inquiétude mexicaine est celle d’un bon élève, « bien géré » [39] au sein du groupe des Emerging Market Economies, censé représenter une image renversée de l’Argentine : le pays se targue, suite à la crise des Tequila bonds au début des années 1990, d’avoir conduit une opération de restructuration de dette « modèle » grâce à une coopération avancée avec le FMI. Le Mexique se caractérise d’ailleurs par la place centrale que le gouvernement accorde aux économistes formés dans les universités étasuniennes, et par l’avènement d’une science économique d’État convertie au tournant néolibéral [40]. C’est ainsi que le Mexique finit par se ranger à l’innovation des CAC, dont est loué au passage l’aspect contractuel et volontaire. Agustín Carstens, formé à l’Université de Chicago, se charge de les élaborer en lien étroit avec John Taylor – qui cherchait précisément un pays candidat à cette innovation, capable de créer un précédent – et s’adjoint pour cela les services de conseils d’une law firm new-yorkaise (Cleary Gottlieb). Pour John Taylor, l’essentiel était qu’un pays prenne le risque de l’innovation afin que le titre devienne, par la suite, standard et liquide :

27

« Nous devions convaincre le secteur privé, d’autres gouvernements et les marchés émergents. C’était très difficile, et semblait même perdu d’avance… Nous passions donc tout notre temps à rencontrer des gens, à communiquer, à les exhorter à agir. Et il est apparu finalement que la seule chose qui fonctionnerait serait qu’un pays émette de la dette avec ces clauses d’action collective. Il fallait que quelqu’un se jette à l’eau et fasse le premier pas [41]. »

28Les émissions des CAC par le Mexique sont un succès et s’imposent progressivement [42]. Néanmoins, des facteurs de risque perdurent : les titres émis avant l’adoption des CAC continuent de circuler, ouvrant des possibilités de poursuites judiciaires par des créanciers constitués en minorités de blocage. En prenant position contre la mise en place d’un SDRM et en plaidant pour les CAC, le Mexique offre aux États-Unis une possibilité, venue des émergents eux-mêmes, de clore le débat. Carstens gravit par la suite tous les échelons de l’architecture financière internationale. Suite au succès des clauses mexicaines et à l’échec de l’initiative du FMI, la question des restructurations de dettes publiques disparaît de l’agenda de la gouvernance économique internationale. Le SDRM est enterré [voir encadré « L’élite néolibérale mexicaine : le cas de Agustín Carstens », ci-contre].

« GRIESA VEUT TA MAISON, ton travail et ta nourriture ». Affiches sur les murs de Buenos Aires à l’été 2014, produite par le « Front transversal national et populaire », coalition kirchneriste soutenue par des partis politiques et des syndicats.

Une cause nationale et internationale : plaidoyer pour réformer les faillites souveraines

30L’État argentin est conduit dans une impasse suite à cette décision : soit il cède aux exigences des fonds « vautours », soit il prend le risque d’un nouveau défaut de paiement vis-à-vis des créanciers ayant accepté les offres de restructurations. Confirmée en appel en novembre de la même année, la décision du juge Thomas Griesa devient un objet politique de premier plan en Argentine, où les champs politique et médiatique sont habitués à vivre au rythme des crises économiques et de la dette souveraine. La présidente Cristina Kirchner va constituer la lutte contre les fonds « vautours » et la dénonciation de cette injustice en cause nationale. Les rebondissements de l’affaire qui oppose la République argentine à NML Capital sont mis en scène comme autant d’épreuves pour la souveraineté et l’exercice du pouvoir, confrontée à une architecture financière internationale dénoncée comme viciée et profondément dysfonctionnelle [43]. Les cibles prises par les plaignants pour faire exécuter la décision du juge – la saisie de biens étatiques aussi symboliques que les fonds de la Banque centrale argentine, les ressources des ambassades à l’étranger ou encore le « Libertad », navire-école symbole de la marine argentine – offrent des prises politiques idéales à cette dénonciation publique [voir encadré « Holdouts, hedge funds, fonds “vautours” et investisseurs “normaux” », ci-contre].

31La cause nationale contre les fondos buitres (et le slogan « Basta Buitres ! ») embraye avec une stratégie internationale. Le prix Nobel d’économie Joseph Stiglitz est mobilisé comme caution savante et politique, aux côtés de la présidente : invité d’honneur de la République pour donner une conférence à l’Universidad de Buenos Aires, il deviendra un compagnon de route de cette lutte argentine. La faille dans la gouvernance juridique internationale, identifiée par le FMI au début des années 2000, qui laisse prise aux procédures judiciaires, est re-politisée par l’Argentine mais cette fois sous la forme d’un plaidoyer pour la souveraineté du peuple argentin et d’une dénonciation des dérives et pathologies de la finance internationale.

32Les diplomates argentins constituent une coalition hétéroclite, qui se cristallise lors du passage de la décision du juge Griesa devant la Cour suprême américaine. Produit direct de la mobilisation de l’appareil diplomatique argentin, les prises de position se multiplient, depuis l’Internationale socialiste [44], jusqu’à Martin Wolf, éditorialiste du Financial Times, qui défend l’Argentine au nom du « bon fonctionnement » – sans à-coups, ni blocage juridique – des marchés financiers [45]. Surtout, la France, les États-Unis, le Mexique et le Brésil se constituent en amicus curiae (ami de la Cour) auprès de la Cour suprême des États-Unis afin de demander une invalidation de la décision prise par le juge Thomas Griesa. Émettant d’importants volumes de dettes en droit new-yorkais, le Brésil et le Mexique se mobilisent en tant que victimes collatérales potentielles d’une telle décision. En s’appuyant sur d’autres éléments du droit américain, il s’agit pour les États-Unis d’empêcher le paradoxe suivant : qu’une décision de justice fédérale particulièrement controversée, prise sur le territoire national, fasse vaciller le rôle de premier plan des États-Unis dans l’édiction du droit à l’échelle globale. L’hégémonie de la place financière de New York, en tant que « juridiction globale » naturelle, pourrait être mise en péril [46] si les contrats, souscrits entre débiteurs et créanciers, fuyaient vers des places financières concurrentes, comme Londres.

Une subversion diplomatique avortée

33Dès juillet 2013, le FMI, en la personne de Christine Lagarde, prend position en écrivant aux plaignants pour expliquer qu’elle demandera à son institution de se porter amicus curiae contre la décision du juge Griesa [47]. Bien que la directrice du Fonds revienne rapidement sur cette décision, un intervalle de quelques jours a suffi aux journalistes financiers pour construire l’événement : le FMI légitime la cause de l’Argentine. Pendant l’été le gouvernement de Cristina Kirchner est à la recherche d’appuis juridiques internationaux et d’une arène pour se faire entendre. C’est dans ce contexte que l’État argentin s’engage dans une initiative diplomatique auprès du Conseil des droits de l’homme des Nations unies à Genève qui votera, en septembre, une résolution contre les fonds « vautours » au titre des dommages de leurs activités sur les droits humains.

34Mais la mobilisation que le gouvernement argentin cherche à tenir est affaiblie par les acteurs dominants de la gouvernance économique internationale (FMI, départements du Trésor des États centraux). Ceux-ci s’orientent vers un renforcement des mécanismes de marché censés empêcher les blocages des faillites : des « super-CAC », soit une nouvelle formule des clauses d’actions collectives neutralisant le risque d’interprétations conservatrices de la clause pari passu, telles que celle de Griesa. En circonscrivant le mal – l’anomalie Griesa – et en comblant une lacune, cette solution par le marché mine le plaidoyer argentin, qui se veut une remise en cause générale du système financier international.

35Pour ne pas laisser s’essouffler cette cause, l’initiative diplomatique prend le relais. À partir du printemps 2014, l’Argentine mobilise à l’ONU ses alliés naturels au sein du Groupe des 77, incarnant la voix des pays en développement et des pays émergents dans les instances onusiennes. Le G77, né lors de la première Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement (CNUCED) en 1964, est le plus important groupe au sein de l’Assemblée générale, avec 134 pays. Il représente l’héritage actuel des non-alignés et de l’agenda pour un Nouvel Ordre économique international. Il est désormais rejoint par la Chine, et porte ainsi officiellement le nom de « G77 + Chine » dans l’enceinte onusienne. La résolution que l’Argentine présente à l’Assemblée générale s’inspire des expertises de la CNUCED. Constituée d’abord comme un espace de gouvernance économique alternatif sur les sujets relatifs au commerce, à partir des crises de dettes latino-américaines en 1982, la Conférence s’attache ainsi à porter une voix alternative, celle du Groupe des 77, notamment sur les enjeux de dettes publiques [48]. C’est la Bolivie, au nom de sa présidence du G77, qui va porter la proposition argentine de mécanisme de restructuration des dettes souveraines.

36La force numérique de la majorité est revendiquée par les diplomates argentins en tant que moyen de suspendre ou, à défaut, de rééquilibrer provisoirement la répartition des pouvoirs entre les pays centraux et les pays périphériques propre à l’organisation des votes au Fonds monétaire international, où se discutent classiquement les enjeux de dettes souveraines [49]. La principale revendication du représentant argentin est de contrecarrer les divisions déjà établies entre forums de discussion et de négociation : « Pourquoi devrait-on traiter des questions de dettes au FMI et pas ici, à l’ONU ? » [50] La transgression vis-à-vis du lieu légitime et normalisé de traitement des faillites souveraines est le nœud de l’opposition avec les pays avancés. Suite au refus des pays avancés de s’engager dans ce processus, la proposition mise au vote finit par abandonner le concept de tribunal supra-souverain et s’arrête à des « principes » devant réguler les faillites souveraines. Le texte, intitulé Basic Principles on Sovereign Debt Restructuring Processes est soumis au vote de l’Assemblée au nom du groupe des 77 en septembre 2015. Le 15 septembre, le brouillon de résolution est finalement adopté. 134 pays votent en faveur de la résolution, 41 s’abstiennent, 6 votent contre. Les six pays s’exprimant contre la résolution sont les États-Unis, le Japon, l’Allemagne, Israël, le Royaume-Uni et le Canada. Au-delà de ce vote contre, tous les autres États-membres de l’Union européenne s’abstiennent, « une façon polie de dire non », selon un fonctionnaire du ministère des Affaires étrangères français. Le diplomate argentin considère que ce vote illustre l’asymétrie entre États centraux et États périphériques dans la représentativité des institutions internationales : « Parmi les 11 pays qui ont voté contre la résolution, 6 représentent 7 à 11 % des voix aux Nations unies et 50 % des voix au FMI. Les 134 qui ont voté en faveur représentent plus de 50 % à l’ONU et 15 à 20 % au FMI » [51].

37Pour autant, des divisions internes au groupe des 77, et même au sein de chaque État, indiquent des rapports différenciés au légitimisme de marché et à l’idée d’une alternative internationale. Ce qui est présenté, dans le débat national argentin, comme une victoire diplomatique à l’ONU face aux fonds « vautours », conduite sous la houlette du jeune et médiatique ministre de l’Économie et des Finances, Axel Kicilloff, constitue au mieux un non-événement pour les pays avancés, au pire un feu international qu’il fallait éteindre discrètement [voir encadré « La fraction keynésienne radicale de la fin de l’ère Kirchner », p. 60].

38Alors que l’Argentine s’est opposée frontalement au projet de mécanisme de restructuration portée par le FMI en 2001, c’est une délégation argentine, représentative d’un moment politique particulier dans l’histoire du pays – la radicalité de la politique keynésienne de Cristina Kirchner, faisant face aux fonds « vautours » et proposant un autre rapport social aux marchés internationaux – qui remet à l’honneur, dans l’espoir d’en détourner les objectifs (protéger juridiquement les souverains débiteurs), un dispositif inventé initialement afin d’instaurer la discipline de marché et normaliser définitivement le rapport des souverains à leurs engagements financiers.

La guerre Nord/Sud n’a pas eu lieu

39Un diplomate français décrypte dans le processus conduisant au vote de cette résolution onusienne un nouveau type de « guerre froide », avec une opposition construite sur l’axe « Nord/Sud » :

40

« On est ici dans les séquelles de la décolonisation, parce que sur la dette, il y a plusieurs positions qui s’expriment. Il y a des pays comme Cuba, des pays de l’alliance bolivarienne, qui disent : “Les dettes c’est une ignominie, il faut annuler toutes les dettes immédiatement, etc.”, des choses qu’on entendrait dans la bouche des ONG les plus radicales. Donc il y a un problème de crédibilité de l’ONU sur les questions macro-économiques. »

41Bien que cela eût été le souhait de l’Argentine, l’opposition ne s’est pas faite en ces termes. Les tensions internes au G77 indiquent plutôt un brouillage du clivage Nord/Sud. Le groupe « G77 + Chine » n’a pas la cohérence affichée et regroupe une très grande diversité de situations économiques et financières – pour le négociateur argentin, l’unité politique du G77 n’a jamais été acquise.

42La déception de l’Argentine devient manifeste lorsque seules quelques dizaines de représentants – en grande partie des pays latino-américains – assistent à la seconde réunion du comité spécial, en avril 2015. Surtout, les désaccords sont nombreux et rendus publics au cours de la séquence. Si le Brésil soutient l’initiative, le représentant mexicain exprime sa confiance dans « la nouvelle interprétation de ces clauses d’action collective (post pari passu) » qui suffisent à « réduire le risque de blocage par une minorité ». Il rappelle que « tout travail cherchant à renforcer l’architecture financière internationale et à établir des processus de restructuration nécessite le soutien et la participation totale de tous les acteurs des marchés, en particulier les émetteurs de titres, les investisseurs et les autorités financières » afin « d’aboutir à un consensus total » [52].

43Le représentant de la Chine, regrettant l’absence des pays à hauts revenus et des institutions financières internationales, rappelle à l’ordre de « l’esprit de démocratie » et du « principe de consensus » qui doivent gouverner « le processus inter-gouvernemental de négociations : tous les membres devraient participer aux négociations ». Le représentant de Singapour délégitime franchement l’initiative consistant à traiter ces questions aux Nations unies : « Le FMI aurait été en meilleure position pour traiter les questions de restructuration de dettes publiques ». Une telle hétérogénéité au sein du G77 traduit le caractère mouvant de la frontière entre les catégories de « pays émergents » et « pays avancés », ou encore pays centraux et périphériques. Des gouvernements, pour s’émanciper de leur statut d’émergent, déploient leurs forces pour s’ajuster aux intérêts des investisseurs et des marchés capitaux.

44Malgré les efforts de l’ambassadeur de Bolivie à l’ONU (président du Comité spécial sur les opérations de restructuration de la dette souveraine) Sacha Llorenti qui réalisera notamment un voyage de sensibilisation à la cause à Bruxelles, les pays membres de l’Union européenne, les États-Unis et le Canada ne participent pas aux réunions [53]. Les institutions financières internationales, FMI en tête, refusent d’apporter la moindre attention à l’initiative.

Une « autre » Argentine : la normalisation financière « peu importent les conditions »

51En mars 2016, après plus d’une décennie de combat intense, le nouveau président de la République d’Argentine, Mauricio Macri, élu face au candidat soutenu par Cristina Kirchner, conclut un accord avec les fonds « vautours » NML Capital, Aurelius Capital Management et deux autres fonds d’investissement détenant des obligations à long terme de l’Argentine [57]. L’élection d’un libéral anti-péroniste marque une rupture politique radicale vis-à-vis de 12 années de kirchnérisme valorisant le protectionnisme, l’indépendance face aux institutions de la finance globale, et la justice sociale. Fils de Franco Macri, l’un des plus grands patrons argentins, la figure de Mauricio Macri, président du club de football Boca Juniors en 1995 et maire de Buenos Aires, représente le retour en force de l’entreprenariat privé en politique, et l’entrée en scène de nouveaux hommes d’État dont les parcours sont marqués par l’expérience dans la banque et la finance de marché.

52La « concorde » avec les représentants des fonds « vautours » – premier geste de re-légitimation auprès de la communauté financière internationale, tant publique que privée – a été mise en scène par le nouveau gouvernement comme une victoire de la République argentine et la fin du stigmate de l’État « paria financier ». La note souveraine attribuée à l’Argentine par l’agence de notation Moody’s a été rehaussée pour l’occasion, passant de Caa2 à Caa1 – quelques crans au-dessus du D de défaut, dans la catégorie des junk bonds, obligations spéculatives. Le FMI s’est enthousiasmé, en présentant cet accord comme « une étape importante pour permettre à l’Argentine de revenir sur les marchés financiers et de rétablir sa situation financière » [58]. Le département du Trésor des États-Unis a aussi salué ce dénouement. Du côté de la société civile et des ONG, le remboursement et le paiement des pénalités sont dénoncés comme une capitulation politique : « Cet argent versé aux créanciers abusifs […] donne le feu vert aux fonds « vautours » pour continuer leur système néfaste d’“abus de procédure judiciaire” et sera automatiquement déduit des dépenses sociales et augmentera l’endettement de l’État » [59].

PREMIÈRE PAGE du mémoire présenté par l’État français en tant que « amicus curiae » devant la Cour suprême des États-Unis en 2014 dans l’affaire « République d’Argentine contre NML Capital ». La France, qui assure le secrétariat du Club de Paris, soutient l’Argentine au nom de la stabilité de l’architecture financière internationale.

« 40 ANS. NI OUBLI NI PARDON ». Sur les murs de Buenos Aires, le président Macri, critiqué pour ses positions trop indulgentes vis-à-vis du régime militaire qui avait pris le pouvoir 40 ans plus tôt, est figuré en marionnette manipulée par les vautours et les grands groupes industriels, bancaires et médiatiques (Clarín, Barrick, Shell, JP Morgan et Monsanto). La fresque est signée par les syndicats travailleurs de l’État (ATE).

53Le dénouement du litige entre l’Argentine et le fonds « vautour » NML Capital confirme la façon dont les rapports de légitimisme ou de contestation, vis-à-vis de l’architecture « en place » des marchés de capitaux, sont réversibles. Le « volontarisme » de Macri pour revenir sur les marchés a été décisif selon un membre du cabinet présidentiel :

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« Depuis le début, le stratège clé dans tout ce processus, c’était sans aucun doute le président. Il était essentiel pour le pays de trouver une solution dès que possible. Ça n’a jamais été public, mais, en privé, il disait : “Peu importent les conditions. Parce que c’est essentiel qu’on retourne sur les marchés financiers, qu’économiser quelques millions de dollars, ça ne fait pas une si grande différence” [60]. »

55Mais cette vision stratégique a fait l’objet d’une controverse feutrée au sein de l’administration Macri – certains ministres préférant prendre le temps d’établir un rapport de force plus favorable. Le rythme effréné des négociations se serait, selon ces voix critiques, révélé trop coûteux budgétairement. Mandaté par le président pour agir au plus vite, un des responsables en charge de la négociation a commencé par montrer au juge new-yorkais (mais aussi au « monde entier ») comment le nouveau pouvoir argentin s’engageait dans un tournant vis-à-vis de l’administration Kirchner :

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« On ne peut pas parler au juge. Mais les oreilles et les yeux du juge c’est le médiateur (nommé par le juge Griesa, Daniel Pollack). Jusqu’à maintenant l’Argentine avait joué très agressivement contre lui. On a décidé de devenir amis. On paye ses honoraires, on va être sincères, on va être sensibles à ses opinions, on va être gentils. Et, très vite, le médiateur a réalisé que le changement de gouvernement en Argentine était un vrai changement d’attitude, vers l’obtention d’un accord. Il a vu que nous étions des gens professionnels, gentils et sincères [61]. »

57D’autant que le juge Griesa a fait savoir que ses injonctions n’étaient plus d’actualité car, selon ses mots, l’élection du président Macri a « tout changé » [62]. Le réalignement des acteurs nationaux (le nouveau gouvernement argentin) et globaux (le juge new-yorkais et les fonds « vautours » se remettant à la table des négociations) sur les conceptions légitimes de la souveraineté, qui actent la supériorité de la loi des contrats, permet de résoudre rapidement un litige qui semblait buter sur des fondements juridiques indépassables. L’idée que la souveraineté et la crédibilité financière d’un État ne sauraient s’exercer en dehors des marchés de capitaux mais, au contraire, à travers un accès renouvelé et intensifié à ces derniers se naturalise. Cette définition « embarquée » de la souveraineté contraste avec les versions promues par l’administration de Cristina Kirchner, préoccupée de reconstruire d’autres mécanismes de financement de l’État, en captant de façon réglementée l’épargne nationale et en finançant monétairement les déficits [63]. Le volontarisme politique déployé par Macri pour reconstruire la confiance des marchés n’est pas un cas isolé mais correspond à une régularité sociale révélant que, dans la majorité des configurations étatiques contemporaines, les intérêts des administrations financières publiques et les intérêts des marchés sont étroitement intriqués.

« L’auto-faillibilité » des États : sécurité juridique versus compétitivité financière

58Analysant le « mystère » de la non-existence d’un mécanisme statutaire comme le SDRM, le politiste Eric Helleiner repère plusieurs tentatives avortées au cours de l’histoire, depuis la première proposition par le Mexique en 1933, à la conférence panaméricaine de Montevideo. Il réfute l’explication « structurelle » par la domination des investisseurs et des marchés de capitaux. Selon lui, la clé du mystère réside dans un problème classique d’action collective : certains États refusant de prendre le risque de soutenir un tel mécanisme alors même qu’il pourrait leur bénéficier à long terme. En somme, les États succomberaient au classique free riding : ne souhaitant pas assumer le coût individuel tout en acceptant le gain collectif éventuel d’un changement de structure juridique [64]. De fait, les États en voie de développement montrent des positionnements ambigus vis-à-vis d’un tel mécanisme, certains s’y opposant explicitement. Mais les États, dans ces controverses, sont en fait fragmentés en segments bureaucratiques défendant des modalités d’action publique différenciées (par exemple le Trésor étasunien versus le département d’État). Une homologie de structuration fait des départements du Trésor et des banques centrales les gardiens de la crédibilité, de l’attractivité et de la compétitivité financière dans chaque État [65]. L’hégémonie de ces services au sein des États produit, sur la scène internationale, des « intérêts nationaux » réifiés [66] : ce sont les départements du Trésor, en interaction étroite avec les milieux financiers, avec lesquels ils partagent une proximité idéologique et pratique, qui formulent l’intérêt général de l’État et imposent l’idée qu’un mécanisme supranational (tel que le SDRM) est « dangereux » et source de péril plutôt que de progrès [67]. L’interprétation marxiste, sans être disqualifiée, doit être articulée à une sociologie de l’État, en saisissant comment celui-ci est un « champ de luttes », traversé de versions de l’intérêt général concurrentes [68].

59Le non-aboutissement du SDRM crée, de fait, les conditions structurelles propices à la fragilité juridique de certains États contre des fonds procéduriers. Surtout, le maintien de ces failles est considéré comme la garantie d’une discipline. Tout un pan de la littérature spécialisée en law and finance considère l’action des fonds « vautours » comme un mode de régulation par le marché du comportement « opportuniste » des débiteurs souverains qu’on punit, sanctionne et force au paiement par la poursuite judiciaire [69]. Si l’on suit cette interprétation, les fonds « vautours » accompliraient, au cas par cas, le travail « salutaire » consistant à acculer les États à assumer les conséquences de leurs actes, projet que le FMI voulait introduire de façon institutionnelle au début des années 2000 avec le SDRM.

60Un tel « laisser-faire » des marchés dans la gestion des faillites renforce une doctrine alliant aléa moral et philosophie de la faillibilité : en tant qu’emprunteurs « comme les autres », les États doivent assumer les règles du jeu, c’est-à-dire la punition d’une poursuite juridique et d’une faillite douloureuse et inorganisée en cas de manquement à leurs engagements. Au moment où ils sollicitent des capitaux et laissent jouer la concurrence de marché, les États sont « responsabilisés », c’est-à-dire placés face à leurs choix budgétaires, financiers et juridiques sans pouvoir bénéficier à aucun moment d’une structure juridique supranationale (tel que le SDRM) qui les protégerait des créanciers privés et règles du marché. Les relations entre les États périphériques, qui ont besoin de recourir à l’extraterritorialité en termes de droit et de devises, et les investisseurs sont gouvernés de façon horizontale : dans la compétition et par la punition, en cas de défaillance, d’une faillite rendue difficile, sinon procédurière. Le maintien de brèches juridiques, ouvrant la possibilité de poursuites dans des cours de justice nationales, est considéré comme la source de discipline et de régulation globale de ces marchés de dette souveraine [70].