CETTE PHOTOGRAPHIE d’une file d’étrangers compressés, attendant avec anxiété de pouvoir atteindre le service des admissions au séjour, montre une réalité commune à de nombreuses préfectures en France : la pénurie organisée de moyens matériels et humains entretient l’idée d’une bureaucratie submergée et place ces usagers dans une position d’éternels assujettis.
Photo © J. De Weck pour Le Monde, 6 avril 2007.

1La politique d’immigration fonctionne comme une façade en trompe-l’œil : elle rend visibles des discours politiques, mais elle occulte par ce biais une catégorie particulière de pratiques : celles qui se déploient lorsque les étrangers se présentent au guichet des administrations [1]. Une telle dichotomie est largement entretenue par les agents du champ bureaucratique qui, par un travail de reformulation du droit, s’emploient à convertir des questions proprement politiques en une pluralité de considérations pratiques et techniques. On pourrait penser qu’il ne s’agit là que d’un avatar de l’État moderne que Max Weber caractérise par l’exercice d’une domination rationnelle et légale reposant sur la compétence de fonctionnaires à se référer à des règles impersonnelles [2]. Pourtant, le pouvoir d’appliquer un principe général à un cas singulier, que les juristes qualifient de pouvoir discrétionnaire [3], ne saurait se réduire à une activité neutre ou à une simple faculté d’adaptation de la loi. La mise en forme bureaucratique du droit est conditionnée par un ensemble de normes non juridiques qui doivent être analysées à l’aune du système de dispositions exigées des agents chargés de les mettre en œuvre, en particulier lorsqu’il s’agit de « maintien de l’ordre ».

2Pour restituer cette dimension pratique de l’interprétation des règlements, l’administration de l’immigration apparaît comme un terrain à la fois propice et difficilement accessible. Propice tout d’abord parce que la réglementation sur l’entrée et le séjour des étrangers en France confère aux agents mandatés pour l’appliquer le pouvoir d’octroyer une existence légale à ceux qui en font l’objet. Le caractère crucial que recèle une telle activité bureaucratique est même redoublé lorsqu’il s’agit d’exilés qui revendiquent, au titre de l’asile, la protection d’un autre État que le leur [4]. Mais l’objectivation de ce type de pratique s’avère aussi difficilement accessible dans la mesure où les agents concernés refusent le plus souvent de se prêter à l’observation d’un regard extérieur. Il est toujours possible d’avoir recours à une méthode par entretiens, mais le risque est alors de devoir s’en tenir à une parole qui se retranche derrière la réglementation officielle. Pour parvenir à analyser sociologiquement cet univers bureaucratique, je me suis porté candidat à un poste de « guichetier vacataire » dans un service préfectoral chargé de recevoir les demandeurs d’asile. Mon statut d’étudiant en thèse sur l’immigration m’a permis d’entretenir une certaine ambiguïté quant aux motivations d’une telle démarche : il était logique pour mes interlocuteurs que je sois candidat à ce type de poste pour observer les comportements des étrangers. Je m’en suis donc tenu à cette ambiguïté, en insistant sur l’intérêt que l’institution pourrait tirer de mes compétences informatiques et sans jamais expliciter mon intention d’enquêter sur les pratiques de mes collègues. Pendant tout le mois de juillet 2003, j’ai pu ainsi partager le quotidien d’un service de préfecture chargé d’octroyer et de renouveler les autorisations de séjour à des demandeurs d’asile. En principe, le passage par la préfecture est une étape transitoire puisque la reconnaissance de la qualité de réfugié relève de la compétence exclusive de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) [5] ou de la Commission de recours (CRR) [6]. Pourtant, l’intérêt d’un tel terrain est précisément d’offrir un point d’observation des pratiques bureaucratiques et de leurs effets, dans un lieu apparemment neutre au regard du droit. Le statut de relégation de ce lieu dans la hiérarchie symbolique des services n’est pas sans implications sur les conditions d’accueil et le système d’interactions qui en découlent. D’un point de vue épistémologique, on ne peut néanmoins s’en tenir à la seule description des interactions : c’est en rapportant chacune d’elles à des structures sociales et à des schèmes d’interprétation que l’on peut espérer construire une analyse sociologique de cette institution qui ne soit pas tributaire de taxinomies importées du champ politique (républicain vs raciste, laxisme vs fermeté, etc.). L’enquête ethnographique permet enfin de rompre avec une vision de sens commun identifiant les fonctionnaires de préfecture à la législation qu’ils sont chargés d’appliquer : au-delà d’une apparente homogénéité des pratiques de guichet, la connaissance fine des trajectoires sociales de ces agents révèle des différences dans la manière de se représenter sa mission et, du même coup, de se comporter avec les étrangers.

Un lieu de relégation

3Il faut tout d’abord souligner le décalage entre la légitimité accordée à l’immigration comme enjeu structurant le champ politique et la place de relégation qui lui est assignée dans le champ bureaucratique. Dans le cas de la préfecture où j’ai été affecté [7], le centre d’accueil des demandeurs d’asile est confiné dans un lieu à l’écart des autres services préfectoraux, au sein d’une zone périphérique éloignée des commerces et des habitations. De surcroît, la vétusté des lieux conforte les agents dans leur sentiment d’être délaissés, voire sacrifiés par la hiérarchie : les ordinateurs sont souvent en panne, les fenêtres anti-incendies sont bloquées, les extincteurs sont trop vieux pour fonctionner et l’absence de ventilation est durement ressentie pendant les chaleurs de l’été. À tous ces signes extérieurs d’illégitimité s’ajoute la présence de personnels au statut précaire. Les plus nombreux sont les « contractuels » qui ont été recrutés parmi les lauréats des concours d’école de police, dans l’attente de leur incorporation. Rémunérés au salaire minimum sur des contrats de trois mois renouvelables, ces « futurs gardiens de la paix » ne sont pas en position de contester les conditions de travail au centre car ils ne sont pas encore titularisés comme fonctionnaires. De juin à septembre, ils sont épaulés par des « renforts d’été » recrutés pour un mois. Aux yeux des titulaires, la présence continue de ces « personnels temporaires » sans véritable qualification constitue la preuve vivante de la place dévalorisée qu’occupe leur travail dans la hiérarchie des postes de l’institution. C’est néanmoins grâce à cette main-d’œuvre au statut précaire que les préfectures sont parvenues à réduire considérablement le délai d’attente nécessaire pour déposer une demande d’asile [8].

4Si le centre de réception des demandeurs d’asile apparaît globalement comme un lieu de relégation, il existe néanmoins des différences d’un poste à l’autre. Dans un univers bureaucratique majoritairement féminin, le « filtrage entrée » suppose des qualités masculines de virilité qui justifient, aux yeux de la hiérarchie, qu’il soit confié à des gardiens de la paix en formation : leur mission est de « contenir » les centaines d’étrangers qui s’entassent devant les grilles métalliques et de distribuer à quelques-uns d’entre eux un nombre restreint de tickets. Le « pré-accueil », vers lequel sont ensuite dirigés les demandeurs, requiert quant à lui une bonne connaissance de la procédure : il faut pouvoir, en un minimum de temps, orienter le demandeur vers le bon guichet, selon qu’il s’agit d’une demande de « notice asile », d’un renouvellement d’autorisation de séjour, d’une demande de réexamen après un rejet ou – plus rarement – d’une demande de titre pour un étranger reconnu réfugié. Les agents du « pré-accueil » doivent également décider à partir de quel moment de la journée il faut renvoyer les demandeurs d’asile qui continuent à se présenter pour s’assurer que tous les guichetiers pourront partir avant 17 heures. Considéré comme crucial pour le fonctionnement du centre, ce poste devant lequel passent plus d’une centaine d’étrangers en une journée est considéré comme le plus éprouvant et n’est confié qu’à des titulaires. « Être à l’accueil, c’est faire l’éponge », se plaisent à dire certains, dans le sens où il faut être capable d’« absorber » les cas les plus difficiles, pour que les autres guichetiers puissent travailler sans jamais se sentir débordés par le nombre de dossiers. Ainsi, à la fin de chaque journée, le bilan de l’activité du centre est toujours rapporté à la personnalité de celui ou de celle qui était à l’accueil. Tous les autres guichets sont dévolus à la délivrance d’autorisations provisoires de séjour, le temps que la demande de statut de réfugié soit instruite par l’OFPRA, puis la CRR. Au préalable, le demandeur d’asile devra être passé par la borne « Eurodac », cette machine volumineuse d’un mètre de hauteur servant à enregistrer les empreintes digitales. Rebaptisé « Eurocrade » par les agents du centre, ce poste est le plus dévalorisé car il est le seul à nécessiter un contact avec le corps de l’étranger [9]. Toutes ces opérations sont supervisées par quatre « vérificateurs » qui sont le plus souvent d’anciens guichetiers ayant une double fonction de surveillance et d’assistance : placés derrière la rangée de guichets, ils peuvent d’un simple coup d’œil embrasser du regard l’ensemble des agents sans être vus, sauf si l’un d’entre eux se retourne ; durant la journée, ils sont également très sollicités par les guichetiers en cas de doute sur la domiciliation ou sur la recevabilité de telle ou telle pièce du dossier.

5Dès mon arrivée au « centre asile [10] », je suis frappé par le nombre important de guichetiers de couleur et j’aurai l’occasion de constater, dans les entretiens réalisés par la suite, que cette surreprésentation est diversement acceptée par les principaux intéressés :

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« En fait, j’ai remarqué qu’ils essayent de mettre des gens colorés au centre asile. Ça doit être pour se donner bonne conscience, pour mettre de côté le fait qu’ils sont racistes justement. Pour cacher, pour camoufler leur personnel raciste. Comme par hasard on était les deux seules, moi d’origine algérienne et une black, alors qu’il y avait d’autres postes. Je pense qu’ils essayent vraiment de choisir, de colorer leur personnel pour justement qu’on ne puisse pas leur reprocher. Bon, il y a de tout, il y a aussi des “Français de souche” qui arrivent de temps à autre, mais il y a toujours dans le lot des Africains, des Antillais, des Maghrébins ».

7Fille de parents algériens, Fazia est arrivée en France avec sa mère à l’âge de trois ans alors que son père, magasinier, y résidait depuis 1963. Après avoir travaillé comme secrétaire dans le privé pendant six ans, elle passe plusieurs concours de la Fonction publique et obtient son recrutement en préfecture en septembre 2000, à l’âge de 26 ans. Elle a alors « le sentiment de passer de l’autre côté de la barrière », elle dont la mère est restée en situation irrégulière pendant près de 20 ans. La vision de l’administration qu’elle retire de l’expérience de ses parents l’incite à interpréter son affectation comme un moyen pour la préfecture de se prémunir contre toute accusation de racisme. Une autre raison peut néanmoins expliquer sa présence au centre, et plus généralement la surreprésentation des personnels antillais ou récemment naturalisés dans les services d’immigration. Leur position dominée dans la hiérarchie préfectorale les prédispose à être affectés dans de tels lieux de relégation. Certains en ont d’ailleurs parfaitement conscience et l’expriment sous forme de boutade : dans l’échelle de valeurs des dirigeants de la préfecture, le demandeur d’asile est ce qu’il y a de plus bas mais l’agent qui le reçoit se situe à peine au-dessus.

8Comme tout service en charge de l’immigration, le centre de réception des demandeurs d’asile occupe donc une position de relégation, redoublée par le fait que les agents affectés à cette tâche ne disposent d’aucun véritable pouvoir de décision. Pourtant, ils sont soumis à une intense inculcation de normes et de dispositions qui laissent penser que ce passage en préfecture constitue davantage qu’une simple mise en attente des demandeurs d’asile [voir « La demande d’asile en préfecture », p. 8].

Une initiation en forme de conversion

9Ma position de guichetier en apprentissage me conduit très vite à mesurer l’importance de la période de formation dans le processus d’incorporation des normes bureaucratiques. Alors que je m’apprête à prendre en notes les instructions qui me sont dispensées, mon formateur m’en dissuade : « Pas besoin d’écrire, ce qui compte, c’est la pratique ; il faut que tu regardes comment je fais et que tu essayes de faire comme moi ; ensuite, quand tu auras compris les mouvements, je te laisserai nager ». Cette défiance à l’égard de l’écrit peut paraître paradoxale au sein d’un service où l’activité principale est de délivrer des « papiers » mais elle se comprend à la lumière d’un rapport particulièrement distant à la culture scolaire. Ce que l’on apprend d’abord et avant tout au centre de réception des demandeurs d’asile, c’est une manière de concevoir et de recevoir les demandeurs d’asile, à tel point que certains gardent un souvenir douloureux de cette période de conversion :

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« – Quand tu es arrivée, quelles ont été tes premières impressions ?
– Les premières impressions, c’est d’abord la violence verbale, beaucoup de violence verbale. Il y avait Alice, une Antillaise, qui était assez virulente dans ses propos. Je pense aussi que du fait qu’elle était antillaise, ça la protégeait du soupçon de racisme et elle pouvait se permettre de dire des choses vraiment odieuses. Moi j’étais choquée par les propos, j’étais choquée par plein de trucs. Les guichetiers ne font pas attention à ce qu’ils disent, pour eux, ça leur semble naturel ».

11L’apprentissage du travail de guichet va de pair avec la découverte d’une forme d’interaction structurée davantage par un souci de « maintien de l’ordre » que par celui de fournir une prestation ou d’accorder un quelconque droit. Les premiers temps passés au guichet s’apparentent à la période des classes du service militaire, ce moment transitoire marqué par la « substitution d’un habitus réglé à un habitus laxiste [11] ». Un tel processus de conversion débute par la découverte de comportements et de manières d’être devenus naturels pour les autres agents en poste depuis plus longtemps. Pour les anciens, la violence verbale s’explique par la tension permanente qui règne au centre en raison du nombre considérable de demandeurs d’asile qui attendent à l’extérieur, puis devant les guichets. Incontestablement, la peur de ne pas pouvoir faire face à cette foule qui se présente comme un flux ininterrompu d’exilés, « venus du monde entier », est susceptible de provoquer des réactions d’agressivité. Mais on ne peut s’en tenir à une explication par les seules interactions : il faut aussi prendre en compte le rapport que les guichetiers entretiennent à l’institution préfectorale. Tout se passe comme si la violence verbale constituait pour eux un moyen d’affirmer le pouvoir dont ils se sentent investis, en dépit du sentiment de relégation qu’ils éprouvent. C’est cette combinaison entre la conviction de détenir un pouvoir démiurgique et celle d’être méprisés par l’institution qui est au cœur du processus de conversion à l’ethos préfectoral [12]. Pour Nathalie qui, après sa maîtrise de géologie, a connu trois ans et demi de chômage, l’obtention du concours d’agent de préfecture sonne comme une libération ; lorsqu’elle apprend son affectation au sein du bureau des demandeurs d’asile, elle est plutôt satisfaite de ce poste synonyme de dépaysement mais se voit très vite reprocher sa manière de s’adresser aux demandeurs d’asile :

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« Quand on est arrivées avec Perrine, ça s’est très mal passé. Pour moi, ç’a été l’horreur. Michèle nous criait dessus… Ce qu’elle n’aimait pas, c’est qu’on restait polies envers les gens qu’on recevait. Et je pense qu’elle ne pouvait pas supporter ça, qu’on ne soit pas cruelles, méchantes, envers les gens qu’on recevait, qu’on ne soit pas comme elle, qu’on ne les traitait pas comme des chiens. Parce que c’était ça hein, on a entendu des choses, c’était l’horreur. Nous on essayait de recevoir les gens, comme si on recevait des Français. Et puis c’est des êtres humains quand même [rires]. Et je crois que c’est surtout ça qui bloquait. Oui, parce que nous, on était toujours polies [rires]. Dès qu’elle m’entendait, elle pouvait pas supporter ma voix, je crois. Dès qu’elle m’entendait, elle se relevait. Oui, je disais des mots comme “s’il vous plaît”, “tenez”, “donnez-moi votre main s’il vous plaît” pour les prises d’empreintes ».

13Le processus de conversion tel qu’il est évoqué ici exige l’abandon de formes policées d’interactions au profit de pratiques plus agressives, considérées comme l’unique moyen de répondre à la « pression » exercée par les demandeurs. Cependant, les agents qui font l’objet d’une telle conversion n’y sont soumis que le temps d’une journée de travail et ne sont pas totalement coupés du monde extérieur. La possibilité de conserver un ancrage dans d’autres espaces sociaux apparaît alors comme l’une des conditions pour adopter des comportements de blocage ou de résistance. Néanmoins, le refus de se plier aux injonctions de la hiérarchie ne peut être que transitoire car les agents, faute d’être en mesure de distinguer ce qui relève de règles de droit et ce qui découle de normes bureaucratiques, sont contraints de s’en remettre aux « conseils » de leurs supérieurs. Comme dans d’autres administrations, la plupart des guichetiers n’ont pas le baccalauréat, n’ont reçu aucune formation préalable et ont appris les normes institutionnelles au contact et aux côtés de collègues déjà en poste [13]. Mais, dans le cas d’un service en charge de l’immigration où chaque procédure est encadrée par de multiples règles de droit, cette faible qualification est peut-être plus durement ressentie :

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« – On a toujours l’impression de naviguer à vue dans un bateau sans pilote ; on n’est pas au courant du droit, ni des circulaires qui sortent et en plus, on est isolés du reste de la préfecture. Lorsqu’on demande des stages, on met un an à les obtenir et encore, ce ne sont pas toujours ceux qu’on a demandés…
– Et vous êtes mis au courant lorsqu’il y a une nouvelle circulaire ?
– Oui, on nous donne des consignes oralement, mais on ne nous les montre presque jamais. Parfois, on reçoit des notes ou des instructions aux services mais ça concerne des détails, des éléments de procédure qui arrivent une fois tous les six mois et qui ne servent à rien. Le sentiment, c’est plutôt qu’on est dirigés par personne, livrés à nous-mêmes… Nous ce qu’on fait, c’est du bricolage, et rien d’autre ; on ne fait que bricoler ».

15Ne disposant d’aucun support écrit, les guichetiers ne peuvent évaluer leur action à l’aune d’une quelconque référence juridique ; ils se trouvent donc contraints de se référer à des routines bureaucratiques qui ont été élaborées par leur hiérarchie et dont ils ne maîtrisent pas la signification. Ce mode de transmission du savoir administratif constitue la garantie d’une certaine docilité et fonctionne comme une force anonyme à laquelle chaque agent se sent tenu :

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Les dossiers de saisine [14] sont toujours ceux qui restent en fin de journée car ils sont plus compliqués et plus longs à instruire. Lorsque la chef de salle sollicite Véronique pour l’un d’entre eux, celle-ci tente d’y échapper : « C’est trop compliqué et j’y comprends rien », insiste-t-elle. Mais comme il ne reste plus que ce dossier, elle est obligée d’accepter. Après avoir consigné consciencieusement les renseignements relatifs à l’état civil, elle se met à recopier les formules à partir d’un modèle que lui a préparé la vérificatrice. À plusieurs reprises, elle se plaint qu’elle n’y comprend rien et qu’elle n’aime pas ça : « Tu vois, je recopie bêtement. Mais je ne sais même pas pourquoi je le fais et surtout je ne sais pas si c’est ça qu’il faut faire ». Lorsqu’elle a enfin terminé de remplir les 25 questions du formulaire de saisine, elle pousse un soupir de soulagement. Le demandeur d’asile chinois assis en face d’elle affiche un large sourire. Il ne parle pas un mot de français et semble persuadé qu’il va repartir avec des papiers. Véronique lui tend alors le formulaire et lui lance « Chi-min » (qui signifie « Signez » en chinois) ; ravi de comprendre ce qu’on lui demande, il signe au bas du formulaire de huit pages rédigé en langage bureaucratique français ; sans le savoir, il vient de parapher un document attestant qu’il est passé par l’Allemagne et justifiant donc une procédure de renvoi vers ce pays.

17L’absence de formation juridique des agents est ainsi compensée par l’incorporation de normes bureaucratiques mais aussi par l’acquisition d’un sens pratique qui permet de faire face aux situations les plus inattendues. Dès lors, rien d’étonnant à ce que ce sens pratique du guichet entre parfois en contradiction avec ce que prescrit formellement la loi. Par exemple, l’administration ne peut en principe exiger d’un demandeur d’asile qu’il soit porteur d’un passeport en cours de validité et pour cause : s’il est persécuté par les autorités de son pays, il n’est censé avoir obtenu ni passeport ni visa. Pourtant, à la préfecture où j’ai été affecté, le passeport – ou à défaut une pièce d’identité – est systématiquement demandé à toute personne qui déclare être arrivée en avion. Lorsque j’interroge mon formateur sur la raison d’une telle pratique, il me rétorque : « Il est impossible pour un étranger de prendre l’avion sans passeport, donc s’il déclare être arrivé par avion, c’est qu’il avait un passeport ; en principe, on n’a pas le droit de l’exiger mais on peut quand même insister car, bien souvent, le passeport n’est pas loin ». De fait, en plusieurs occasions, je constate qu’il parvient à obtenir la copie d’une pièce d’identité, non pas pour piéger consciemment le demandeur mais pour se conformer à la norme bureaucratique en vigueur pour les autres catégories de migrants. Celle-ci est d’autant plus prégnante que tous les autres guichetiers sont également persuadés de sa légitimité ; aucun d’entre eux n’a conscience qu’elle puisse être entachée d’illégalité. Ainsi, les premiers jours, alors que je prends soin de ne jamais demander aucun papier d’identité et de me fier aux seules déclarations du demandeur, je suis très vite rappelé à l’ordre par mes collègues. À plusieurs reprises, je constate que des demandeurs qui attendent parfois depuis plusieurs heures sont renvoyés parce que leur photo d’identité est trop petite ou parce qu’elle a été prise sur fond bleu (au lieu du blanc réglementaire). Dans un premier temps, je refuse de relayer de telles injonctions mais, très rapidement, je m’aperçois que la moindre mansuétude est contestée lors du passage au guichet suivant. Accepter d’enregistrer un dossier lorsque la photo ne correspond pas aux normes, lorsque la notice est mal remplie ou lorsque aucune pièce d’identité ne prouve l’état civil revient le plus souvent à différer, d’une heure ou deux, le moment où le demandeur d’asile sera renvoyé :

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Ce matin se présente à mon guichet une ressortissante turque qui n’a pas rempli sa notice. Je lui explique qu’elle ne peut déposer de dossier tant qu’elle n’a pas précisé la liste des pays qu’elle a traversés avant d’arriver en France. Mon formateur me glisse alors à l’oreille : « Tu perds ton temps avec cette Turque, tu ferais mieux de la renvoyer ; elle reviendra quand sa notice sera correctement remplie ». Comme elle ne parle ni allemand, ni anglais, ni français, je fais appel à un autre demandeur turc dans la salle pour qu’il écrive à sa place. Une fois la notice remplie, elle passe dans la salle d’à côté pour retirer son autorisation provisoire de séjour. J’entends alors Sabine, la vérificatrice, lui hurler dessus en français que sa notice est un torchon et qu’elle doit tout recommencer. Sabine déchire ostensiblement sa notice et la renvoie à mon guichet. Je rappelle alors le traducteur en lui expliquant qu’il doit remplir une nouvelle notice, le plus lisiblement possible. Lorsqu’il a terminé, il revient avec elle à mon guichet et je les envoie une nouvelle fois dans la salle d’à côté. « Cette fois, elle a inversé le nom et le prénom de sa mère », hurle Sabine qui exige qu’elle recommence une troisième fois. Sur un ton très pédagogique, Sabine m’explique devant la requérante hébétée : « Elle est passée par l’Italie, c’est évident, mais si les dates et les lieux ne sont pas écrits précisément, ils ne voudront jamais nous la reprendre et on sera obligé de se la garder ». Elle se saisit alors du troisième exemplaire de la notice et hurle triomphalement : « Elle a marqué un trajet différent des deux précédents ». Fière d’avoir débusqué une « tricheuse », elle s’empresse de déchirer le ticket de la demandeuse et de la renvoyer hors de la préfecture. Comme je lui fais remarquer que cette dame a attendu longtemps avant de pouvoir atteindre mon guichet, Sabine me rétorque qu’elle va attribuer le ticket à un autre demandeur et qu’il n’est plus question d’ouvrir un dossier à cette tricheuse.

19Un tel incident illustre parfaitement le rôle de la segmentation des tâches dans la diffusion des normes bureaucratiques. L’interdépendance entre guichets rend improbable une interprétation des règles qui soit favorable au demandeur. Toute décision d’accepter un dossier doit être approuvée à l’étape suivante pour être entérinée. En revanche, un refus d’enregistrement n’est jamais remis en question : aucun agent n’irait rattraper un demandeur injustement renvoyé [15], à la fois parce qu’il n’a pas le pouvoir de décider seul et parce qu’il serait immédiatement soupçonné d’alourdir la charge de travail de l’ensemble du service.

20Au sein d’un bureau chargé d’accueillir les étrangers, les agents sont donc contraints de se conformer aux normes bureaucratiques les plus strictes car elles sont aussi les plus économes en temps. À défaut de connaître les règles de droit, les guichetiers entretiennent un rapport artisanal à la procédure qu’ils adaptent, le plus souvent dans un sens restrictif, pour pouvoir continuer à faire face aux nombreuses demandes. Certaines routines peuvent ainsi être reconduites d’une période à l’autre, dans le cadre d’une organisation bureaucratique du travail qui résiste aux changements successifs de législation.

Une relation bureaucratique inversée

21La compréhension des interactions de guichet passe par l’explicitation des contraintes et des normes inculquées aux agents mais suppose également de connaître les dispositions qui sont exigées d’eux par l’institution. Dans son ouvrage, Lipsky montre que le « mythe structurant » auquel se réfèrent les « Street-Level Bureaucrats » est celui de la défense des intérêts des usagers [16]. Mais l’exclusion de l’étranger des droits attachés à la citoyenneté rend cet usager suspect, a fortiori lorsqu’il s’agit d’un immigré issu d’un pays économiquement dominé.

22Tout d’abord, les réformes visant à placer « l’usager » – voire le « client » – au cœur de la relation de guichet [17] n’ont guère trouvé d’application en matière de traitement des étrangers. Dans les autres services préfectoraux (au bureau des cartes grises ou des permis de conduire par exemple), les agents sont censés s’adapter aux demandes des usagers. À l’inverse, dans un service en charge de l’immigration, il n’est pas question d’ajuster l’organisation bureaucratique du travail aux besoins du public : ce sont les étrangers qui doivent s’adapter aux contraintes de l’administration. Les agents nouvellement recrutés qui seraient tentés de s’écarter d’une telle norme sont rapidement rappelés à l’ordre, comme j’ai pu le constater lorsque j’ai répondu, à une collègue qui m’incitait à prendre une pause, que la salle était encore pleine :

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« Tu regardes le problème dans le mauvais sens : ce qu’il faut regarder, ce n’est pas le nombre de personnes dans la salle, mais le nombre de guichetiers disponibles et susceptibles de prendre encore des dossiers. Et si tu dois les faire attendre une heure, tu les fais attendre une heure. De toute façon, ils ne risquent pas de s’en aller. »

24Cette inversion du rapport entre agents et usagers est symptomatique du système de relations qui se noue dans un service en charge de l’immigration. Tout se passe comme si l’insuffisance de moyens matériels et humains pour faire face à l’afflux de demandes incitait les agents à faire supporter aux étrangers le poids des dysfonctionnements de l’institution préfectorale. Ainsi, les responsables du centre fixent chaque jour le nombre de « notices asile » à distribuer non pas selon le nombre de demandeurs mais en fonction du nombre de guichetiers présents. De même, lorsqu’un agent se fait porter malade inopinément, le nombre de notices est diminué en proportion. Ce type de régulation, caractéristique d’un service en charge de l’immigration [18], joue incontestablement un rôle de dissuasion et contraint les étrangers à adopter des stratégies de contournement : ils sont nombreux à passer la nuit devant la préfecture pour pouvoir obtenir le formulaire indispensable au dépôt d’une demande d’asile. Pourtant, en refusant de délivrer une notice à ceux qui se présentent au centre, les représentants de l’État transgressent la loi du 25 juillet 1952 selon laquelle tout étranger doit être reçu « sans délai » lorsqu’il sollicite l’asile [19]. Dans la gestion quotidienne de l’immigration, l’insuffisance en moyens matériels et humains conduit ainsi au développement de pratiques illégales, non pas en raison d’un choix délibéré de la hiérarchie mais plutôt en raison de son souci de parer au plus urgent. Cette forme organisée de pénurie pèse sur la relation bureaucratique qui se joue ensuite au guichet : elle persuade les agents de la nécessité d’adopter des pratiques leur permettant de résister à la « pression du nombre ».

PAPIERS, CARTES DE SÉJOUR ET CONVOCATIONS sont devenus au fil du temps les sésames incontournables pour résider en France. À la différence du demandeur d’asile, l’étranger qui se présente comme étudiant, travailleur, membre de famille ou au titre de l’accès aux soins doit fournir son passeport pour être autorisé à séjourner sur le territoire. Après des mois d’incertitude ponctués par des convocations en préfecture pour chaque renouvellement, il peut obtenir, dans de rares cas, un titre de séjour qui sera apposé sur son passeport.
Documents extraits du Guide Comede 2005, Prise en charge médico-psycho-sociale des migrants/étrangers en situation précaire.

LE DEMANDEUR D’ASILE, lorsqu’il a déposé son dossier à l’OFPRA, se voit en principe remettre par la préfecture un « récépissé constatant le dépôt d’une demande d’asile » (en haut à gauche) ainsi qu’une « autorisation provisoire de séjour » valable trois mois et renouvelable. Dans plus de 80 % des cas, sa demande est rejetée et il se voit notifier une « Invitation à quitter le territoire » puis un « Arrêté préfectoral de reconduite à la frontière ».

25En préfecture, la remise en cause de l’étranger comme usager à part entière est renforcée par l’existence de normes statistiques à l’aune desquelles sont jugés les agents. Tous les soirs, chacun doit comptabiliser le nombre de dossiers qu’il a instruits durant la journée et remettre ses comptes au « vérificateur » qui, selon les cas, le réprimandera ou le félicitera [20]. Un tel mode de fonctionnement n’est pas spécifique au traitement des étrangers : à l’hôpital, on compte en permanence le nombre de lits disponibles, le temps d’attente ou encore le nombre de malades qu’il reste à traiter [21]. Mais, dans ce type d’institution, l’usage du chiffre se conjugue avec un souci d’améliorer les conditions d’accueil du public, tandis que, dans un service en charge de l’immigration, il constitue davantage un moyen d’organiser le rationnement du nombre de dossiers enregistrés. La logique bureaucratique du chiffre permet ainsi de contrôler la productivité de chaque guichetier, en lui imposant un raisonnement fondé sur la gestion du dossier et non sur la qualité de l’accueil. Elle a pour principale conséquence de réduire chaque demandeur au dossier qui lui correspond et de dépersonnaliser la relation d’interaction qui s’ensuit. La dimension politique de l’asile s’en trouve occultée au profit d’une raison statistique qui réduit chaque demande de protection à la composante d’un flux migratoire devant être maîtrisé.

26L’imposition d’un nombre fixe de dossiers à traiter dans la journée joue également un rôle structurant dans l’organisation des pratiques des agents en charge de l’immigration. Ainsi, certains n’hésitent pas à choisir les cas les plus rapides à traiter et feignent d’ignorer la présence des dossiers plus complexes :

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Ce matin, la salle d’attente est remplie d’étrangers qui attendent patiemment, ticket en main, que leur numéro soit appelé. Laura, une guichetière vraisemblablement excédée de récupérer « des dossiers qui traînent, des dossiers incomplets ou mal foutus », va au-devant des demandeurs d’asile qui attendent leur tour ; ne tenant aucun compte de l’ordre des numéros, elle désigne les Chinois présents : « Toi, toi, toi et toi, vous venez à mon guichet ». Mauritaniens, Tchétchènes et autres Turcs, qui sont parfois arrivés plusieurs heures avant ceux qui viennent d’être appelés, les regardent, interloqués, se diriger vers le guichet où leur sera délivrée une autorisation provisoire de séjour.

28Comme le révèle cet épisode, les Chinois occupent une place privilégiée dans le système de représentations des guichetiers car leur dossier est toujours « impeccablement » rempli, par la main d’une seule et même personne. Au centre, nombreux sont ceux qui pensent que cette particularité tient à la présence de réseaux mafieux mais cette présomption de fraude importe peu : traiter beaucoup de dossiers de Chinois est un moyen d’atteindre plus rapidement son « chiffre » et par voie de conséquence de terminer plus tôt la journée de travail. À l’inverse, les étrangers n’ayant pas su remplir leur formulaire et ne parlant pas le français sont peu appréciés. En l’absence de traducteur, la communication peut s’avérer laborieuse et rares sont les guichetiers qui utilisent l’anglais [22]. Dès lors, nombreux sont ceux qui justifient l’absence de dialogue par la perte de temps qu’occasionnerait toute tentative de faire comprendre les exigences bureaucratiques par gestes ou par mimiques :

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« Au début, tu parles, tu prends le temps d’expliquer que même s’ils ont été convoqués aujourd’hui, on ne peut pas les recevoir car on a déjà trop de monde… et puis en fin de compte, tu t’aperçois que plus tu parles, plus ils te parlent, plus ils essayent de négocier, et alors là ça devient l’enfer parce que tu n’arrives plus à les refouler ; alors, après, tu ne te prends plus la tête, tu dis “fini pour aujourd’hui, tchao, bye-bye” et ils comprennent très bien ; ça va beaucoup plus vite et c’est plus efficace ».

30À la différence d’autres administrations, il n’est pas question ici pour l’usager de faire valoir ses arguments, ni pour l’agent de parvenir à une reconnaissance mutuelle [23]. La compréhension par l’étranger de la situation qui lui est imposée ne faisant pas partie de la définition du poste de guichetier, on comprend pourquoi Jonathan, vacataire en poste depuis un mois, a très vite renoncé à tout dialogue. Pour les titulaires, un tel renoncement est plus difficile à assumer, mais certains le justifient en interprétant les gestes d’incompréhension des demandeurs comme autant de simulations révélatrices de fraudes. Ainsi, dans tous les cas de figure, la responsabilité des malentendus engendrés par la barrière de la langue est systématiquement imputée aux demandeurs d’asile et jamais aux insuffisances de l’institution qui se manifestent ici par l’absence de traducteur. Il en va de même lorsqu’un document a été égaré par l’administration, comme dans le cas suivant :

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À mon guichet se présente un demandeur d’asile turc venu retirer son autorisation provisoire de séjour. En sortant son dossier, je m’aperçois qu’il manque l’attestation de domicile qui a sans doute été perdue par l’agent chargé de l’archiver. J’expose le cas au directeur adjoint du centre qui revient alors un quart d’heure plus tard, sans avoir pris de décision. Comme je lui fais remarquer que l’étranger attend, il esquisse un sourire et me glisse : « Bon, si on a perdu son attestation de domicile, on ne peut pas en plus le renvoyer… ». Puis lui vient une idée : « On va lui redonner une convocation pour dans quinze jours, en lui demandant de rapporter une nouvelle attestation de domicile : comme ça il aura l’impression d’avoir eu quelque chose et nous, on pourra récupérer une nouvelle attestation de domicile.

32Face à des demandeurs d’asile ne disposant pas des ressources nécessaires pour contester les décisions prises, les responsables du centre peuvent couvrir les erreurs de leurs subordonnés sans craindre une prise de parole critique (voice) ou la moindre défection (exit) de la part des usagers [24]. Ce rapport d’interaction dissymétrique est parfois perturbé par un accompagnateur parlant le français et davantage familiarisé avec l’univers bureaucratique. Alors que la présence de ces tiers devrait être considérée comme un moyen de faciliter la relation d’interaction, ils sont unanimement qualifiés d’« emmerdeurs », « car ils pinaillent sur tous les détails et ça prend quatre fois plus de temps » (Jean-Marc, titulaire au centre depuis cinq ans). À l’instar des personnels d’autres institutions sécuritaires, les agents chargés du contrôle de l’immigration entendent maintenir à distance tout regard extérieur susceptible d’interférer sur leurs pratiques quotidiennes [25].

33L’obsession du chiffre a enfin pour fonction de produire de la solidarité entre guichetiers et chefs de salle, unis face à l’ampleur de la tâche. Il existe d’ailleurs un consensus au sein du centre pour ne jamais dépasser le « chiffre », par crainte que la hiérarchie ne se saisisse d’un tel argument pour augmenter les cadences.

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À 16h30, il ne reste plus que deux demandeurs d’asile afghans qui attendent, alors que tous les guichetiers ont fait leur « chiffre ». Je vais voir la chef de salle pour lui demander si on ne peut pas les accepter sans ticket ou leur attribuer des tickets supplémentaires. Agacée par ma question, elle me répond que le chiffre est atteint et qu’il ne faut surtout pas dépasser le chiffre, « sinon, ils vont vouloir nous l’augmenter » : « Le chiffre, c’est le chiffre, dit-elle en prenant à témoin un autre guichetier. Et pourtant, dieu sait si je ne rechigne pas à la tâche », ajoute-t-elle.

35Les pratiques de « freinage », telles qu’elles se manifestent dans les organisations industrielles [26], peuvent ainsi tout à fait se retrouver dans les institutions de service aux personnes [27]. Elles constituent le ciment d’une solidarité collective qui renforce la cohésion du groupe des agents de la préfecture, surtout lorsque le nombre d’étrangers excède le chiffre établi par la hiérarchie. Lorsqu’à 16 heures il reste encore un grand nombre d’étrangers dans la salle d’attente, il n’est pas rare que les guichetiers réclament un « délestage » : certains demandeurs d’asile qui attendent parfois depuis les premières heures du matin sont appelés au guichet et se voient remettre une convocation pour un autre jour. Dans n’importe quel autre service préfectoral, de telles pratiques susciteraient de vives protestations, voire des plaintes écrites adressées au supérieur hiérarchique ou à un élu. Mais les demandeurs d’asile ne disposent d’aucune des ressources (linguistiques, culturelles ou sociales) susceptibles de leur permettre de s’opposer aux décisions des agents. La plupart du temps, ils ne peuvent s’imaginer que c’est à cause d’un défaut d’organisation interne au service que leur dossier n’a pu être traité dans la journée et lorsque certains osent élever la voix, ils ne sont pas entendus. En l’absence d’observateur extérieur, les guichetiers savent que les demandeurs d’asile ne peuvent pas manifester une résistance comparable à celle que l’on rencontre dans les services où les usagers sont des citoyens. Dans certains cas, la configuration de huis clos peut même s’avérer propice au développement de pratiques de corruption :

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Comme j’ai terminé ma journée, je vais m’asseoir à côté de Katia qui est en train de recevoir une demandeuse chinoise déboutée du droit d’asile. Convoquée pour se voir notifier une Invitation à quitter le territoire (IQT), celle-ci explique qu’elle voudrait divorcer de son mari chinois pour épouser un ressortissant français. Katia se lève pour aller faire viser l’IQT par la chef de salle et, pendant son absence, la demandeuse d’asile me montre un billet de 50 euros qu’elle glisse dans le passeport en disant « Petit cadeau, petit cadeau ». Je lui fais non de la tête puis j’essaye, par des gestes, de la convaincre de reprendre son argent. Lorsque Katia revient, je lui explique que le passeport contient un billet de 50 euros, persuadé qu’elle va couper court à la transaction.
Comme la demandeuse chinoise continue de répéter « Petit cadeau, petit cadeau », Katia se tourne vers moi en souriant « Si elle insiste… », empoche le billet de 50 euros et fait signer à l’intéressée son IQT. La procédure a été respectée mais la guichetière a quand même pris l’argent. Lorsque je lui demande si elle se trouve souvent dans ce genre de situation, elle me rétorque :
« Lorsque je travaillais à la préfecture de C., je recevais souvent des cadeaux mais plutôt des bouteilles ou des objets. L’argent, c’est rare mais c’est quand même plus pratique ».

37Ce type d’abus de pouvoir constitue un cas relativement exceptionnel ; il révèle néanmoins le sentiment d’impunité éprouvé par les agents de préfecture lorsqu’ils sont placés en situation de huis clos. La diffusion systématique d’une conception du demandeur d’asile comme usager illégitime – voire fraudeur – peut ainsi rendre possibles certains abus non prévus par la hiérarchie préfectorale.

38La relation bureaucratique qui s’instaure entre étrangers et agents de l’État ne laisse guère de place à la négociation telle qu’on peut l’observer dans d’autres administrations [28]. L’insuffisance des moyens d’accueil face à une demande en constante évolution et l’usage de normes quantitatives pour réguler cette pénurie incitent les agents à adopter des stratégies visant à faire l’économie de toute forme de communication et à réduire les échanges au guichet à une interaction minimale. L’assujettissement des pratiques à des injonctions chiffrées a ainsi pour effet de dénier toute dimension politique à la demande de protection formulée par les exilés, même si le système de relations qui en découle peut varier selon les agents impliqués.

Figures de guichetiers

39Les conditions dans lesquelles sont reçus les demandeurs d’asile ne sauraient se réduire aux contraintes que leur impose le dispositif d’accueil ; elles dépendent également de l’agent qui se trouve en face d’eux et de la conception qu’il a de son mandat [29]. Selon sa trajectoire, son âge ou son ancienneté dans le service, celui ou celle qui les reçoit au guichet peut agir et réagir différemment [30]. Dans leur grande majorité, les agents de préfecture présentent des origines sociales relativement homogènes : issus de parents ouvriers ou employés subalternes, ils ont été contraints de quitter le milieu dans lequel ils ont grandi pour échapper à l’usine, à la précarité ou au chômage. Mais, au-delà de cette origine commune, ils présentent des trajectoires assez diverses qui permettent d’expliquer en grande partie les rapports très différents qu’ils entretiennent avec la mission dont ils sont investis.