1971, UNE REPRÉSENTATION DES « PROBLÈMES URBAINS ». Cette légende illustre l’approche psycho-sociale prédominante au début des années 1970 pour décrire le « mal des grands ensembles ». Ce document a été réalisé par un chargé de mission de l’IAURP (Institut d’aménagement et d’urbanisme de la Région parisienne). En bas à droite, un détail de la carte des communes à fortes « pathologies » dans l’actuelle Seine-Saint-Denis.

1 La question de la pauvreté semble ne plus pouvoir se dire, se décrire et se discuter autrement que dans un registre spatial et à l’aide de catégories territoriales. On parle, en France, d’« exclus », d’« immigrés », ou encore de « jeunes », mais en les rapportant constamment à leurs lieux d’habitation supposés, « banlieues », « cités » ou « quartiers d’exil »; quant aux sans-logis, on déplore leur errance « urbaine ». La lutte contre la pauvreté se déclare elle aussi par des effets d’annonce institutionnalisant des mots d’ordre aussi vagues que métaphoriques: il faudrait par exemple « en finir avec les cités ghettos », promouvoir le « droit à la ville » ou encore impulser un « plan Marshall pour les banlieues ». Confortant la spatialisation du problème, une politique publique spécifique, la « politique de la ville », a été mise en place pour administrer les « quartiers sensibles », tandis que, parallèlement, une répartition plus « équilibrée » des populations dans l’espace était posée comme objectif politique prioritaire.

2 Le constat d’un consensus croissant autour de ce langage spatial doit cependant être nuancé. Depuis longtemps déjà, mais de façon plus visible au cours des dernières années, les catégories de « ghetto » et de « mixité sociale » sont progressivement passées au crible d’un regard plus critique. De nombreuses études, en particulier statistiques, et même aujourd’hui des essais plus largement diffusés, soulignent combien la focalisation sur les « ghettos » est réductrice, car elle conduit à penser la situation des territoires les plus ségrégés indépendamment de mécanismes d’ensemble, qui engagent les populations les plus pauvres et les plus riches mais aussi cette nébuleuse indéfinie rangée sous le nom de « classes moyennes [1] ». La distribution des patrimoines et des revenus des ménages est ainsi mieux connue, à des échelles assez vastes pour dépasser les effets de localisation particulière, et dégager l’impact des structures sociales [2]. D’autres travaux ont mis en cause le caractère inefficace et souvent hypocrite de l’idéal de « mixité sociale », c’est-à-dire de coexistence dans l’espace de populations diversifiées [3]. Par ailleurs, la dramatisation et l’exagération qui ont marqué la littérature politico-médiatique sur les « territoires perdus de la République » à partir des années 1990 sont désormais dénoncées dans de nombreuses publications sur le sujet [4].

3 Le travail de déconstruction de ces catégories, par la mise au jour de leurs présupposés et de leurs effets, doit beaucoup aux évolutions récentes des politiques publiques. Les effets peu probants des politiques menées à l’échelle des « quartiers » incitent à questionner les politiques territorialisées. Par ailleurs, les alternances politiques et le renouvellement récent des politiques urbaines ont joué un rôle majeur, l’inflation du discours sécuritaire et la multiplication des dispositifs répressifs ayant pour conséquence de recomposer les positionnements intellectuels: c’est ainsi que des promoteurs des réformes de l’action sociale, contestés par de nouveaux conseillers en « sécurité » ou autres commentateurs de la « violence urbaine » dans les « quartiers », adoptent une posture plus critique par rapport à la territorialisation de l’action publique [5].

4 Cette recomposition des points de vue appelle toutefois plusieurs remarques. D’abord, si des concepts sont désormais critiqués, le lien établi entre territoire et politique sociale conserve bien souvent un caractère d’évidence, et la grammaire spatiale reste peu interrogée, la ville ou l’urbain demeurant le lieu par excellence où il faudrait lire, décrire et soigner les problèmes sociaux. Cette évidence, investie par différentes disciplines, se déploie sous des formes multiples: de la thèse d’une question sociale métamorphosée en « nouvelle question urbaine » jusqu’à certains travaux économiques qui voient dans la mobilité résidentielle un équivalent de la mobilité sociale, la « ségrégation urbaine », avec ses implications en termes d’accès inégal à l’emploi, étant imputée aux obstacles à la mobilité résidentielle [6].

5 Certes, certaines évolutions structurelles peuvent rendre compte, dans une certaine mesure, du lien structurel supposé entre pauvreté, territoire et politiques publiques: face à la multiplication des zones d’intervention de la puissance publique, suite aux lois de décentralisation et alors que la répartition spatiale de la pauvreté ne cesse d’évoluer [7], les politiques sociales ne peuvent faire l’économie d’une interrogation sur le ciblage et l’échelle des dispositifs mis en place. Pour autant, ces transformations, aussi réelles soient-elles, ne sauraient expliquer à elles seules un phénomène bien plus massif, et plus décisif en termes d’action publique: la retraduction, en des catégories territoriales, de la question sociale. En effet, loin de répondre à une réalité en soi, cette « réduction spatiale [8] » mérite précisément d’être interrogée, car elle constitue une manière de penser les problèmes qui se répercute sur la définition des politiques sociales.

6 C’est pourquoi l’analyse des politiques urbaines, et de leurs recompositions les plus récentes, ne peut se contenter de pointer du doigt les dysfonctionnements de l’action publique ou d’en dénoncer les ratés; elle ne saurait se réduire à un bilan ou une évaluation déplorant la mise en œuvre défectueuse d’idées justes. Les articles réunis ici visent plutôt à montrer ce qui produit ces catégories tout en analysant ce qu’elles produisent dans la réalité sociale. Et pour cela, au-delà d’une analyse des discours, les auteurs s’engagent dans une histoire sociale de la réforme urbaine et de ses catégories, alliant aux enquêtes dans les champs administratif, politique ou de l’expertise une attention aux modalités de leur réception à des échelles diverses (politiques centrales, communes, habitants d’un quartier).

7 Ce numéro entend contribuer à la connaissance des transformations récentes de l’action sociale, dont certaines tendances sont déjà bien analysées: individualisation de l’action publique, avec des dispositifs axés sur la réinsertion des individus, sur la valorisation de leurs « compétences » et sur la rectification de leurs « trajectoires » ; psychologisation induite par le travail sur le « lien social », la restauration du « dialogue », de la « confiance » et de la « communication ». La lutte contre le chômage, les politiques d’éducation, d’insertion ou encore de prévention ont connu des transformations très semblables [9]: nourries, comme ces dernières, du paradigme de l’exclusion, les politiques de logement et les politiques urbaines sont également construites sur un certain déni des ressorts structurels de la pauvreté.

8 Mais penser et administrer la pauvreté à partir des questions de « mixité sociale », de « ghettos » et de « quartiers sensibles » ne comporte pas seulement le risque d’occulter les mécanismes de domination, que celle-ci soit économique, sociale ou raciste. Alors que les classes populaires sont soumises aux effets des transformations du marché du travail, du système scolaire et de l’habitat (chômage et précarisation, relégation scolaire dans un contexte de massification, stigmatisation de sa fraction issue de l’immigration), cette occultation pose les bases d’un regard misérabiliste. Et surtout le fait que ces catégories soient indissociablement territoriales et ethniques, qu’elles visent des populations (« immigrés », « jeunes » issus de l’immigration) autant que des espaces, alimente une vision homogénéisante de populations qui seraient irréductiblement différentes, et à ce titre justiciables de dispositifs et de mesures spécifiques. Revenir sur le rôle joué aujourd’hui par ces classifications, notamment dans les politiques du logement et les politiques de la ville, vise à saisir des processus comme la stigmatisation de la jeunesse populaire, la discrimination selon l’origine ethnique, la réduction ciblée des services publics sous l’impulsion de réformes dites « modernisatrices », ou encore les projets de nouvelles institutions de gestion des pauvres (comme les asiles réclamés aujourd’hui par certains pour les clochards).

9 Cette transformation de l’État social, aussi profonde soit-elle en Europe, ne peut pourtant pas s’analyser comme une simple entreprise de démolition, voire de pénalisation de la misère sur le modèle américain [10]. Souvent promus par d’anciens militants associatifs ou politiques issus de Mai 68, alimentés par une série de mots d’ordre progressistes, ces catégories et ces dispositifs ont suscité de multiples initiatives réformatrices [11], apparues dans des conjonctures particulières, et qui produisent des effets spécifiques. Pour comprendre le rôle qu’ont joué les politiques du logement et les politiques urbaines dans la redéfinition de l’État social, les théories du « contrôle social » et du « quadrillage du territoire » ne semblent pas non plus pertinentes: dans une situation de pauvreté croissante, de saturation du parc social et d’impuissance des agents centraux de l’État, il y a loin du fantasme d’une gestion rationalisée des populations à sa mise en place effective. Les enquêtes présentées ici engagent des démarches résolument empiriques, cimentées par un parti pris épistémologique fort (qui distingue aujourd’hui les travaux sociologiques sans doute tout autant que les écoles de pensée) : s’appuyer sur des matériaux recueillis sur des terrains localisés, parfois au terme de longues enquêtes ethnographiques, à même de dégager des logiques globales.

10 De ces travaux se dégagent trois histoires, dont la combinaison explique les recompositions récentes en termes de classement et d’administration de la pauvreté. La première histoire est celle de la réforme de l’État: montée du référentiel néo-libéral, promotion du marché et du management comme modèle de fonctionnement des services publics, disparition d’une réforme urbaine pilotée après la Seconde Guerre mondiale par un État central au profit d’agents diversifiés (élus, experts) en situation de compétition [12]. La deuxième histoire est celle de la gauche française, communiste comme socialiste, et des transformations qui l’ont traversée durant ces vingt dernières années: abandon du paradigme marxiste et recomposition idéologique autour de nouveaux mots d’ordre moins conflictuels, inspirés pour certains de la vague critique de Mai 68 (participation, citoyenneté, société civile, modernisation, proximité ou encore mixité sociale), mais aussi rapports ambigus et souvent impensés avec les classes populaires et l’immigration. Enfin, l’histoire coloniale se donne à voir à travers la diffusion de catégories et de dispositifs renouvelés de gestion des populations [13], en dépit des principes républicains d’indifférence aux origines. Contrairement à la vision selon laquelle les politiques de l’habitat auraient ignoré ou seulement traité à la marge les populations migrantes [14], on verra dans ce numéro qu’elles ont fait l’objet d’une attention constante, sur la base de critères d’appréhension plus ou moins rationalisés, mais qui postulent dans bien des cas une spécificité quasi « naturelle » de ces populations.