Introducción

1Los poderes públicos ¿tienen interés en que se desarrolle la participación de los ciudadanos en la elaboración, el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas aplicadas? En un contexto marcado por la complejidad de la toma de decisiones y la menor capacidad de los Estados para gestionar solos las dificultades, ¿es razonable incluir a los ciudadanos en la cadena de decisión? Los cargos electos por sufragio universal, ¿no deberían más bien rodearse de mejores técnicos, esos «pilotos invisibles de la acción pública» (Lorrain, 2004)? Las reglamentaciones que se suceden en materia de concertación y participación ciudadana, en particular en la acción social, pueden parecer inadecuadas. Sin embargo, otros usan el mismo argumento de la complejidad de la acción pública para pedir más participación en los funcionamientos institucionales, para poder combinar los conocimientos y mejorar la calidad de las decisiones (Callon, Lascoumes et Barthe, 2001). Para poder orientarnos en los debates y prácticas en materia de participación ciudadana, consideramos los principales argumentos para desarrollar las dimensiones deliberativas y participativas de la democracia, antes de analizar las dificultades para aplicarla más allá del discurso de intenciones. Proponemos a continuación una serie de puntos de apoyo u observación obtenidos a partir de trabajos de investigadores, profesionales y ciudadanos. Prestamos especial atención a la cuestión de los más alejados de la palabra y la acción públicas.

1 – Los argumentos para una democracia participativa y deliberativa

2Algunos elementos de su definición dan prueba de ser más útiles para distinguir qué pertenece a las democracias directa, representativa, participativa y deliberativa.

3La democracia directa, en referencia a la Grecia antigua, designa un sistema en el que el pueblo ejerce directamente la soberanía, sin delegarla en los elegidos. Cada hombre, a partir de cierta edad y rango, participa directamente en las decisiones que afectan a la ciudad. Por medio de sistemas de sorteo entre los ciudadanos y de rotación cualquier ciudadano puede estar al cargo de las decisiones.

4La democracia representativa designa un sistema en el que el pueblo, delega, por medio del voto, su soberanía en los representantes encargados de la toma de decisiones. Mientras que el sorteo representaba la igualdad en democracia, el método de elección predominante en el siglo XX conlleva algunas características aristocráticas: los electos no son simples portavoces de los electores, pero gobiernan en el tiempo, se autonomizan del pueblo y además pertenecen a las clases sociales más favorecidas (Manin, 1985). En cualquier caso, los signos de una «crisis de la democracia representativa» se multiplican desde hace décadas en todas las democracias, especialmente en Francia. Se pueden detectar cuatro conjuntos de críticas. La primera es un déficit de igualdad y de reconocimiento de las minorías: el sistema representativo no consigue resolver los problemas de desigualdad, lo que se traduce especialmente en abstención electoral masiva en los entornos populares (Braconnier y Dormagen, 2007). El segundo es un déficit en la virtud ciudadana: el hecho de delegar la soberanía fabrica ciudadanos menos implicados y favorece la profesionalización del ámbito político. La tercera es un déficit de información: el nivel de decisión, cuyo vínculo con el nivel de aplicación no es bueno, se aleja de posibles innovaciones (Fung y Wright, 2003). Por último, el cuarto es un déficit de legitimidad en las decisiones tomadas por los representantes.

5En reacción a esta crisis, la democracia participativa es un sistema que se sitúa a mitad de camino entre la democracia representativa y la democracia directa. Como apoyo de estos representantes electos, existen procedimientos de participación que permiten a los ciudadanos, en los periodos entre elecciones, criticar, evaluar y nutrir las decisiones y proyectos realizados por esos representantes —y eventualmente votar—. Puede haber en ese caso «nuevos representantes» de los ciudadanos, designados por sorteo, elegidos o simplemente voluntarios. La democracia participativa, en sentido estricto, constituye pues una articulación de las formas clásicas de la democracia representativa con procedimientos de democracia directa (Sintomer, 2011). Desde finales de la década de los 80, la legislación francesa viene ampliando regularmente los derechos de ciudadanos, habitantes o beneficiarios de mínimos sociales a ser consultados sobre las decisiones que les conciernen: este fenómeno se denomina «aumento del imperativo deliberativo» (Blondiaux y Sintomer, 2002). La democracia deliberativa no significa que se rechace a los representantes, sino la idea de que su concepción de lo que está «bien» puede recuestionarse a intervalos regulares, para que la definición de lo que es justo siga siendo objeto de un debate pluralista (Manin, 1985).

6En el plano teórico, la participación y deliberación se presentan como «dos ideas distintas, que pueden incluso conducir a orientaciones opuestas» (Cohen y Fung, 2011: 120). Se puede mejorar la calidad de la deliberación sin que haya mayor participación del público; al contrario, extender la participación en la forma de control popular puede disminuir la calidad de la deliberación. Pero en la práctica, estas dimensiones participativas y deliberativas a menudo se confunden por ser complementarias: con las dos se quiere transformar la democracia representativa.

7Los motivos para la esperanza en la democracia participativa y deliberativa son numerosos. Entre ellos figura «el imposible argumento de autoridad» (Blondiaux, 2008): en nuestras sociedades, la legitimidad de la decisión se basa en la manera en la que las decisiones se preparan y conciertan. Los argumentos también están relacionados con la calidad de las decisiones: se considera que la eficacia de las políticas públicas es mejor cuando están respaldadas por la deliberación con sus usuarios que a su vez las conocen en detalle. Esto es lo que muestran investigaciones en ámbitos tan diversos como la salud y el urbanismo. En materia de políticas sociales, el saber y experiencia de las personas en situación de gran pobreza, a menudo poco reconocidos, aportan una nueva luz en la comprensión de las disfuncionalidades institucionales (Ferrand, 2008). En las estructuras de gobernanza participativa o deliberativas, las tomas de decisión son menos tecnocráticas y menos desconectadas de la población, lo que las hace más creativas y adaptadas (Fung y Wright, 2003).

8De manera más general, se espera también que haya dispositivos participativos que incrementen la transparencia de la acción administrativa, la circulación de informaciones y el respecto de los derechos de los usuarios. El enfoque de lo digital en nuestras sociedades suscita además la esperanza de ver llegar un «gobierno abierto» (Goëta y Mabi, 2014), incluso una «democracia abierta» en la que los ciudadanos elaborasen programas y nutriesen las decisiones a través de la deliberación y el voto. Este trabajo de crowdsourcing puede ser más fácil a través de la digitalización, como se pudo ver en el ejemplo de la reforma constitucional en Islandia en 2010-2013 (Landemore, 2017).

9Otro grupo de argumentos tiene que ver con la emancipación de los individuos y de los grupos. La participación ciudadana también es considerada como una «escuela de democracia» (Talpin, 2011), dentro de la cual el individuo aprende a hacer un debate razonado sobre el interés general y lo público. Podemos agrupar una última serie de argumentos en torno a la cuestión de la vida en común: mientras que la abstención electoral, la sospecha respecto a los cargos electos y, en ciertos barrios, la violencia y el clientelismo, debilitan la acción pública, las prácticas participativas permitirán transformar la violencia en un conflicto democrático, tal como lo entiende Hannah Arendt [1]. El conflicto democrático se representa en la confrontación de argumentos sobre diferentes escenas públicas, mientras que la violencia queda fuera del debate público. La esperanza reside entonces en abrir, por medio de la democracia participativa, espacios públicos que permitan por ejemplo que la disminución de lo comunitario se transforme en «comunitarismo cívico» (Kokoreff y Lapeyronnie, 2013), y que las personas que se encuentran lejos de la expresión pública puedan adquirir visibilidad y fuerza política.

2 – La conminación participativa o la promesa incumplida de la participación: los efectos perjudiciales

10En la práctica, la participación ciudadana puede sin embargo ser contraproducente para detener la crisis democrática si se queda en una falsa promesa. Todas las investigaciones coinciden en manifestar que la participación ciudadana en Francia se reduce por lo general a la información descendente o a un debate mínimo, siempre limitado a las cuestiones de proximidad (Donzelot y Epstein, 2006; Carrel, 2013). Hay que decir que los avances legislativos en la materia, especialmente en el ámbito de las políticas sociales [2], no pueden por si solos revolucionar el funcionamiento de la acción pública. En Francia dicha acción está asentada desde hace siglos en una lógica descendente, centralizada y de desconfianza respeto a los cuerpos intermediarios (Carrel y Houard, 2012). Los más críticos denuncian las derivas de la democracia participativa: profesionalización de la participación centrada en la comunicación, ingeniería confines disciplinarios de control de la población, o incluso las conexiones entre investigadores, consultores y poderes públicos (Gourgues, 2012).

11En Francia, existe en general acuerdo a la hora de constatar la infra-representación de las personas que pertenecen a grupos dominados (en precariedad, jóvenes, población procedente de la inmigración) en las experiencias participativas. El peso de la condición socio-económica a la hora de participar en los debates y votar también ha sido destacado en investigaciones de países anglosajones sobre la democracia participativa (Mansbridge, 1980). Del mismo modo, en los servicios públicos, la retórica gestionaria que valoriza la figura de usuario no puede ocultar la dominación institucional.

12El ideal participativo y deliberativo choca con fuerza con la cuestión de la desigualdad, este reto del poder (Sintomer y Talpin, 2011). Las teorías de deliberación se ven afectadas por su ceguera respecto a dimensiones prácticas, materiales y relacionales de la condición ciudadana —y por ello son criticadas por reforzar, paradójicamente, las desigualdades. Estas críticas, desarrolladas por los trabajos feministas, señalan el ideal alejado de la realidad en el ciudadano de Habermas, que reproduce el modelo patriarcal en política (Fraser, 1993). Por otro lado, el ideal consensual de las teorías de la deliberación, que conlleva el riesgo de ver desaparecer en la democracia toda dimensión conflictual —y por consecuencia igualitaria— también ha sido criticado.

13Cuando la participación se organiza de tal modo que se pueda controlar a los ciudadanos y evitar los conflictos, la promesa de participación no se cumple. Los ciudadanos no se lo creen: se dan perfectamente cuenta del engaño cuando se les llama a participar y la decisión ya está tomada. Esta promesa incumplida produce efectos perjudiciales de refuerzo de los malentendidos y estereotipos entre profesionales y cargos electos, por un lado, y la población por el otro (Carrel, 2013). La conminación participativa, una categoría que remite a la plena responsabilidad de la participación de los ciudadanos, no estimula ni la transparencia institucional ni la eficacia de las políticas públicas. Además, impide que se desarrollen los procesos de emancipación, dada la concepción reducida de ciudadanía, desvestida de las dimensiones de poder, aprendizaje mutuo y acción colectiva. La timidez de las prácticas colectivas y las ambigüedades conceptuales en relación con las nociones de participación están especialmente marcadas en el trabajo social (Carrel y Rosenberg, 2014). Como hemos mostrado en particular en los barrios populares, los poderes públicos siguen reticentes a reconocer la legitimidad de los habitantes en la coproducción de conocimiento experto. Los diferentes protagonistas están atrapados en un círculo vicioso: a los profesionales les gustaría ser preguntados por habitantes que estuvieran organizados de manera colectiva, y lamentan que no tengan suficiente coherencia o competencias técnicas. Por su parte, los colectivos de habitantes esperan ser respetados, que se cuente con ellos antes de la toma de decisiones, en vez de que se les «tome por burros» (Carrel, 2013). En otras palabras, cada uno espera en su orilla a que el foso democrático deje de crecer.

3 – Los retos del empoderamiento: cuando la emancipación de las personas en precariedad se corresponde con una mejora de las políticas públicas

14Y entonces, la participación: ¿«mucho ruido para nada»? (Blondiaux y Fourniau, 2011). No, si los poderes públicos se dan los medios para superar ¡la conminación participativa ! Se trata de innovar para que la participación ciudadana contribuya a la vez a mejorar las políticas sociales y a activar dinámicas de emancipación. Pues ya no se trata de una cuestión de método sino de una revolución en la manera de construir el interés general de Francia, intercambiar los conocimientos, articular la participación y la representación, facilitar la emancipación de los públicos precarios (Balazard, 2015).

15Entre las pistas disponibles para luchar contra la reproducción de desigualdades en la deliberación figura el empoderamiento, definido en la actualidad como el proceso por el que el individuo o el grupo adquiere los medios para reforzar su capacidad de acción, a la vez individual y colectiva (Bacqué y Biewener, 2013). Uno de los orígenes del empoderamiento tal y como se desarrollo en el community organizing (Alinsky, 1976) —siguiendo la línea de las luchas feministas y de la población negra de Estados Unidos en los años 60 y 70— se sitúa claramente en el movimiento social, en la lucha colectiva. ¿Pueden los poderes públicos favorecer el empoderamiento con la aplicación de procedimientos deliberativos? ¿No se corre el riesgo de perder la dimensión contestataria y reivindicativa? Es clara la importancia del conflicto, de la acción colectiva, en el funcionamiento de la democracia. Los movimientos sociales y políticos se esfuerzan por transformar el desprecio social en una lucha por el reconocimiento y a favor de la redistribución en el sentido de la justicia social (Honneth, 2000 [1992]). Dicho esto, la oposición entre la protesta —de los movimientos sociales— y la recuperación —de las instituciones que organizan dispositivos para la deliberación— probablemente en la realidad no sea algo tan rígido. No solo pueden existir hibridaciones entre formas contrapuestas y deliberativas de contrapoderes, sino que también los propios movimientos sociales a veces proceden de prácticas deliberativas que continúan desarrollando (Neveu, 2011).

16Valdría la pena lanzar un doble movimiento en paralelo. En primer lugar, en una lógica democrática participativa, las instituciones ganarían al organizar la codecisión junto a los ciudadanos: es decir, asociarlos a la definición de las orientaciones estratégicas de las políticas públicas y a la asignación de recursos financieros vinculada a las mismas. Los modelos no faltan, como los de los presupuestos participativos en Brasil, el New Deal for Communities británico o el Soziale Stadt alemán (Carrel y Houard, 2012). En segundo lugar, el «poder actuar» de los individuos —en particular los más precarios y alejados de la palabra pública— debería ser algo promocionado, valorado, acompañado para que constituyan colectivos autónomos, visibles y poderosos. Un retorno a las fuentes del desarrollo social, inspirado en prácticas de la organización comunitaria, se impone para alentar la acción colectiva construida en parte en el conflicto (Cossart y Talpin, 2015; Balazard, Carrel et al., 2016; Talpin, 2016).

17En relación con el desarrollo del poder de actuación de los ciudadanos, especialmente los más precarios, varios colectivos militantes y profesionales [3], y de investigación, piden el reconocimiento de las comunidades de vida (territoriales, étnicas, religiosas o generacionales) como elemento motor de la democracia e interlocutor legítimo de los poderes públicos (Bacqué y Biewener, 2013; Kirzsbaum, 2011). El desarrollo comunitario, aun en su fase embrionaria en Francia, llama a una transformación en profundidad del trabajo social pues queda muy lejos del enfoque colectivo y ascendente de la educación popular. La democracia de interpelación, junto a la democracia representativa y la democracia participativa descendente iniciada por los poderes públicos, necesita además contar con apoyo y financiación [4]. La asignación de presupuestos representa de hecho una necesidad: cuando la participación no está provista de medios se puede reducir a un paliativo de la retirada del Estado de los servicios públicos.

Conclusión

18Desarrollar la participación ciudadana es un desafío doble. El primero es la participación: el funcionamiento de las instituciones debe evolucionar para permitir que se desarrollen modos ascendentes de elaboración de políticas públicas, que se reintroduzcan procedimientos de democracia directa en los funcionamientos organizacionales. El segundo es la deliberación: se trata de articular la palabra individual y privada con una palabra colectiva y pública —los habitantes se expresan difícilmente en los espacios de debate tradicionales en los que se espera que de inicio se sitúen en el registro de interés general. Sus discursos de tipo privado, personal o comunitario deben, por el contrario, ser considerados como esenciales en tanto que alimentan el proceso deliberativo (Mansbridge et al., 2011).

19Hay recomendaciones que se pueden hacer, pero no se dispone de un método que sea clave. Además, el mismo procedimiento participativo puede producir, en la población y en la administración, efectos muy diferentes según los actores presentes, la voluntad política o el tema en el que se trabaje. Esta relativización de omnipotencia de los procedimientos conduce a adoptar una visión plural de las iniciativas participativas, cuya diversidad y complementariedad aporta riqueza (Blondiaux y Fourniau, 2011). También es necesario reflexionar sobre la complementariedad entre los dispositivos institucionales y la acción colectiva. Sin contrapoderes, sin acción colectiva, es muy probable que el empoderamiento organizado por las instituciones se reduzca a otra conminación participativa sin más.