À la fin du printemps 1995, quatre ans après le commencement de la guerre, la situation dans l’ex-Yougoslavie paraissait plus confuse que jamais. Les États-Unis mais aussi les Nations unies sont rentrées dans le jeu. Leur Force de protection (FORPRONU), ne pouvant ni remplir sa mission ni se défendre contre les provocations des belligérants, principalement des Serbes, était au comble de l’humiliation. Elle se trouvait paralysée par l’inefficacité des chaînes de commandement et par la mésentente entre les principales puissances, européennes et maintenant américaine, toujours incapables de s’accorder sur une politique commune, bien qu’aucune d’elles n’eût dans cette affaire d’intérêt vital qui lui fût strictement propre à défendre. L’Administration américaine continuait de flotter face au Congrès. Celui-ci, favorable aux Musulmans bosniaques mais indifférent aux autres aspects du problème, exigeait la levée de l’embargo sur les ventes d’armes afin de donner à ses protégés, confortés par leur récente alliance avec les Croates et encouragés par les dissensions serbes, les armements lourds dont ils avaient besoin pour se battre. Paris et Londres dominaient clairement la scène pour le compte de l’Europe occidentale, en raison de leur engagement dans la FORPRONU, mais aussi, plus fondamentalement, du fait de leur statut au sein du Conseil de sécurité des Nations unies. Les deux capitales estimaient, contrairement à Washington, qu’il ne fallait pas encourager la guerre, mais restaurer la crédibilité de l’ONU, donner à la « communauté internationale » les moyens de faire respecter les résolutions du Conseil de sécurité, et pese…