Notre cadre d’analyse

1 Pour analyser 50 ans de formation professionnelle, nous sommes partis d’une conviction partagée : aborder cette thématique comme un objet en soi déconnecté de l’environnement politique, économique et social, n’a guère de sens. La formation professionnelle ne peut pas en effet être seulement analysée comme un ensemble de techniques juridiques. Elle est avant tout le reflet d’évolutions économiques et institutionnelles nationales. Elle est aussi le résultat des conflits et de tensions entre des intérêts divergents propres à ce champ.

2 C’est pourquoi dans notre ouvrage [1] nous avons analysé les liens entre formation professionnelle et faits économiques et notamment l’étude de l’impact des cycles économiques sur la dépense de formation des entreprises. De même, il nous a semblé important de mesurer en quoi les décisions prises en matière de formation professionnelle rendaient compte du poids de la pensée économique dominante sur les individus, les partis politiques et les organisations syndicales. Notre ambition était de proposer une analyse utile aux praticiens de la formation, notamment aux syndicalistes, en s’appuyant sur des faits et des données scientifiques irréfutables, mais avec un point de vue assumé de subjectivité et d’engagement.

3 Pour cela nous avons mis en commun nos expériences respectives : pour l’un, celle d’un spécialiste de l’évaluation des politiques publiques de formation professionnelle ; pour l’autre, celle d’un syndicaliste CGT impliqué dans les négociations interprofessionnelles sur la formation professionnelle de 1998 à 2020. Elles nous ont en effet montré que les discours généreux sur la nécessité de donner toute leur place à l’éducation des jeunes et à la formation des travailleurs cachaient souvent la volonté constante d’adapter profondément le modèle français de la formation professionnelle aux cadres de la pensée dominante. Comme l’indiquaient en substance dès 2013 André GAURON et Anne-Marie GROZELIER [2], les restructurations, la sous-traitance, l’éclatement des collectifs de travail, la recherche éperdue des gains de productivité, ont eu pour conséquences que les entreprises n’offrent plus désormais un terreau propice au développement des qualifications.

4 Comment en effet expliquer qu’après tant de réformes, les travailleurs les moins qualifiés, notamment ceux des TPE/PME, restent toujours les parents pauvres d’un système qui continue de privilégier les cadres et les plus diplômés ? Quel rôle ont joué les acteurs sociaux, État, syndicats et organisations patronales, dans cette évolution ? Quelles ont été les inflexions majeures qui ont marqué la transformation d’un système dont l’ambition initiale était de s’inscrire dans le cadre de l’éducation permanente et qui s’est transformé, pour l’essentiel, en un outil d’adaptation de la main-d’œuvre aux exigences des employeurs ?

5 C’est pour répondre à ces questions que, parmi les nombreuses lectures possibles des quinze lois qui ont marquées les cinquante dernières années, nous avons fait le choix de privilégier une entrée qui nous apparaissait importante pour comprendre et rendre compte de ces évolutions. Nous sommes partis de l’idée que l’histoire de la formation professionnelle peut être analysée comme l’histoire des tensions qui traversent ce champ, avec notamment les résistances (principalement syndicales), qui ont été opposées à un processus récurrent de remise en cause de ce qui fondait le sens de la formation professionnelle tel qu’il émanait de la loi du 16 juillet 1971.

6 Dès la loi de 1971, dont Jacques DELORS, à l’époque conseiller social du Premier ministre, a été l’artisan, ces tensions étaient déjà perceptibles. Votée dans le sillage des évènements de mai 1968 et du « projet de Nouvelle société » cher à Jacques CHABAN-DELMAS, elle réaffirmait en effet le caractère « d’obligation nationale » attribué à la formation professionnelle qui avait été énoncé dès la loi « d’orientation et de programme sur la formation » du 3 décembre 1966. Mais la formule selon laquelle : « La formation professionnelle permanente constitue une obligation nationale… ayant pour objet de permettre l’adaptation des travailleurs aux changements des technologies et des conditions de travail, de favoriser leur promotion sociale par l’accès aux différents niveaux de la culture et de la qualification professionnelle et leur contribution au développement culturel économique et social » (autant d’objectifs ambitieux qui ont désormais disparu des textes en vigueur) restait cependant entachée d’une certaine ambigüité, en ce sens qu’elle ne disait pas clairement à qui incombait cette obligation.

7 Pour autant elle avait le mérite de poser le rôle essentiel de l’État, non seulement pour l’orientation et le contrôle du système, mais aussi comme acteur dans le champ de la formation. Elle donnait également un début de traduction pratique à cette idée d’« impératif national », en instaurant une obligation légale de financement de la formation professionnelle des entreprises, affirmant ainsi leur responsabilité à l’égard de leurs salariés.

8 Mais surtout, cette ambiguïté contenue dans la loi de 1971 s’expliquait plus largement par les deux missions essentielles et complémentaires qui lui étaient assignées. L’une, était de répondre aux exigences de qualification imposées par les évolutions technologiques qui avaient marqué les années 1960-1970 ; l’autre résidait dans la volonté de penser la formation professionnelle dans sa globalité : outil de qualification, mais également vecteur de progrès social et de citoyenneté. D’une part, assurer l’adaptation des travailleurs aux besoins de l’économie au sens large (c’est-à-dire au service de la société), et l’inscrire d’autre part dans le cadre de l’éducation permanente dans une visée d’émancipation des personnes. Ces deux missions complémentaires ont malheureusement été rapidement rendues antinomiques par les exigences constantes des employeurs qui n’ont cessé de vouloir privilégier les formations d’adaptation aux besoins immédiats des entreprises au détriment de la visée émancipatrice de la loi de 1971. Et cette tension persiste dans les choix faits au fil des années, confrontant chaque fois les acteurs sociaux et politiques au même dilemme, à la même recherche d’un équilibre problématique entre d’un côté adapter les travailleurs aux besoins de l’économie, réduits trop souvent à ceux immédiats des entreprises, et de l’autre leur permettre de s’accomplir pleinement comme travailleurs et comme citoyens.

9 C’est à partir de ce cadre interprétatif, que nous allons dès lors tenter de montrer comment les textes législatifs les plus marquants de cette évolution illustrent cette tension qui s’est traduite ces cinquante dernières années par des avancées et des reculs de plus en plus affirmés, avec comme point d’orgue la loi de 2018 abusivement intitulée « pour la liberté de choisir son avenir professionnel ». Mais nous allons aussi tenter de montrer comment la formation professionnelle, bien que souvent présentée comme un terrain privilégié du consensus social, par opposition aux autres sujets de négociations comme les salaires, le temps ou les conditions de travail qui apparaissent nettement plus conflictuels, a aussi été le cadre d’affrontements entre des positions et des stratégies souvent divergentes, sinon antagoniques.

Les étapes marquantes de l’évolution de la formation professionnelle

10 Près d’une quinzaine de textes législatifs souvent précédés d’accords nationaux interprofessionnels (ANI) ont été adoptés en cinquante ans.

11 La première loi qui succède à la loi de 1971, celle du 17 juillet 1978, visait à outiller et mettre en œuvre les principes de 1971. Mais elle en dessinait déjà les tendances nouvelles avec le passage de la notion de stage à celle d’action de formation, qui aboutira plus tard à mettre celle de parcours de formation au cœur du système ouvrant la voie à la soumission de la formation professionnelle aux besoins adéquationnistes et de court terme des entreprises.

12 Puis vient la loi du 24 février 1984 qui, si elle renonce à porter la contribution financière des employeurs à 2 % de la masse salariale comme le stipulait la loi du 16 juillet 1971, rend en revanche effectif le droit au congé individuel de formation (CIF) en le dotant d’un financement dédié et de structures de gestion, les organismes paritaires agréés au titre du CIF (OPACIF), qui lui permettront de se déployer et d’enrichir progressivement le service rendu aux salariés. Outil exceptionnel conciliant aspiration des salariés à se réaliser personnellement et nécessités d’évolutions et de reconversions professionnelles, il n’a cessé de faire l’objet d’attaques du patronat et des milieux libéraux jusqu’à sa remise en cause en 2018. Ce seront souvent les représentants des petites entreprises qui y seront les plus opposés, le CIF, par la liberté qu’il offre au salarié, leur apparaissant comme une insupportable remise en cause de leur pouvoir de direction.

13 L’ANI et la loi du 31 décembre 1991 reflètent les mêmes tensions. D’un côté, une contribution obligatoire est instituée pour les TPE de moins de 10 salariés (au taux réduit de 0,15 %) qui jusqu’alors n’y étaient pas assujetties, de l’autre, et c’est un moment fort car très structurant pour la suite, la notion de compétence commence à s’installer au détriment de celle de qualification dont la caractéristique essentielle est d’être reconnue dans le cadre des conventions collectives. Ces deux textes, l’ANI et la loi, sont aussi les premiers à dissocier, avec l’idée du « co-investissement », temps de formation et temps de travail. Alors que la formation était jusque-là comptabilisée comme temps de travail effectif, il devient possible qu’elle soit effectuée hors temps de travail.

14 À son tour, la loi du 4 mai 2004 reprenant largement le texte de l’ANI du 20 septembre 2003 qui la précède, donne à voir la recherche d’un équilibre entre avancées et reculs potentiels. Ainsi l’obligation légale est portée à 1,6 % de la masse salariale (au lieu de 1,5 %) et surtout est augmentée fortement, pour les TPE de moins de 10 salariés, passant de 0,25 à 0,55 %. Mais dans le même texte est créé le droit individuel à la formation (DIF). Réalisé a priori hors temps de travail, le DIF donne un cadre législatif beaucoup plus affirmé au co-investissement. Cela a fait d’ailleurs débat à l’époque : certains observateurs considérant que l’équilibre de cet ANI était porteur de dangers. Non seulement le hors temps de travail devenait la règle mais en le rémunérant sur la base d’une allocation formation spécifique et non d’un salaire on ouvrait une brèche dans le temps de travail qui ne s’est pas refermée et qui s’est même élargie depuis. Mais d’autres, notamment parmi les syndicalistes, ont voulu voir dans ce nouveau dispositif un premier pas vers un droit attaché à la personne, transférable d’un emploi à un autre, préfigurant un élément d’un nouveau statut du travail salarié comme le revendiquait alors la Confédération générale du travail (CGT).

15 L’ANI du 7 janvier 2009 portait l’ambition d’une meilleure cohérence des politiques des branches professionnelles en donnant un cadre institutionnel à une politique paritaire nationale et interprofessionnelle de formation, et en dotant celle-ci des moyens financiers et des outils de sa mise en œuvre. Un Comité paritaire national de la formation professionnelle (CPNFP), chargé d’interpréter et de préciser les politiques de formation professionnelle entre deux négociations nationales, est alors créé. Pour dégager les moyens de cette ambition, la mutualisation interprofessionnelle des fonds de la formation est multipliée par trois. Enfin, un outil de mise en œuvre est créé : le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), doté de missions et de prérogatives élargies, chargé d’établir des règles communes en matière de financement et de prise en charge des dépenses de formation et d’en contrôler le respect par les organismes paritaires collecteurs agréés (Opca) et les Opacif.

16 Cette ambition, rapidement avortée, se heurte aux exigences du gouvernement de l’époque qui ponctionne chaque année près d’un tiers des ressources collectées pour financer sa politique de l’emploi. Elle est également entravée par la volonté d’autonomie teintée de corporatisme des branches professionnelles.

17 Une négociation s’ouvre en 2013 qui aboutit à un ANI daté du 14 décembre 2013 qui n’est signé ni par la CGT, ni – fait inhabituel – par la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME), laquelle n’accepte pas la nouvelle répartition des fonds mutualisés. La loi du 5 mars 2014, qui en reprend l’essentiel des dispositions, franchit un nouveau pas, tout à fait décisif, dans le processus de libéralisation de la formation professionnelle. Elle réduit fortement l’obligation légale et, en transformant le DIF en Compte personnel de formation (CPF), elle l’inscrit clairement dans une logique d’individualisation des droits des salariés avec son corollaire de déresponsabilisation des employeurs. C’est bien un basculement du système qui s’opère alors avec pour objectif premier l’adaptation des compétences des actifs aux besoins de court terme des entreprises, plutôt que le développement professionnel et culturel des travailleurs, des citoyens.

18 Ce choix doit être replacé dans le contexte plus large d’un train de réformes porté par le gouvernement de l’époque visant à « libérer l’entreprise ». La loi de 2014 réduit fortement la contribution obligatoire des entreprises (de 1,6 % à 1 %) et supprime la déclaration fiscale « Cerfa 24-83 », qui permettait de suivre, quantitativement et qualitativement, leurs dépenses directes de formation. Signalons que, depuis 2015 et jusqu’à ce jour, ces données demeurent absentes des statistiques nationales. Absence qui rend impossible une évaluation des effets notamment financiers de cette loi ainsi d’ailleurs que ceux de la loi de 2018.

19 Dans la foulée en 2015 la loi REBSAMEN noie la consultation « formation professionnelle » dans l’entreprise dans un ensemble de sujets où elle est, et cela s’est vérifié depuis, moins bien prise en charge par les représentants des salariés.

20 Dans le même esprit, la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, dite loi EL KHOMRI, va, dès l’année suivante, faciliter les licenciements et donner la primauté aux accords d’entreprise sur les accords de branche. Toutes ces réformes ont en commun une franche orientation pro entreprise, pro business. Elles traduisent la conversion à une politique de l’offre du pouvoir politique.

21 On notera avec intérêt que le gouvernement et ses soutiens présentaient les dispositions nouvelles en matière de formation professionnelle comme des compensations au recul des autres droits sociaux. Ainsi le CPF est présenté comme une innovation radicale, une solution miracle aux insuffisances du système français de formation avec la volonté évidente de faire oublier la suppression d’une grande partie de l’obligation légale de financement de la formation, pourtant étape nouvelle dans la déresponsabilisation des employeurs. Ignorant ce piège, les syndicats signataires de l’ANI du 14 décembre 2013, conscients que la majorité des salariés ne retenait de ce projet que cette promesse d’un droit totalement libre d’accès, ont soutenu cette réforme.

22 La loi du 5 septembre 2018 constitue le point d’orgue de ces évolutions. Elle a été précédée de négociations difficiles, le gouvernement ayant affirmé sa volonté de remise en cause profonde du système de formation professionnelle. Mais il va de fait au bout de la logique initiée par la loi de 2014. La filiation, sinon la cohérence, des deux dernières lois de 2014 et 2018 se révèle notamment avec la monétisation du CPF. Cette évolution présentée comme la solution magique aux inégalités d’accès livre la formation des salariés davantage au marché par sa totale désintermédiation (un salarié peut seul avec son smartphone acheter une formation sans recourir au soutien d’organismes chargés de l’aider dans son choix). La formation devient « un objet de consommation courant » protégé, pour l’essentiel, par le seul droit du consommateur.

23 Les travaux d’évaluation du CPF réalisés avant 2018 montraient pourtant que ce dispositif avait été principalement mobilisé pour des formations courtes d’adaptation et majoritairement par des personnes déjà relativement qualifiées. De ce point de vue la réforme de 2018 n’a pas apporté d’amélioration. De plus, en monétisant le CPF (qui auparavant était comptabilisé en heures) elle va au bout de la logique individualiste et consumériste dont le compte était porteur, incitant les salariés à une participation de plus en plus forte en temps et en financement personnels.

24 La logique d’individualisation initiée par la création du CPF en tant que voie principale d’accès à la formation, conjuguée à la baisse massive de l’obligation de financement de la formation professionnelle des entreprises, a ouvert la voie selon nous à un véritable démantèlement du système construit en 1971. Cette logique a clairement fait basculer la responsabilité en matière de formation vers toujours plus de responsabilité personnelle des salariés dans l’entretien de leurs qualifications, dans le maintien de leur « employabilité ».

25 Comme l’écrit Bénédicte ZIMMERMANN :

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On voit comment le CPF, dispositif emblématique des réformes de 2014 et 2018, présenté comme une nouvelle liberté donnée aux salariés, s’inscrit en réalité dans une évolution du droit du travail qui tend à réduire les relations salariales à une simple relation contractuelle. On est loin de la philosophie de la loi de 1971 qui inscrivait le droit individuel dans des droits collectifs structurant les rapports sociaux dans les entreprises [3].

27 Ce sont bien les suites logiques de ces choix qui se déploient pleinement aujourd’hui avec des droits collectifs affaiblis et, en contrepartie, la survalorisation d’un droit individuel, le CPF, pourtant limité et surtout illusoire pour beaucoup de salariés.

28 Comme l’indiquent Didier GELOT, Frédéric NEYRAT et Agnès PELAGE citant Norbert ELIAS :

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On pourrait considérer que l’on a franchi un pas de plus dans ce processus d’individuation, caractéristique de l’évolution des sociétés occidentales. Sans cesse le « je » est exalté par rapport au « nous ». L’« approche individuelle » est parée de toutes les vertus par rapport au « traitement collectif », l’individu étant devenu la valeur de référence... il est amené de façon croissante à se penser en dehors du groupe, à se définir comme un « je sans nous » [4].

30 Il nous semble dès lors important de comprendre comment dans le champ de la formation professionnelle la domination de la pensée néolibérale dans la société, a surdéterminé les choix des organisations syndicales et des forces sociales. Comme le rappelle Thomas PIKETTY : « Le point important est que ces rapports de force ne sont pas seulement matériels : ils sont aussi et surtout intellectuels et idéologiques. » [5]

31 Le succès de la doxa néolibérale, avec l’imposition de l’idée qu’il n’existait pas d’alternative au modèle économique et social occidental (le fameux TINA de Margaret THATCHER) a conduit certains acteurs sociaux, y compris parmi les syndicats, à l’acceptation de réformes régressives avec le seul objectif d’en amoindrir la portée, d’en réduire les effets négatifs.

32 Aujourd’hui, alors que les failles de cette doctrine, révélées à la suite de la crise financière mondiale de 2008, ont été rendues encore plus évidentes lors de la crise sanitaire récente, il importe de prendre conscience que l’avenir de la formation professionnelle ne pourra pas s’écrire dans les limites de son champ. La construction de cet avenir ne pourra pas s’exonérer du large combat d’idées qui déterminera la société de demain.