La réforme par transposition : la nouvelle voie de la procédure pénale. Loi n° 2015-993 du 17 août 2015 portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne

I - Prévention et règlement des conflits de compétences intra-européens

6La procédure de prévention et de règlement des conflits de compétences entre plusieurs juridictions répressives de l'Union européenne a été instituée par la décision-cadre 2009/948/JAI du Conseil, du 30 novembre 2009. À titre principal, il s'agit d'identifier les affaires pénales pour lesquelles des enquêtes et des poursuites sont diligentées dans plusieurs pays et risquent de déboucher sur des décisions pénales concurrentes. Dans une telle hypothèse, les juges qui statuent en dernier sont exposés au principe non bis in idem et la procédure conduite ne pourra donc pas aboutir [18]. Une fois les doublons identifiés, il s'agit de créer un mode de résolution du conflit de compétences qui donne lieu à des poursuites dans un seul État. La loi crée ainsi une section spécifique au sein du titre du code de procédure pénale dédié à l'entraide judiciaire internationale dans le chapitre 2, consacré plus particulièrement à l'entraide entre la France et les autres États membres de l'Union européenne. Cette section est intitulée « de la prévention et du règlement des conflits en matière d'exercice de la compétence ».

7Le principe d'identification et de prévention du conflit de compétences est posé à l'article 695-9-54 du code de procédure pénale de la manière suivante : « lorsque des procédures pénales parallèles, conduites dans plusieurs États membres, et ayant pour objet les mêmes personnes pour les mêmes faits, sont susceptibles de donner lieu à des jugements définitifs, les autorités compétentes des États membres concernés communiquent entre elles des informations relatives aux procédures pénales et examinent ensemble de quelle manière elles peuvent limiter les conséquences négatives de la coexistence de telles procédures parallèles ». La procédure débute donc de façon informelle par l'établissement d'une communication entre les autorités compétentes des États concernés. Par la suite, la loi n'impose aucune obligation de désistement ni aucune procédure particulière qui conduirait à joindre les instances devant l'une des juridictions saisies. Elle ouvre simplement la possibilité pour l'autorité judiciaire saisie en France de « s'abstenir de tout nouvel acte dans l'attente des résultats d'une procédure pénale parallèle à celle qu'elle conduit » [19]. La voie ouverte par la loi est donc, elle aussi, informelle. Il ne s'agit pas d'un sursis à statuer ou d'un dessaisissement [20]. Afin de préserver les droits des parties, il est prévu que la décision prise de « s'abstenir de tout nouvel acte » soit communiquée à ces dernières [21]. La suspension provisoire des actes d'instruction est susceptible de faire grief tant à la partie civile qu'au mis en examen, dans la mesure où elle rallonge les délais procéduraux.

8Le dispositif concerne également l'échange d'informations entre les autorités. En effet, ces informations sont couvertes par le secret de la mise en état. Toute révélation par une autorité judiciaire s'analyse en une violation du secret professionnel et expose le magistrat à des sanctions. Pour éviter ce biais de la coopération judiciaire, l'article 695-9-55 dispose expressément que « les dispositions de l'article 11 relatives au secret de l'enquête et de l'instruction ne font pas obstacle à la communication par l'autorité judiciaire compétente en application du présent code, et sous réserve de confidentialité, d'informations, issues de procédures pénales ». À cet égard, le code distingue deux étapes. La première concerne la prise de contact entre les autorités compétentes des États. Les autorités françaises peuvent alors communiquer des informations relatives aux faits et circonstances de l'affaire, à l'identité de la personne mise en cause ou poursuivie et de la victime, aux éventuelles mesures de garde à vue et de détention provisoire, et à l'état d'avancement de la procédure. Cette liste d'informations communicables est limitative. En revanche, une deuxième étape fait suite à la consultation engagée par les autorités des États concernés. Le spectre de la communication est alors illimité, puisqu'il concerne toutes les informations pertinentes relatives à la procédure. Deux limites sont posées. D'une part, l'autorité qui reçoit les informations doit les garder confidentielles. D'autre part, la communication ne doit pas nuire, ni au bon déroulement de l'enquête, ni aux intérêts fondamentaux de l'État [22].

9En définitive, ce mécanisme léger de coopération judiciaire ne tient pas compte de la diversité des procédures pénales susceptibles d'être soumises au mécanisme de règlement du conflit de compétences. En visant de façon générale les « procédures pénales » et la coopération des « autorités judiciaires », la loi englobe à la fois l'enquête et l'instruction. Pourtant, ses dispositions ont été conçues exclusivement dans l'hypothèse d'une consultation entre autorités judiciaires durant la phase d'instruction. En effet, durant l'enquête, la victime et le suspect ne sont pas parties à la procédure. À leur égard, il n'existe aucune obligation d'information de la décision des autorités judiciaires françaises. De plus, si le ministère public décide de s'abstenir de réaliser des actes durant une enquête au profit d'un homologue étranger, il ne peut faire obstacle à l'exercice de l'action civile par voie de citation directe. La tentative de coopération judiciaire peut alors être mise en échec par la victime. Ce choix ambivalent risque, à l'usage, de révéler un dispositif partiel et imparfait.

II - Reconnaissance mutuelle des décisions relatives au contrôle judiciaire

10Le contrôle judiciaire est une alternative à la détention provisoire. La reconnaissance mutuelle des décisions relatives au contrôle judiciaire constitue ainsi le prolongement de la procédure du mandat d'arrêt européen [23]. Dans le titre du code de procédure pénale relatif à l'entraide internationale, il est inséré un Chapitre VI intitulé « de l'exécution des décisions de contrôle judiciaire au sein des États membres de l'Union européenne » [24]. Les dispositions de ce chapitre visent à permettre l'exécution d'une décision de placement sous contrôle judiciaire d'une personne qui ne réside pas en France ainsi qu'à la reconnaissance et à l'exécution par les autorités françaises de décisions équivalentes au contrôle judiciaire prononcées par les autorités d'autres États membres. Elles se répartissent en trois sections : les dispositions générales, celles relatives à l'exécution à l'étranger d'un contrôle judiciaire ordonné en France, et corrélativement, celles relatives à la reconnaissance en France d'un contrôle judiciaire ordonné dans un autre pays de l'UE. Dans ces trois sections, le mécanisme de reconnaissance et d'exécution a été transposé avec un luxe de détails. Il s'agit ici d'en décrire les grandes lignes.

11De façon générale, le code prévoit les obligations auxquelles une personne peut être soumise dans l'État d'exécution. En application de la décision-cadre, il s'agit de l'obligation de signaler un changement de résidence, de l'interdiction de se rendre dans certains lieux, de celle de demeurer dans un lieu déterminé, des restrictions à la possibilité de quitter le territoire, de l'obligation de se présenter à une autorité spécifique, de l'obligation d'éviter tout contact avec certaines personnes ayant un lien avec l'infraction qui fait l'objet de la procédure. De surcroît, le législateur a prévu que les autorités françaises sont susceptibles d'exécuter toutes les mesures de contrôle judiciaires, prononcées par un autre État membre, prévues par l'article 138 du code de procédure pénale. La transmission de la décision de placement sous contrôle judiciaire peut avoir lieu dans deux cas : soit la personne réside habituellement et régulièrement dans un autre État ; soit cette personne demande à ce que la mesure soit exécutée dans un autre État. D'un point de vue formel, la demande de reconnaissance et d'exécution de la décision se fait directement entre les autorités judiciaires compétentes au moyen d'un certificat qui précise toutes les informations utiles à la procédure.

12De façon spécifique, la procédure de transmission par les autorités judiciaires françaises des décisions de placement sous contrôle judiciaire débute par une phase de consultation. L'autorité française demeure compétente pour exécuter la décision tant qu'elle n'a pas été informée de la reconnaissance de cette décision par l'autorité de l'État d'exécution. En revanche, dès que la décision a fait l'objet d'une reconnaissance, le contrôle de la mesure relève de la seule compétence de l'État d'exécution. En revanche, l'autorité française reste compétente pour ordonner la modification, la mainlevée des obligations ou encore pour révoquer la mesure. La procédure distingue donc nettement l'autorité qui ordonne, modifie et révoque la mesure (État d'émission) et celle qui l'exécute (État d'exécution).

13La procédure de mise en œuvre en France des mesures de contrôle judiciaire prononcées dans un autre État membre est composée de trois étapes. La réception de la demande relève de la compétence du Procureur de la République [25]. La reconnaissance et le suivi de la mesure sont dévolus au juge des libertés et de la détention. À réception de la demande, le ministère public vérifie que la personne concernée par la mesure est de nationalité française. Dans le cas contraire, il transmet la demande au ministre de la Justice qui doit donner son consentement à la demande. Dans l'affirmative, le JLD exerce à son tour un contrôle sur la demande de reconnaissance. Par exemple, il peut refuser cette reconnaissance si la décision de placement sous contrôle judiciaire vise des faits qui ne constituent pas une infraction au regard de la loi française, ou encore lorsque l'action publique est prescrite en France. Sa décision est susceptible d'appel devant la chambre de l'instruction. Si la décision est reconnue, elle fait l'objet d'un « suivi » par le JLD. Ce magistrat prend alors toutes les mesures nécessaires pour que la décision soit exécutée. Cette phase d'exécution se déroule en concertation avec les autorités de l'État d'émission, afin de permettre notamment de modifier les modalités du contrôle judiciaire au regard de l'évolution des circonstances [26].

14En définitive, la mise en œuvre des mesures de contrôle judiciaire au sein de l'Union européenne donne lieu à une procédure d'une particulière complexité. Si l'objectif est louable, on peut se demander si ce processus de coopération judiciaire est viable. En effet, il nécessite la mobilisation de nombreux acteurs (ministère public, ministre de la Justice, juge des libertés et de la détention, chambre de l'instruction) et repose sur des formalités et des procédures si détaillées que leur application pratique risque de se révéler lourde et lente.

III - Exécution des décisions de protection européenne

15Une décision de protection européenne est un concept créé par la directive 2011/99/UE du 13 décembre 2011. Il s'agit d'une décision prise par une autorité judiciaire d'un État membre, qui vise à protéger un individu et qui est susceptible d'être mise en œuvre par un autre État membre de l'UE. La mesure de protection est, elle-même, définie par la directive. Il s'agit d'une décision adoptée par une autorité judiciaire en matière pénale, qui consiste à imposer à une personne des interdictions dans le but de protéger la vie, l'intégrité physique, psychique, sexuelle, la dignité et la liberté d'une autre personne. Les interdictions visées par la directive sont celles de se rendre dans certains lieux, d'entrer en contact avec la personne qui bénéficie de la protection ou de l'approcher. Transposée en droit français, la mesure de protection entre dans le cadre plus général du contrôle judiciaire [27] ou du sursis avec mise à l'épreuve [28]. La directive 2011/99 ne concerne que les décisions pénales de protection. Sa transposition exclut donc les mesures civiles de protection des victimes de violence exercées au sein du couple qui sont visées par le code civil [29]. La directive européenne, et sa transposition dans le code de procédure pénale [30], visent à étendre les effets d'une mesure de protection prise par un État membre, sur tout le territoire de l'Union européenne. Cette extension doit garantir la protection de la victime lorsqu'elle se déplace au sein de l'UE.

16Lorsque la mesure de protection est prise par une autorité française, c'est le Procureur de la République qui est compétent pour émettre la « décision de protection européenne ». Cette émission a lieu à la demande de la victime. Le Procureur de la République doit vérifier que la décision a été prise à l'issue d'une procédure contradictoire. Il doit également contrôler que la décision de protection européenne est adaptée à la durée du séjour de la victime à l'étranger. Si la décision est opportune, elle est transmise à l'autorité compétence de l'État d'exécution.

17Lorsque la décision de protection européenne est transmise aux autorités françaises pour exécution, elle est d'abord reçue par le Procureur de la République. Le magistrat exerce alors un contrôle qui peut comporter un complément d'enquête, avant de transmettre la demande au JLD. Ce dernier contrôle à son tour la demande au regard de considérations de forme et de fond. S'il fait droit à la demande, il doit déterminer les mesures de protection qui seront appliquées en les adaptant aux cadres du droit français. Il appliquera ainsi les dispositions relatives au contrôle judiciaire ou au sursis avec mise à l'épreuve. L'article 696-103 du code de procédure pénale prévoit que la décision du JLD est notifiée à « l'auteur de l'infraction ». La formule est étrange puisque la mesure est censée pouvoir résulter d'un contrôle judiciaire, et pas seulement d'une peine prononcée par une juridiction pénale. Quoi qu'il en soit, la personne frappée par les interdictions liées à la mesure de protection peut former un recours contre la décision du JLD devant la chambre de l'instruction. À l'inverse, la décision du JLD qui refuse de reconnaître la décision de protection européenne est susceptible d'un recours par la victime.

18 En cas de violation des interdictions visées dans la décision de protection, le JLD en informe les autorités de l'État d'émission. Par ailleurs, le législateur a créé une incrimination spécifique qui permet de poursuivre et juger en France l'auteur d'une violation des interdictions prononcées par le JLD. Cette violation constitue un délit puni de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 € d'amende [31].

IV - La transposition du corpus juris des droits des victimes

19Dans une précédente chronique, nous avions analysé la directive 2012/29/UE du 22 octobre 2012, établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes. Cette directive introduisait en droit de l'Union européenne un véritable corpus juris des droits des victimes [32]. À l'inverse du droit français éclaté, le texte européen regroupait, autour de cinq thèmes, l'essentiel des droits des victimes : droit à l'information, droit d'accéder aux services d'aides aux victimes, droits procéduraux, droit à la protection, droit à la justice restaurative. La directive européenne tranchait avec le droit français, car elle structurait l'ensemble des droits des victimes autour d'une philosophie protectrice et de principes généraux. Nous avions alors émis l'idée que la transposition de cette directive puisse être l'occasion d'introduire dans le titre préliminaire du code de procédure pénale des principes inhérents aux droits des victimes. La loi du 17 août 2015 apporte une certaine satisfaction, puisqu'elle crée précisément un sous-titre III au sein d'un titre préliminaire du code de procédure pénale intitulé « des droits des victimes » [33]. Ce titre n'est pas composé de « principes » au sens strict du terme, comme l'est l'article préliminaire du code. Toutefois, il comporte quatre dispositions techniques qui constituent autant d'applications des principes énoncés par la directive européenne.

20L'article 10-2 consacre le droit à l'information des victimes. Les officiers et agents de police judiciaire doivent informer les victimes « par tout moyen » de l'ensemble des droits qui leur sont reconnus en France : obtenir réparation de leur préjudice, se constituer partie civile, être assistées d'un avocat, s'adresser à un service d'aide aux victimes, saisir la commission d'indemnisation des victimes d'infraction, bénéficier d'un interprète et de la traduction des pièces essentielles de la procédure, être accompagnées d'un représentant légal et déclarer comme domicile l'adresse d'un tiers.

21Certains de ces droits figurent expressément dans le code de procédure pénale ou dans d'autres textes. Il en est ainsi du droit de se constituer partie civile ou du droit à l'indemnisation. Ces droits ne sont donc pas décrits et détaillés dans ce sous-titre III. D'autres, au contraire, sont explicités. Il en est ainsi du droit à la traduction et à l'interprétation. Ce droit bénéficie à la partie civile qui ne comprend pas la langue française. Il se concrétise par l'assistance d'un interprète et par la traduction des informations indispensables à l'exercice des droits de la partie civile.

22D'autres droits des victimes ont été ventilés dans le code de procédure pénale. Il en est ainsi des modalités qui permettent à la partie civile de déclarer l'adresse d'un tiers, sous réserve de l'accord de ce dernier. Ce droit est codifié à l'article 40-4-1 du code de procédure pénale et figure parmi les dispositions relatives à la constitution de partie civile. Il en est également ainsi du droit accordé à la victime qui ne s'est pas constituée partie civile, d'être informée de l'ordonnance de non-lieu prononcée par le juge d'instruction. Ce droit est introduit à l'article 183-1 du code de procédure pénale dans une section relative aux ordonnances de règlement.

23Les principales innovations liées à la transposition concernent, d'une part, le droit pour chaque victime d'être accompagnée par un tiers, qui peut être son représentant légal ou la personne majeure de son choix. Ce droit s'applique « à tous les stades de l'enquête ». On en déduit qu'il est exclu lors de l'instruction et durant l'audience de jugement. Dans ces phases de la procédure, seul l'avocat peut exercer la mission d'assistance et à la condition que la victime se soit constituée partie civile. D'autre part, la victime bénéficie d'une « évaluation personnalisée » destinée à déterminer s'il est nécessaire de prendre des mesures spécifiques de protection au cours de la procédure pénale. À cette fin, le ministère de la Justice a pris l'initiative de proposer un guide pour l'évaluation des victimes [34], dont la fonction est notamment d'harmoniser les pratiques liées à cette évaluation.

24Ce dernier volet de la loi de transposition est le plus intéressant, puisqu'il consacre l'idée que les droits fondamentaux des protagonistes du procès pénal méritent une place à part dans le code, et que le titre préliminaire leur est naturellement dédié. Toutefois, cette transposition suscite également une part de déception. Si l'article 10-2 du code de procédure pénale synthétise les droits des victimes, les articles qui suivent ne constituent qu'une émanation très partielle de ces droits. De l'aveu même du législateur, la loi de transposition a été réalisée a minima. Il s'agissait seulement de « compléter » le code, « conformément à la directive » [35]. L'ambition du texte n'a pas simplement été bridée. Le corpus juris tel qu'il a été imaginé dans le texte européen a été amputé avant d'être transcrit dans le titre préliminaire du code de procédure pénale. Tout ce qui n'était pas strictement nécessaire n'a pas été modifié.

25Cette transposition laisse ainsi un goût d'inachevé. Elle donne à penser que la procédure pénale est conçue, dans les ministères et au parlement, comme un enchaînement de dispositions sans structure et surtout, sans réflexion d'ensemble. La préoccupation de ceux qui élaborent les lois de procédure pénale est très éloignée des impératifs d'intelligibilité ou de cohérence du droit. Du point de vue de la légistique, les réformes de la procédure pénale conduites depuis le début de la législature mériteraient un bilan d'étape.