Renouvellement partiel du Conseil constitutionnel

1 Au terme du mandat de Michel Charasse (nommé en 2010), de Lionel Jospin (nommé en 2014) et de Jean-Jacques Hyest (nommé en 2015), trois nouveaux membres du Conseil constitutionnel ont été nommés : M. Jacques Mézard par le Président de la République (décision du 22 février 2019), M. François Pillet par le président du Sénat (décision du 21 février 2019) et M. Alain Juppé par le président de l’Assemblée nationale (décision du 21 février 2019).

Remaniement ministériel

2 Mme Nathalie Loiseau, ministre chargée des affaires européennes, ayant été désignée tête de liste en vue des élections européennes du 26 mai 2019, a présenté sa démission le 27 mars 2019. À l’occasion du remaniement lié à cette démission, M. Benjamin Griveaux, porte-parole du Gouvernement, et M. Mounir Mahjoubi, secrétaire d’État chargé du numérique, tous deux ambitionnant d’être candidats aux élections municipales à Paris, ont également démissionné. Par décret du 31 mars 2019, le Président de la République a nommé Mme Sibeth Ndiaye porte-parole du Gouvernement, Mme Amélie de Montchalin secrétaire d’État chargée des affaires européennes et M. Cédric O secrétaire d’État chargé du numérique.

Lettre du Premier ministre aux membres du Gouvernement sur les plans de transformation ministériels

3 Le 18 février 2019, le Premier ministre a écrit aux membres de son Gouvernement pour leur demander de s’« impliquer personnellement » dans la mise en œuvre des réformes et particulièrement celles appelées « objets de la vie quotidienne », qui produiront un « effet concret sur la vie des français ». Le Premier ministre précise que des réunions seront spécialement consacrées au suivi de ces réformes. « L’avancement et le résultat de [celles-ci] seront rendus publics avant la fin du mois d’avril ». Le courrier donne, en annexe, la « liste des objets de vie quotidienne par ministère ». On y trouve, entre autres, les « 80 km/h », le « dédoublement des classes de CP et de CE en REP et REP + à la rentrée 2019 », la « vaccination obligatoire », le plan vélo, le prélèvement à la source, la « sortie du glyphosate », « Parcourssup » ou encore « l’élargissement de l’assurance-chômage ».

4 Les « objets de la vie quotidienne » font partie des « plans de transformation ministériels » présentés fin octobre : l’état d’avancement de ces plans sera examiné tous les trois mois par le Premier ministre. L’objectif est d’« identifier les risques, d’apporter les correctifs nécessaires et, surtout, de s’assurer de l’impact concret des réformes engagées ». En outre, au rythme de deux ministères examinés tous les mois, l’exécutif suivra l’action de chacun, thématique après thématique.

Report de la réunion des 1500 hauts fonctionnaires sur la réforme de l’État

5 Le discours de l’exécutif devant près de 1500 hauts fonctionnaires dans le cadre de la réforme de la fonction publique et de la réforme de l’État, déjà reporté une première fois à la mi-février, aura finalement lieu « après le grand débat ». Initialement prévu mi-décembre avec une intervention d’Emmanuel Macron et d’Édouard Philippe, le discours devant les managers publics avait été reporté à mi-février en raison du mouvement des « gilets jaunes ». Ce nouveau report intervient alors que l’organisation du grand débat national est venue percuter le calendrier du plan de « transformation publique 2022 » de l’exécutif portant sur les services publics, l’organisation de l’État, les fonctionnaires… Une grande partie des sujets, liés à l’organisation de l’État et les services publics, sont soumis au grand débat national et doivent prendre en compte les synthèses réalisées à son issue.

La réforme de l’État au sortir du grand débat national : conférence de presse du 25 avril 2019 du Président de la République

6 À l’issue du grand débat national dont la fin était programmée au 15 avril, le Président de la République a, au cours d’une conférence de presse le 25 avril, détaillé un certain nombre de pistes de réforme qui en sont tirées. Le chef de l’État avait dû auparavant reporter son intervention prévue pour le 20 avril, en raison de l’incendie de la cathédrale Notre-Dame de Paris. Le contenu de cette intervention avait été révélé par plusieurs media et comportait, d’après ces sources, quelques différences avec la version finalement retenue. Les mesures annoncées le 25 avril sont principalement :

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• institutions : simplification du référendum d’initiative partagée, abaissant à un million de signatures le seuil pour déclencher la procédure (4,7 millions aujourd’hui, soit 10 % du corps électoral) ; instauration d’un droit d’interpellation des élus locaux et transformation du Conseil économique et social en « Conseil de la participation citoyenne » avec notamment 150 citoyens tirés au sort pour y figurer ; réduction du nombre de parlementaires (-30 %) et introduction d’une dose de proportionnelle de 20 % ;
• décentralisation et haute fonction publique : lancement d’un « nouvel acte » de décentralisation portant sur « le logement, le transport et la transition écologique » ; confirmation de la volonté de réformer la haute fonction publique afin de modifier son recrutement, sa formation et la gestion des carrières, ceci passant par la « fin des grands corps » et la suppression de l’École nationale d’administration [2] ; mise en place dans chaque canton d’une maison France service « où on trouve une réponse aux difficultés que l’on rencontre » ;
• finances publiques : baisse « significative » de l’impôt sur le revenu « pour ceux qui travaillent » à hauteur de 5 milliards d’euros, diminution financée par la suppression de certaines niches fiscales pour les entreprises ;
• réforme des retraites et indexation des pensions ;
• classes plafonnées à vingt-quatre élèves en maternelle et CE1 ;
• débat annuel au parlement sur la politique migratoire.

Séminaire gouvernemental du 29 avril 2019

8 Les membres du Gouvernement ont été réunis le 29 avril 2019 à Matignon pour un séminaire gouvernemental. À l’issue de ce dernier, le Premier ministre a présenté le calendrier des réformes annoncées par le Président de la République la semaine précédente, pour les trois mois suivants. Ainsi, doivent être lancés en mai : la « mobilisation nationale et territoriale pour l’emploi et les transitions » ; la réforme de la haute fonction publique au moyen d’une lettre de mission adressée à Frédéric Thiriez (Ibidem) ; le plan de lutte contre l’évasion fiscale avec une mission confiée à la Cour des comptes ; le Conseil de défense de la transition écologique.

9 En juin sont prévus : le programme de décentralisation, déconcentration et services publics autour de quatre axes (le déploiement des maisons France-service dans chaque canton ; la déconcentration et la réforme de l’organisation territoriale de l’État ; la relance de la décentralisation ; la réforme du statut du maire et la simplification de son environnement) ; la réforme de l’assurance-chômage ; les modalités de la baisse de l’impôt sur le revenu et les réductions de niches fiscales pour les entreprises ; la première convention citoyenne sur le climat.

10 En juillet enfin, le programme porte sur la réforme constitutionnelle, laquelle sera présentée en Conseil des ministres (référendum d’initiative partagée, différenciation, droit de pétition au niveau local, transformation du CESE, introduction d’une dose de proportionnelle lors de certaines élections, réduction du nombre de parlementaires, etc.) ; la réforme en vue d’un système universel de retraite, à partir du rapport de Jean-Paul Delevoye au Gouvernement ; les modalités de mise en œuvre des nouvelles mesures sociales décidées par le Président de la République : la lutte contre les impayés de pensions alimentaires et les mesures en faveur de la politique familiale, et notamment la petite enfance et les aidants familiaux ; le projet de loi bioéthique.

Rapport de l’OCDE sur la France : satisfecit sur les réformes

11 Le 9 avril 2019, le secrétaire général de l’OCDE, Angel Gurria, a présenté son rapport sur la France [3]. Il dresse un bilan positif des réformes engagées qui devraient profiter pour l’essentiel aux ménages à revenus moyens. L’OCDE incite néanmoins à poursuivre les réformes du marché du travail, à accélérer la baisse de la dépense publique tout en continuant à muscler les entreprises – la loi « Pacte » est jugée très positivement – notamment par une réduction des impôts sur la production.

Réforme de la politique de sécurité économique

15 La stratégie de l’État en matière de sécurité économique avait été une première fois refondue par le décret n^o 2009-1122 du 17 septembre 2009 qui avait notamment institué un délégué interministériel à l’intelligence économique, mais sans grands moyens. Le décret n^o 2013-759 du 22 août 2013 avait élargi ses compétences, en particulier en renforçant la coordination interministérielle en la matière. Ces moyens ont une nouvelle fois été augmentés par la création d’un service à compétence nationale intitulé Service de l’information stratégique et de la sécurité économiques (SISSE) au sein du ministère de l’économie par le décret n^o 2016-66 du 29 janvier 2016, qui avait également modifié l’intitulé de la fonction de délégué interministériel pour le qualifier de commissaire à l’information stratégique et à la sécurité économiques.

16 L’ensemble de ces dispositions a été refondu par le décret n^o 2019-206 du 20 mars 2019 relatif à la gouvernance de la politique de sécurité économique. Ce texte définit la politique de sécurité économique comme assurant « la défense et la promotion des intérêts économiques, industriels et scientifiques de la nation, constitués notamment des actifs matériels et immatériels stratégiques pour l’économie française », dont « la défense de la souveraineté numérique ». Il crée un Comité de liaison en matière de sécurité économique (COLISE) qui intervient en amont et en aval des décisions proposées au conseil de défense de la sécurité nationale. Le décret du 20 mars 2019 renforce également le rôle de coordination du SISSE au moyen d’un réseau de délégués régionaux chargés de coordonner la mise en œuvre, sous l’autorité des préfets de région, de la politique de sécurité économique. Le compte rendu du conseil des ministres du 20 mars 2019 indique que le Premier ministre a également fixé une feuille de route commune à l’ensemble des ministres, ainsi qu’aux préfets de région pour le volet territorial, pour mobiliser les services de l’État autour d’objectifs et de priorités partagés.

Réorganisation de la direction des services administratifs et financiers des Services du Premier ministre

17 La décision de fusionner, à compter de 2020, les programmes budgétaires 307 « Administration territoriale de l’État » et 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées », a pour effet de mettre fin au rattachement interministériel des directions départementales sous l’autorité de la Direction des services administratifs et financiers (DSAF) des services du Premier ministre [5]. Désormais, les directions départementales (DDI) et les Secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR) sont placés sous l’autorité du ministère de l’intérieur, revenant ainsi sur une des caractéristiques majeures de la Réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE). Le transfert de la responsabilité de la gestion des emplois et des dépenses de personnel placés sur le programme 333 entraîne celui du recrutement des directeurs des DDI et de leurs adjoints, ainsi que des SGAR (leurs adjoints et leurs chargés de mission ainsi que les agents en fonction dans leurs services). L’ensemble des activités précédemment exercées par la sous-direction du pilotage des services déconcentrés de la DSAF est transféré au ministère de l’intérieur. Il s’agit notamment de l’animation et la coordination des DDI et du dialogue social au niveau central.

18 Le décret n^o 2019-201 du 18 mars 2019 et un arrêté du même jour tirent les conséquences de cette réforme sur l’organisation de la DSAF des Services du Premier ministre, en supprimant sa fonction d’animation et de gestion administrative et budgétaire de personnels et de moyens pour des services déconcentrés départementaux et régionaux. Celles-ci sont désormais assurées par la Direction de la modernisation de l’administration territoriale du ministère de l’intérieur.

Élargissement des missions du délégué interministériel à l’avenir de la centrale nucléaire de Fessenheim

19 La fonction de délégué interministériel à l’avenir de la centrale nucléaire de Fessenheim a été créée par le décret n^o 2012-1384 du 11 décembre 2012 instituant un délégué interministériel à l’avenir du territoire de Fessenheim, à la suite de l’annonce, par le gouvernement de l’époque, de la fermeture de cette centrale.

20 Le décret n^o 2019-67 du 1^er février 2019 instituant un délégué interministériel à l’avenir du territoire de Fessenheim et des territoires d’implantation des centrales de production d’électricité à partir du charbon élargit le champ de compétences du délégué interministériel, non seulement au territoire de la centrale de Fessenheim, mais également à ceux des centrales de production d’électricité à partir du charbon de Gardanne (Bouches-du-Rhône), Cordemais (Loire-Atlantique), Saint-Avold (Moselle) et du Havre (Seine-Maritime). Par décret du 6 février 2019, M. David Coste, précédemment délégué interministériel pour l’avenir du territoire de Fessenheim, a vu ses compétences élargies conformément au décret du 1^er février 2019.

Modifications du code de justice administrative

21 Poursuivant le travail de modernisation de la procédure devant les juridictions administratives [6], le décret n^o 2019-82 du 7 février 2019 procède à diverses modifications de la partie règlementaire du code de justice administrative. Il ouvre la possibilité aux conseillers d’État en service extraordinaire exerçant des fonctions juridictionnelles de siéger en qualité de rapporteur ou d’assesseur au sein de la section du contentieux. Il permet également le recrutement d’assistants de justice à temps complet afin de renforcer les moyens d’aide aux magistrats administratifs. Le décret introduit plusieurs réformes procédurales destinées à simplifier l’instruction des recours, qu’il s’agisse des requêtes manifestement irrecevables ou de la répartition territoriale des recours. Il précise également les conditions d’usage de la plateforme Télérecours par des mandataires non avocats. Il permet au juge d’appel de statuer en juge unique sur une demande de sursis à exécution d’une décision juridictionnelle. Il pérennise l’expérimentation relative à la clôture d’instruction devant le Conseil d’État. Il supprime enfin la procédure d’opposition devant les cours administratives d’appel, mais la maintient devant le Conseil d’État.

Publication des lois de réforme de la justice

22 La loi organique n^o 2019-221 relative au renforcement de l’organisation des juridictions et la loi n^o 2019-222 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ont été publiées au Journal officiel le 24 mars 2019. Ces deux lois sont issues des travaux des grands chantiers de la justice [7], et des cinq grands axes qui en avaient été retenus lors de la présentation des projets de loi, en avril 2018 [8]. Rappelons que la loi comporte une programmation financière ambitieuse, puisqu’elle retient une augmentation sensible des crédits de paiement de la mission « Justice », passant de 7 milliards d’euros en 2018 à 8,3 milliards d’euros en 2022. Par ailleurs elle envisage une progression importante des effectifs du ministère de la Justice, avec la création nette de 6500 emplois d’ici 2022. Elle prévoit notamment le rééchelonnement des peines, la fusion des tribunaux d’instance au sein des tribunaux de grande instance, ainsi que l’expérimentation de cours criminelles (cf. infra) pour juger de certaines infractions criminelles ressortissant normalement des cours d’assises.

23 Parmi les principales modifications introduites au cours du débat parlementaire figure la création du parquet national antiterroriste. Si cette création avait été envisagée dans le cadre de l’avant-projet de loi, elle n’avait pas été retenue dans le projet initialement présenté au Parlement en raison de certaines réticences exprimées par le Conseil d’État dans son avis [9]. Le parlement a également donné au Gouvernement une habilitation à réformer par ordonnance l’ordonnance de 1945 sur la justice des mineurs.

24 Dans une très longue décision (395 paragraphes) n^o 2019-778 DC du 21 mars 2019, le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution plusieurs dispositions de la loi de programmation et de réforme pour la justice, notamment en matière pénale, à propos du recours aux techniques d’interception dans le cadre des enquêtes ou encore de la suppression de l’accord préalable aux vidéoconférences pour les comparutions relatives à la détention.

Expérimentation des cours criminelles

25 L’article 63 de la loi n^o 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, prévoit la création expérimentale des cours criminelles, chargées de juger « les personnes majeures accusées d’un crime puni de quinze ans ou de vingt ans de réclusion criminelle, lorsqu’il n’est pas commis en état de récidive légale ». Par rapport aux cours d’assises auxquelles elles se substituaient, les cours criminelles présentent une composition plus resserrée et ne font pas appel au jury populaire. Leur création est justifiée par le Gouvernement, d’une part, par les délais de jugement très long des cours d’assises liés à la lourdeur de leur fonctionnement et, d’autre part, par le phénomène de « correctionnalisation » observé depuis plusieurs années notamment en matière de criminalité sexuelle, qui amenait les magistrats à requalifier des crimes en délits afin de pallier aux lourdeurs des cours d’assises. L’article 63 de la loi du 23 mars 2019 indique que l’expérimentation des cours criminelles sera menée dans deux à dix départements, pour une durée de trois ans.

Rapport de la Cour des comptes sur la méthodologie des coûts de la justice

26 À la demande de la commission des finances de l’Assemblée nationale, la Cour des comptes a publié, le 28 janvier 2019, un rapport relatif aux coûts de la justice, au travers d’une enquête méthodologique sur la mesure de l’activité et l’allocation des moyens des juridictions judiciaires. Si l’effort budgétaire et en emplois en faveur des juridictions judiciaires est plus faible en France que dans la plupart des autres pays de l’OCDE, la Cour des comptes relève une progression significative de ceux-ci de 12,4 % entre 2013 et 2018, sans pour autant aboutir à une amélioration notable de la performance des juridictions (stock de dossiers ; durée de jugement).

27 La Cour estime que l’administration du ministère de la justice ne dispose pas de tous les outils de connaissance et de gestion nécessaires pour permettre un pilotage budgétaire et des emplois qui soit fondé sur la connaissance de l’activité des juridictions et qui prenne en compte leurs évolutions. Elle préconise d’améliorer le dialogue de gestion, d’alléger le processus de mouvement des magistrats et des fonctionnaires, de développer un système de pondération des affaires, inspiré de modèles étrangers, et de mieux prendre en compte les travaux sur la charges des magistrats menés par les juridictions. La Cour recommande la mise en place d’un pilotage intégré et d’une enquête nationale mesurant les temps de travail d’un échantillon représentatif de juridictions, de magistrats et de fonctionnaires, en s’inspirant là aussi des expériences étrangères, notamment allemande, et en se nourrissant des travaux entrepris par le ministère de la justice depuis dix ans.

Nomination des dirigeants de certains établissements publics relevant du ministère de l’éducation nationale

28 Un décret n^o 2019-254 du 27 mars 2019 procède à plusieurs modifications des conditions de nomination des personnels dirigeants de certains établissements publics nationaux à caractère administratif relevant du ministère de l’éducation nationale : l’Office national d’information sur les enseignements et les professions (Onisep), le Centre d’études et de recherches sur les qualifications (Céreq), le Centre international d’études pédagogiques (CIEP), le Centre national des œuvres universitaires et scolaires (Cnous) et le Réseau Canopé. Dans l’objectif d’élargir le recrutement des dirigeants de ces établissements au-delà des fonctionnaires vers des « personnalités ayant une compétence dans le domaine d’activité de l’établissement qu’ils sont appelés à diriger », le décret supprime le statut d’emploi relatif à ses fonctions. Comme pour la procédure de recrutement sur les emplois de directeurs et de chef de service d’administration centrale [10], le décret institue une commission d’examen chargée d’auditionner et de proposer aux ministres concernés un avis sur les candidatures.

Poursuite de la mise en œuvre du nouveau code de la commande publique

29 De nombreux textes ont été publiés afin de mettre en œuvre le nouveau code de la commande publique, qui entre en vigueur le 1^er avril 2019 [11]. Tout d’abord, un décret n^o 2019-259 du 29 mars 2019 portant modification de diverses dispositions codifiées dans la partie réglementaire du code de la commande publique procède à divers ajustements rédactionnels. Un arrêté du 22 mars 2019 (JORF du 31 mars 2019) procède à la publication de l’annexe préliminaire du code. Plusieurs arrêtés du même jour précisent :

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• la liste des impôts, taxes, contributions ou cotisations sociales donnant lieu à la délivrance de certificats pour l’attribution des contrats de la commande publique ;
• les modalités de mise à disposition des documents de la consultation et de la copie de sauvegarde ;
• les fonctionnalités et exigences minimales des profils d’acheteurs ;
• les exigences minimales des moyens de communication électronique utilisés dans la commande publique ;
• la liste des renseignements et des documents pouvant être demandés aux candidats aux marchés publics ;
• les modalités de prise en compte des incidences énergétiques et environnementales des véhicules à moteur dans la passation des marchés publics ;
• les modalités de recours à la signature électronique des contrats de la commande publique ;
• les modèles de garantie à première demande et de caution personnelle et solidaire ;
• les modalités et conditions du certificat de cessibilité des créances dans le cadre des marchés publics ;
• la définition des données essentielles dans la commande publique ;
• le fonctionnement et à la composition de l’observatoire économique de la commande publique ;
• les modalités du recensement économique de la commande publique ;
• le fonctionnement des comités consultatifs locaux de règlement amiable des différends relatifs aux marchés publics ;
• le modèle d’avis pour la passation des marchés et des accords-cadres de défense ou de sécurité ;
• les modalités techniques d’exécution des éléments de mission de maîtrise d’œuvre confiés par des maîtres d’ouvrage publics à des prestataires de droit privé ;
• le modèle d’avis pour la passation des contrats de concession.

Publication du rapport annuel de la Cour des comptes

31 La Cour des comptes a publié, le 6 février 2019, son rapport public annuel, traditionnellement composé de trois tomes, le premier sur les observations issues d’un certain nombre de contrôles menés par la Cour et les chambres régionales des comptes au cours de l’année, le deuxième consacré au suivi des recommandations des années passées, le troisième sur l’organisation, les missions et l’activité de la Cour des comptes.

32 Le premier tome débute par une analyse de la situation des finances publiques qui relève que le déficit effectif devrait être supérieur à trois points de PIB en 2019, et souligne les multiples fragilités pesant sur les finances publiques avec une nette dégradation du solde et de la dette publics. Il poursuit par des insertions consacrées à la lutte contre la fraude au travail détaché, la politique des lanceurs spatiaux, la politique de prévention des infections associées aux soins, l’action sociale de l’AGIRC-ARRCO (la retraite complémentaire des salariés), la gestion des opérations funéraires, l’institution du Mobilier national, des manufactures des Gobelins, de Beauvais et de la Savonnerie, les communes défavorisées d’Île-de-France, la gestion des fonds structurels européens outre-mer, la nouvelle Université de Lille, le thermalisme en Occitanie.

33 Le deuxième tome du rapport constate que des progrès ont été réalisés s’agissant de la réforme des avoirs bancaires et des contrats d’assurance vie en déshérence et de la mise en œuvre du Service militaire adapté (SMA). Toutefois, le rapport « insiste » sur des recommandations précédemment formulées sur l’Agence française de développement, les trains Intercités ou les urgences hospitalières. Enfin la Cour « alerte » sur la filière « sang » en France, l’indispensable réforme de l’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et sur la gestion des ressources humaines de la commune de Bobigny.

Rapport de la Cour des comptes sur la dette des entités publiques

34 Dans un rapport intitulé La dette des entités publiques : périmètres et risques publié le 22 février 2019 et réalisé à la demande de la commission des finances du Sénat, la Cour des comptes a dressé un panorama de la dette publique en France et de ses multiples composantes. Au périmètre de la comptabilité nationale, l’encours de la dette publique représente près de 2260 milliards d’euros fin 2017 (soit 98,5 % du PIB), en progression continue, avec une accélération depuis 2009. Son évolution est à contre-courant de celle de tous les États de l’Union européenne et de la zone euro et les perspectives de diminution annoncées apparaissent fragiles.

35 La Cour estime que les informations disponibles sur la dette publique sont à la fois nombreuses et éparses et ne permettent pas une appréhension d’ensemble précise de celle-ci et de ses risques. En outre, les informations disponibles s’avèrent insuffisantes pour permettre au parlement d’apprécier le caractère réaliste de la trajectoire de réduction de l’endettement public, au regard notamment de la mesure des risques de taux et de non-soutenabilité. La Cour formule cinq recommandations : compléter l’information du Parlement en présentant et expliquant, dans le programme de stabilité et le rapport économique, social et financier de l’année concernée, les principales modifications intervenues ou prévues dans le calcul de la dette publique (ministères économiques et financiers) ; fixer un objectif de réduction de la dette de l’Unédic ; renforcer la coordination technique des émissions de dette publique par l’Agence France-Trésor ; compléter le rapport prévu à l’article 48 de la LOLF, en vue du débat d’orientation des finances publiques, d’une analyse de la trajectoire de la dette et de sa soutenabilité ; élargir le mandat du Haut Conseil des finances publiques à l’appréciation de la trajectoire de la dette publique présentée par le Gouvernement dans les lois de programmation et les programmes de stabilité.

Lancement du programme Tech.gouv

36 Le directeur interministériel du numérique et du système d’information de l’État (DINSIC) a présenté, le 16 avril 2019, la nouvelle feuille de route 2019-2021 de l’administration numérique intitulée Tech.gouv. Ce programme a plusieurs ambitions : « La simplification, car de nombreuses démarches sont aujourd’hui perçues comme trop complexes par les usagers ; l’inclusion, car la finalité est de réduire la fracture territoriale grâce à la dématérialisation en permettant aux usagers d’accéder aux services publics, y compris lorsqu’ils en sont physiquement éloignés ; l’attractivité, parce qu’en améliorant l’environnement de travail des agents, le numérique rend attractif l’État-employeur ; la maîtrise de la souveraineté numérique nationale ; les économies, car le numérique est un outil d’optimisation des dépenses publiques qui permet la création de services innovants, de qualité et à moindre coût ; les alliances, dans une logique de co-construction avec des partenaires issus du public et du privé. »

37 Ce programme entend créer des produits et services numériques pour développer de nouveaux usages. Il englobe les missions : de labellisation de solutions et d’outils numérique de qualités (Label) ; de construction d’une identification unifiée pour l’accès aux services en ligne des entreprises, citoyens et agents publics (IDNUM) ; la gestion et maîtrise du cycle de vie de la donnée de la collecte à la création de plateforme (DATA) ; et la construction et le maintien des infrastructures et services numériques mutualisés tel le réseau interministériel de l’État (INFRA). Il vise également à développer les expertises numériques qui accélèrent la transformation du service public. Il englobe les missions : de développement de la culture du pilotage et de la maîtrise du système d’information de l’État (PILOT) ; la professionnalisation de la filière numérique de l’État et l’accompagnement des managers à la prise en compte des leviers numériques (TALENTS) ; la diffusion et la mise en œuvre de la culture de la résolution des problèmes grâce à l’innovation, l’expérimentation et l’amélioration continue (FABRIQUE) ; l’appui à la transformation publique par le numérique (TRANSFO).

38 A. F. et J.-F.M.

Statut des élus locaux

39 Une note d’information du ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en date du 9 janvier 2019, et publiée le 28 mars 2019, a apporté aux collectivités les informations utiles pour la mise en œuvre des plafonds d’indemnités de fonction des élus locaux : les montants maximaux bruts mensuels des indemnités de fonction des élus locaux sont revalorisés à compter du 1^er janvier 2019 en application du nouvel indice brut terminal (indice brut 1027 correspondant à 4816,63 euros bruts mensuels) de la fonction publique.

Principe et règles de la décentralisation

40 L’Assemblée nationale a voté mardi 12 mars 2019 [12] la proposition de loi sénatoriale visant à créer une Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT). Annoncée par le Président de la République en juillet 2017, la création de cette agence a pour but la simplification du paysage des opérateurs de l’État intervenant au profit des territoires afin d’aider « les territoires les plus fragiles » – urbains ou ruraux – à « concrétiser un projet local, qu’il s’agisse de redynamisation du centre-ville, de rénovation urbaine ou de toute autre matière ». La future agence regroupera trois structures existantes : l’Établissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Épareca), le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) et l’Agence du numérique. Les préfets seront les représentants uniques de l’agence pour les porteurs de projets.

Compétences des collectivités territoriales

41 L’article 3 de la loi n^o 2018-697 du 3 août 2018 relative à l’harmonisation de l’utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique a introduit un article L. 241-2 dans le code de la sécurité intérieure, article selon lequel « les agents de police municipale peuvent être autorisés, par le représentant de l’État dans le département, à procéder en tous lieux, au moyen de caméras individuelles, à un enregistrement audiovisuel de leurs interventions lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident, eu égard aux circonstances de l’intervention ou au comportement des personnes concernées ». Cette disposition législative permet de pérenniser l’expérimentation de l’usage des caméras mobiles par les agents de police municipale, autorisée par l’article 114 de la loi n^o 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale.

42 Un décret du 27 février 2019 [13], pris pour l’application de l’article L. 241-2 du code de la sécurité intérieure, détermine les modalités d’autorisation par l’autorité préfectorale de l’emploi des caméras individuelles par les agents de la police municipale. Il autorise, par ailleurs, la mise en œuvre des traitements de données à caractère personnel issues des enregistrements audiovisuels et notamment leurs finalités, les données enregistrées, les modalités et la durée de leur conservation, les conditions d’accès aux enregistrements ainsi que les droits des personnes concernées. Ces traitements doivent avoir pour finalité : la prévention des incidents au cours des interventions des agents de la police municipale ; le constat des infractions et la poursuite de leurs auteurs par la collecte de preuves ; la formation et la pédagogie des agents de police municipale. Ces traitements sont composés : des images et les sons captés par les caméras individuelles utilisées par les agents de la police municipale ; du jour et des plages horaires d’enregistrement ; de l’identification de l’agent porteur de la caméra lors de l’enregistrement des données ; et du lieu où ont été collectées les données.

43 Une note d’information du ministre de l’intérieur du 14 mars 2019 [14] rappelle le cadre juridique prévu par l’article L. 241-2 du code de la sécurité intérieure, qui entoure les modalités de délivrance de l’autorisation d’emploi des caméras individuelles par les services préfectoraux ainsi que les caractéristiques des éléments complémentaires à l’analyse d’impact devant, le cas échéant, être effectuée par les communes utilisatrices de ces caméras individuelles.

Collectivité européenne d’Alsace

44 L’article L. 3114-1 du code général des collectivités territoriales prévoit la possibilité, pour plusieurs départements formant, dans la même région, un territoire d’un seul tenant, de demander leur regroupement en un seul département, par délibérations concordantes de leurs conseils départementaux, adoptées à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

45 En application de cette disposition, et dans la droite ligne du droit à la différenciation inscrit à l’article 15 du projet de loi de réforme constitutionnelle, le décret n^o 2019-142 du 27 février 2019 portant regroupement des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin et créant la collectivité européenne d’Alsace [15] prévoit la fusion des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin. La nouvelle collectivité entrera en vigueur le 1^er janvier 2021 : elle bénéficiera de compétences supplémentaires et particulières, notamment en matière de coopération transfrontalière, de bilinguisme, d’attractivité du territoire, de transport et de culture ; les compétences de cette nouvelle collectivité, qui ne disposera point de compétences régionales, sont précisées par un projet de loi relatif aux compétences de la collectivité européenne d’Alsace déposé le 27 février 2019. Dans les douze mois après la promulgation de la loi, le gouvernement pourra prendre, par ordonnance, des « mesures relatives aux adaptations nécessaires des textes ou organismes concernés par cette réforme, ainsi que des mesures complétant les dispositions relatives aux transferts de personnels et les règles financières, fiscales et électorales applicables ».

Structures intercommunales et regroupements

46 Une circulaire de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales adressée aux préfets, en date du 27 février 2019 et publiée le 6 mars 2019 [16], revient sur les modalités de recomposition de l’organe délibérant des Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre l’année précédant celle du renouvellement général des conseils municipaux. Elle concerne l’ensemble des EPCI à fiscalité propre et précise les différentes modalités de fixation du nombre de sièges et de leur répartition (droit commun ou accord local). Ce texte précise également les modalités de représentation des communes nouvelles et les conséquences d’une modification de périmètre l’année précédant celle du renouvellement général.

Communes nouvelles

47 Dans une étude intitulée de mars 2019 intitulée « Dix ans après la loi de réforme des collectivités territoriales, 34970 communes dont 774 communes nouvelles » [17], le service statistique de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) dresse un bilan des communes nouvelles après la loi de réforme territoriale [18]. Selon cette étude, entre 2010 et 2019, 2508 communes se sont regroupées pour créer 774 communes nouvelles. Ces créations se sont fortement accélérées depuis 2016. En conséquence, au 1^er janvier 2019, on compte 34970 communes en France, soit 5 % de moins qu’au 1^er janvier 2010. Ces 774 communes nouvelles sont plus nombreuses dans le quart Nord-Ouest de la France, et plus particulièrement dans le Calvados, l’Eure, le Maine-et-Loire et la Manche ; elles sont plus peuplées que la moyenne des communes françaises.

Ressources humaines et fonction publique territoriale

Gestion et finances des collectivités territoriales

Modernisation de la gestion publique locale – administration numérique

Projet de loi de transformation de la fonction publique

62 Le projet de loi de transformation de la fonction publique a été présenté pour la première fois, le 13 février 2019, devant le Conseil commun de la fonction publique (CCFP) par le secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics et a fait l’objet de discussions pendant un mois avec les syndicats. Puis, les dispositions communes à plusieurs versants ont été soumises, le 15 mars 2019, à l’avis de ce même Conseil commun de la fonction publique et, environ à la même période, les dispositions propres à chacun de ses versants l’ont été respectivement devant les conseils supérieurs des trois fonctions publiques. Le projet de loi a finalement été arrêté en Conseil des ministres le 27 mars 2019 et déposé le jour même à l’Assemblée nationale.

63 Ce projet a été largement décrié par la totalité des neuf syndicats (CGT, CFDT, FO, FSU, Solidaires, UNSA, FA-FP, CFE-CGC, CFTC) de la fonction publique qui dénoncent un passage en force et craignent notamment une privatisation rampante de la fonction publique : ils ont, à l’unanimité, appelé à un mouvement de grève le 9 mai 2019 qui a rassemblé entre 109000 et 250000 personnes et avaient, pour huit d’entre eux [31], refusé de siéger à la réunion susmentionnée du Conseil commun de la fonction publique du 13 février. Les transformations envisagées par le projet de loi sont les suivanes.

64 Ce projet prévoit une réforme des instances du dialogue social : le Comité technique (CT) et le Comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) sont remplacés par une instance unique, le Comité social ; les commissions administratives paritaires perdent, quant à elles, leurs compétences en matière de promotion et de mobilité et sont cantonnés dans le champ disciplinaire. Elles ne sont donc plus consultées pour les questions liées à l’avancement, aux détachements et aux mutations.

65 Le projet de loi assouplit les modalités de recrutement des agents publics. Il permet de recruter indifféremment un fonctionnaire ou un agent contractuel sur l’ensemble des emplois de direction de la fonction publique et dans les établissements publics de l’État. Des dérogations au principe de l’occupation des emplois permanents par des fonctionnaires sont également prévues au sein de l’État, pour les emplois de niveau A, B et C, notamment lorsque l’emploi fait appel à des compétences techniques spécialisées ou nouvelles, ou lorsque la procédure de recrutement d’un titulaire s’est révélée infructueuse. Les collectivités de moins de 1000 habitants peuvent également recruter par voie de contrat sur l’ensemble de leurs emplois permanents.

66 Un contrat de projet s’appliquant dans les trois versants de la fonction publique est créé : il permet l’embauche d’un agent sur des missions ponctuelles spécifiques pour une durée minimale d’un an et maximale de six ans (interdisant par là même la perspective d’un éventuel renouvellement en contrat à durée indéterminée).

67 Les mutations ne sont plus soumises à l’examen des commissions administratives. En cas de restructuration, les agents peuvent bénéficier d’un reclassement avec priorité d’affectation, d’un congé de transition professionnelle pris en charge par l’État ou d’un accompagnement vers le secteur privé dans le cadre de plans de départs volontaires.

68 Le contrôle déontologique du pantouflage est allégé. La saisine de la Commission de déontologie est obligatoire si le niveau hiérarchique ou les fonctions le justifient. Pour les autres agents publics quittant de manière définitive la fonction publique pour le secteur privé, les contrôles déontologiques reposeront sur l’autorité hiérarchique qui, en cas de doute sérieux sur la compatibilité entre les fonctions exercées et l’activité envisagée, soumet la demande de départ à son référent déontologue.

69 Parallèlement, la Commission de déontologie donne son avis, dans certains cas, sur les retours du secteur privé vers la fonction publique.

70 Les agents contractuels qui changent de versant de la fonction publique peuvent conserver leur contrat à durée indéterminée. Le texte garantit également la portabilité des droits du compte personnel de formation en cas de mobilité dans le secteur privé.

71 Le texte crée un dispositif de rupture conventionnelle sur la base d’un commun accord entre un fonctionnaire titulaire et son employeur, à l’instar de celui prévu par le code du travail dans le secteur privé. Il donne droit à une indemnité de rupture dont les montants doivent être fixés par décret ainsi qu’au bénéfice de l’assurance chômage.

72 Les régimes dérogatoires à la durée légale du travail (1607 heures par an) en vigueur dans certaines collectivités territoriales sont supprimés.

Projet de réforme de la haute fonction publique

73 Le 25 avril 2019, à l’occasion de la conférence de presse organisée par l’Élysée à l’issue du « Grand Débat national » en réponse aux revendications exprimées lors des jacqueries des « gilets jaunes » survenues à partir de novembre 2018, le Président de la République Emmanuel Macron a appelé à la refonte du recrutement, des modes de formation et de la gestion des carrières des hauts fonctionnaires et a notamment exprimé le souhait de « supprimer, entre autres, l’ÉNA » et « mettre fin aux grands corps ». Selon le chef de l’État, la haute fonction publique « ne ressemble pas à la société ». « Nous devons gérer très différemment les carrières de nos hauts fonctionnaires, avoir davantage de passerelles tout au long de la vie professionnelle, pour permettre, avec des règles de déontologie extrêmement strictes, à des gens qui viennent du privé, du monde associatif, d’intégrer la haute fonction publique à différents moments ». « On doit aussi mettre à l’épreuve les jeunes hauts fonctionnaires. Ils ne peuvent pas tout de suite accéder aux postes suprêmes et être garantis de ne jamais les quitter. Je souhaite que nous mettions fin aux grands corps ». Par ailleurs « il faut repenser la formation » des hauts fonctionnaires, « qu’elle soit plus ouverte au monde académique, à la recherche, à l’international, au monde universitaire ».

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• Pour mettre en forme ce projet de réforme de la haute fonction publique dont la genèse semble s’être dessinée à l’Élysée à partir du mois de février 2019 [32], le Président de la République a demandé au Premier ministre de charger Frédéric Thiriez (avocat aux conseils, ancien élève de l’ENA, ancien conseiller d’État et ancien président de la Ligue de football professionnel) d’une mission dont les contours ont été fixés par une lettre du 14 mai 2019. Selon les termes de cette lettre, le Premier ministre demande à Frédéric Thiriez de « relever trois défis majeurs :
• une sélection exigeante, fondée sur le mérite, qui attire les meilleurs talents, mais aussi les plus divers, au-delà de la seule excellence académique ;
• une formation qui doit continuer à privilégier l’acquisition de compétences professionnelles plutôt que théoriques, et permette une ouverture européenne et internationale tout autant qu’une pratique concrète au plus près du terrain […] [et] d’approfondir l[a] connaissance des enjeux socio-économiques du pays ;
• un déroulement de carrière qui valorise davantage les mérites tout au long de la carrière, plutôt que la réussite initiale aux concours, et soit construit sur une gestion des ressources humaines professionnalisée, avec des obligations d’évaluation et de formation continue renforcées, et qui offre des possibilités de parcours diversifiés, y compris en favorisant les échanges public-privé ou des mobilités entre les fonctions publiques et au sein des instances européennes ».

75 Partant de cette triple exigence, il lui est demandé de « proposer le champ pertinent d’application de cette réforme, en le définissant soit par les écoles de formation, soit par les fonctions exercées, et de formuler des propositions à la fois précises et ambitieuses visant à :

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• revoir les modalités de recrutement des hauts fonctionnaires en mettant en place une sélection exigeante, ouverte à la diversité des talents : tout en conservant un accès par la voie méritocratique du concours, il s’agit de mettre fin aux biais de sélection qui entravent l’accès à la haute fonction publique à des talents issus d’horizons divers. […] ; [de] « déverrouiller » les voies d’accès aux concours externes, faciliter l’accès aux postes à responsabilité tout au long de la vie grâce à la promotion interne et également permettre le recrutement de profils plus expérimentés mais éloignés de la sphère publique.
• revoir la formation de la haute fonction publique : […] [qui] devra conserver une forte dimension opérationnelle […] [ ;] expertise[r] l’opportunité de la création d’un nouvel établissement destiné à assurer un tronc commun de formation initiale pour l’ensemble des futurs cadres de la nation issus des trois fonctions publiques, sans exclure les corps techniques, avant qu’ils ne rejoignent leur filière de spécialisation […] renforcer la formation continue des hauts fonctionnaires […] propose[r] une articulation pertinente entre le système de formation des hauts fonctionnaires […] avec le monde académique, français et étranger.
• dynamiser les parcours de carrière : […] propose[r] un nouveau système de gestion des carrières qui donnera moins de place au classement à la sortie d’école, comme c’est aujourd’hui le cas avec le système des grands corps, et permettra de mieux évaluer et sélectionner, à échéances régulières, les hauts fonctionnaires destinés à constituer le vivier des cadres dirigeants de l’État. […] [à l’instar du] fonctionnement de nos Armées. Ce dispositif de sélection, qui devra comprendre des périodes de formation continue, devra valoriser les expériences de terrain et de proximité et veiller à la diversité et à la parité des profils sélectionnés, et ne pas créer de frein à l’attractivité des carrières. […]. Étudie[r] les modalités d’association à ces processus de sélection des cadres issus de la sphère privée. Ce nouveau dispositif devra conduire à la création de parcours d’excellence, intervenant plus tard dans la carrière ».

77 Le rapport de Frédéric Thiriez est attendu pour le mois de novembre 2019. Comme la lettre de mission le prévoit, ce dernier s’est entouré d’une équipe restreinte composée de deux collaboratrices – Mme Soraya Amrani, professeure des universités spécialiste en droit privé, et Mme Florence Méaux, conseillère-maître à la Cour des comptes et déléguée aux cadres dirigeants de l’État – et avec qui il envisage d’auditionner « deux bonnes centaines de personnes » [33].

78 Cette réforme de la haute fonction publique passera certainement par le truchement des ordonnances puisque, dans le même temps, le projet de loi de « transformation de la fonction publique » introduit une disposition permettant au Parlement d’habiliter le gouvernement à légiférer par ordonnance dans le domaine de la formation, notamment, pour prendre toute mesure relevant du domaine de la loi visant à « organiser le rapprochement et modifier le financement des établissements publics et services qui concourent à la formation des agents publics » et à « réformer les modalités de recrutement des corps et cadres d’emplois de catégorie A afin de diversifier leurs profils, harmoniser leur formation initiale, créer un tronc commun d’enseignements et développer leur formation continue afin d’accroître leur culture commune de l’action publique, aménager leur parcours de carrière en adaptant les modes de sélection et en favorisant les mobilités au sein de la fonction publique et vers le secteur privé » [34].

Paternité

119 La question de la limite d’âge pour prendre part à un protocole d’assistance médicale à la procréation est, désormais [58], parvenue au Conseil d’État (CE, 17 avril 2019, n^o 420468). Il juge ainsi en principe légitime la condition d’âge (« en âge de procréer ») fixée par le législateur pour l’assistance médicale à la procréation, une telle condition étant justifiée « par des considérations tenant à l’intérêt de l’enfant, à l’efficacité des techniques mises en œuvre et aux limites dans lesquelles la solidarité nationale doit prendre en charge le traitement médical de l’infertilité » (§ 4). Concernant les hommes, le Conseil d’État considère que l’âge revêt une dimension à la fois biologique et sociale et que doivent dès être pris en compte dans l’appréciation de cette condition d’âge, à la fois, celui qu’il avait au moment du recueil des gamètes et celui qu’il avait au moment du projet d’assistance médicale à la procréation. Ce faisant, le Conseil annule pour erreur de droit l’arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles, dont le raisonnement était fondé sur l’âge au moment où le requérant avait sollicité le transfert à l’étranger de ses gamètes. C’est pourtant en ne prenant appui que sur des éléments de type biologique (risques de développement embryonnaire, taux d’anomalies à la naissance…) que le Conseil confirme la légalité de la décision par laquelle l’Agence de la biomédecine fixe en principe à 59 ans la limite d’âge de procréer pour les hommes au sens de l’article L. 2141-2 du code de la santé publique. De manière intéressante, l’arrêt prend le soin de préciser que ce n’est qu’en l’absence de circonstances particulières que le refus essuyé par le requérant ne saurait être analysé comme une ingérence disproportionnée dans le droit au respect de sa vie privée et familiale (forme d’écho à l’arrêt Gomez de 2016). Il précise de même que la limite d’âge ainsi confirmée dans sa légalité ne saurait être lue comme discriminatoire, dès lors que les hommes procréant par assistance médicale à la procréation et les autres ne sont pas placés dans une situation identique [59].

Maternité

120 Ce que l’on sait en tout cas, c’est que la reconnaissance de la maternité d’intention ne compte pas parmi les obligations découlant du droit au respect de la vie privée et familiale de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme. Saisie par la voie du protocole n^o 16 à la Cour européenne des droits de l’homme, la Cour de Strasbourg a ainsi répondu à la Cour de cassation que le droit au respect de la vie privée de l’enfant ne requiert pas que la reconnaissance du lien que souhaite entretenir avec lui sa mère d’intention se fasse par le biais de la transcription sur les registres de l’état civil de l’acte de naissance légalement établi à l’étranger. Ainsi, d’autres voies à l’instar, notamment, de l’adoption de l’enfant (à condition que les procédures correspondantes soient suffisamment rapides) permettent aux États de respecter leurs engagements conventionnels. L’adage Mater semper certa est n’est pas menacé : la distinction entre maternité par accouchement et maternité par volonté est préservée. Il faudra bien toutefois faire face à la question de la différence entre maternité génétique (contribution de gamètes) et maternité physiologique (contribution par la seule gestation). Les frontières de l’assistance médicale à la procréation et de ses conséquences juridiques sont sans cesse à reconquérir.

Sexualité

121 Nombre d’associations venant en aide notamment aux personnes qui se prostituent ont formé une question prioritaire de constitutionnalité relative à diverses dispositions issues de la loi n^o 2016-444 du 13 avril 2016 visant à « renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées » et notamment, à la pénalisation des clients (article 611-1 du code pénal). Selon une argumentation forte, quant aux principes soulevés, les requérants faisaient notamment valoir qu’en tant qu’elles avaient pour objet de pénaliser systématiquement l’achat de services sexuels, y compris entre personnes majeures et consentantes, la loi portait une atteinte importante au principe même de liberté que ne sauraient justifier les références générales à un objectif de préservation de l’ordre public, à la lutte contre le proxénétisme et au trafic des êtres humains ou la protection des personnes prostituées. Au-delà, les dispositions attaquées étaient encore analysées comme causant une atteinte à la vie privée, à l’autonomie personnelle et la liberté sexuelle. Sur un autre registre, le recours faisait également valoir une atteinte à la liberté d’entreprendre et à la liberté contractuelle, pour conclure enfin sur un manquement aux principes de nécessité et de proportionnalité des peines ; sur tous ces derniers points, le Conseil constitutionnel répond sèchement et de manière éminemment brève. Mais aux premiers arguments de fond présentés par les requérants, le Conseil répond en deux points importants. Rejetant la requête, il juge qu’en « pénalis[ant] les acheteurs de services sexuels, le législateur a entendu, en privant le proxénétisme de sources de profits, lutter contre cette activité et contre la traite des êtres humains aux fins d’exploitation sexuelle, activités criminelles fondées sur la contrainte et l’asservissement de l’être humain. Il a ainsi entendu assurer la sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre ces formes d’asservissement et poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et de prévention des infractions » et qu’en « réprim [ant] tout recours à la prostitution, y compris lorsque les actes sexuels se présentent comme accomplis librement entre adultes consentants dans un espace privé, il a considéré que, dans leur très grande majorité, les personnes qui se livrent à la prostitution sont victimes du proxénétisme et de la traite et que ces infractions sont rendues possibles par l’existence d’une demande de relations sexuelles tarifées. En prohibant cette demande par l’incrimination contestée, le législateur a retenu un moyen qui n’est pas manifestement inapproprié à l’objectif de politique publique poursuivi ». Ce faisant, le Conseil esquive complètement la question théorique difficile posée par la requête. Il rabat, en premier lieu, toute la réalité de la prostitution sur l’activité criminelle (traite, exploitation) et fait ainsi fi de l’hypothèse de la prostitution librement consentie (dignité contre l’asservissement). Il justifie cette opération, en second lieu, par référence à une appréciation de type statistique qui fonderait la démarche du législateur (« dans leur très grande majorité »…), il perd une opportunité de penser les libertés.

Religion

122 Dans un arrêt du 7 mars 2019 (n^o 417629), le Conseil d’État précise les contours de l’interdiction des subventions publiques apportées aux associations cultuelles. Il estime que la loi du 9 décembre 1905 de séparation des Églises et de l’État n’interdit pas aux collectivités territoriales de « donner à bail, et ainsi pour un usage exclusif et pérenne, à une association cultuelle » dès lors qu’il s’agit d’un bien appartenant à leur domaine privé. Un conseil municipal peut donc louer un local du domaine privé de sa commune à une association musulmane.

123 Suite et fin de la saga judiciaire Micropole qui revient de Luxembourg : dix ans après les faits, la Cour d’appel de Versailles se prononce sur le licenciement d’une ingénieure informatique qui avait refusé d’ôter son voile islamique (CA Versailles, 21^e ch., 18 avril 2019, nº 18/021). Suivant les solutions retenues par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE, 14 mars 2017, C-188/15) et de la Cour de cassation (Cass. soc., 22 novembre 2017, nº 13-19.855, nº 13-19.855), d’autant plus aisément qu’entre-temps, la loi nº 2016-1088 du 8 août 2016 a modifié l’article L. 1321-2-1 du code du travail dans le même sens, elle considère qu’en l’absence d’une clause de neutralité préalablement écrite interdisant le port d’un signe religieux, politique ou philosophique, le licenciement fondé sur le port d’un tel signe constitue une discrimination directe et est nul – quand bien même la demande de retrait du voile aurait été motivée par la volonté de contenter les clients.

124 L’interdiction de la projection du documentaire Salafistes aux mineurs de 18 ans est illégale. En se livrant, comme classiquement en la matière, à une analyse pragmatique, le Conseil d’État relève qu’en dépit de l’absence de commentaire critique accompagnant « les scènes de violence », celles-ci « s’insèrent de manière cohérente dans le propos du film documentaire, dont l’objet est d’informer le public sur la réalité de la violence salafiste en confrontant les discours tenus par des personnes promouvant cette idéologie aux actes de violence commis par des personnes et groupes s’en réclamant ». Il ajoute que « tant l’avertissement figurant en début de film que la dédicace finale du documentaire aux victimes des attentats du 13 novembre 2015 sont de nature à faire comprendre », y compris aux moins de 18 ans, « l’objectif d’information et de dénonciation poursuivi par l’œuvre documentaire ». Par conséquent, eu égard au « traitement de la violence qu’il retient », et « à la nécessité de garantir le respect de la liberté d’information », les scènes litigieuses ne peuvent être « qualifiées de scènes de “très grande violence” » et justifier une interdiction aux mineurs (CE 5 avril 2019, n^o 417343).

S’exprimer en français

125 Le Conseil d’État précise une nouvelle fois les conditions dans lesquelles la langue française peut être exigée dans les relations de travail (CE, 8 février 2019, n^o 420296) [60]. Il accepte qu’un règlement d’attribution d’un marché public prévoit que « la langue de travail pour les opérations préalables à l’attribution du marché et pour son exécution est le français exclusivement », mais uniquement dans la mesure où l’usage du français n’est pas imposé aux personnels de l’attributaire et où celui-ci garde la faculté de recourir à des sous-traitants et salariés étrangers pour l’exécution du contrat.

126 Le 28 février 2019, à savoir le jour qu’avait aussi choisi l’Académie française pour mettre fin à son opposition de principe à la féminisation des noms de profession, métier, titre et grade, le Conseil d’État rejette le recours du Groupement d’information et de soutien sur les questions sexuées et sexuelles contre la circulaire du 21 novembre 2017 qui confirme l’engagement du gouvernement en faveur de ladite féminisation mais ferme en revanche la porte à l’usage officiel de l’écriture inclusive. Selon le Conseil d’État, en indiquant que le masculin est utilisé comme « forme neutre pour les termes susceptibles, au sein des textes réglementaires, de s’appliquer aussi bien aux femmes qu’aux hommes » et demandant de ne pas faire usage de l’écriture inclusive, la circulaire « s’est bornée à donner instruction aux administrations de respecter […] les règles grammaticales et syntaxiques en vigueur ». Elle ne méconnaît pas le principe d’égalité entre les femmes et les hommes, ni ne porte préjudice au respect de la vie privée des personnes « de genre non binaire » (CE, 28 février 2019, req. n^o 417128) [61].

Université : Parcoursup

127 Après plusieurs critiques émises par le Défenseur des droits en janvier 2019 [62] sur la plateforme « Parcoursup », le tribunal administratif de Guadeloupe enfonçait le clou en déclarant fondé le recours d’un syndicat étudiant auquel avait été refusé la communication « des procédés algorithmiques utilisés par l’Université des Antilles dans le cadre du traitement des candidatures d’entrée en licence via la plateforme ».

128 Le décret n^o 2019-231 du 26 mars 2019 tente, conséquemment, de remédier aux faiblesses pointées. D’une part, il renforce les obligations de publication des critères généraux retenus pour l’examen des candidatures et prévoit que les candidats soient informés de leur rang sur les listes d’attente ainsi que sur le classement du dernier candidat admis dans la formation demandée l’année précédente. D’autre part, il précise, là encore à la demande du Défenseur des droits, des dispositions spécifiques pour les candidats en situation de handicap ou de trouble de santé invalidant.

Protection de l’enfance

129 La France a été condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) pour traitements inhumains et dégradants en raison du défaut de prise en charge « d’un mineur isolé étranger en situation irrégulière âgé de 12 ans, c’est-à-dire d’un individu relevant de la catégorie des personnes les plus vulnérables de la société ». La Cour retient qu’en dépit de l’aide des organisations non gouvernementales, le requérant, comme de nombreux autres mineurs livrés à eux-mêmes après le démantèlement des camps de réfugiés à Calais, « a vécu durant six mois dans un environnement manifestement inadapté à sa condition d’enfant, caractérisé notamment par l’insalubrité, la précarité et l’insécurité ». Pour la Cour, la situation du mineur a été aggravée du fait de la destruction « de la cabane dans laquelle il vivait et de la dégradation générale des conditions de vie sur le site que cette opération avait engendrée », mais aussi de l’absence d’exécution de l’ordonnance du juge des enfants qui avait ordonné le placement provisoire de mineur (CEDH, 28 février 2019, n^o 12267/16).

130 Du côté des juridictions françaises, la considération de l’intérêt de l’enfant a également connu une importante actualité, même si elle reste en demi-teinte. Dans sa décision n^o 2018- 768 QPC du 21 mars 2019, le Conseil consacre l’exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant qu’il estime découler des 10^e et 11^e alinéas du préambule de la Constitution de 1946. Cette exigence implique « que les mineurs présents sur le territoire national bénéficient de la protection légale attachée à leur âge », et par conséquent, que « les règles relatives à la détermination de l’âge d’un individu » soient « entourées des garanties nécessaires afin que des personnes mineures ne soient pas indûment considérées comme majeures ». C’est pourquoi le Conseil valide en l’espèce la possibilité très controversée de procéder à un examen radiologique osseux pour déterminer l’âge des personnes. Alors même qu’il relève qu’« en l’état des connaissances scientifiques », « les résultats de ce type d’examen peuvent comporter une marge d’erreur significative », il relève que « seule l’autorité judiciaire peut décider de recourir à l’examen », que celui-ci « ne peut être ordonné que si la personne en cause n’a pas de documents d’identité valables et si l’âge qu’elle allègue n’est pas vraisemblable ». Il retient également que l’examen ne peut intervenir qu’après que le consentement éclairé de l’intéressé a été recueilli dans une langue qu’il comprend », que « la majorité d’une personne ne saurait être déduite de son seul refus de se soumettre à un examen osseux », et enfin que « le législateur a pris en compte […] la marge d’erreur entourant les conclusions des examens radiologiques ».

131 L’appui sur l’intérêt supérieur de l’enfant énoncé dans la Convention internationale des droits de l’enfant, n’a pas connu plus de succès devant le Conseil d’État. Appelé par plusieurs associations à suspendre le décret n^o 2019-57 du 30 janvier 2019 qui, afin « de lutter contre l’entrée et le séjour irréguliers en France des ressortissants étrangers », autorise notamment la création d’un nouveau fichier nommé « Appui à l’évaluation de la minorité » et le transfert des données collectées vers le fichier « AGDREF2 », le Conseil d’État estime qu’aucun moyen invoqué n’est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité du décret attaqué. Rendez-vous, pour l’arrêt au fond, dans quelques mois (CE, 3 avril 2019, n^o 428477).