Organisation du grand débat national

1Dans le contexte du mouvement des « gilets jaunes », le Président de la République a annoncé, le 18 décembre 2018, l’organisation d’un grand débat national autour de quatre grands thèmes : la transition écologique, la fiscalité, démocratie et citoyenneté, ainsi que l’organisation de l’État et des services publics.

2Dans un premier temps, le gouvernement avait prévu de charger la Commission nationale du débat public (CNDP) de l’« accompagner et de le conseiller dans l’organisation du Grand Débat national ». Dans une décision du 17 décembre 2018, publiée au Journal officiel [2], la CNDP avait accepté cette mission et désigné sa présidente, l’ancienne ministre Chantal Jouanno, pour qu’elle assure personnellement cette mission. Néanmoins, la CNDP avait émis des réserves en demandant « un engagement du gouvernement à respecter pour ce débat public les principes fondamentaux de la Commission nationale du débat public », ainsi qu’en rappelant, dans les considérants de sa décision, que « seul le respect des principes fondamentaux du débat public (neutralité et indépendance des organisateurs, égalité de traitement des participants, transparence dans le traitement des résultats), peut présider à l’engagement de la Commission dans un processus de participation [et qu’] il revient au seul gouvernement de déterminer ses attentes et la manière dont il répondra à l’ensemble des attentes et propositions exprimées ». Dans le contexte de désaccords sur les modalités d’organisation du grand débat national et sur l’étendue des sujets soumis à débat, ainsi que d'une polémique dans la presse sur la rémunération de Mme Jouanno, la CNDP a finalement renoncé, dans une décision du 9 janvier 2019, à la mission d’accompagnement et de conseil du gouvernement dans l’organisation du grand débat national.

3Dans un décret nº 2019-23 du 14 janvier 2019, le Premier ministre a institué, auprès de lui, une mission d’organisation et de coordination du grand débat national. Cette mission est « chargée d’organiser et de coordonner le déroulement du grand débat. Elle veille notamment à la qualité, la sincérité et l’intelligibilité des informations diffusées au public, au bon déroulement des différentes formes de concertation mises en œuvre dans le cadre du débat et à la possibilité pour le public de présenter des observations et propositions ». Afin de s’assurer de la bonne organisation et de l’intégrité du grand débat, le gouvernement a créé un collège des garants, composé de Jean-Paul Bailly, ancien président de La Poste, de Nadia Bellaoui, syndicaliste, de Guy Canivet, ancien premier président de la Cour de cassation, d’Isabelle Falque-Pierrotin, ancienne présidente de la CNIL, et de Pascal Perrineau, universitaire.

4Le gouvernement a ensuite chargé deux de ses membres, M. Sébastien Lecornu [3] et Mme Emmanuelle Wargon [4], d’animer ce grand débat sous la forme de réunions publiques et d’une plate-forme internet permettant aux citoyens de participer, sous la forme de réponses précises ou de contributions écrites. Il est prévu que le grand débat national se déroule sur trois mois, de mi-janvier à mi-mars 2019.

Précisions sur la mise en œuvre des plans de transformation ministériels

6Le Premier ministre avait présenté, à l’occasion du deuxième comité interministériel de la transformation publique, le 29 octobre, l’un des grands chantiers du quinquennat : la « transformation de l’action publique [7] », en soulignant que l’entreprise s’appuie sur des audits conduits dans l’ensemble des ministères. L’ensemble de ces plans ministériels avait été rendu public lors de ce même comité, qui listait 120 chantiers de réforme et plus de 300 « projets de transformation » pour vingt départements ministériels, de niveaux très hétéroclites, allant de « lutter efficacement contre le terrorisme » ou « lutter contre la pauvreté » à « investir le volet international et la promotion d’une diplomatie féministe » ou « améliorer la transparence de la composition des produits d’hygiène et de beauté ».

7Pour ce qui concerne la mise en œuvre globale, le plan ministériel du Ministère de l’action et des comptes publics précise que lui incombe le « Suivi des réformes AP22 dans les ministères », qui comprend deux missions : assurer via la Direction interministérielle de la transformation publique la supervision globale du programme AP22 ; négocier avec les ministères concernés les Contrats de transformation.

8Dans un entretien rendu public le 19 novembre 2018, le délégué interministériel à la transformation publique détaille les modalités de l’accompagnement des directions pour les 300 projets de transformation : « La nouveauté par rapport aux programmes précédents réside dans la désignation, par les ministères, de chefs de projet dont on soit certain qu’ils pourront y consacrer le temps nécessaire ». Il y précise la gouvernance de la transformation publique : « suivi trimestriel organisé autour du Président de la République et du Premier ministre et un suivi mensuel des plans avec l’Élysée, Matignon et les ministères concernés ». La Délégation interministérielle à la transformation publique se fixe également pour mission d’accompagner ces chefs de projet. Il peut toutefois être noté que la désignation des chefs de projets a généralement privilégié des niveaux hiérarchiques (en général en deçà du sous-directeur) rendant probablement difficile une action coercitive de leur part sur les administrations chargées de la mise en œuvre concrète de la transformation.

9Une approche « contractualisée » pour les administrations les plus avancées dans la démarche réformatrice est également envisagée, tandis qu’à l’instar de ce qui avait été imaginé dès la révision générale des politiques publiques, puis la modernisation de l’action publique, un dispositif de suivi global doit être mis en place, augmenté d’un « baromètre social ». Une « université de la transformation publique » est également annoncée, dans la suite du mouvement initié par la RGPP dès 2007, et dont il est prévu qu’elle s’appuie en particulier sur l’École nationale d’administration.

Report de la convention des managers publics initialement prévue le 12 décembre

10Lors du comité interministériel de la transformation publique du 29 octobre avait été annoncée l’organisation d’une « convention des managers de la transformation publique » devant réunir, le 12 décembre, 1 800 cadres publics en présence du Président de la République et du Premier ministre, présentée comme une innovation depuis trente ans [8]. Dans le contexte de crise sociale qui se poursuit en décembre 2018, la convention est reportée.

Report d’un certain nombre de réformes importantes conduisant à l’accentuation de critiques portant sur le rythme du mouvement de réforme de l’État engagé depuis le début du quinquennat

11Au-delà des traditionnelles dénonciations des excès de la réforme et de ses impacts sur le fonctionnement de l’État [9], c’est au contraire un certain nombre de critiques portant sur le rythme insuffisant et les reports de nombreuses réformes qui commencent à émerger fin 2018. En effet, dans la suite de la crise dite « des gilets jaunes », un certain nombre de projets importants dans divers domaines sont reportés : suspension des hausses de carburants, gel de certains tarifs énergétiques, etc., mettant en lumière le ralentissement de l’effort réformateur pourtant inclus dans le programme présidentiel. Les ordonnances découlant de la loi sur l’alimentation sont reportées au début de 2019 ; initialement prévues pour le premier semestre 2018, les annonces sur « la question de l’islam de France et son organisation » sont reportées au début de 2019 ; le projet de loi bioéthique, contenant notamment l’ouverture de la procréation médicalement assistée (PMA) à toutes les femmes, promesse de campagne du chef de l’État, prévu à un conseil des ministres « avant la fin de l’année 2018 pour un examen au début du premier trimestre » 2019 est désormais envisagé à l’Assemblée autour de l’été 2019 ; le projet de loi sur la réforme des retraites, qui vise à créer un système universel « plus lisible et plus équitable » dans lequel « un euro cotisé donne les mêmes droits », était prévu pour 2018. Il est repoussé à l’été 2019. Enfin, la réforme des institutions, qui prévoit de retoucher la Constitution (suppression de la Cour de justice de la République, inscription de la lutte contre le changement climatique et de la spécificité Corse dans la loi fondamentale [10]) est reportée, dans un premier temps, à janvier, puis à l’issue du grand débat. Parallèlement, la critique de l’État a pris une forme nouvelle avec l’engagement par la Fondation pour la nature et l’homme, Greenpeace France, Notre Affaire à tous et Oxfam France, le 17 décembre, d’une requête préalable au gouvernement, accusant l’État de « carence fautive » par son « action défaillante » pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, à la suite d’une pétition en ligne intitulée « l’affaire du siècle », et ayant recueilli, aux dires de ses organisateurs, plus de deux millions de signatures.

Mise en œuvre de plusieurs mesures de rescrit et de positions opposables à l’administration prises en application de la loi du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance

12À la suite des propositions du Conseil d’État formulées dans son étude sur Le Rescrit : sécuriser les initiatives et les projets, publiée le 26 mars 2014, le législateur a progressivement élargi le champ du rescrit administratif [11]. L’ordonnance nº 2015-1628 du 10 décembre 2015 relative aux garanties consistant en une prise de position formelle, opposable à l’administration, sur l’application d’une norme à la situation de fait ou au projet du demandeur, avait ainsi élargi le rescrit aux domaines des cotisations et contributions sociales, du droit du travail, du droit de la consommation, de la propriété des personnes publiques, ainsi que du contrôle des structures des exploitations agricoles [12].

13La loi nº 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance (ESSOC) a fortement étendu le champ du rescrit, tant de manière générale (dans la stratégie nationale d’orientation de l’action publique annexée à la loi et à l’article L. 124-2 du code des relations entre le public et l’administration, introduit par l’article 2 de cette loi) que de manière sectorielle, en matière fiscale (article 9), de fiscalité douanière et de droits indirects (article 26), de droit de l’urbanisme, de droit de l’environnement, de droit des archives, de droit de l’éducation, de droit du travail, de droit commercial ou de droit de la consommation (article 21). L’article 22 de la loi ESSOC ouvre également un droit à l’expérimentation permettant au demandeur de joindre à sa demande un projet de prise de position, réputé approuvé en l’absence de réponse de l’administration dans un délai de trois mois.

14Plusieurs dispositions réglementaires sont intervenues pour préciser la mise en œuvre de l’élargissement de la procédure de rescrit prévue dans la loi ESSOC.

15Tout d’abord, le décret nº 2018-944 du 31 octobre 2018 relatif aux prises de position formelles de l’administration concernant les contributions indirectes ainsi que d’autres taxes recouvrées selon les dispositions du code des douanes fixe le régime applicable à la fiscalité douanière et aux contributions indirectes recouvrées par la Direction générale des douanes et des droits indirects. Il est complété par un arrêté du 6 novembre 2018 (JORF du 7 novembre 2018).

16De manière plus générale, le décret nº 2018-1227 du 24 décembre 2018 pris pour l’application des articles 21 et 22 de la loi ESSOC détaille les modalités d’application du rescrit en matière :

• de fiscalité de l’aménagement et de l’urbanisme ;
• de redevances des agences de l’eau ;
• de détermination de la nature d’archive privée n’appartenant pas au domaine public ;
• de travail et d’emploi : modalités de prise en compte des effectifs servant de base au calcul du plafond de stagiaires autorisés, conformité d’un règlement intérieur au droit du travail, assujettissement d’un mandataire social ou d’une personne titulaire d’un mandat social à l’obligation d’assurance chômage, déclaration et carte d’identification professionnelle ;
• de délais de paiement convenus et de garantie commerciale.

17Le décret précise également les deux procédures de rescrit pour lesquelles le demandeur peut joindre à sa demande un projet de prise de position et celui-ci est réputé approuvé en l’absence de réponse de l’administration dans un délai de trois mois à compter de la réception de la demande.

Expérimentation de dérogation à l’organisation d’enquêtes publiques

18Parmi les dispositions de simplification administrative retenues dans la loi nº 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance peut également être mentionnée la possibilité d’expérimenter le remplacement de l’enquête publique par une participation du public par voie électronique, dès lors que le projet a donné lieu à une concertation préalable sous l’égide d’un garant au titre de la délivrance de l’autorisation environnementale.

19Le décret nº 2018-1217 du 24 décembre 2018 pris en application des articles 56 et 57 de la loi ESSOC précise les modalités d’expérimentation pour une durée de trois ans dans les régions de Bretagne et des Hauts-de-France. Le décret prévoit par ailleurs une publication de l’avis de publicité des concertations préalables et des participations par voie électronique dans des journaux régionaux ou locaux ainsi que dans un journal à diffusion nationale pour les projets, plans et programmes d’importance nationale.

Conditions de publication des instructions et circulaires

20Pris en application des article L. 312-2 et L. 312-3 du code des relations entre le public et l’administration, le décret nº 2018-1047 du 28 novembre 2018 durcit les conditions de publication des instructions et circulaires, en affirmant inapplicables celles qui n’auraient pas été publiées et en considérant comme réputées abrogées celles qui, signées avant le 1^er janvier 2019, n’auraient pas fait l’objet d’une publication pour régularisation au 1^er mai 2019.

21Par ailleurs, ce décret rend opposables à l’administration au profit des administrés les circulaires émanant de l’administration centrale, quand bien même elles seraient illégales.

Composition du Conseil d’orientation pour l’emploi

22Dans la lignée du décret nº 2017-392 du 24 mars 2017, qui avait notamment entendu mieux coordonner les travaux de l’ensemble des organismes consultatifs placés auprès du Premier ministre [13], le décret nº 2018-963 du 8 novembre 2018 modifiant la composition et le fonctionnement du Conseil d’orientation pour l’emploi (COE) arrime le Conseil d’orientation pour l’emploi au Commissariat général à la stratégie et à la prospective (France Stratégie). En effet, alors que le président du COE était précédemment nommé par le Premier ministre au sein du collège des personnalités qualifiées, le décret du 8 novembre 2018 place le COE sous la présidence de droit du commissaire général à la stratégie et à la prospective. De même, ce décret supprime le secrétariat général du COE et précise que France Stratégie assure son secrétariat. Rappelons que le COE est un organisme consultatif placé auprès du Premier ministre chargé d’établir des diagnostics partagés et de formuler des propositions de réforme en matière d’emploi.

Création du Conseil pour l’inclusion dans l’emploi

23Le décret nº 2018-1002 du 19 novembre 2018 procède à la création, pour cinq ans, du Conseil de l’inclusion dans l’emploi, organisme consultatif placé auprès du ministre chargé de l’emploi. Ce conseil est chargé notamment de formuler des propositions et de concourir à la conception, à l’élaboration et au suivi des politiques d’inclusion dans l’emploi, en réalisant des évaluations et en diffusant les bonnes pratiques. Il succède au Conseil national de l’insertion par l’activité économique, créé par le décret nº 91-422 du 7 mai 1991, qui était placé sous l’autorité du Premier ministre.

Pérennisation de la Commission supérieure de codification

24Créée par le décret nº 89-647 du 12 septembre 1989, la Commission supérieure de codification a pour mission de procéder à la programmation des travaux de codification, de fixer la méthodologie d’élaboration des codes, de coordonner et d’appuyer les groupes de travail chargés d’élaborer les projets de codes, ainsi que d’adopter et transmettre au gouvernement les projets de codes élaborés dans les conditions définies par l’article 3 de la loi nº 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ainsi que les projets qui lui sont soumis tendant à la refonte de codes existants.

25Comme toutes les commissions consultatives [14], la commission supérieure de codification était soumise au principe d’une durée maximale d’existence de cinq années, expressément prorogeable. Le décret nº 2014-312 du 7 mars 2014 avait ainsi prorogé son existence jusqu’au 28 février 2019 [15].

26Cependant, l’article 29 de la loi nº 2018-699 du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement a inséré, au sein du code des relations entre le public et l’administration, un article L. 351-1-I, qui dispose que « la Commission supérieure de codification comprend parmi ses membres un député et un sénateur. Les missions, la composition, l’organisation et le fonctionnement de la commission sont précisés par décret ». Cette loi, issue d’une initiative parlementaire, a donc pour effet d’élever au niveau législatif l’existence de la Commission supérieure de codification, rendant sans objet la règle de caducité qui lui était applicable comme toute commission administrative consultative. Le décret nº 2019-60 du 30 janvier 2019 tire conséquence de cette loi en abrogeant la date de caducité prévue au 28 février 2019.

Insertion de projets de réforme de l’administration déconcentrée de certains ministères dans leurs plans de transformation

27Le plan de transformation ministériel du Ministère de l’intérieur comprend le projet : « réformer l’administration territoriale de l’État », qui se traduit ainsi : « faire évoluer l’organisation et le fonctionnement des services déconcentrés de l’État dans une logique de déconcentration, de modularité et de mutualisation ».

28De fait, un certain nombre de plans ministériels comprennent également cette rubrique, dont le pilotage semble ainsi confié au ministère de l’intérieur : ministère de la transition écologique, de l’économie, de la culture, etc. On note toutefois que la présentation n’est pas homogène : ainsi, si la réforme des Directions régionales des entreprises, de la concurrence, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) est explicitement mentionnée, le projet est plus général pour l’Écologie ou la Culture, quand il n’est pas totalement absent pour le Ministère de l’agriculture par exemple.

Rattachement du programme budgétaire 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » au Ministère de l’intérieur par intégration au programme 307 « Administration territoriale »

29Derrière l’aspect particulièrement technique de cette décision de nomenclature et de rattachement budgétaire, c’est en réalité une décision fondamentale pour l’administration déconcentrée départementale qui a été arbitrée lors d’une réunion interministérielle de fin octobre 2018, revenant sur une des réformes emblématiques de la REATE (réorganisation de l’administration territoriale de l’État). La fusion de ces deux programmes budgétaires (307 et 333), l’un traditionnellement géré par le Ministère de l’intérieur (moyens des préfectures, pour l’essentiel), l’autre géré par les services du Premier ministre, dans le cadre de la réforme emblématique de 2010 manifestant le rattachement interministériel des directions départementales, avait été évoquée dans l’importante circulaire du Premier ministre du 24 juillet 2018.

30Mais la question cruciale du rattachement ministériel de ce double programme fusionné restait à arbitrer, ce qui est fait fin octobre en faveur du Ministère de l’intérieur. Cette décision, qui semble correspondre à la coïncidence entre une revendication traditionnelle du Ministère de l’intérieur à laquelle il avait toujours été objecté la nécessaire affirmation du caractère interministériel des Directions départementales interministérielles (DDI), avec une volonté implicite mais réelle du Secrétariat général du gouvernement de se débarrasser de tâches considérées comme « de gestion », vient remettre en cause les équilibres établis lors de la mise en place de la REATE, percutant la volonté exprimée régulièrement par les ministères concernés par ces directions départementales et suscitant l’opposition des représentants des organisations représentatives des personnels. Seront concernés par cette modification de rattachement en gestion environ 2 000 emplois : directeurs départementaux et adjoints, agents des services interministériels départementaux des systèmes d’information et de communication (SIDSIC) et enfin les agents de la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF) ayant en charge ce programme budgétaire et la gestion des carrières des agents concernés. La circulaire de juillet 2018, qui prévoyait également les possibilités de regroupement expérimental de directions départementales, connait ainsi une première traduction clairement orientée vers la satisfaction d’une demande du Ministère de l’intérieur redoutée par les autres ministères et susceptible de complexifier le fonctionnement de ces directions déconcentrées.

31Après une année 2019 « de transition », la mise en œuvre effective de la fusion est prévue pour 2020.

Expérimentation de la demande en appréciation de régularité devant les tribunaux administratifs

32Dans le même esprit que l’extension du rescrit administratif (cf. supra), l’article 54 de la loi nº 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance a introduit la possibilité de mener une expérimentation tendant à ouvrir un droit à l’appréciation de régularité par les tribunaux administratifs. Cette mesure s’inspire également des recommandations de l’étude du Conseil d’État publiée en mars 2014 relative au rescrit administratif [16]. La loi limite la mise en œuvre de ce recours en appréciation de régularité à certaines matières (l’expropriation pour cause d’utilité publique, les autorisations d’urbanisme, les déclarations d’insalubrité), pour des décisions non réglementaires et non prises par décret.

33Selon la définition qui en est donnée par l’article 54 de la loi ESSOC, il s’agit en réalité d’un recours juridictionnel limité aux moyens de légalité externe, mais par lequel le juge administratif peut relever d’office tous moyens, y compris ceux qui ne sont pas d’ordre public. Ce recours est insusceptible d’appel et vise à purger les recours au fond des moyens de légalité externe qui ne peuvent plus être invoqués dans le cadre de recours en excès de pouvoir.

34Cependant, la décision ne fait que constater l’irrégularité éventuelle, sans en tirer aucune conclusion sur la place de l’acte contesté dans l’ordre normatif (elle ne conduit pas le juge à annuler l’acte). Par ailleurs, ce recours étend la période pendant laquelle l’administration peut retirer ou abroger l’acte concerné, si elle estime qu’il est illégal, à tout moment de la procédure et jusqu’à l’expiration d’un délai de deux mois après que la décision du juge lui a été notifiée.

35Le décret nº 2018-1082 du 4 décembre 2018 relatif à l’expérimentation des demandes en appréciation de régularité précise les actes susceptibles de faire l’objet de ce recours [17]^, ainsi que les règles procédurales spécifiques dérogeant aux dispositions du code de justice administrative. Il précise également que l’expérimentation est menée par les tribunaux administratifs de Bordeaux, Montpellier, Montreuil et Nancy pour une durée de trois ans. Au total, ce recours laisse à l’administration une large liberté pour réduire les risques contentieux et sécuriser des projets de grande ampleur s’inscrivant dans le cadre d’opérations complexes, tout en offrant aux auteurs des recours des garanties en termes de rapidité d’examen et d’appréciation d’office de tous les moyens de légalité externe. Il sera intéressant d’en analyser le bilan au terme de la période d’expérimentation, notamment en termes d’usage par les administrés formant un recours contre les décisions concernées.

Modification des statuts de l’Établissement public de la Réunion des musées nationaux et du Grand Palais

36Un décret nº 2018-1132 du 11 décembre 2018 a procédé à plusieurs modifications des statuts de l’Établissement public à caractère industriel et commercial de la Réunion des musées nationaux et du Grand Palais des Champs-Élysées. Parmi les modifications introduites, figurent l’élargissement des ressources de l’établissement au produit des emprunts, ainsi que plusieurs dérogations au décret nº 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP).

37Cette modification trouve son origine dans les besoins de financement de l’établissement pour assurer la rénovation du Grand Palais, dont le coût serait passé de 236 millions d’euros en 2010 à 466 millions d’euros. En effet, si une partie du financement fait l’objet de subventions, l’État a demandé à l’établissement de recourir à l’emprunt à hauteur de 150 millions d’euros. Bien qu’opérateur de l’État, l’établissement public n’est plus classé dans la catégorie des organismes divers d’administration au sens de la comptabilité nationale, pour lesquels il existe une interdiction d’avoir recours à l’emprunt aux termes de l’article 12 de la loi nº 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

38L’article 128 de la loi nº 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016 a accordé la garantie de l’État pour un emprunt de l’Établissement public de la Réunion des musées nationaux et du Grand Palais, emprunt contracté en avril 2018 pour 150 millions d’euros [18]. Le décret du 11 décembre 2018 régularise donc les dispositions statutaires de l’établissement avec l’emprunt auquel il a eu recours pour assurer le financement de la rénovation du Grand Palais.

Dissolution de l’Établissement public du palais de justice de Paris

39Créé par le décret nº 2004-161 du 18 février 2004, l’Établissement public du palais de justice de Paris avait pour mission de concevoir et réaliser le projet de construction du nouveau Tribunal de grande instance de Paris, situé dans le quartier des Batignolles, en remplacement du site historique de la Cité. En février 2012, cet établissement a signé, pour le compte de l’État, un contrat de partenariat public-privé pour la conception, la construction et l’exploitation du futur bâtiment pendant 27 ans. Selon la Cour des comptes [19], l’opération représente un coût global de 2,3 milliards d’euros jusqu’en 2044, dont 725 5 millions d’euros d’investissement, 643 millions d’euros de financement et 960 millions d’euros de charges de fonctionnement. Avec huit mois de retard, le bâtiment a été réceptionné en août 2017 et est entré en service au printemps 2018 [20].

40La mission de l’Établissement public du palais de justice de Paris ayant été réalisée, le décret nº 2018-1281 du 27 décembre 2018 procède à sa dissolution à compter du 31 décembre 2018 et transfère ses biens, droits et obligations non pas à l’État, mais à l’Agence publique pour l’immobilier de la justice (APIJ) créée par le décret nº 2006-208 du 22 février 2006.

Création de France compétences

41Créé au 1^er janvier 2019 par la loi nº 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, France compétences est un établissement public national à caractère administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la formation professionnelle. Le décret nº 2018-1331 du 28 décembre 2018 en précise les modalités d’organisation et de fonctionnement. France compétences a pour mission de répartir les fonds de la formation professionnelle, d’assurer la régulation, le contrôle et l’évaluation du système de la formation professionnelle et de l’apprentissage. Il remplace les instances nationales paritaires de gouvernance en matière de formation professionnelle (Comité interprofessionnel pour l’emploi et la formation [Copanef], Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles [Cnefop] et la Commission nationale de la certification professionnelle [CNCP]) et absorbe le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP). La création de France compétences constitue donc une nouvelle évolution de la gouvernance et du financement de la formation professionnelle, qui ne cessent de susciter des critiques depuis de nombreuses années [21].

Publication du code de la commande publique

42Par une ordonnance nº 2018-1074 du 26 novembre 2018, prise sur le fondement de l’article 38 de la loi nº 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (loi Sapin II), la partie législative du nouveau code de la commande publique a été publiée. Cette publication a été immédiatement suivie par celle du décret nº 2018-1075 du 3 décembre 2018 portant partie réglementaire du code de la commande publique, puis par le décret nº 2018-1225 du 24 décembre 2018 portant diverses mesures relatives aux contrats de la commande publique.

43Cet ensemble, qui entre en vigueur le 1^er avril 2019, regroupe non seulement les dispositions relatives aux marchés publics (ordonnance nº 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics ; décret nº 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics), mais également celles relatives aux concessions (ordonnance nº 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession ; décret nº 2016-86 du 1^er février 2016 relatif aux contrats de concession), à la maîtrise d’ouvrage publique (loi nº 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée), à la sous-traitance (loi nº 75-1334 du 31 décembre 1975 relative à la sous-traitance), aux délais de paiement, à la facturation électronique, au 1 % artistique, ainsi que de nombreuses règles jurisprudentielles bien établies.

44L’architecture du code de la commande publique reprend les deux grandes catégories de la commande publiques établies par le droit communautaire : après une première partie générale et définissant le champ d’application de la commande publique, la deuxième est consacrée aux marchés publics et la troisième aux contrats de concession.

45La parution du code de la commande publique constitue une évolution bienvenue, le droit de la commande publique étant auparavant épars, d’autant plus depuis la transposition des directives de 2014 et l’abrogation du code des marchés publics [22].

Publication de la loi de finances rectificative pour 2018 et de la loi de finances pour 2019

46Exceptionnellement courte par rapport à la pratique antérieure, qui en faisait un véhicule législatif imposant pour les dispositions fiscales et financières de fin d’année, la loi de finances rectificative pour 2018 (loi nº 2018-1104 du 10 décembre 2018) ne comprend que 9 articles, concernant exclusivement l’exécution budgétaire. Elle retient une prévision de déficit public de 2,6 % du PIB, dont 2,2 % de déficit structurel, ainsi qu’un déficit de l’État en amélioration de 5,6 milliards d’euros par rapport à la prévision de la loi de finances initiale pour 2018.

47La loi de finances pour 2019 (loi nº 2018-1317 du 28 décembre 2018) a été publiée le 30 décembre après son examen par le Conseil constitutionnel. Dans sa décision nº 2018-777 DC du 28 décembre 2018, le Conseil constitutionnel dégage plusieurs analyses intéressantes. Tout d’abord, il estime que le retard du gouvernement à fournir les annexes au projet de loi de finances (« bleus budgétaires »), au-delà des délais fixés par la LOLF, n’a pas pour effet de vicier la procédure d’adoption, en considérant que l’impératif de sincérité ne s’impose pas aux exigences de continuité de la vie nationale. Ensuite, il a été amené à examiner la sincérité du projet de loi de finances au regard des annonces gouvernementales destinées à résoudre la crise des gilets jaunes, dont la traduction sur la trajectoire de solde avait été in fine mentionnée par le gouvernement dans l’article liminaire du projet de loi de finances. Reprenant sa jurisprudence constante relative au principe de sincérité budgétaire, le Conseil constitutionnel a rappelé qu’il ne disposait pas du même pouvoir d’appréciation que le gouvernement et qu’il n’existait pas d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre. Il a précisé que « la loi de finances pour 2019 n’était pas tenue d’intégrer à ses prévisions de déficit des mesures non encore acquises à la date de son adoption. Toutefois, si l’évolution des charges ou des ressources était telle qu’elle modifierait les grandes lignes de l’équilibre budgétaire, il appartiendrait en tout état de cause au gouvernement de soumettre au parlement un projet de loi de finances rectificative » et l’a donc jugée conforme à la Constitution.

48Sur la base des annonces des mesures économiques et sociales de fin 2018, les prévisions de soldes de la loi de finances ont donc été dégradées : la prévision de déficit public effectif a ainsi été augmentée de 2,8 à 3,2 points de PIB et celle de déficit structurel de 2,0 à 2,3. L’effet des mesures exceptionnelles (essentiellement la transformation de crédit d’impôt compétitivité emploi en exonérations de charges) est demeuré à 0,9 point de PIB. Le déficit de l’État s’élèverait à 107,7 milliards d’euros en 2019.

Mesures d’urgence économiques et sociales

49Lors de son adresse à la nation du 10 décembre 2018, le Président de la République avait annoncé, en réaction à la crise des « gilets jaunes », plusieurs mesures économiques et sociales, en particulier l’annulation en 2019 de la hausse de la Contribution sociale généralisée (CSG) subie, en 2018, par les retraités entre 1 200 et 2 000 euros par mois ; l’exonération de charges et la défiscalisation des heures supplémentaires ; l’exonération de charges et la défiscalisation d’une prime exceptionnelle versée par les employeurs fin 2018 ; la majoration de la prime d’activité de 100 euros par mois pour les salariés au SMIC.

50À cette fin, un projet de loi portant mesures d’urgence économiques et sociales a été présenté en conseil des ministres le 19 décembre 2018, adopté par l’Assemblée nationale le 20 décembre, par le Sénat le 21 décembre, puis promulgué par la loi nº 2018-1213 du 24 décembre 2018. L’article 1^er de cette loi précise les modalités de versement de la prime exceptionnelle de fin d’année par les employeurs ; l’article 2 avance au 1^er janvier 2019 l’exonération de charges sociales et la défiscalisation des heures supplémentaires, initialement prévues au 1^er septembre 2019 par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 [23] ; l’article 3 abaisse à 6,6 % le taux de CSG applicable aux retraités dont le revenu fiscal de référence est inférieur à 22 850 euros (34 636 euros pour un couple) à compter du 1^er janvier 2019.

51Dans le même temps, le décret nº 2018-1197 du 21 décembre 2018 procède à la revalorisation exceptionnelle de 90 euros de la bonification individuelle de la prime d’activité pour les versements à compter de février 2019. Versée au titre de chaque membre du foyer bénéficiaire dont les revenus professionnels sont supérieurs à 0,5 SMIC, cette bonification est une fonction croissante de ces revenus jusqu’à un SMIC. Au-delà, le montant de la bonification reste constant. En prenant en compte l’augmentation du SMIC qui entrera en vigueur le 1^er janvier 2019, cette revalorisation exceptionnelle de la bonification individuelle de la prime d’activité permettra d’atteindre une augmentation de 100 euros pour les bénéficiaires rémunérés au SMIC.

52Enfin, le décret nº 2018-1216 du 24 décembre 2018 modifiant les modalités de mise en œuvre du chèque énergie met en œuvre les engagements du gouvernement en matière d’élargissement du nombre de bénéficiaires (de 3,6 à 5,8 millions de ménages) et d’augmentation du montant unitaire de ce dispositif de 50 euros.

53Pour mémoire, ce dispositif d’aide au paiement des dépenses d’énergie s’est substitué aux tarifs sociaux de l’énergie (tarif de première nécessité pour l’électricité et tarif spécial de solidarité pour le gaz naturel) qui se sont éteints au 31 décembre 2017. Le chèque énergie est attribué sur la base d’un critère fiscal unique, en tenant compte du niveau de revenu et de la composition des ménages. Il permet aux ménages bénéficiaires de régler leur facture d’énergie, quelle que soit leur source (électricité, gaz, fioul, bois…). S’ils le souhaitent, les bénéficiaires peuvent également utiliser le chèque pour financer une partie des travaux d’économies d’énergie qu’ils engagent dans leur logement.

Régime juridique de la garantie de l’État au profit du commerce extérieur

54Géré depuis 1946 par la Compagnie française d’assurance pour le commerce extérieur pour le nom et avec la garantie de l’État, le dispositif de soutien et de garantie publique à l’export a été transféré à BPI France Assurance export au 1^er janvier 2017, avec une garantie directe de l’État, par l’article 103 de la loi nº 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015. Les garanties publiques à l’export portent historiquement sur des risques pris par les entreprises françaises exportatrices que le marché privé ne peut supporter en raison de l’importance des montants, de durées trop longues ou de niveaux de risques trop élevés.

55Dans le cadre de la Stratégie en matière de commerce extérieur présentée en février 2018 [24], le gouvernement avait notamment annoncé trois mesures d’extension des garanties export : la création d’un instrument de couverture des projets stratégiques à l’international permettant de soutenir des financements de projets de première importance pour l’économie française, y compris en l’absence de contrat export ; la création d’une garantie aux filiales étrangères d’entreprises françaises afin de pouvoir soutenir les exportateurs français y compris lorsqu’une implantation locale est rendue obligatoire par la législation du pays importateur afin de pouvoir remporter un contrat ; le développement d’un outil de soutien financier à l’export afin de soutenir les sous-traitants d’entreprises exportatrices, de manière à les prémunir des risques associés à l’exportation.

56Le décret nº 2018-1162 du 17 décembre 2018 relatif à l’octroi de la garantie de l’État pour des opérations de nature à contribuer au développement du commerce extérieur de la France ou présentant un intérêt stratégique pour l’économie française à l’étranger réforme ainsi le dispositif de garantie à l’export, en tenant compte des annonces gouvernementales de février 2018.

Refonte des dispositions relatives à l’informatique et aux libertés

57Profondément modifiée par les instruments de transposition du règlement (UE) 2016/679 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel (RGPD [25]), la loi nº 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés fait l’objet d’une profonde refonte par l’ordonnance nº 2018-1125 du 12 décembre 2018, prise sur l’habilitation de l’article 32 de la loi nº 2018-493 du 20 juin 2018 relative à la protection des données personnelles.

Anonymisation des données

58L’article L. 312-1-2 du code des relations entre le public et l’administration, introduit par la loi nº 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, fixe un principe d’anonymisation des données à caractère personnel dans le cadre de l’ouverture de celles-ci dans une démarche d’open data.

59Le décret nº 2018-1117 du 10 décembre 2018 détermine les catégories de documents administratifs pouvant être rendus publics sans faire l’objet d’un processus d’anonymisation. Il s’agit notamment de documents relatifs à l’organisation de l’administration, de la vie économique, associative et culturelle, des professions réglementées, des résultats de concours, de documents d’urbanisme ou encore de documents relatifs aux conditions d’organisation de la vie politique.

60A. F. & J.-F. M.

Collectivités territoriales d’outre-mer

61Le président de la commission de contrôle de l’organisation et du déroulement du scrutin, M. Francis Lamy, a proclamé le lundi 5 novembre 2018 les résultats du référendum du 4 novembre sur l’accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie. À la question « Voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à la pleine souveraineté et devienne indépendante ? », 56,40 % des électeurs ont répondu « non », et 43,60 % ont répondu « oui ».

Ressources humaines et fonction publique territoriale

62Selon une étude de l’INSÉE parue le 13 décembre 2018 « L’emploi dans la fonction publique – année 2017 » (Informations rapides nº 325), en 2017, la baisse de l’emploi dans la fonction publique territoriale amorcée en 2016 s’est poursuivie au même rythme ( – 0,4 %). Hors emplois aidés, l’emploi a légèrement augmenté (+ 0,9 %) totalisant 1 902 200 agents. Le recul des contrats aidés était particulièrement notable dans le secteur communal (– 21 600 soit – 26,1 %). Sans ces contrats, l’emploi a augmenté de 1 %. Les effectifs du secteur communal étaient de 1 524 700 agents. Dans les régions et départements, l’emploi y compris contrats aidés a baissé légèrement (– 0,2 % après – 1,0 % en 2016). Les régions et département employaient 445 200 agents.

Gestion et finances des collectivités territoriales

63Une étude du service statistique ministériel de la Direction générale des collectivités territoriales (DGCL) de novembre 2018 fait le point sur « L’investissement des communes et son financement » (Bulletin d’information statistique[BIS] nº 127). Selon cette étude, pour financer leurs investissements, les communes font appel pour moitié à leur épargne brute et pour moitié à des recettes dites « d’investissement » (en plus d’un éventuel endettement). Ces recettes sont composées de dotations à l’investissement, du fonds de compensation de la TVA (FCTVA), de subventions d’équipement, de fonds affectés à l’investissement (dont la taxe d’aménagement et les amendes de police) et d’autres recettes diverses, essentiellement des cessions d’immobilisations et des immobilisations financières. La répartition de ces différentes ressources d’investissement diffère selon la taille des communes : plutôt les dotations et les subventions pour les petites communes, plutôt les fonds affectés à l’investissement et les autres recettes pour les grandes. Ces dernières années les subventions reçues ont baissé tandis que les dotations ont augmenté. Seul un quart des communes bénéficie de dotations à l’investissement en 2017 ; pour les plus grandes communes, cette part est plus importante. Mais les montants de dotations par habitant des petites communes sont beaucoup plus élevés que la moyenne. Parmi les communes qui bénéficient d’une dotation, on estime que l’effet de levier de la dotation est de 2,2 : quand une commune a une dotation de 10 euros/habitant plus élevée que la dotation d’une autre commune de même taille et de même profil, sa dépense d’équipement est supérieure de 22 euros/heure à la dépense d’équipement de cette autre commune similaire en tous points. Cet effet de levier est plus fort pour les communes qui sont peu endettées et qui ont un taux d’épargne faible. Ce résultat est plus marqué en fin de cycle électoral qu’en début de cycle.

64Un arrêt du Conseil d’État du 14 novembre 2018 (Syndicat mixte pour l’aménagement et le développement des Combrailles, req. nº 405628) est susceptible d’introduire une restriction d’importance majeure dans les conditions de participation des collectivités territoriales aux entreprises publiques locales (société publique locale, société d’économie mixte…) : en décidant que, hormis le cas où l’objet social de la société publique locale s’inscrit dans le cadre d’une compétence que la commune n’exerce plus du fait de son transfert, après la création de la société publique locale, à un établissement public de coopération intercommunal (EPCI), la participation d’une collectivité ou d’un groupement de collectivités à une société publique locale est exclue lorsque cette collectivité ou ce groupement n’exerce pas l’ensemble des compétences sur lesquelles porte l’objet social de la société publique locale. Cette décision est en effet de nature à rendre illégale la situation de très nombreuses sociétés publiques locales dont l’objet social ne permet pas de vérifier une correspondance stricte avec les compétences de chacun de leurs actionnaires, collectivités territoriales et EPCI.

65La loi de finances (LF) pour 2019 a été promulguée le 28 décembre 2018 et publiée le 30 décembre [26]. Le texte, qui compte 277 articles (une centaine de plus que les années précédentes [27]), a été amputé de quelques dispositions censurées par le Conseil constitutionnel [28] ; saisi d’un recours émanant de plus de soixante députés, celui-ci a censuré quelques dispositions du texte : notamment, a été considéré non conforme à la Constitution l’article 251, qui prévoyait la publication, par l’administration, « des éléments d’information permettant d’expliquer les écarts et variations les plus importants, par rapport à l’année précédente, d’attributions individuelles des composantes de la dotation globale de fonctionnement » ; cet article avait été introduit en première lecture par les députés, puis modifié au Sénat.

66Le budget de l’État pour 2019 traduit en effet un certain nombre des engagements pris par l’exécutif en réaction à la crise des « gilets jaunes », en matière de fiscalité environnementale en particulier. Dans les domaines des finances et de la fiscalité locales, le texte devait être a priori assez pauvre, en raison en particulier de la perspective, au printemps 2019, d’une loi de finances rectificative devant porter la réforme de la fiscalité locale. Cependant, la loi de finances pour 2019 comporte un certain nombre de dispositions ayant une incidence en matière de gestion des collectivités territoriales et de finances locales : dans le cadre de cette chronique, seules les plus significatives seront mentionnées.

67Le montant en 2019 des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales s’élève à 40 575 360 000 euros, soit 228 millions d’euros de plus qu’en 2018 (article 82). Cette somme sert à assurer le financement notamment de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).

68L’article 77-I de la loi de finances fixe le montant de la DGF en 2019 à 26 948 048 000 euros, contre 26 960 322 000 en 2018. Stable, conformément à la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022, la ressource est affectée aux communes, à leurs intercommunalités et aux départements [29]. L’article 77-II régularise la décision, prise au début du printemps 2018 par le ministre de l’action et des comptes publics, de ne pas réduire en 2018 la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des EPCI à fiscalité propre.

69La loi de finances pour 2019 revient également sur la réduction en 2018 de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des communes. Cette baisse de 15 millions d’euros devait être à la charge des seules communes non éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU). La mesure est financée par une réduction plus importante que prévue des dotations servant de variables d’ajustement (159 millions d’euros, contre une baisse de 144 millions prévue initialement).

70La dotation d’intercommunalité (1,5 milliard d’euros en 2018) est aménagée à l’article 250 de la loi de finances. Désormais, une enveloppe unique sert au financement de l’ensemble des EPCI à fiscalité propre : le système devrait leur permettre de percevoir des dotations aux montants plus prévisibles. La dotation comporte – à raison de 30 % – une dotation de base et – à hauteur de 70 % – une dotation de péréquation. Parmi les critères servant à la répartition de cette dernière, figure désormais le revenu par habitant.

71Le pacte de stabilité financière en faveur des communes nouvelles est une nouvelle fois prolongé (article 250). Aux termes de la loi de finances pour 2019, il pourra encore concerner les communes nouvelles « dont l’arrêté de création a été pris entre le 2 janvier 2019 et le 1^er janvier 2021 ». Les communes nouvelles bénéficieront donc, au cours des trois premières années suivant leur création, de garanties concernant l’attribution de leurs dotations. Cependant, le champ des bénéficiaires potentiels de la majoration de 5 % de la dotation forfaitaire a été réduit : cet avantage sera accordé aux seules communes nouvelles dont la population est « inférieure ou égale à 30 000 habitants ».

72Un certain nombre de dispositions de la loi de finances pour 2019 ont pour objet de soutenir l’investissement local. L’article 250 procède à des ajustements concernant la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR). Ainsi, il rend obligatoire la publication des subventions attribuées au titre de la dotation, comme c’est déjà le cas pour celles qui relèvent de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL). Ce même article permet de subventionner, par le biais de la DETR, des projets consacrant une démarche contractuelle entre une commune ou un groupement à fiscalité propre et l’État, à l’instar de ceux financés par le biais des contrats de ruralité, ou des contrats « cœur de ville ». L’article 259 transforme la dotation globale d’équipement des départements (296 millions d’euros pour 2019) en une dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID). La première part permettra de financer les projets d’investissement des départements éligibles (77 % des crédits). La seconde part (23 % des crédits), libre d’emploi, sera réservée aux départements les moins riches et les moins denses.

73Des dispositions de la loi de finances concernent la solidarité financière des collectivités territoriales. Ainsi, la dotation de péréquation urbaine et la dotation de fonctionnement minimale sont majorées au total de 10 millions d’euros (article 250). L’opération sera financée entièrement par l’écrêtement de la dotation forfaitaire des départements (c’est-à-dire à la suite de minorations modulées selon la richesse des collectivités). L’article 261 met en place un dispositif de soutien interdépartemental en faveur des départements fragilisés par le poids des allocations individuelles de solidarité. Sur la période 2019-2021, est ainsi créé un fonds de stabilisation doté de 115 millions d’euros par an : y sont éligibles les départements ayant les montants de dépenses par habitant (après compensation) les plus élevés et, par ailleurs, un potentiel fiscal par habitant et un taux d’épargne brute faibles. Les départements concernés sont la Meuse, la Creuse, le Maine-et-Loire, la Marne et le Val-de-Marne).

74Comme il se doit, la loi de finances pour 2019 comporte des mesures fiscales, dont certaines intéressent les collectivités territoriales. En premier lieu, le budget 2019 met en œuvre la deuxième étape de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages. Fixé pour 2018 à un taux de 30 %, le dégrèvement atteindra 65 % en 2019 pour les contribuables concernés et 100 % en 2020. Le coût de la mesure s’élevait l’an dernier à 3,2 milliards d’euros. Sa montée en puissance en 2019 porte la facture à 7 milliards d’euros pour le budget de l’État (pour un total de 10,1 milliards d’euros en 2020). En second lieu, l’article 15 maintient pour 2018 un dispositif d’exonération de taxe d’habitation que la loi de finances pour 2018 avait instauré pour la seule année 2017. Les quelque 400 000 contribuables concernés devaient subir les conséquences de l’extinction de la demi-part dite « vieux parents » figurant dans la loi de finances pour 2009 et de la fiscalisation des majorations de pension pour charges de famille adoptée en loi de finances pour 2014. Sans ajustement, ils auraient vu leur revenu fiscal de référence augmenter et, par conséquent, ils auraient perdu le bénéfice des exonérations de taxe d’habitation et de taxe foncière accordées aux plus faibles revenus. La mesure a un coût : sur les 166 millions d’euros de manque à gagner pour les collectivités, seulement 110 millions d’euros seront compensés par l’État ; le reste (56 millions) demeurera à la charge des collectivités territoriales et des EPCI. L’article 26 supprime ou modifie les dispositions concernant plusieurs taxes à faible rendement (taxe sur les plus-values réalisées à l’occasion des cessions de logements sociaux en France métropolitaine ; taxe sur « les résidences mobiles terrestres » ; redevance pour obstacle sur les cours d’eau ; surtaxe sur les eaux minérales, rebaptisée « contribution communale sur les eaux minérales »). En vue de lutter contre les déserts médicaux en milieu rural, l’article 173 de la loi de finances élargit le champ d’application de l’exonération de cotisation foncière des entreprises (CFE) de deux à cinq ans que les communes et leurs intercommunalités peuvent décider au bénéfice des médecins et des auxiliaires médicaux qui « s’établissent ou se regroupent dans une commune de moins de 2 000 habitants, ou une commune située dans une zone de revitalisation rurale (ZRR) ». L’article 176 de la loi de finances prévoit une exonération temporaire de cinq ans d’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) pour les stations radioélectriques de téléphonie mobile que les opérateurs ont l’obligation d’installer pour couvrir les zones « caractérisées par un besoin d’aménagement numérique » et qui sont installées entre le 3 juillet 2018 et le 31 décembre 2022. La liste des zones concernées doit être précisée par un arrêté ministériel.

75La loi de finances pour 2019 comporte plusieurs mesures spécifiques à la région Île-de-France, dont certaines méritent d’être signalées. En premier lieu, en vue d’apporter des recettes supplémentaires à la société du Grand Paris (SGP), en charge de la construction du futur métro automatique Grand Paris Express, la loi de finances a adopté une série de mesures concernant la fiscalité francilienne, dont : la création d’une taxe additionnelle de 15 % à la taxe de séjour instituée par les communes et les EPCI d’Île-de-France (article 163) ; l’évolution, à partir du 1^er janvier 2019, de la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories de locaux (article 165) ; l’affectation à la SGP de la progression des recettes de la taxe annuelle sur les surfaces de stationnement (article 166). En deuxième lieu, l’article 253 de la loi de finances relève le plafonnement de la contribution cumulée au fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) et au fonds de solidarité des communes de la région d’Île-de-France (FSRIF) de 13,5 % à 14 % des recettes fiscales agrégées (RFA). En troisième lieu, l’article 255 maintient en 2019 le bénéfice pour les établissements publics territoriaux (EPT) de la métropole du Grand Paris d’une compensation de la dotation d’intercommunalité auparavant perçue par les intercommunalités à fiscalité propre.

76La loi de finances pour 2019 prévoit encore diverses dispositions intéressant les finances locales.

77Elle prévoit une expérimentation ayant pour objet de mettre en place un compte financier unique. Les collectivités territoriales et groupements intéressés peuvent déposer leur candidature auprès du ministre en charge des collectivités territoriales et du ministre en charge des comptes publics, et ce jusqu’à la fin du premier semestre 2019. Aucune taille minimale n’est exigée. Deux vagues d’expérimentation sont prévues, l’une sur la période 2020-2022 et l’autre sur la période 2021 et 2022. Les collectivités expérimentatrices n’auront plus qu’un seul compte à la place du compte administratif et du compte de gestion, sans toutefois – d’après le gouvernement et la majorité – que le principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable ne soit remis en cause.

78Elle prévoit également le lancement à titre expérimental d’« agences comptables » rapprochant les services comptables des collectivités territoriales et de l’État. Pour une durée de trois ans reconductible, l’État pourra déléguer par convention la réalisation des opérations relevant de la compétence exclusive du comptable public. Les compétences déléguées seront exercées au nom et pour le compte de l’État, sous son contrôle. Un décret en Conseil d’État définira le contenu de la convention, les conditions de contrôle de l’État et l’obligation d’une transmission périodique à l’État des informations comptables et financières nécessaires à la production des comptes publics. Le délai de candidature est fixé au 31 mars 2019 pour les projets portant sur l’exercice 2020.

79Enfin, il convient de souligner que la loi de finances pour 2019 comporte de nombreuses dispositions visant à permettre la mise en œuvre – effective – de la transition énergétique. Certaines intéressent directement les collectivités territoriales. L’on peut ainsi mentionner les mesures suivantes.

80Un certain nombre de bâtiments sont aujourd’hui exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), à condition d’être « affectés à un service public ou d’utilité générale et non productifs de revenus » : un grand nombre d’immeubles figurant dans le patrimoine des collectivités territoriales sont ainsi exonérés de ladite taxe. L’article 171 de la LF précise dans le code général des impôts que la présence d’un dispositif de production d’électricité d’origine photovoltaïque générant d’éventuels revenus ne remet pas en cause le bénéfice de cette exonération.

81Les collectivités territoriales et les EPCI à fiscalité propre pourront exonérer de TFPB « les parties d’une installation hydroélectrique destinées à la préservation de la biodiversité et de la continuité écologique » (art. 172).

82La répartition entre les communes et les EPCI à fiscalité propre du produit de l’IFER sur les éoliennes est modifiée (art. 178). Il s’agit de garantir que les communes appartenant à un EPCI à fiscalité professionnelle unique, sur le territoire desquelles, à compter du 1^er janvier 2019, sont installées des éoliennes, percevront une partie du produit de cette imposition.

83Pour favoriser l’instauration par les collectivités de la part incitative de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), l’article 23 de la loi de finances modifie le code général des impôts. La première année de mise en place de la taxe incitative, son produit pourra excéder le produit de la TEOM de l’année précédente dans une limite de 10 %. Dans le même temps, les frais de gestion que l’État prélève sur le produit de la taxe durant les cinq premières années d’instauration de la taxe incitative seront réduits de 8 à 3 %. De plus, les dépenses liées à la définition et aux évaluations des programmes locaux de prévention des déchets ménagers et assimilés entrent dans le champ des dépenses financées par la TEOM.

84De même, pour favoriser le recyclage, l’article 24 de la loi de finances prévoit une hausse progressive de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) entre 2020 et 2025. Les réductions accordées à certaines installations (installations de stockage valorisant énergétiquement le biogaz capté, incinérateurs ISO 50001, etc.) sont en outre supprimées. Un nouveau tarif réduit a été créé pour les résidus issus de centres de tri performants réceptionnés dans des installations d’incinération présentant un haut rendement énergétique.

85Les aides au transport versées par certaines collectivités territoriales aux salariés qui utilisent leur véhicule personnel pour se rendre à leur travail bénéficient aussi d’une exonération d’impôt sur le revenu et de cotisations sociales pour les trajets supérieurs à 30 km, dans la limite de 240 euros par an (art. 3).

86Est enfin créée une nouvelle dotation au profit des communes accueillant un site « Natura 2000 » (art. 256). Dotée de cinq millions d’euros au total en 2019, elle bénéficiera aux communes de moins de 10 000 habitants dont le territoire terrestre est couvert à plus de 75 % par un site « Natura 2000 » et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,5 fois le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de la même strate démographique.

Modernisation de la gestion publique locale – administration électronique

87Le décret nº 2018-954 du 5 novembre 2018 modifiant le décret nº 2016-1491 du 4 novembre 2016 relatif aux exceptions à l’application du droit des usagers de saisir l’administration par voie électronique concernant les démarches effectuées auprès des collectivités territoriales, de leurs établissements publics ou des établissements publics de coopération intercommunale [30] reporte jusqu’au 31 décembre 2021 l’échéance du droit de saisine par voie électronique pour les demandes d’autorisation d’urbanisme en application de l’article L. 112-10 du code des relations entre le public et l’administration.

88J.-L. P & D. S.

Rapport du CESE sur l’évolution des métiers de la fonction publique

115Le Conseil économique, social et environnemental (CESE) a publié, le 11 décembre 2018, à la suite d’une saisine par lettre du Premier ministre en juin 2018, un avis sur « L’évolution des métiers de la fonction publique », envisagée de manière d’abord rétrospective au travers d’un bilan et prospective sous forme de préconisations de réformes à entreprendre.

116Le CESE établit dans un premier temps un constat récapitulatif de certaines tendances quantitatives et qualitatives de l’évolution des métiers de la fonction publique ces dernières années. En dépit d’une élévation générale du niveau des qualifications des jeunes candidats aux concours qui montre que globalement l’intérêt général constitue toujours un facteur de motivation collective puissant pour les jeunes générations et parfois même pour les candidats à de secondes carrières, le CESE rappelle tout d’abord que certains métiers de la fonction publique connaissent aujourd’hui des problèmes de recrutement, et tout particulièrement trois types d’emploi. Il s’agit en premier lieu du personnel enseignant : s’appuyant sur un rapport de la Cour des comptes, l’avis souligne un recours aux contractuels plus important dans certains territoires et le faible niveau de rémunération par comparaison avec les autres États européens. Il s’agit en deuxième lieu des métiers des systèmes d’information et de communication, soumis quant à eux à une forte concurrence avec le secteur privé où les rémunérations et évolutions salariales sont bien plus élevées que dans le secteur public. Il s’agit en troisième lieu d’une certain nombre d’emplois les moins valorisés, notamment en raison des faibles rémunérations, de conditions de travail pénible et de l’étroitesse des perspectives de progression pour les agents, à l’instar par exemple des agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM).

117Étant donné que l’âge moyen a augmenté de deux ans en dix ans, le CESE signale que les départs en retraite seront donc un sujet primordial dans la gestion des ressources humaines, notamment quant à la nécessité d’une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

118L’avis souligne enfin que la fonction publique a fait l’objet de réformes nombreuses, inégalement accompagnées et évaluées et menées dans certaines administrations à un rythme très rapide, et parfois, comme dans le cas des actes successifs de la décentralisation et des mouvements de déconcentration, sans même qu’une réorganisation soit achevée avant d’engager la suivante ; la perte de sens alors ressentie par les personnes concernées a souvent été importante, mettant en particulier l’encadrement intermédiaire en situation très difficile lorsque les motivations autres que budgétaires des réformes menées n’étaient pas clairement définies et justifiées.

119Le CESE pointe le fait que ces restructurations nombreuses n’auraient pu être menées sans les sujétions imposées aux fonctionnaires en termes de mobilité. Concernant tout d’abord la mobilité géographique des personnels de la fonction publique, l’avis relève qu’elle est plutôt supérieure à ce qui est observé dans le privé et qu’elle a permis à l’État et aux collectivités publiques de nombreuses adaptations et que les règles statutaires relatives à l’affectation et à la mobilité restaient un gage de bonne répartition des effectifs nécessaires sur le territoire, dès lors qu’elles assuraient que les fonctionnaires demeuraient sur leur emploi le temps prescrit lors de leur nomination. Concernant ensuite la mobilité entre les différentes administrations, le CESE reconnaît que le bilan des réformes législatives pour améliorer les mobilités inter-administrations et entre les différents versants de la fonction publique est plus nuancé. Premièrement, il remarque que de nombreuses dispositions encourageant en principe la mobilité choisie se heurtent, dans la réalité, à des obstacles dont les justifications sont inégalement légitimes. Plusieurs facteurs renvoient plutôt à des sujets de gestion ou aux contraintes imposées par un cadre politique, voire constitutionnel qu’à des contraintes purement règlementaires [52]. Deuxièmement, quant aux outils à disposition pour les mobilités contraintes, ils existent aussi aujourd’hui sans qu’une évaluation de leur mise en œuvre soit disponible. C’est notamment le cas du projet personnalisé d’orientation professionnelle, position d’activité prévue pour les personnels dont le poste est voué à la disparition et qui doivent se reconvertir.

120Le CESE en conclut que la fonction publique n’est pas restée en marge des évolutions qui traversent la population active : hausse du niveau des recrutements, restructurations des services et redéfinition des missions, vie professionnelle plus longue.

121À la suite de ses travaux précédents, le CESE considère d’une manière générale que les principes qui régissent les services publics et la fonction publique donnent à celle-ci une capacité d’adaptation suffisante pour répondre aux missions, par nature évolutives, assignées à l’État et aux collectivités territoriales. Le CESE estime que renoncer aux garanties d’équité apportées par le statut [53] serait une erreur, porteuse de risques de dérives. En effet, dans des structures à très gros effectifs et où la proximité du pouvoir politique est grande, la garantie de transparence du processus de préparation des décisions apparaît essentielle à la bonne marche interne des services comme à la bonne acceptation par toutes et tous des décisions prises en matière de gestion des emplois et des carrières et permet d’éviter les recours contentieux.

122Le CESE considère utile de rappeler l’importance de l’articulation du dialogue social à la définition des missions du service public et son rôle dans l’évolution des métiers. Pour cela, il convient : de bien distinguer le rôle politique et le rôle d’employeur de l’État et des collectivités publiques ; d’identifier les spécificités de gestion de la fonction publique, qui donnent à chaque corps et cadre d’emplois des statuts particuliers, réglementant en particulier la représentation des personnels ; de rappeler la fonction essentielle du dialogue social de proximité (notamment la CHSCT), seul moyen pour les personnels de se faire représenter et d’informer l’employeur sur les risques d’une dégradation des conditions de travail.

123Le CESE rappelle ensuite la nécessité pour les réformes de la fonction publique d’être en cohérence avec les objectifs poursuivis et notamment d’être capable d’identifier les besoins de reconversion des agents en cas d’attribution de nouvelles tâches.

124Au titre des préconisations, le CESE considère comme prioritaire de définir et renforcer le dispositif de gouvernance de la fonction publique en s’appuyant sur un dialogue social renouvelé. Pour le CESE, le pilotage effectif du dispositif nécessite de créer d’un organisme opérationnel, rattachée à la DGAFP, chargé de trois missions : une mission transversale portant sur les objectifs communs aux trois versants de la fonction publique en matière de développement des compétences et qualifications professionnelles ; une mission spécifique de définition des axes de formation continue des personnels de la fonction publique de l’État ; une mission de prospective, visant une meilleure anticipation et une meilleure intégration des facteurs d’évolution dans les métiers de la fonction publique.

125Le CESE recommande de renforcer la fonction des ressources humaines au travers des actions suivantes : encourager l’émergence de fonctions nouvelles en mobilisant les dispositifs de rémunération existants sur la base de critères objectifs discutés avec les partenaires sociaux ; concevoir des postes à profil destinés à l’expérimentation de projets innovants, sur des périmètres spécifiés ; mettre en place un réseau de conseil en ressources humaines de proximité dans l’éducation nationale, ayant pour fonction de suivre la formation continue et les projets de mobilité des enseignants ; préciser la répartition des responsabilités en matière de ressources humaines aux différents niveaux centraux et déconcentrés de l’État.

126Le CESE recommande de mieux former les personnels tout au long de la vie au travers des actions suivantes : répertorier dans chaque service les compétences et les qualifications par la mobilisation du compte personnel de formation ; garantir l’accès à la formation continue des effectifs contractuels dans les trois versants de la fonction publique et les orienter vers des concours adaptés.

127Le CESE préconise d’encourager toutes les mobilités en aménageant des conditions de retour favorable dans le corps ou cadre d’emplois d’origine et de garantir davantage la transparence des conditions de travail, de recrutement et de régimes indemnitaires pour développer des cadres inter-versants d’emplois. Concernant l’enjeu de la transition numérique, le CESE recommande de définir et mettre en œuvre une stratégie nationale d’investissement, de recherche et d’orientation dans la collecte et l’usage des données numériques à vocation de servir le public. Afin de répondre aux objectifs de transition écologique (comme l’eau et la biodiversité, l’énergie et le climat et la pollution), le CESE préconise une sensibilisation spécifique des agents dans ce domaine au travers de la formation initiale ou continue.

Étude de la DITP sur la transformation numérique des métiers de la fonction publique

128Intitulée Transformation numérique : dessinons les métiers publics de demain, une étude, publiée en novembre 2018, a été menée par la Direction interministérielle de la transformation publique (DITP) laquelle a pour mission de coordonner le programme de réforme des administrations et des politiques publiques « Action publique 2022 ». Rédigée dans une tonalité technophile assez satisfaite, cette étude porte sur l’évolution des métiers de la fonction publique étatique et hospitalière rendue possible par la technologie numérique. Selon la DTIP, plus de 70 % des effectifs parmi les plus de 3,5 millions d’agents du périmètre de l’étude pourraient voir l’exercice de leur métier transformé par le numérique. Cette étude a cherché à analyser, pour seize grandes familles de métiers, les potentiels offerts par le numérique et les perspectives d’évolution du métier que leur utilisation pourrait dessiner. C’est ainsi, entre autres exemples, que les métiers de l’accueil pourraient bénéficier d’outils permettant l’automatisation du traitement des réponses les plus simples et les plus récurrentes (chat bot) ; les greffiers, de l’automatisation des comptes rendus ; les infirmiers, d’une coordination du parcours de soin, les policiers et les gendarmes de la prédictibilité des infractions ou bien les enseignants, de l’automatisation des corrections de copies ( !), etc.

129F. E.

Limites à la liberté d’expression

139Ce trimestre a été marqué par l’adoption des lois organique nº 2018-1201 du 22 décembre 2018 et ordinaire nº 2018-1202 du 22 décembre 2018 relatives à la lutte contre la manipulation de l’information. Pour endiguer le flot des fausses nouvelles (fake news), à l’approche des élections, ces lois renforcent les pouvoirs du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), qui voit ajoutée au nombre des missions la lutte contre les fausses informations. À cette fin, il peut ordonner, au cours de la période électorale, la suspension d’un service diffusant de fausses informations et adresser des recommandations aux opérateurs de plate-forme en ligne. Il dispose également d’un pouvoir renforcé pour s’opposer dans les trois mois qui précèdent une élection nationale, européenne ou un référendum, aux demandes de convention de diffusion de services de radio ou de télévision qui seraient contrôlé par un État étranger ou sous son influence (titre II). De leur côté, les opérateurs de plate-forme en ligne sont soumis à des obligations accrues d’information, notamment sur les contenus sponsorisés. Surtout, la loi crée une procédure ad hoc de référé. Au cours des trois mois précédant les élections sus-mentionnées, le tribunal de grande instance peut prononcer dans les 48 heures « toutes mesures proportionnées et nécessaires pour faire cesser la diffusion » « délibérée, artificielle ou automatisée et massive par le biais d’un service de communication au public en ligne », d’« allégations ou imputations inexactes ou trompeuses d’un fait de nature à altérer la sincérité du scrutin ». Il peut être saisi par le ministère public, tout candidat, parti ou groupement politique ou toute personne ayant intérêt à agir.

140Saisi (automatiquement) de la loi organique [58] et (par plus de soixante députés et soixante sénateurs) de la loi ordinaire [59], le Conseil constitutionnel valide l’ensemble du dispositif. Pour répondre aux inquiétudes nées des atteintes à la liberté d’expression auxquelles pourraient aboutir une interprétation large de la notion de fausse information, il émet toutefois une réserve d’interprétation substantielle visant à en circonscrire les usages dans le cadre de la procédure de référé. Sensible à l’« importance particulière » que revêt la liberté d’expression et de communication « dans le débat politique et au cours des campagnes électorales », il précise que les allégations ou imputations en cause ne sauraient être sanctionnées « que si leur caractère inexact ou trompeur est manifeste. Il en est de même pour le risque d’altération de la sincérité du scrutin ». Mais le Conseil ne se montre pas convaincu par les risques allégués d’instrumentalisation de la procédure et estime que de toute façon cette « éventualité ne saurait suffire à entacher celle-ci d’inconstitutionnalité ». Il conclut qu’en « permettant au juge des référés de prescrire toutes les mesures proportionnées et nécessaires pour faire cesser la diffusion des contenus fautifs, le législateur lui a imposé de prononcer celles qui sont les moins attentatoires à la liberté d’expression et de communication ».

141On l’a compris, c’est avant tout l’ampleur de la diffusion d’information en ligne qui pose des problèmes inédits aux États démocratiques. Les réponses des pouvoirs publics suscitent partout les mêmes inquiétudes de contrôle et de limitation de la liberté d’expression par l’usage détourné des notions supposées en contenir les abus. Au même titre que les usages de la notion de « fausse information », ce sera alors aussi sur ceux « de contenus à caractère terroriste » qu’il est invité à porter attention après l’accord trouvé le 6 décembre 2018 sur le règlement européen relatif à la prévention de la diffusion de contenus à caractère terroriste en ligne [60]. L’actualité sur la question ne manquant pas, une proposition de loi est en cours de préparation pour limiter la diffusion de propos haineux sur internet et les réseaux sociaux [61].

142Dans le monde offline, comme il est éloquemment dit en anglais, c’est au Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) que revient le pouvoir de contrôler et de sanctionner ce type de propos diffusés à la radio ou la télévision. Aux termes de l’article 15 de la loi du 30 septembre 1986, le CSA veille « à ce que les programmes mis à disposition du public par un service de communication audiovisuelle ne contiennent aucune incitation à la haine ou à la violence pour des raisons de race, de sexe, de mœurs, de religion ou de nationalité » et, selon l’article 28, que les conventions d’autorisation de diffusion contiennent « des mesures en faveur de la cohésion sociale et relatives à la lutte contre les discriminations ». Sur ce fondement, le Conseil d’État a estimé que ne portaient pas une « atteinte disproportionnée à la liberté d’expression » les sanctions prononcées par le CSA à l’encontre de propos d’un animateur de Radio-Courtoisie « de nature à encourager des comportements discriminatoires à l’égard des personnes en raison […] de leur appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée », propos réitérés sans « aucune contradiction ou nuance ». Le CSA a pu légalement sanctionner à un montant de 25 000 euros l’association émettrice alors même que celui-ci est important eu égard à son « budget et à la structure de son financement » et que l’animateur a été « démis de ses fonctions [62] ». Le Conseil d’État estime en revanche disproportionnée la sanction de propos tenus sur RTL contre « les putschs judiciaires » qui, au nom de la lutte contre les discriminations, interdisent « toute différence de traitement ». Après avoir solennellement affirmé que les « principes républicains, notamment le principe d’égalité devant la loi, qui interdit les discriminations et exige que des différences de traitement soient justifiées par des différences de situation objectives et pertinentes ou par l’intérêt général, confèrent une place éminente aux valeurs d’intégration et de solidarité ainsi qu’à l’objectif de cohésion sociale », il estime que l’engagement « de promouvoir ces valeurs et de contribuer à la lutte contre les discriminations doit se combiner avec le principe de la liberté de communication des pensées et des opinions ». Dès lors cet engagement « ne saurait être interprété comme imposant à l’éditeur du service de prohiber sur son antenne toute critique des principes et des valeurs républicains [63] ». Le Conseil d’État retient alors qu’en l’espèce les propos ont été tenus « dans le cadre d’une émission quotidienne de trois minutes intitulée “On n’est pas forcément d’accord”, à laquelle sont invités des chroniqueurs de différentes opinions ».

143Ces deux arrêts interviennent après une série d’autres, entamée en juin 2018 concernant l’émission Touche pas à mon poste ! Tous posent le même problème d’équilibre entre la mission de « régulation des contenus audiovisuels » du CSA et le respect de la liberté d’expression [64]. Le Conseil d’État montre à l’issue de ces arrêts qu’il entend exercer en la matière un contrôle casuistique en fonction du contexte dans lesquels les propos litigieux sont tenus et le degré d’atteinte à la vie privée, à la dignité ou aux stéréotypes de genre véhiculés.

144Dans cette période de redéfinition des limites de la liberté d’expression, certains préfèrent prévenir que mal faire. Un magistrat administratif également élu municipal a ainsi saisi le Collège de déontologie pour savoir dans quelle mesure il pouvait exprimer dans un journal d’opposition son désaccord avec la politique du maire. Tout loisir lui est donné « mais sous la double réserve qu’il ne doit pas se prévaloir à cette occasion de sa qualité de magistrat et que ni son attitude ni ses propos n’excèdent le cadre normal du débat démocratique [65] », répond le Collège.

145S’il en est qui ne s’autocensurent pas, ce sont bien les étudiants mobilisés de l’Université de Paris-Nanterre. Après deux mois de blocage au printemps dernier pour protester contre « Parcoursup », ils réitéraient leur mode d’action en décembre 2018 contre l’annonce d’un décuplement des frais d’inscription concernant les étudiants étrangers. Alors que les bâtiments venaient d’être débloqués mais craignant sur le fondement de divers tracts un nouveau blocage, le président de l’université adoptait à l’égard de deux des leaders du mouvement des arrêtés d’exclusion avec interdiction de paraître sur le campus durant trente jours à compter du 7 janvier 2019. Outre l’atteinte à la liberté d’expression soulevée en première instance [66], les requérants invoquaient celle faite à la liberté d’aller et venir, à la liberté d’enseignement et au droit à l’instruction. Comme le tribunal administratif de Cergy-Pontoise, le Conseil d’État ne relève cependant aucune atteinte grave et manifestement illégale aux libertés invoquées [67].

Religion et laïcité

146Au cours des derniers mois l’économie générale du régime de laïcité s’est trouvée interrogée sous deux aspects principaux : celui de la séparation des Églises et de l’État et celui des accommodements religieux.

147La séparation des Églises et de l’État est-elle mise en cause par la publication au Journal officiel d’un décret, en date du 7 janvier 2019, portant réception d’une bulle papale ? Ledit décret reçoit ladite bulle en tant qu’elle confère le titre d’évêque à un abbé et le nomme auxiliaire à Metz (Moselle) [68]. En d’autres termes, le gouvernement français reçoit une nomination ecclésiale concernant l’est de la France où s’applique le régime concordataire – spécificité couverte par le principe fondamental reconnu par les lois de la République que constitue le droit local alsacien-mosellan (CC, nº 2011-157 QPC du 5 août 2011).

148C’est encore au prisme du principe de séparation que peut être lue l’affaire jugée par le Conseil d’État le 19 décembre 2018 : un sacrificateur rituel entendait contester en justice le non-renouvellement de son habilitation par le directeur rabbinique de la cacherout de l’association consistoriale israélite de Paris. Eu égard au fait que diverses dispositions juridiques (notamment, du code rural et de la pêche maritime) prévoient explicitement qu’il puisse être dérogé à l’obligation d’étourdissement des animaux avant abattage lorsqu’est en cause la pratique d’un rite religieux, la question était de savoir si les organismes religieux habilitant les sacrificateurs exerçaient une mission de service public. Une telle interprétation aurait pu amener le juge à connaître de la légalité d’une décision religieuse de non-renouvellement de l’habilitation des sacrificateurs, ce qui n’aurait pas manqué de soulever des questions sur la portée du principe de séparation du point de vue du cantonnement de l’office du juge. Le Conseil d’État juge au contraire que, notamment du fait que l’habilitation est accordée par les organismes religieux « uniquement en fonction de critères religieux », cette mission ne saurait revêtir le caractère d’un service public, de sorte que l’agrément ne présente pas le caractère d’acte administratif et ne saurait être soumis au contrôle du juge administratif (CE, 19 décembre 2018, nº 419775).

149D’autres développements récents interrogent la notion d’accommodement. La saga des cantines se poursuit ainsi : suite à une décision du maire d’Ouistreham de ne plus offrir de repas de substitution à la viande de porc dans les cantines scolaires de la ville, le tribunal administratif de Caen (TA Caen, 14 décembre 2018) confirme l’issue en appel de la « grande affaire » de Chalon (v. CAA Lyon, 23 octobre 2018 : « l’existence de menus de substitution aux plats contenant du porc dans les cantines scolaires ne porte pas atteinte aux principes de laïcité et de neutralité du service public »). Le maire de Chalon ayant annoncé son intention de saisir le Conseil d’État et de soulever une question prioritaire de constitutionalité, cette affaire pourrait connaître de futurs rebondissements.

150La crèche de la nativité, autre serpent de mer, est un autre terrain sur lequel est mise à l’épreuve la notion d’accommodement. Depuis que le Conseil d’État a jugé que de telles crèches revêtaient « une pluralité de significations » (CE, Ass., 9 novembre 2016), on observe une certaine cacophonie. C’est, en dernier lieu, le président du Conseil régional de Rhône-Alpes, Laurent Wauquiez, qui est parvenu à naviguer entre les lignes du cadre fixé par le juge suprême, et à faire juger comme ne portant pas atteinte au principe de laïcité ou à l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 l’installation d’une large crèche (« visible de l’extérieur ») dans l’hôtel de région. Composé de statuettes fabriquées par des maître-santonniers locaux, vitrine des métiers d’art et de tradition régionaux, la crèche est acceptée par le juge comme « culturelle » et non cultuelle (TA Lyon, 22 novembre 2018, nº 1709278).

151Accommodement toujours après que l’Observatoire de la laïcité a remis une étude « à propos de l’application du principe de laïcité et de sa promotion dans le cadre du futur service national universel (SNU) ». Ce texte rappelle en premier lieu que les femmes et les hommes qui seront les futurs appelés du SNU, usagers du service public, ne sauraient être soumis à l’obligation de neutralité religieuse, sauf adoption d’un texte législatif spécial. Il indique en outre que ces personnes devront pouvoir exercer leur liberté religieuse, laquelle peut nécessiter que soient mises à disposition des salles, voire des aménagements individuels pour ceux qui souhaiteraient pouvoir jeûner.

Genre, sexe, sexisme

153Un an après les appels Me too et « Balance ton porc », les mesures de lutte contre les violences sexuelles et sexistes se succèdent. Celles-ci ont, avec le décret nº 2018-1020 du 22 novembre 2018 [69] rendu après avis retenu de la CNIL [70], conduit à la création d’un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé « plate-forme de signalement des violences à caractère sexuel et sexiste ». Celle-ci doit « permettre aux personnes victimes ou témoins de violences à caractère sexuel ou sexiste d’entrer en relation et d’échanger en temps réel avec un personnel de la police nationale ou de la gendarmerie nationale et d’effectuer un signalement », depuis un téléservice sur le site « service-public.fr ». Elle vise aussi à informer, orienter et faciliter la prise en charge de ces personnes ainsi qu’à recueillir, conserver et transmettre les informations aux services d’enquête territorialement compétents pour traitement des signalements.

154Après qu’une femme transgenre [71] non opérée a sollicité l’adoption de l’enfant qu’elle avait conçu avec son épouse, la cour d’appel de Montpellier a recouru de façon inédite à l’appellation de « parent biologique » pour la désigner jugeant qu’elle ne pouvait qualifier une seconde femme de mère de l’enfant (CA Montpellier, 14 novembre 2018). Quelques jours plus tard, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) rendait un de ses derniers avis sous la présidence de Christine Lazerges relatif à l’ouverture de l’assistance médicale à la procréation (AMP) (avis du 20 novembre 2018). La CNCDH se prononce favorablement à l’ouverture de l’AMP aux couples de femmes et aux femmes célibataires, ainsi qu’aux hommes transgenres [72] qui, n’ayant pas subi de réassignation sexuelle, conservent la possibilité d’être enceintes. L’avis réaffirme, en préconisant leur réaménagement, les principes de gratuité et d’anonymat au fondement du droit de l’AMP en France, celui-ci ne pouvant être levé qu’avec le consentement du donneur.

Scolarité pour tous

155Le Conseil d’État affirme le droit de tous les enfants résidant en France à être scolarisés quel que soit le statut juridique de leur habitation. Engage la responsabilité de l’État au nom duquel il agit quand il dresse les listes des enfants soumis à l’obligation scolaire, le maire qui refuse la scolarisation d’enfants vivant sur le territoire de sa commune « alors même que [leur] résidence » – des bidonvilles – constitue une occupation illégale d’un terrain appartenant à des personnes publiques [73].

156L’école pour tous inclut aussi les enfants en situation de handicap. Dans une décision nº 2018-323 du 21 décembre 2018, le Défenseur des droits a globalement approuvé les mesures spécifiques prévues par la loi dite ORE, notamment l’obligation faite aux recteurs de mettre en place des équipes d’accompagnement des élèves en situation de handicap ainsi qu’un droit au réexamen de leur candidature sur « Parcoursup ». Il regrette toutefois que ce droit ne puisse être exercé qu’en fin de procédure et recommande l’institution d’une procédure prioritaire. L’amélioration des moyens d’accompagnement est précisément l’objet d’une proposition de loi pour une école vraiment inclusive adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture. Elle prévoit notamment un entretien entre la famille, l’accompagnant scolaire et les enseignants afin de mettre en œuvre les projets personnalisés de scolarisation ainsi que la désignation, dans chaque département, d’un ou plusieurs accompagnants « référents » des élèves en situation de handicap. Elle a été déposée devant le Sénat le 1^er février 2019.

157L’égalité scolaire s’étend à l’accès à l’enseignement supérieur. Dans une décision nº 2019-021 du 18 janvier 2019 relative au fonctionnement de la plateforme nationale de préinscription en première année de l’enseignement supérieur, le Défenseur des droits a demandé davantage de transparence sur le fonctionnement de la plateforme, notamment quant aux critères et modalités de traitement des candidatures. En point de mire : ne pas fermer la mobilité géographique des étudiants, le poids à accorder à la hiérarchisation des choix, le risque de sélection des étudiants en fonction de la réputation des établissements de provenance.

Gens du voyage

158Le 7 novembre 2018 a été promulguée une nouvelle loi relative à l’accueil des gens du voyage (loi nº 2018-957, JORF 8 novembre 2018). Initialement destinée à alléger les obligations des communes et des EPIC et à durcir la sanction des occupations illicites, la proposition de loi a finalement été expurgée des mesures les plus offensives. L’objectif est cependant resté intact. La loi clarifie la répartition des compétences en matière d’accueil entre les communes et leurs groupements. Elle permet au maire remplissant ses obligations d’accueil de demander au préfet l’évacuation des campements illicites. Elle oblige les représentants de groupes de gens du voyage d’informer les autorités publiques en cas de grands rassemblements et de grands passages, confiant au préfet le pouvoir de les encadrer. Enfin, elle double l’amende du délit d’occupation en réunion et sans titre sur le terrain d’autrui. Coïncidence du calendrier ( ?), le Conseil d’État rappelait le lendemain même que l’installation des résidences des gens du voyage est régie par la seule loi spécifique nº 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage. Elle n’est donc pas soumise aux dispositions du code de l’urbanisme applicables aux résidences mobiles de loisirs, dont il n’est alors pas possible de contester leur défaut de prise en compte de la spécificité des modes de vie des gens du voyage [74].

Étrangers

159Comme tous les autres, le trimestre considéré est marqué un contexte migratoire tendu et l’espoir placé par les candidats en l’asile, espoir souvent déçu si l’on en juge par les statistiques de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) pour 2018 [75].

160L’activité de la CNDA a conduit le Conseil d’État à apporter plusieurs précisions de fond et de procédure. Sur le fond, le Conseil d’État a estimé que « sans aucune autre information pertinente », être « fiché S » ne justifie pas le retrait de la qualité de réfugié [76]. S’agissant de la procédure interne à la CNDA, le Conseil d’État s’est déclaré compétent en premier et dernier ressort pour connaître d’un recours dirigé contre un acte réglementaire de son président. En l’espèce, il rejette toutefois la demande d’annulation d’une note réservant la communication du rapport du rapporteur, avant l’audience, aux seuls membres de la formation de jugement [77]. S’agissant la procédure administrative, le Conseil d’État fait droit au recours de la CIMADE contre une décision implicite de rejet d’adopter les mesures utiles pour respecter les délais d’enregistrement des demandes d’asile et d’accès aux conditions matérielles d’accueil prévues à l’article L. 741-1 du CESEDA. Le ministre de l’intérieur et le directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration ont deux mois pour adopter les mesures nécessaires [78]. Le Conseil d’État a également précisé comment motiver les décisions de transfert d’un demandeur d’asile « dubliné » vers l’État responsable. Il est nécessaire mais il suffit d’indiquer les considérations de droit et de fait sur « lesquels l’autorité administrative se fonde pour estimer que l’examen de la demande » d’asile « présentée devant elle relève de la responsabilité d’un autre État membre ». S’agissant des motifs de droit, cette condition est remplie par la simple mention de l’article en cause du règlement « Dublin III » du 26 juin 2013 [79].

161On signalera enfin que le décret nº 2018-1159 du 14 décembre 2018 portant diverses modifications relatives à la lutte contre l’immigration irrégulière et à la réglementation applicable à l’enregistrement et au traitement des demandes d’asile a notamment fixé les conditions de procédure et de délai, d’une part, des notifications des convocations et décisions de l’OFPRA par voie électronique et, d’autre part, des demandes de suspension de l’exécution des mesures d’éloignement du territoire des déboutés dans l’attente de la décision de la CNDA.

162La Cour de cassation a, par deux arrêts du 12 décembre 2018 (v. arrêt nº 2923), cassé partiellement les condamnations prononcées dans les affaires de délit de solidarité contre Cédric Herrou et Pierre-Alain Mannoni, au motif de l’intervention d’une loi pénale plus douce (loi du 10 septembre 2018) [80], qui prévoit désormais que « lorsque l’acte reproché n’a donné lieu à aucune contrepartie directe ou indirecte et a consisté à fournir des conseils ou accompagnements juridiques, linguistiques ou sociaux, ou toute autre aide apportée dans un but exclusivement humanitaire ». Les arrêts laissent toutefois en suspens une question essentielle : la référence législative à un « but exclusivement » humanitaire » ne conduit-elle pas à exclure de la protection « les actions militantes [81] » ? La réponse revient à Cour d’appel de renvoi.

163Le détournement des procédures d’assistance aux mineurs étrangers par ceux ayant atteint l’âge de la majorité, est une préoccupation constante du pouvoir exécutif. Après un avis favorable sous quelques réserves de la CNIL (avis du 27 novembre 2018), mais une demande d’abandon par le Défenseur des droits qui s’inquiète de ce que les personnes concernées soient considérées comme des fraudeurs potentiels avant d’y voir des enfants en danger [82], le décret nº 2019-57 du 30 janvier 2019 pris en application de la loi nº 2018-778 relative à l’asile et l’immigration autorise le ministre de l’intérieur à créer un fichier national biométrique des mineurs non accompagnés. Ce fichier doit permettre d’identifier par leurs empreintes digitales et photographies les personnes présentant une demande d’aide dans plusieurs départements. Le fichier sera accessible aux agents des préfectures habilités et pourra être communiqué au procureur de la République et aux agents de la protection de l’enfance. Le décret renforce également les modalités d’évaluation et de vérification de la minorité du demandeur par les agents de l’État. À ce sujet, le Conseil constitutionnel a été saisi d’une QPC par la Cour de cassation sur l’article 388 du code civil (Cass. 1^re Civ., 21 décembre 2018, nº 18-20.480). Celui permet de procéder à des examens radiologiques osseux pour déterminer de l’âge d’une personne qui ne présente pas de « documents d’identité valables » et pour laquelle il y a lieu de douter de la minorité. Réponse dans moins de trois mois.

Conditions de détention

164Les conditions de détention en Guyane sont toujours indignes. Un détenu au centre pénitentiaire Rémire-Montjoly peut demander réparation du fait du préjudice moral qui en résulte. Le Conseil d’État en a précisé, de façon novatrice, les conditions de calcul. S’il estime que la prescription quadriennale s’applique, pour la durée qui reste indemnisable, il prend en compte le « caractère continu et évolutif » du préjudice. La créance indemnitaire due « doit être rattachée, dans la mesure où il s’y rapporte, à chacune des années au cours desquelles » le préjudice « a été subi » (CE, 3 décembre 2018, nº 12010). Quelques jours plus tard, la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté faisait, entre autres, état de la surpopulation chronique, des conditions d’hébergement indignes, de l’hygiène désastreuse et présentant « des risques pour la santé des personnes détenues et du personnel », du climat de violence « extrême dans un contexte d’inactivité généralisée qui règnent dans ce centre… Elle concluait qu’une « réorganisation du fonctionnement de l’établissement est nécessaire, notamment pour faire cesser le climat de violence » et que, « pour cela, l’autorité de la direction sur la détention doit être restaurée et l’effectif des fonctionnaires de l’établissement doit être porté à la hauteur des besoins » (recommandation, 17 décembre 2018, texte nº 112, JORF nº 0026 du 31 janvier 2019).

165L’atteinte à la dignité des personnes détenues peut aussi provenir des fouilles qu’elles subissent. Celles-ci ont fait l’objet d’encadrements législatifs et jurisprudentiels réguliers. Le Conseil d’État a ainsi une nouvelle fois été sollicité sur la légalité des conditions de fouilles corporelles intégrales. Il rappelle que celles-ci « ne sauraient revêtir un caractère systématique et doivent être justifiées par l’un des motifs » légalement prévus, « en tenant compte notamment du comportement de l’intéressé, de ses agissements antérieurs ou des contacts qu’il a pu avoir avec des tiers ». L’administration pénitentiaire doit veiller à ce que les « fouilles soient, eu égard à leur caractère subsidiaire, nécessaires et proportionnées et […] à ce que les conditions dans lesquelles elles sont effectuées ne soient pas, par elles-mêmes, attentatoires à la dignité de la personne » (CE, 30 janvier 2019, nº 416999).

166L’atteinte à la dignité peut aussi résulter, pour finir, du défaut de « prise en compte des situations de perte d’autonomie dues à l’âge et aux handicaps physiques dans les établissements pénitentiaires comme de toute unité hospitalière spécialisée. Sur cette question encore, la CGLPL fait état d’une situation préoccupante et demande une politique publique d’aménagement des conditions de détention ou d’accueil (avis du 17 septembre 2018, JORF nº 0270 du 22 novembre 2018).

167Sur d’autres points, on signalera que le Conseil d’État a estimé justifié, « eu égard à la différence de situation objective existant entre les personnes détenues qui souhaitent téléphoner et les autres usagers d’un service de téléphonie », le fait que le tarif des communications téléphoniques soit « établi à un niveau plus élevé que celui dont bénéficient, en moyenne, les autres usagers du téléphone ». Il n’y a là aucune « rupture du principe d’égalité dès lors qu’il ne ressort pas […] que cette différence de tarif soit manifestement disproportionnée » (CE 14 novembre 2018, nº 418788). En revanche, le Conseil d’État a fait droit au recours de la Section française de l’Observatoire international des prisons contre la décision de refus du Premier ministre d’abroger l’article D. 57 du code de procédure pénale relatif aux mesures d’extraction ou de translation des personnes prévenues. Aucune voie de recours n’était prévue contre de ces mesures (CE, 12 décembre 2018, nº 417244). Le Conseil a aussi accepté de renvoyer une QPC introduite par la même Section française sur les conditions de rapprochement familial des détenus (CE, 5 décembre 2018, nº 424970).

Affaire Lambert

168La nouvelle expertise de l’état de Vincent Lambert ordonnée à l’été 2018 a été remise le 22 novembre 2018. Les médecins concluent à l’absence de conscience de l’intéressé. Sur cette base, le TA de Chalons vient, une nouvelle fois, de confirmer la légalité de la décision d’arrêt des soins (31 janvier 2019, nº 1800820)… à la suite de quoi la famille a formé un nouveau recours devant le Conseil d’État.

Statut des observations du Défenseur des droits

169La décision par laquelle le Défenseur des droits décide de présenter des observations « n’est pas détachable de la procédure juridictionnelle à laquelle elle se rapporte ». Le juge administratif n’est dès lors pas compétent pour en examiner la légalité si la procédure est judiciaire (CE, 30 janvier 2019, nº 411132).

Documents administratifs

170La CADA invoque le secret des affaires contre une demande de communication de la liste de dispositifs médicaux par le journal Le Monde (avis nº 20182659 du 25 octobre 2018, reçu par Le Monde le 26 novembre 2018).

171La liste nominative des bénéficiaires d’une décharge de service pour activité syndicale, dans la mesure où l’appartenance syndicale est publique, est un document administratif communicable (CE 14 novembre 2018, nº 409936)

172Les circulaires et instructions signées avant le 1^er janvier 2019 sont réputées abrogées au 1^er mai 2019 si elles n’ont pas à cette dernière date été publiées sur les supports prévus à cet effet (décret nº 2018-1047 du 28 novembre 2018 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires, JORF nº 0277 du 30 novembre 2018).

173Limite du droit à être entendu : les garanties procédurales qui assurent à l’étranger « le droit d’être entendu, avec une assistance juridique, sur la légalité du séjour et les modalités de son retour, ne s’appliquent pas aux décisions de placement en rétention, mais », seulement, « aux décisions d’éloignement dont la contestation ne relève pas de la compétence de l’autorité judiciaire » (Cass. 1^re Civ, 21 novembre 2018, nº 18-11.421).

174Calcul des délais : le délai de 144 heures dont dispose depuis la loi du 10 septembre 2018 le juge administratif pour se prononcer sur les obligations de quitter le territoire français (OQTF) assorties d’une mesure de surveillance court à compter de la transmission au tribunal de la décision de placement en rétention ou d’assignation à résidence par le préfet (décret nº 2018-1142 du 12 décembre 2018)

175Le rapport du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées recommande l’encadrement des loyers, la création d’une offre sociale dans le parc privé, un accompagnement social et le renforcement du « principe d’inconditionnalité de l’hébergement » (Cinq Conditions nécessaires à la mise en œuvre du Logement d’abord, 29 novembre 2018).

176V. C.-D. & S. H.-V.