Gouvernement – remaniements du 4 septembre et du 16 octobre 2018

1 Par décret du 4 septembre 2018, il a été mis fin aux fonctions de M. Nicolas Hulot, ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, et de M^me Laura Flessel, ministre des sports, remplacés respectivement par M. François de Rugy et M^me Roxana Maracineanu. Ce remaniement fait suite au départ de M. Hulot, annoncé par lui-même lors d’un entretien du 28 août au cours de laquelle il déclare, au sujet des politiques environnementales : « Nous faisons des petits pas, et la France en fait beaucoup plus que d’autres pays, mais est-ce que les petits pas suffisent… la réponse est non. » Quant à la ministre des sports, celle-ci fait état de « raisons personnelles » tandis que la presse évoque des motifs liés à sa situation fiscale.

2 Par décret du 16 octobre 2018, un nouveau remaniement est acté. Il fait notamment suite à la démission annoncée par Gérard Collomb de son poste de ministre de l’intérieur, le 2 octobre précédent, démission officiellement refusée par le Président de la République, puis renouvelée par l’intéressé le 3 octobre et finalement actée le 4 par communiqué de l’Élysée. Le décret du 16 octobre nomme Christophe Castaner ministre de l’intérieur. Quatre autres ministres quittent le gouvernement à cette occasion : Jacques Mézard, ministre de la cohésion des territoires, auquel succède Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales ; Françoise Nyssen, ministre de la culture, remplacée par Franck Riester ; Stéphane Travert, ministre de l’agriculture et de l’alimentation, remplacé par Didier Guillaume ; Delphine Gény-Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances.

3 Sont nommés ministres : auprès du Premier ministre : Marc Fesneau, chargé des relations avec le Parlement ; auprès de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales : Sébastien Lecornu, chargé des collectivités territoriales ; Julien Denormandie, chargé de la ville et du logement.

4 Enfin, sont nommés secrétaires d’État : auprès du ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire : M^me Emmanuelle Wargon ; auprès de la ministre des solidarités et de la santé : M^me Christelle Dubos ; auprès du ministre de l’économie et des finances : M^me Agnès Pannier-Runacher ; auprès du ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse : M. Gabriel Attal ; auprès du ministre de l’intérieur : M. Laurent Nuñez.

5 Au total, ce remaniement enregistre donc cinq départs en comptant celui de Gérard Collomb, huit nouveaux membres et six changements de dénominations ou rattachements. Le Gouvernement est désormais composé de seize ministres, cinq ministres délégués et treize secrétaires d’État.

Action publique 2022 – comité interministériel de la transformation publique du 29 octobre

6 Le Premier ministre a réuni, le 29 octobre, le deuxième comité interministériel de la transformation publique neuf mois après le premier. Il a rendu publique, à cette occasion, la « feuille de route » de chaque ministère. Point marquant, ces feuilles de route ne se limitent pas à la réforme de l’État stricto sensu et dessinent en réalité un programme complet des réformes à conduire dans tous les secteurs de l’action publique.

7 Une partie a déjà été lancée, notamment la réforme de l’audiovisuel public, la transformation de l’organisation territoriale des services publics, la réforme de l’administration fiscale, la réforme du service public de l’emploi, etc.

8 Pour chaque ministère, les grandes réformes en cours ou à mener sont listées. Pour le Ministère de la transition écologique et solidaire, il s’agit par exemple de « mettre en œuvre le plan climat » (adopté en juillet 2017) et le plan biodiversité (juillet 2018), de préparer le projet de loi sur l’énergie et d’accompagner l’arrêt des centrales à charbon d’ici à 2022. Au Ministère de la justice est assigné l’objectif de « mener à bien la réforme de la Constitution », au Ministère des affaires étrangères celui de « réussir les négociations européennes », notamment sur le Brexit. Le Ministère des solidarités et de la santé devra notamment « réformer le système des retraites ».

9 À côté de ces grands chantiers, la transformation de l’État est systématiquement mentionnée. « Réformer le ministère » est un item récurrent. Pour le Ministère du travail, par exemple, cela consistera notamment à « mieux organiser l’inspection du travail », pour les armées à « adapter et moderniser le système RH du ministère ». Le Ministère de l’éducation nationale devra « placer les académies au périmètre des régions au 1^er janvier 2020 » ou encore mieux concilier « la formation continue avec le temps scolaire », développer « le recrutement des postes [d’enseignant] à profil ». Le Ministère des affaires étrangères devra atteindre la « cible de -10 % de masse salariale sur le périmètre État et opérateurs sous plafond ».

10 Les mesures à prendre sont, dans certains cas, très précises. Ainsi, le Ministère de la culture est invité à « assurer la rénovation phasée [du château] de Villers-Cotterêts en vue de l’implantation d’un centre de la francophonie », mais aussi à « développer les partenariats à l’international », notamment avec Abou Dhabi et l’Arabie saoudite… Le Ministère de l’agriculture devra notamment « assurer le suivi du 50 % bio, produits de qualité ou locaux dans les cantines ».

11 Le Premier ministre a ensuite pris la parole devant les chefs de projet nommés pour superviser chaque chantier ouvert. Au titre des chantiers transversaux, il a annoncé pour début 2019 un projet de loi devant permettre d’atteindre l’objectif fixé par le Président de la République de 50 000 suppressions de postes d’agents publics d’État d’ici à 2022 (une réduction de 70 000 postes étant également prévue pour les collectivités locales). Divers éléments du « volet boîte à outils » de ce plan ont été précisés : une agence de reconversion pour les agents de l’État devrait voir le jour « au second semestre 2019 » ; le recours aux contractuels évoqué par le ministre de l’action et des comptes publics à plusieurs reprises a été présenté comme une « extension très large de la possibilité de recourir aux contrats », tandis que la mise en place de « plans de départs volontaires » dans la fonction publique a également été mentionnée.

12 Enfin, l’objectif d’atteindre 100 % des démarches en ligne en 2022 a été rappelé.

Publication de la loi pour un État au service d’une société de confiance

13 Présentée comme la loi qui reconnaît la validité d’un « droit à l’erreur » au profit des administrés, la loi n^o 2018-727 « pour un État au service d’une société de confiance » a été promulguée le 10 août 2018. Cette loi permet donc à un administré, citoyen ou entreprise, de ne pas perdre un droit en cas de méconnaissance involontaire d’une règle dans ses relations avec l’administration. Par ailleurs, la loi prévoit un allègement des intérêts de retard en cas de démarche spontanée de régularisation, ou lorsque l’administration détecte une erreur de bonne foi. La loi introduit également plusieurs autres dispositions dans le code des relations entre le public et l’administration, notamment l’extension des rescrits ou encore plusieurs expérimentations de plafonnement de la durée cumulée des contrôles réalisés par les administrations, de rescrit juridictionnel auprès de certains tribunaux administratifs, de médiation ou encore de désignation d’un référent unique.

Suppression de commissions consultatives

14 Le gouvernement poursuit la stratégie de réduction du nombre de commissions administratives à caractère consultatif engagée depuis plusieurs années et dont cette « Chronique » fait état régulièrement.

15 Dans une circulaire du 12 septembre 2018 consacrée à la « poursuite de la modernisation des procédures de consultation préalable et [de] réduction du nombre de commissions consultatives », le Premier ministre rappelle les objectifs de suppression déjà assignés dans sa circulaire du 24 octobre 2017 [2]. Il précise que le nombre de ces commissions devrait être ramené en dessous de 400 d’ici à la fin de l’année 2018 et invite les ministères à poursuivre le travail de réduction de leur nombre, de discernement dans la création de nouvelles, mais également à poursuivre la recherche d’autres modes de consultation ou d’association du public.

16 La circulaire du 12 septembre 2018 affirme le principe du « gage double » pour toute création de nouvelle commission, qui devra être accompagnée de la suppression de deux commissions existantes, y compris pour les commissions créées par voie législative.

17 Le décret n^o 2018-785 du 12 septembre 2018 procède ainsi à la suppression de 20 commissions consultatives. L’article 24 de ce décret entend également alléger le formalisme de suppression des commissions, en permettant ces suppressions – lorsque les textes à abroger sont de niveau réglementaire – par de simples décrets.

Modalités de nomination des recteurs

18 Alors que le décret n^o 2015-1617 du 10 décembre 2015 avait élargi les conditions de nomination des recteurs en permettant à des personnes non titulaires d’un doctorat d’y accéder dans la limite d’un plafond [3], le décret n^o 2018-838 du 3 octobre 2018 porte ce plafond de 20 % à 40 % des emplois correspondants.

Politique pénitentiaire

19 Dans une communication au conseil des ministres du 12 octobre 2018, la garde des sceaux, ministre de la justice, a présenté une communication sur la politique pénitentiaire. Après le rappel des réformes contenues dans le projet de loi de programmation 2018-2022 de réforme de la justice [4], notamment en termes d’exécution des peines, cette communication estime que le nombre de détenus devrait baisser de l’ordre de 8 000, tandis que le programme d’investissement pénitentiaire devrait permettre la livraison de 7 000 places et l’engagement de 8 000 autres.

20 Ces créations devraient permettre de diversifier les établissements pour mieux adapter les régimes de détention. Ainsi, 2 000 places devraient être créées dans des structures d’accompagnement vers la sortie et 10 000 places dans des centres pénitentiaires permettant une prise en charge adaptée des détenus. La communication précise également que deux établissements seront construits en intégrant des entreprises partenaires afin de développer un dispositif d’insertion par le travail pendant et après la fin de la détention. À cette fin, une agence du travail d’intérêt général pourrait être créée.

21 Enfin, la communication reprend plusieurs annonces relatives aux conditions de travail du personnel pénitentiaire, consenties en réponse aux mouvements sociaux successifs de l’année 2018. Il s’agit notamment de la revalorisation des missions, du recrutement de 1 500 emplois dans les services d’insertion et de probation et de la requalification des conseillers d’insertion et de probation en catégorie A à compter de 2019, du recrutement de 1 100 emplois supplémentaires de surveillants pénitentiaires, de l’octroi de mesures indemnitaires pour 32 millions d’euros.

Tutelle de l’État sur les opérateurs de la biodiversité

22 Dans un référé du 14 juin 2018 publié en septembre 2018, la Cour des comptes dresse le bilan de la tutelle de l’État sur l’ensemble des établissements publics nationaux chargés de la biodiversité (parcs nationaux, Parcs nationaux de France, Agences des aires marines protégées, Office national de l’eau et des milieux aquatiques) rattachés ou intégrés à l’Agence française pour la biodiversité depuis le 1^er janvier 2017.

23 La Cour constate que les tutelles ne sont pas parvenues à clairement définir une stratégie pour ces opérateurs et à leur assigner des objectifs de contribution à l’effort de redressement des comptes publics. La Cour des comptes recommande ainsi de définir des priorités de chacun des établissements, assorties d’un modèle économique cohérent ; de généraliser un dialogue de gestion annuel ; d’améliorer la gestion des ressources humaines et le pilotage des effectifs en harmonisant notamment les règles de gestion entre établissements.

Présentation du projet de loi de finances initiale pour 2019

24 Le ministre de l’économie et des finances, le ministre de l’action et des comptes publics et leurs secrétaires d’État respectifs ont présenté, le 24 septembre 2018, le projet de loi de finances pour 2019 en conseil des ministres.

25 Le budget est présenté autour de quatre priorités : « baisser les prélèvements obligatoires pour tous les français » ; « favoriser le travail et renforcer l’attractivité des entreprises » (augmentation de la prime d’activité, transformation du CICE en allégements pérennes de charges, poursuite de la baisse de l’impôt sur les sociétés, fiscalité simplifiée par la suppression de petites taxes) : « protéger les français » socialement (minimum vieillesse et allocation adultes handicapés) et physiquement (moyens alloués aux armées, à la justice et à l’intérieur renforcés) ; « préparer l’avenir ».

26 Les baisses d’impôt annoncées dans ce projet pour 2019 doivent s’élever à 6 milliards d’euros pour les ménages, avec notamment la poursuite de la baisse de la taxe d’habitation, l’effet en année pleine de l’exonération des cotisations sociales salariales (supprimées en octobre 2018), la baisse de la CSG pour les retraités modestes et l’exonération de cotisations salariales sur les heures supplémentaires.

27 Parallèlement sont prévues des hausses d’impôt sur les comportements nuisibles à la santé ou à l’environnement : hausse de la fiscalité sur les carburants et la convergence du diesel sur l’essence, hausse de la fiscalité sur le tabac.

28 Pour 2019, le déficit public s’établirait à 1,9 % du Produit intérieur brut, hors mesures exceptionnelles dont la transformation du crédit d’impôt-compétitivité-emploi en allégements de charges sociale, venant dégrader temporairement le déficit de 0,9 point de produit intérieur brut. En tenant compte de cet effet ponctuel, le déficit public s’élèvera à 2,8 % du produit intérieur brut en 2019 [5]

Révision du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique

29 Prenant en compte plusieurs recommandations du programme « Action publique 2022 » en matière de simplification de la gestion financière publique, le décret n^o 2018-803 du 24 septembre 2018 modifie le décret n^o 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

30 Il supprime tout d’abord la comptabilité d’analyse des coûts au sein de la comptabilité de l’État, tirant ainsi conséquence de la faible fiabilité et de l’absence d’usage de cette présentation, tant par les gestionnaires que par la représentation nationale.

31 Il allège également ou supprime plusieurs contrôles, dans l’objectif de responsabiliser davantage les gestionnaires publics. Le contrôle de régularité des actes de personnel par les contrôleurs budgétaires est ainsi supprimé.

32 Le décret ouvre également un droit à l’expérimentation pour une durée maximale de quatre ans permettant de s’affranchir des règles relatives à l’élaboration, au contenu, à la validation et au contrôle des documents de programmation et de répartition budgétaires.

Plan national pour un numérique inclusif

33 Alors que la Cour des comptes avait souligné les enjeux de l’inclusion numérique dans le cadre des stratégies de développement de l’administration numérique [6], le gouvernement a publié, le 13 septembre 2018, le « Plan national pour un numérique inclusif ». Ce plan entend lutter contre l’« illectronisme » des personnes non familières des outils numériques et de l’internet.

34 Il doit permettre, sous la forme d’appels à projets dotés de 5 millions d’euros, de faire émerger des structures et des outils destinés à développer des offres de formation sous la forme d’ateliers numériques. Il prévoit également le financement d’actions de formation sous la forme d’un chèque numérique à destination des personnes en difficulté.

Principes et règles de la décentralisation

Ressources humaines et fonction publique territoriale

37 Par une décision n^o 2018-727 QPC du 13 juillet 2018, le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution la dernière phrase du premier alinéa de l’article 88 de la loi n^o 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale dans sa rédaction résultant de la loi n^o 2016-483 du 20 avril 2016, qui dispose : « Lorsque les services de l’État servant de référence bénéficient d’une indemnité servie en deux parts, l’organe délibérant détermine les plafonds applicables à chacune de ces parts et en fixe les critères, sans que la somme des deux parts dépasse le plafond global des primes octroyées aux agents de l’État. »

38 Le décret n^o 2018-101 du 16 février 2018 avait mis en place l’expérimentation d’une médiation préalable obligatoire dans certains litiges de la fonction publique et litiges sociaux prévue par le IV de l’article 5 de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du xxi^e siècle [10]. Aux termes de l’article 1^er de ce décret, les agents de la fonction publique territoriale concernés par l’expérimentation sont ceux qui sont employés par des collectivités territoriales et des établissements publics locaux situés dans des circonscriptions départementales fixées par arrêté et ayant conclu avant le 1^er septembre 2018 avec le centre de gestion de la fonction publique territoriale dont ils relèvent une convention lui confiant la mission de médiation préalable obligatoire. Le décret précité étant entré en vigueur le 1^er avril 2018, la date du 1^er septembre 2018 s’est avérée en pratique trop rapprochée pour permettre à toutes les collectivités territoriales désireuses d’adhérer au dispositif de mettre au point et conclure les conventions nécessaires avec les centres de gestion compétents. Aussi, pour élargir le plus possible l’assiette de l’expérimentation, le décret n^o 2018-654 du 25 juillet 2018 modifiant le décret n^o 2018-101 du 16 février 2018 portant expérimentation d’une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux a reporté au 31 décembre 2018 la date limite fixée aux collectivités territoriales pour adhérer au dispositif.

39 Une étude de l’Insee parue le 27 septembre 2018 [11] sur « Les salaires dans la fonction publique territoriale » note qu’en 2016 un salarié de la fonction publique territoriale (FPT) percevait en moyenne 1 902 euros nets par mois en équivalent temps plein ; cette moyenne prenait en compte tous les agents civils des collectivités territoriales, tous emplois et catégories confondus, qu’ils soient fonctionnaires ou non. Entre 2015 et 2016, le salaire net moyen a ainsi augmenté de 0,4 % en euros constants. À statut et cadre d’emplois donnés, la hausse est plus importante, un agent de la FPT en 2016 percevant en moyenne 0,6 % de plus qu’un agent en 2015. Le salaire net moyen varie selon le type de collectivités. Il s’élevait ainsi à 1 803 euros par mois dans les communes et à 2 116 euros dans les départements. Les disparités salariales dans la FPT sont par ailleurs restées quasiment stables en 2016. Le salaire net des femmes était inférieur de 9,1 % en moyenne à celui des hommes, après 9,3 % en 2015. À postes identiques, l’écart était de 4,6 %, comme en 2015.

Instruments de la commande publique

40 Un arrêté du 14 avril 2017, modifié le 27 juillet 2018, est entré en vigueur également le 1^er octobre 2018, et avec lui l’obligation pour les 70 000 acheteurs publics français (collectivités, ministères, hôpitaux publics, etc.) de publier les données essentielles de leurs marchés publics. Ces données sont dites essentielles, car elles sont nécessaires à la description d’un marché. En l’occurrence, il s’agit pour l’instant des données issues de la phase d’attribution d’un marché, c’est-à-dire de la phase qui se conclut par l’annonce de la ou des entreprise(s) qui a ou ont remporté le marché. Tous les acheteurs publics sont concernés, sans distinction de taille, si la valeur du marché est supérieure à 25 000 euros hors taxes. Les contrats de concession sont également concernés par cette obligation. Enfin, l’obligation est considérée comme remplie lorsque les données sont publiées et aisément consultables sur profil d’acheteur, également appelé salle des marchés. Seuls les marchés attribués à partir du 1^er octobre 2018 doivent être publiés. Les acheteurs publics ont deux mois à compter de la notification du marché pour publier leurs données essentielles.

Gestion et finances des collectivités territoriales

Modernisation de la gestion publique locale – Administration numérique

44La loi du 3 août 2018 relative à l’harmonisation de l’utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique [12] étend l’usage des caméras individuelles dans le cadre d’une intervention aux sapeurs-pompiers professionnels ou volontaires et aux surveillants de prison à titre expérimental pour une durée de trois ans. Cette loi pérennise l’utilisation des caméras individuelles par la police municipale expérimentée de juin 2016 à juin 2018 dans 300 communes. Les enregistrements audiovisuels seront effacés au bout de six mois exceptés s’ils sont utilisés dans le cadre d’une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire.

45 La loi du 10 août 2018 « pour un État au service d’une société de confiance » (dite « loi ESSOC ») [13] instaure le principe du « droit à l’erreur » et fait évoluer le rapport entre le public et l’administration par une série de dispositions concrètes s’adressant à tous les usagers dans leurs relations quotidiennes avec les administrations. La loi ESSOC comprend notamment deux ordonnances : la première traduit le « permis de faire », droit de déroger à certaines règles de construction dès lors que la solution utilisée permet d’atteindre un résultat équivalent ; la seconde porte la réécriture complète des règles de construction pour passer d’une logique actuelle prescriptive de moyens à une logique d’obligation de résultats exigeants.

46 Dans un communiqué de presse du 20 septembre 2018, le Ministère de l’action et des comptes publics a annoncé que la Direction générale des finances publiques (DGFiP) mettait en ligne le code source et l’algorithme de la taxe d’habitation, conformément à la loi « pour une République numérique », qui pose le principe selon lequel les données produites ou collectées par l’administration ainsi que les algorithmes et codes sources des principales applications utilisées par l’administration ont vocation à être publiées en ligne. Ces travaux s’inscrivent dans la continuité de l’engagement de la DGFiP dans le mouvement d’ouverture des données publiques. La DGFIP est ainsi une des administrations pionnières dans la mise en œuvre du service public de la donnée (SPD), comme l’illustre la publication du plan cadastral informatisé réalisée en 2017 qui constitue un des jeux de données de référence les plus utilisés à ce jour.

47 À compter du 1^er octobre 2018, tous les marchés publics dont le montant estimé est égal ou supérieur à 25 000 euros hors taxes devront être publiés sur une plateforme en ligne, appelée « Profil d’acheteur ». Cette mesure est détaillée dans la section « instruments de la commande publique ».

Faits et chiffres de l’égalité professionnelle dans la fonction publique en 2015

67 Dans la société française de 2015, le service de l’intérêt général est en grande partie assumé par les femmes : non seulement parce que la fonction publique est majoritairement composée de femmes puisqu’elles sont 62 % à y travailler, contre 46 % dans le secteur privé ; mais aussi parce que les femmes sont majoritaires dans chacun des trois versants de la fonction publique. Elles représentent 78 % des effectifs de la fonction publique hospitalière (FPH), 61 % de ceux de la fonction publique territoriale (FPT) et 55 % de ceux de la fonction publique de l’État (FPE).

68 Plus encore, les femmes sont plus nombreuses que les hommes dans chacune des trois catégories hiérarchiques de la fonction publique : non seulement lorsque l’on considère la fonction publique dans son ensemble (A [64 %], B [56 %], C [63 %]) ; mais aussi si l’on observe leur nombre, dans ces trois mêmes catégories, à l’intérieur de chacun des versants de la fonction publique : en effet, à l’exception d’une seule situation – celle des agents de catégorie B de l’État –, les femmes y sont partout majoritaires ; elles le sont très largement dans la fonction publique hospitalière (A [74 %] ; B [83 %] ; C ([78 %]), assez largement dans la fonction publique territoriale (A [62 %] ; B [63 %] ; C [61 %]) ; et de manière plus contrastée dans fonction publique de l’État (A [62 %] ; B [42 %]) ; C [53 %]).

69 Enfin, depuis 2008, c’est dans la fonction publique d’État, le versant le moins féminisé, que la part des femmes a le plus augmenté : + 4 points, contre moins de 1 point dans chacun des deux autres versants.

70 Cette situation d’ensemble qui, pour les femmes, paraît relativement favorable ne doit cependant pas faire illusion du point de vue de l’objectif d’égalité professionnelle dans la fonction publique car, à y regarder de plus près, certains métiers, d’une part, et certains niveaux de responsabilité, d’autre part, semblent demeurer la chasse gardée des hommes. C’est ainsi que les femmes sont peu présentes, par exemple, parmi les préfets (15 %), les ambassadeurs (13 %), les secrétaires généraux (23 %) et directeurs d’administration centrale (33 %), des recteurs (37 %), etc. De la même manière, la répartition des femmes et des hommes n’est pas non plus la même selon le niveau hiérarchique. En 2015, parmi les 122 140 postes dans les corps et emplois regardés comme faisant partie de la catégorie (non juridique) « A+ », 40 % sont occupés par des femmes ; et à l’intérieur de ceux-ci, parmi les 23 033 postes correspondant à des corps et des emplois d’« encadrement supérieur et de direction » (ESD), les femmes ne sont que 35 %. Les femmes sont donc relativement peu nombreuses à occuper des postes d’encadrement supérieur et de direction au regard de leur part dans l’ensemble des agents de catégorie A (64 %). En définitive, il semble que la part des femmes décline à mesure que le niveau de responsabilité du poste est important ; la faiblesse du taux de féminisation semble ainsi pour partie être un révélateur des emplois socialement les plus valorisés au sein des trois versants de la fonction publique. D’où l’importance de l’évaluation du dispositif des « nominations équilibrées » sur laquelle s’achève le rapport.

Bilan du dispositif des « nominations équilibrées » en 2016

71 Le bilan du dispositif des « nominations équilibrées » porte sur l’année 2016, quatrième année de sa mise en œuvre [25]. Depuis 2013, le taux de femmes a progressé de trois points pour atteindre 35 % des 1 098 agents publics primo-nommés en 2016. Surtout, la part des femmes effectivement en fonction sur les emplois concernés par ce dispositif a augmenté d’un point entre 2015 et 2016 (passant de 27 % à 28 %). Cette quatrième édition du rapport introduit en effet une donnée qui n’était pas retracée jusqu’alors : celle du taux de femmes en fonction à ces postes (et non plus le seul taux de primo-nominations), donnée essentielle à l’évaluation du dispositif. Des différences notables persistent toutefois selon le versant de la fonction publique considéré.

72 Pour la fonction publique d’État, le taux de primo-nominations féminines aux postes concernés par le dispositif était de 33 % en 2016. Malgré l’instauration des quotas de primo-nomination, les progrès réalisés n’ont pas encore conduit à un rééquilibrage effectif de la représentation des femmes sur les postes à responsabilité entrant dans le champ du dispositif. En effet, le taux global de femmes en poste dans les emplois supérieurs et dirigeants de l’État demeure de 26 %, lequel est resté le même depuis l’entrée en vigueur du dispositif. Par ailleurs, le taux de primo-nominations de 33 % cache d’importants écarts selon les ministères et selon les postes occupés.

73 En 2016, seulement huit des onze départements ministériels ont atteint l’objectif légal de 30 % de primo-nominations de personnes de chaque sexe aux postes concernés. Le taux de primo-nominations féminines était de 45 % au Ministère des affaires sociales, 32 % au Ministère de l’écologie, au Ministère de l’économie et des finances et au Ministère de l’intérieur. Le Ministère des armées, le Ministère de la justice et le Ministère de l’agriculture, quant à eux, n’ont pas réussi à se conformer à l’exigence de la loi du 12 mars 2012, avec respectivement 19 %, 20 % et 28 % de primo-nominations féminines. Ainsi, alors qu’aucun ministère n’était redevable d’une contribution financière en 2015, le Ministère de la justice devra s’acquitter d’une contribution de 60 000 euros (pour une unité manquante) et le Ministère des armées de 120 000 euros (deux unités manquantes). Le Ministère de l’agriculture, bien que n’ayant pas atteint le taux de 30 %, échappe à une sanction, en application de la règle relative à l’arrondi à l’unité inférieure [26].

74 La publication de la proportion totale de femmes en fonction à ces postes, et non plus le seul taux de primo-nominations, constitue un complément d’information essentiel à une vision d’ensemble de la situation des femmes au sein des emplois supérieurs d’un ministère. Par exemple, en 2016, pour les emplois à la décision du gouvernement au Ministère des affaires étrangères [27], l’unique primo-nomination était féminine ; le taux affiché est donc de 100 %, quand les femmes ne représentaient en réalité que 18 % des effectifs à ces postes. Elle met également en lumière le fait que ce dispositif de discrimination positive n’améliore qu’assez lentement la présence des femmes dans les postes en question et qu’il ne fait pas obstacle à la persistance d’inégalités entre les catégories A et A+ et entre les corps de l’encadrement supérieur. Concernant par exemple le Ministère en charge de l’écologie, parmi les secrétaires généraux, directeurs généraux et directeurs d’administration centrale, seulement 21 % sont des femmes ; pareillement, au Ministère de la santé, 27 % des directeurs généraux d’agence régionale de santé (ARS) sont de sexe féminin [28].

75 Le rapport fait aussi état des emplois d’encadrement et de direction de l’administration déconcentrée, occupés à 26 % par des femmes en 2016. Ces dernières représentent 36 % des agents primo-nommés à ces postes durant cette même année. La comparaison avec les années précédentes est affectée par la mise en œuvre de la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions. Cette réforme explique l’augmentation de 8 % du nombre de primo-nominations entre 2015 et 2016, et la baisse de 9 % du nombre d’agents en fonction dans ces emplois au cours de cette période. Le taux global de 26 % est toutefois resté stable.

76 Concernant la fonction publique territoriale, la loi Sauvadet s’applique aux emplois de directions générales au sein des régions, des départements, des communes et établissement public de coopération intercommunale (EPCI) si ces derniers comptent plus de 80 000 habitants, et aux emplois de direction de la ville de Paris [29].

77 La féminisation de l’encadrement supérieur de ces entités est en progression constante (bien que lente) : les femmes occupaient 26 % de ces postes en 2014, 28 % en 2015, et 29 % en 2016. Le taux de primo-nominations féminines était, quant à lui, de 35 % en 2016, supérieur de trois points par rapport à 2015 et de quatre points par rapport à 2013. On constate toutefois une réelle segmentation entre les administrations concernées ; en 2016, 43 % des primo-nominations [30] dans les communes concernées étaient féminines, contre seulement 31 % dans les régions.

78 En 2016, la région Grand Est, la communauté d’agglomération de la région de Compiègne et la commune nouvelle de Cherbourg-en-Cotentin n’ont pas atteint le taux légal de 30 % alors qu’elles avaient réalisé un cycle complet de nominations. En 2015, cinq collectivités territoriales n’avaient pas été en mesure de remplir cette condition. Pour autant, la comparaison est délicate pour plusieurs raisons. D’abord le processus de nomination n’est pas construit sur une base annuelle mais sur un cycle de cinq nominations successives. 49 % des 343 collectivités territoriales et EPCI concernés n’avaient procédé à aucune nomination au cours de l’année 2016. Ensuite, l’évolution de la carte des régions par la loi du 16 janvier 2015 et l’augmentation du nombre d’EPCI a fait évoluer le périmètre du dispositif depuis sa mise en place.

79 Pour la fonction publique hospitalière, le dispositif de nominations équilibrées concerne les postes de directeur général de centre hospitalier universitaire ou régional (emploi de type 1) ou de directeur d’hôpital, d’établissement sanitaire, social et médico-social et de directeur des soins (emplois de type 2). Le rapport fait état d’une baisse du taux de femmes primo-nommées à ces postes en 2016 (38 %) par rapport à 2015 (40 %). Ces chiffres reflètent l’ensemble des emplois concernés, mais doivent être nuancés tant est importante la disparité des situations et des caractéristiques des corps viviers.

80 Premièrement, la faiblesse des effectifs réduit, là aussi, la pertinence de la comparaison. En 2016, sur quatre primo-nominations pour l’ensemble des emplois de type 1, aucune n’était féminine. En 2015, sur huit primo-nominations aux emplois de type 1, cinq étaient féminines. Dans une perspective de plus long terme, la proportion de primo-nominations féminines se caractérise par une progression de 10 points depuis le début de la mise en œuvre du dispositif en 2013. Les directeurs d’établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux − part prépondérante parmi les emplois de la FPH − sont un levier important de la féminisation des emplois encadrants, dont les femmes représentaient 46 % des effectifs au 1^er janvier 2016.

81 Ce rapport souligne un certain nombre de limites dans le calcul des taux et la pertinence des comparaisons. Toutefois, il permet au Ministère de l’action et des comptes publics d’ouvrir des pistes de réflexion, d’abord sur la constitution du vivier disponible puis sur les obstacles éventuels à la formulation des candidatures féminines.

82 La question du vivier se pose différemment selon les professions et les domaines d’expertise. Le renforcement des effectifs issus des corps techniques peut constituer un frein aux primo-nominations féminines pour certains ministères. Bien que ces corps se féminisent – la part des femmes a augmenté de 2 points entre 2009 et 2016 parmi les ingénieurs des mines, de 6 points parmi les ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts –, les femmes restent largement minoritaires au sein des promotions. Pour les ministères avec des corps viviers comprenant moins de 40 % de femmes, l’objectif de 40 % de primo-nominations en 2017 sur les postes d’encadrement apparaît comme difficilement atteignable.

83 Quant au déficit de candidatures, le rapport appuie sur la nécessité d’agir sur d’autres facteurs. L’exigence présentielle au travail ou l’importance accordée à la décennie entre 30 et 40 ans dans le déroulement de la carrière d’un agent sont deux éléments manifestement incompatibles avec les premières années d’une vie de famille et qui semblent hautement préjudiciables aux candidatures féminines sur les postes à plus haute responsabilité.

84 L’objectif à atteindre en 2017 de 40 % de primo-nominations féminines aux postes dirigeants apparaît donc à ce stade de la mise en œuvre du dispositif un réel défi pour les établissements publics concernés. Parvenir à cette proportion nécessite d’autres outils. La Mission « cadres dirigeants », pour la fonction publique d’État, en fait partie : elle met par exemple à la disposition des autorités de nomination une banque de curriculum vitae (déclarée à la CNIL) comportant, de manière interministérielle et décloisonnée, environ 1 600 curriculum vitae de cadres dirigeants, anciens ou actuels, et cadres supérieurs, assortis de leurs principales compétences. Cette mission mène une politique volontariste et s’efforce de rechercher une candidature féminine à chaque comité d’audition organisé pour le recrutement des directeurs et directrices d’administration centrale. Malgré cela, pour la première fois dans fonction publique d’État, des ministères n’ont pas respecté le quota de 30 % de primo-nominations de chaque sexe sur les emplois supérieurs et dirigeants de l’État et sont tenus de payer la contribution financière au titre de la pénalité pour non-respect du quota. Or, le dispositif actuel repose sur l’ordonnancement par le ministère lui-même du montant de la pénalité et aucun mécanisme n’est prévu en cas de non-réalisation de cette obligation [31]. Ainsi, la portée contraignante du dispositif des sanctions peut s’avérer limitée pour les ministères en cas de non-mandatement des sommes dues au titre de ce dispositif… Est-ce le cas des ministères en question ? Le rapport n’apporte aucune réponse à cet égard, ce qui pose question.

Laïcité : des cantines et des voiles

99Les cantines scolaires peuvent choisir d’organiser des repas sans porc : voilà, en substance, l’épilogue (temporaire ?) de l’affaire générée par la décision du maire de Châlon-sur-Saône, en 2015, de supprimer ces aménagements. Après que le tribunal administratif de Dijon a rejeté, pour défaut d’urgence, un recours en référé contre cette décision de 2015, il avait mis plus de deux années pour se prononcer au fond après avoir notamment recueilli, en application de l’article R. 625-3 du code de la justice administrative (CJA), l’avis de la Commission nationale consultative des droits de l’homme [52]. Suivant ce dernier, il annulait alors les décisions municipales au motif qu’elles méconnaissaient les droits de l’enfant tels que proclamés par la Convention de New York. Or ce moyen, qui n’avait pas été soulevé par les requérants, ne pouvait valablement fonder l’annulation ; le jugement du tribunal administratif est, sur ce point, annulé par la cour administrative d’appel de Lyon [53]. La cour juge néanmoins que « le gestionnaire d’un service public administratif facultatif […] ne peut décider de modifier les modalités d’organisation et de fonctionnement [dudit service] que pour des motifs en rapport avec les nécessités de ce service ». Dès lors, les cantines scolaires de la commune offrant des menus alternatifs au porc de manière constante depuis 1984 sans que cela ne soulève aucun trouble à l’ordre public ou aucune difficulté organisationnelle, la modification décidée en 2015 ne saurait être justifiée. D’autant qu’en outre « les principes de laïcité et de neutralité […] ne font pas obstacle à ce que […] les usagers du service public facultatif de la restauration scolaire se voient offrir un choix leur permettant de bénéficier d’un menu équilibré sans avoir à consommer des aliments proscrits par leurs convictions religieuses ou philosophiques ». La Cour annule donc la décision municipale litigieuse.

100 Ce rebondissement dans une affaire emblématique de la crispation contemporaine autour de la laïcité qui voit de picrocholines décisions acquérir un statut national fait écho à une autre « affaire » récente qui a, elle aussi, connu un spectaculaire développement au cours de l’été : dans des constatations rendues publiques en août 2018, le Comité des droits de l’homme de l’ONU, en charge de la surveillance et de l’interprétation du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), a jugé que le licenciement de la puéricultrice voilée par la crèche Baby Loup constituait non seulement une atteinte disproportionnée à la liberté religieuse, mais encore une discrimination intersectionnelle fondée sur le genre et la religion [54]. Par sa position, le Comité des droits de l’homme rend parfaitement explicite et incontestable la grande divergence de vues qui caractérise les raisonnements juridiques nationaux comme européens, d’une part, et le raisonnement tiré du droit international des droits de l’homme, d’autre part, sur ces questions.

Des valeurs républicaines contestables ?

101 C’est qu’au fond l’idée même de République paraît largement fragilisée à nombre d’acteurs juridiques et politiques. Reste que, si cet état du débat public aboutit bien souvent à des formes de surprotection du principe de laïcité, il n’en va pas de même, semble-t-il, de tous les principes républicains. La critique virulente des notions d’égalité, d’intégration et de solidarité par le journaliste et essayiste Éric Zemmour (dont la moindre intervention touche un public bien plus vaste que le nombre d’enfants choisissant de ne pas manger de porc dans les cantines scolaires) n’a ainsi pas paru au Conseil d’État pouvoir justifier une sanction infligée à la chaîne. Alors même que la station radiophonique RTL est liée au CSA par une convention stipulant notamment qu’elle s’engage à « promouvoir les valeurs d’intégration et de solidarité qui sont celles de la République », la critique par le polémiste d’un « putsch judiciaire » dont le droit de la non-discrimination constituerait le bras armé, formulée à l’occasion d’une émission de débat, avait suscité une mise en demeure du CSA. Sans méconnaître l’importance des notions même d’égalité et de non-discrimination dans la consolidation de la « place éminente » des valeurs d’intégration et de solidarité, le Conseil d’État choisit d’annuler la mise en demeure au motif que l’engagement contracté par la chaîne RTL « doit se combiner avec le principe de liberté de communication des pensées et des opinions », de sorte qu’on ne saurait considérer que puisse être prohibée sur une antenne « toute critique des principes et des valeurs républicains » [55].

102 Il est vrai que l’identification du point d’équilibre entre liberté d’expression et sanction des discours de haine est particulièrement complexe à trouver. Cela se donne à voir avec une acuité particulière sur Internet, dont la puissance démultiplicatrice incite de nombreux acteurs à réfléchir à des formes spécifiques de restriction et d’action pour contenir la cyberhaine. La députée LREM Laetitia Avia a d’ailleurs remis en septembre au Premier ministre un rapport sur cette question précise [56]. Parmi les propositions phares, on retiendra notamment : la facilitation des procédures de signalement des contenus illicites, l’aggravation des sanctions financières pouvant frapper les opérateurs trop indulgents ou insuffisamment réactifs, la généralisation d’un principe d’obligation de retrait de contenus signalés dans un délai maximal de 24 heures. Cette dernière proposition, qui fait d’ailleurs écho à un projet de règlement européen en voie d’adoption au Parlement européen tendant à instaurer une obligation de retrait de tous les contenus provocant ou faisant l’apologie du terrorisme dans un délai d’une heure, mérite discussion [57]. Comme l’indiquent des organisations comme La Quadrature du net, ce paradigme régulatoire, s’il paraît acceptable ou adaptable par le modèle des géants du Net (Twitter, Facebook, etc.), fait encourir le risque de la disparition de tout autre modèle de communautés Internet collaboratives ou simplement de petite taille, pour lesquelles l’obligation de pouvoir être contactées par les autorités 24/24 h et de procéder aussi vite au retrait de contenus signalés sera inatteignable. À l’heure où nombre d’acteurs juridiques et politiques insistent à l’envi sur le rôle essentiel d’Internet dans l’exercice contemporain de la démocratie [58], il importe de prêter attention à l’enjeu d’un réseau non seulement neutre (Net neutrality) mais aussi pluriel et divers. C’est une forme bien spécifique de discours de haine, ceux qui « provoquent à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée soit propagent des idées ou des théories tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence », qui justifie par ailleurs, aujourd’hui, des mesures telles que la dissolution d’associations. Si cette compétence était reconnue aux autorités administratives depuis la loi du 10 juillet 1936 sur les groupes de combat et les milices privées, sa codification à l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure (CSI) en a fait, ces dernières années, une mesure accompagnant volontiers nombre d’autres prises à l’encontre de groupes et structures suspectées d’être en lien avec l’« islam radical », tantôt sur le fondement de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence puis, par la suite, sur la loi SILT du 31 octobre 2017, tantôt sur d’autres dispositions encore. Emblématique de ce point de vue est le décret du 31 août 2018 par lequel le ministre de l’intérieur prononce la dissolution de l’association ANM Assouna sur le fondement de l’article L. 212-1 du CSI. Indépendamment du fond de l’affaire (les prêches tenus par l’imam assurant les fonctions de président de l’association étant rapportés comme encourageant tant le djihad armé que la mise à mort des adultères et apostats), il est frappant de constater que ce décret de dissolution n’est que l’une des pièces d’un dense tissu d’actes administratifs prononçant la fermeture de la mosquée dont l’association est gestionnaire [59] ou gelant les avoirs tant de l’imam personne physique que de l’association personne morale [60]. Cette manière nouvelle qu’ont les autorités administratives de saisir celles des franges de l’islam radical qui sont en rupture ou en lutte avec la République interroge à double titre : du point de vue de l’administrativisation de questions qui, liées à la lutte contre le terrorisme, étaient jusqu’à récemment le pré carré du droit et des procédures pénales, mais aussi du point de vue de la logique cumulative gouvernant l’action administrative (ici fermeture de mosquée plus deux mesures de gel des avoirs plus dissolution d’association). Celle-ci demeure largement invisibilisée par la structure des défenses contentieuses qui, le cas échéant, contestent chaque mesure individuellement.

… et la fraternité ?

103 Parmi l’ensemble des valeurs républicaines, c’est bien sûr la fraternité qui, au cours de la période de référence, aura connu l’actualité juridique la plus vibrante. On se souvient que, le 6 juillet 2018, le Conseil constitutionnel avait explicitement élevé le principe de fraternité au rang de principe à valeur constitutionnelle. Il en déduisait notamment qu’« il découle du principe de fraternité la liberté d’aider autrui, dans un but humanitaire, sans considération de la régularité de son séjour sur le territoire national », et contraignait le législateur à revoir les contours du « délit de solidarité ». Régi par l’article L. 622-4 du code d’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) celui-ci dispose désormais [61] que l’aide à la circulation ou au séjour irréguliers d’étrangers ne peuvent être poursuivis, notamment « lorsque l’acte reproché n’a donné lieu à aucune contrepartie directe ou indirecte et a consisté à fournir des conseils ou accompagnements juridiques, linguistiques ou sociaux, ou toute autre aide apportée dans un but exclusivement humanitaire ». La modification est double [62]. D’un côté, elle vise à attraire dans le champ de l’exemption pénale non seulement l’aide au séjour mais aussi l’aide à la circulation des étrangers en situation irrégulière. Elle n’élargit toutefois pas l’exemption à l’entrée sur le territoire. Le Conseil constitutionnel juge sur ce point que, dès lors qu’il appartient au législateur de concilier le principe de fraternité et les considérations d’ordre public, il lui était loisible de choisir de sanctionner l’aide à l’entrée irrégulière sur le territoire [63]. Mais d’un autre côté, elle restreint l’exemption à l’aide apportée dans un but exclusivement humanitaire. Pourtant, associations et institutions de protection des droits de l’homme [64] avaient souligné l’intérêt qui s’attacherait à inverser la logique légistique, en précisant que le délit ne pouvait s’appliquer que lorsqu’un but lucratif était poursuivi et ce, afin de mettre à l’abri les personnes de toute situation où elles devraient apporter la preuve d’une motivation « exclusivement humanitaire » et non pas, par exemple, également militante… La vigilance des organisations et activistes des droits de l’homme ne saurait, de ce fait, être totalement levée.

104 L’usage qu’a fait le tribunal administratif de Besançon de cette « liberté d’aider autrui dans un but humanitaire », fondée sur le principe de fraternité et élevée au rang de liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative (CJA), mérite aussi d’être souligné. Dans un jugement remarqué, le tribunal administratif faisait ainsi écho à la QPC « fraternité ». Mais il en contenait aussitôt les effets. Arguant de la nécessité de concilier cette nouvelle liberté fondamentale avec les exigences de l’ordre public, et écartant l’hypothèse d’une quelconque « liberté de mendier », il rejette le recours formé contre l’arrêté anti-mendicité pris par le maire. Il souligne son caractère limité dans le temps et l’espace (qui empêche selon lui d’y voir une mesure d’exclusion frappant certaines catégories de population) ainsi que la réalité des plaintes de riverains documentées sur le territoire de la commune (ici interprétées comme attestant la réalité de troubles à l’ordre public) [65].

Données personnelles

105 En pleines vacances estivales, le décret n^o 2018-714 du 3 août 2018 [66] a apporté des modifications significatives au « système API-PNR [67] France », d’abord institué à titre expérimental pour lutter contre le terrorisme et des formes graves de criminalité. Ledit système permet de rapprocher les données à caractère personnel des passagers des compagnies aériennes sur des vols internationaux et ultramarins avec des fichiers de police. La Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) avait rendu sur le projet de décret un avis globalement favorable [68], tout en signalant plusieurs points problématiques. Elle avait tout d’abord relevé que celui-ci allait parfois au-delà des exigences de la directive européenne n^o 2016/680 du 27 avril 2016 relative à l’utilisation des données des dossiers passagers (PNR) qu’il avait pour objet de transposer. Elle formulait également plusieurs réserves sur les conditions de criblage des données (comparaison automatique des fichiers de police avec les données relatives aux passagers) et sur les extensions opérées des personnes soumises au système (l’équipage), des destinataires des données, des fournisseurs d’information sollicités (les opérateurs et agences de voyages) ou encore des données transmises, à savoir non seulement les données PNR relatives aux passagers enregistrées dans les systèmes de réservation des transporteurs aériens, mais aussi les données API relatives à l’enregistrement et l’embarquement (nationalité, identité, date de naissance, sexe, type et numéro de document de voyage utilisé, numéro de siège, identification des bagages, référence exhaustive concernant le vol effectué…). La CNIL rappelait enfin l’obligation de respecter les droits à l’information des passagers quant au traitement de leur données personnelles, à l’accès, à la rectification et à l’effacement de ces données, à l’exception de raisons de sécurité spécifiques.

106 Le décret, dans sa version finale, répond partiellement à ces préoccupations. Il détermine les fichiers et données mis en relation, les conditions de collecte, de conservation, de traitement et de transmission des données enregistrées par l’Unité Information Passagers française et précise les mesures spécifiques aux passagers mineurs non accompagnés. Il dresse aussi une liste de destinataires possibles des données : les Unités Information Passagers des États membres de l’Union européenne, les autorités des États membres compétentes en matière de prévention, de détection, d’enquêtes ou de poursuites des infractions, Europol, les autorités compétentes d’États non membres de l’Union européenne. Il prévoit enfin les sanctions encourues par les entreprises de transports aériens, les agences ou opérateurs de voyage qui refuseraient de transmettre les données requises.

107 D’éventuels recours contentieux diront dans quelle mesure les exigences de proportionnalité rappelées par la CNIL quant à l’étendue des données rapprochées et transmises sont respectées. En la matière, le Conseil d’État laisse au pouvoir exécutif une large marge d’appréciation. L’arrêt attendu du 18 octobre 2018 [69] sur la légalité du fichier des titres électroniques sécurisés (TES) créé par le décret du 28 octobre 2016 le confirme, sans doute conforté par la relative compréhension dont a fait preuve un mois plus tôt la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) à l’égard des techniques de surveillance et d’interception des données de communication électronique utilisées par les services de renseignement britanniques [70]. Intégrant des dispositifs de plus en plus étendus et diversifiés de surveillance de masse, le TES constitue un vaste fichier qui regroupe des données personnelles sur tous les français (l’état civil, photographie numérisée du visage, empreintes digitales…). Sa finalité affichée est permettre l’instruction des demandes relatives aux titres d’identité, de prévenir et de détecter leur falsification et contrefaçon. Redoutant des risques de piratages, de détournements et d’usages abusifs de ce « méga-fichier », plusieurs requérants associatifs et individuels avaient saisi le Conseil d’État. Ce dernier a toutefois rejeté le recours en relevant notamment que « conformément à sa finalité d’authentification, l’accès [au] traitement ne peut se faire que par l’identité du porteur du titre d’identité, à l’exclusion, en raison des modalités mêmes de fonctionnement du traitement, de toute recherche à partir des données biométriques elles-mêmes », que « la consultation des empreintes digitales contenues dans le traitement informatisé ne peut servir qu’à confirmer que la personne présentant une demande de renouvellement » d’un titre d’identité « est bien celle à laquelle ce titre a été initialement délivré ou à s’assurer de l’absence de falsification des données contenues dans le composant électronique du passeport et, lorsqu’il aura été mis en œuvre, dans celui de la carte nationale d’identité » et, enfin, que les personnes ayant accès aux empreintes, « aux seules fins d’authentification du titulaire du titre, sont limitativement déterminées ». Il en résulte « que la collecte des images numérisées du visage et des empreintes digitales des titulaires de passeports ou de cartes nationales d’identité, sans que soit requis le consentement mentionné à l’article 6 de la loi du 6 janvier 1978, et la centralisation de leur traitement informatisé, compte tenu des restrictions et précautions dont ce traitement est assorti, sont en adéquation avec les finalités légitimes du traitement ainsi institué ». Dès lors, le dispositif ne porte pas une atteinte disproportionnée au respect de la vie privée. Le Conseil d’État ajoute qu’il en va ainsi « quel que soit l’âge des personnes », dès lors que la prise des empreintes digitales, « ne porte aucune atteinte aux droits spécifiques des mineurs ».

108 Ce satisfecit ne dissipe pas toutes les inquiétudes relatives à la multiplication des fichiers en France dont s’est fait l’écho un rapport déposé à l’Assemblée nationale le 17 octobre 2018 [71] – la veille de l’arrêt du Conseil d’État – par la mission d’information sur les fichiers mis à la disposition des forces de sécurité. Si, certes, d’un côté, le rapport ne remet pas en cause la nécessité de constituer des fichiers et estime que ceux-ci disposent d’un encadrement juridique solide, d’un autre côté, il relève aussi leur prolifération, l’extension de leur domaine, de leurs conditions d’accès et des interconnexions ainsi que les difficultés d’établir l’identité de certaines personnes fichées. Il préconise alors de s’assurer de l’effectivité du droit à l’information des personnes concernées, de renforcer les contrôles de leur utilisation, de rationaliser leur nombre mais aussi les informations qu’ils contiennent, de préciser les durées de conservation des données et de leur effacement anticipé. Parallèlement, pour améliorer la lutte contre le terrorisme et la radicalisation qui justifient la création des fichiers, il invite à accroître les moyens informatiques et humains des parquets, à maîtriser les interconnexions, à élargir « le champ des données auxquelles ont accès les services de renseignements spécialisés » et à transférer davantage de compétences au service national des enquêtes administratives.

Espaces publics

109L’exigence de sécurité publique a justifié des mesures diverses et variées d’interdiction de l’exercice de la liberté individuelle dans les espaces publics. Il en va ainsi, pour la sécurité et la tranquillité des usagers de la route, de l’interdiction de participer à des rodéos motorisés qui fait désormais encourir un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende [72]. Il en va également ainsi de l’interdiction de déplacement des supporters de clubs de football ayant été associés à des faits de violences et à des troubles graves à l’ordre public. Les supporters marseillais ont ainsi été interdits de se rendre aux abords du stade de l’Olympique lyonnais à Décines et privés de pouvoir assister au match entre l’Olympique de Marseille et l’Olympique lyonnais du 23 septembre 2018, au motif que « les forces de l’ordre sont toujours particulièrement mobilisées pour faire face à la menace terroriste, qui demeure actuelle et prégnante sur l’ensemble du territoire national » et qu’elles « ne sauraient être détournées de ces missions prioritaires pour répondre à des débordements liés au comportement de supporters dans le cadre de rencontres sportives » [73]. Il en va enfin ainsi de l’interdiction de se dissimuler le visage lors d’une manifestation sur la voie publique, visant en particulier les black blocs. La proposition de loi introduisant ce nouveau délit de dissimulation du visage faisant encourir un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende a été adoptée le 23 octobre 2018 par le Sénat. Elle est en cours d’examen par les députés.

110 Les exigences de sécurité publique ont par ailleurs conduit à l’extension de dispositifs d’enregistrement d’images. La loi n^o 2018-697 du 3 août 2018 relative à l’harmonisation de l’utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique prévoit en ce sens que « dans l’exercice de leurs missions de prévention des atteintes à l’ordre public et de protection de la sécurité des personnes et des biens ainsi que de leurs missions de police judiciaire, les agents de police municipale peuvent être autorisés, par le représentant de l’État dans le département, à procéder en tous lieux, au moyen de caméras individuelles » portées de façon apparente, « à un enregistrement audiovisuel de leurs interventions lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident, eu égard aux circonstances de l’intervention ou au comportement des personnes concernées ». La loi détaille les modalités d’utilisation de la caméra et les conditions d’exploitation, de conservation et d’effacement des images. Cette possibilité est étendue, à titre expérimental, aux interventions des sapeurs-pompiers « lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident de nature à mettre en péril leur intégrité physique » ainsi que celles des personnels de surveillance de l’administration pénitentiaire individuellement désignés « lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident, eu égard aux circonstances de l’intervention ou au comportement des personnes concernées ».

111 S’ils peuvent porter atteinte à la vie privée, les enregistrements d’image peuvent aussi présenter la contrepartie d’être invocables par les personnes qui en font l’objet. C’est ce qu’a rappelé le tribunal administratif de Lyon le 25 septembre 2018 [74] qui estime que le respect des droits de la défense exige qu’un détenu faisant l’objet d’une sanction disciplinaire pour des faits qu’il conteste puisse visionner des images de vidéo-surveillance afin de prouver sa bonne foi.

Sexismes, genre

112Alors que le 4^e rapport annuel sur l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes dans la fonction publique [75] constate que la féminisation croissante de la fonction publique continue de se heurter aux fonctions hiérarchiques les plus élevées au plafond de verre, le 24 octobre 2018, s’achevaient en ce domaine des négociations en vue de signer un protocole d’accord. Celui-ci envisage notamment de rendre obligatoire la mise en place d’un plan égalité d’ici à 2020 sur les rémunérations, d’équilibrer les nominations dans les trois fonctions publiques, de « neutraliser l’impact des congés pour raison familiale sur la carrière », d’instituer un référent égalité dans les services ainsi « qu’un dispositif de signalement des violences sexuelles et sexistes » [76]. À ce sujet, et bien au-delà de la fonction publique, la loi n^o 2018-703 du 3 août 2018 renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes a adopté une série de mesures phares : durcissement des mesures de protection des mineurs (prescription des crimes sexuels commis à l’égard d’un mineur de 15 ans portée à 30 ans, présomption de non-consentement des relations entre un mineur de 15 ans et un majeur…), introduction d’une contravention d’outrage sexiste « qui soit porte atteinte à sa dignité en raison de son caractère dégradant ou humiliant, soit créé à son encontre une situation intimidante, hostile ou offensante » (propos sur les apparences, l’habillement, propos ou comportements à connotation sexuelle ou sexiste, sifflement…), création des délits d’altération du consentement par l’administration de substances, de voyeurisme, de harcèlement et d’agressions sur internet et les réseaux sociaux, précision du délit de non-dénonciation des agressions et atteintes sexuelles…

113 La période considérée a été aussi marquée par des suites contentieuses d’affaires liées à diverses formes de réactions contre la visibilité accordée aux personnes LGBT. Le 4 octobre 2018, la CEDH déclarait ainsi irrecevable le recours formé par 146 maires et adjoints au maire qui contestaient, sur le fondement de la liberté de conscience, l’obligation qui leur est faite de marier des personnes de même sexe depuis la loi du 17 mai 2013 et la circulaire du 13 juin 2013 relative aux conséquences du refus illégal de célébrer un mariage par un officier d’état civil (sanctions disciplinaires, civiles et pénales). Le lendemain, la cour administrative d’appel de Nantes infirmait le jugement du tribunal administratif de Nantes qui avait déclaré illégale la subvention versée par la municipalité à une association LGBT qui assurait des réunions d’information sur la gestation pour autrui (GPA). Cette subvention n’aurait pu être regardée « comme exempte de tout motif politique ». Le jugement, sa motivation, ses effets (remboursement de la subvention) ont conduit à des débats vigoureux [77]. Pour faire droit à l’association et à la municipalité de Nantes formant conjointement appel, la cour retient notamment que si la GPA constitue un délit, il ne résulte pas de l’instruction que l’association en cause s’en serait rendue coupable. Par ailleurs, « l’expression publique d’une prise de position en faveur » de celle-ci « ne constitue pas une infraction pénalement sanctionnée ». Dès lors en accordant une subvention à l’association, « la commune de Nantes ne s’est aucunement rendue complice d’une infraction pénale et n’a pas davantage incité à la commettre ». La cour estime enfin que l’attribution de la subvention « ne méconnaît pas le principe d’égalité au seul motif qu’elle concerne les personnes LGBT, d’une part, parce qu’il ne ressort d’aucune pièce du dossier qu’une autre association LGBT se trouvant dans une situation semblable se serait vu refuser une subvention, d’autre part, parce qu’une partie au moins de l’activité de l’association soutenue par cette subvention, en particulier les actions contre les discriminations, est susceptible d’intéresser d’autres parties de la population nantaise » [78].

Enfants

114Nationalité. Si tous les enfants légitimes nés d’un parent français – père ou mère – sont dorénavant français dans les mêmes conditions y compris s’ils sont nés à l’étranger [79], tous les enfants nés en France ne sont en revanche pas français dans les mêmes conditions à Mayotte et sur le reste du territoire. Ainsi en a décidé le législateur dans la loi n^o 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie. En raison des « caractéristiques et contraintes particulières propre » à l’île, le Conseil constitutionnel n’y voit aucune rupture d’égalité [80]. Lorsqu’un enfant naît de parents étrangers à Mayotte, l’acquisition de la nationalité française devient soumise à la condition que l’un de ses parents ait résidé en France de manière régulière et ininterrompue pendant plus de trois mois avant sa naissance.

115 Conditions de vie. Arrêt pour l’histoire : le 3 octobre 2018 le Conseil d’État a condamné l’État français à indemniser un fils de harki en raison des conditions indignes de vie « qui ont été réservées aux anciens supplétifs de l’armée française en Algérie et à leurs familles dans des camps, […] ainsi que les restrictions apportées à leurs libertés individuelles, du fait, en particulier, du contrôle de leurs courriers et de leurs colis, de l’affectation de leurs prestations sociales au financement des dépenses des camps et de l’absence de scolarisation des enfants dans des conditions de droit commun » [81]. Autre temps, autre contexte, face à la surcharge de dépenses impliquée par l’obligation de prise en charge des mineurs non accompagnée confiés à l’aide sociale à l’enfance, un arrêté du 23 juillet 2018 accorde un financement exceptionnel de l’État au bénéfice des départements confrontés à des situations d’urgence accrues.